Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận văn là công trình nghiên cứu khoa học độc lập
của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ
ràng.
Tác giả luận văn

Dương Đức Nghĩa

i


MỤC LỤC
Trang
MỤC LỤC..................................................................................................................................ii
Trang......................................................................................................................................ii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT....................................................................................................ii
Viết tắt.....................................................................................................................................ii
Viết đầy đủ..............................................................................................................................ii
DANH MỤC CÁC BẢNG............................................................................................................iii
Tên bảng.................................................................................................................................iii
Nội dung.................................................................................................................................iii
PHẦN MỞ ĐẦU........................................................................................................................1

1.3.1. Kinh nghiệm quốc tế (Tỉnh Quảng Đông - Trung Quốc).............................................................................33
1.3.3. Những bài học kinh nghiệm rút ra.............................................................................................................39
- Tăng cường phân cấp đầu tư gắn với ràng buộc trách nhiệm về rủi ro đầu tư để hạn chế đầu tư tràn lan hoặc
quy mô quá lớn vượt khả năng cân đối VĐT;.......................................................................................................39
2.1.1. Nguồn vốn NSNN đầu tư cho XDCB trên địa bàn tỉnh...............................................................................40
2.1.2. Đầu tư vốn NSNN cho XDCB theo ngành trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2010 - 2014...................................43
2.1.3. Kết quả đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN tại tỉnh Ninh Bình...............................................................52

2.2 Thực trạng quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN tại tỉnh Ninh Bình..............................................54
2.2.1 Ban hành các văn bản chính sách liên quan đến quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN..............54
2.2.2. Xây dựng quy hoạch, kế hoạch trong đầu tư XDCB từ vốn NSNN.............................................................55
2.2.3 Phân cấp quản lý đầu tư XDCB....................................................................................................................57
2.2.4. Thành lập Ban Quản lý dự án, mối quan hệ giữa Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án.................................60
2.2.5. Quản lý trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư...................................................................................................62
2.2.6. Quản lý giai đoạn thực hiện dự án.............................................................................................................68

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Viết tắt

Viết đầy đủ

BQLDA

Ban quản lý dự án

BTC

Bộ Tài chính

CĐT

Chủ đầu tư

CSHT

Cơ sở hạ tầng

CTMT

Chương trình mục tiêu

FDI

Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP

Tổng sản phẩm nội địa
ii


GPMB

Giải phóng mặt bằng

HĐND

Hội đồng nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nước

KHCN

Khoa học công nghệ

KHKT

Khoa học kỹ thuật

KT-XH

Kinh tế -Xã hội

NĐ

Nghị định

NSNN

Ngân sách nhà nước

ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức

PTTH

Phổ thông trung học

QĐ

Quyết định

QH

Quốc hội

QLNN

Quản lý nhà nước

TDTT

Thể dục thể thao

TPCP

Trái phiếu Chính phủ

UBMTTQ

Ủy ban mật trận Tổ quốc

UBND

Ủy ban nhân dân

USD

Đô la Mỹ
DANH MỤC CÁC BẢNG

Tên bảng

Nội dung

Bảng 2.1

Tình hình đầu tư XDCB bằng vốn NSNN tại tỉnh Ninh Bình giai đoạn
2010 - 2014

Bảng 2.2

Cơ cấu nguồn vốn NSNN đầu tư cho XDCB tỉnh Ninh Bình giai đoạn
2010 - 2014

Bảng 2.3

Vốn NSNN đầu tư XDCB theo ngành của tỉnh Ninh Bình các năm

Bảng 2.4

Cơ cấu vốn NSNN đầu tư XDCB theo ngành của tỉnh qua các năm

Bảng 2.5

Vốn đầu tư XDCB cho ngành nông nghiệp - thuỷ lợi

Bảng 2.6

Vốn NSNN đầu tư XDCB cho ngành giao thông
iii


Bảng 2.7

Vốn đầu tư XDCB cho ngành công nghiệp

Bảng 2.8

Vốn đầu tư XDCB cho ngành y tế

Bảng 2.9

Vốn đầu tư XDCB cho ngành giáo dục

Bảng 2.10

Danh sách các BQLDA có con dấu riêng

Bảng 2.11

Thực hiện kế hoạch XDCB bằng NSNN do tỉnh cân đối các năm

Bảng 2.12

Kết quả thẩm định các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách

Bảng 2.13

Tình hình thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN tỉnh

Bảng 2.14

Kết quả thẩm tra và phê duyệt quyết toán từ năm 2010 đến tháng
10/2014 thuộc ngân sách tỉnh cân đối

iv


PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) là một trong những lĩnh vực quan trọng, giữ
vai trò chủ yếu trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng (CSHT), cơ sở vật chất - kỹ thuật,
thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hàng năm, ngân sách nhà nước
(NSNN) dành một tỷ lệ lớn chi cho đầu tư XDCB. Tuy nhiên, trong thực tế việc
quản lý và sử dụng vốn đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN)
đã và đang xảy ra hiện tượng thất thoát, lãng phí, tiêu cực.
Tình trạng này do nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân cơ bản là do những
hạn chế ở vấn đề quản lý vốn đầu tư XDCB, thể hiện ở các khâu của quá trình đầu
tư XDCB: từ khâu quy hoạch, kế hoạch, duyệt chủ trương đầu tư, chuẩn bị và thẩm
định phê duyệt, thực hiện dự án đến khâu thanh quyết toán.
Là một tỉnh có vị trí đặc biệt về giao thông, địa hình và lịch sử văn hóa, Ninh
Bình có vị trí quan trọng trong vùng cửa ngõ miền Bắc và vùng kinh tế trọng điểm
phía Bắc. Mục tiêu của Đại hội đảng bộ tỉnh Ninh Bình lần thứ XIX đã chỉ rõ ưu
tiên và chú trọng đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng giao thông, công nghiệp, du
lịch góp phần tạo đà phát triển cho các ngành kinh tế khác. Vốn đầu tư XDCB ngày
càng tăng theo sự phát triển của nền kinh tế, tỷ trọng vốn chi cho đầu tư XDCB
chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi ngân sách của tỉnh. Vốn NSNN giành cho đầu tư
XDCB trong những năm gần đây ngày càng tăng, trong đó tập trung vào một số
lĩnh vực, một số công trình trọng điểm như: Dự án cơ sở hạ tầng vùng phân lũ
chậm lũ sông Hoàng Long, khởi công xây dựng từ năm 2002; Dự án Cơ sở hạ tầng
Khu du lịch sinh thái Tràng An, khởi công xây dựng năm 2003 với tổng mức đầu tư
5.253,4 tỷ đồng; Dự án xây dựng Bệnh viện Đa khoa 700 giường, khởi công xây
dựng năm 2006 đến nay đã hoàn thành đưa vào sử dụng; Các dự án xây dựng

1


CSHT khu công nghiệp như: Khu công nghiệp Gián Khẩu khởi công xây dựng năm
2004, hoàn thành năm 2010; Khu công nghiệp Khánh Phú, khởi công xây dựng
năm 2007; và một số dự án giao thông, thuỷ lợi khác đã và đang xây dựng.
Việc đầu tư XDCB góp phần tạo diện mạo mới về CSHT, cơ sở vật chất kỹ
thuật góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, đưa lại nhiều lợi ích cho nhân dân. Tuy
nhiên, bên cạnh những kết quả từ nguồn vốn đầu tư mang lại trong những năm qua
còn nhiều tồn tại và bất cập cần phải khắc phục như: chất lượng đầu tư một số lĩnh
vực chưa cao, kết cấu hạ tầng chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế, chưa
tương xứng với lợi thế tiềm năng vốn có của tỉnh, tình trạng đầu tư dàn trải, thời gian
thi công kéo dài, trình độ quản lý còn thấp, tình trạng thất thoát, lãng phí trong các
dự án vẫn còn xảy ra. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề xuất giải pháp quản lý nâng
cao hiệu quả vốn đầu tư xây dựng nói chung và nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN
trên địa bàn tỉnh Ninh Bình nói riêng là một vấn đề mang tính thời sự và cấp thiết.
Xuất phát từ những ý nghĩa thực tiễn trên tác giả đã chọn đề tài luận văn thạc
sỹ “Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn
tỉnh Ninh Bình”.
2. Tình hình nghiên cứu
Cho đến nay đã có một số đề tài nghiên cứu về cơ chế quản lý vốn NSNN
cho đầu tư XDCB. Các đề án đó đã nghiên cứu phạm vi rộng trên toàn quốc, ở
nước ngoài hoặc ở một lĩnh vực nào đó, trên những giác độ khác nhau với những
chuyên ngành khác nhau như:
Luận văn Thạc sỹ kinh tế của tác giả Phom Ma Sen Boun Ma “ Hoàn thiện
quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ở tỉnh Xê Kông nước
CHDCND Lào” năm 2011, trường đại học kinh tế thành phố Hồ Chí Minh. Công
trình nghiên cứu thực hiện ở một tỉnh trên đất nước Lào, tuy là nước láng giềng
nhưng điều kiện kinh tế -xã hội của Lào có nhiều điểm khác với Việt Nam.
2

Nghiên cứu của Hoàng Đỗ Quyên (2008), Luận văn thạc sỹ kinh tế (Đại học
Kinh tế quốc dân) với đề tài “Hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư tại Ban
quản lý dự án Công trình điện Miền Bắc”. Đề tài đề cập đến việc hoàn thiện công
tác quản lý dự án đầu tư tại Ban QLDA công trình điện Miền Bắc, đưa ra những lý
luận cơ bản về quản lý dự án, phân tích thực trạng và đưa ra những giải pháp nhằm
hoàn thiện công tác quản lý dự án tại Ban QLDA công trình điện Miền Bắc. Đề tài
tập trung chủ yếu vào công tác quản lý dự án trong giai đoạn thực hiện dự án tại
các dự án thuộc phạm vi quản lý của Ban QLDA.
- Trần Thị Hồng Vân (2005), Luận văn thạc sỹ kinh tế (Đại học Kinh tế quốc
dân), “Hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư của Đài tiếng nói Việt Nam” Đề
tài đề cập đến việc hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư của đài tiếng nói Việt
Nam, đã đưa ra các cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp hoàn thiện về công tác
quản lý dự án tại Đài tiếng nói Việt Nam. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu của đề
tài là về công tác quản lý dự án đầu tư tại một đơn vị sử dụng vốn NSNN trong lĩnh
vực thông tin - truyền thông. Đề tài tập trung chủ yếu vào việc phân tích công tác
quản lý dự án trong giai đoạn thực hiện dự án tại các nhóm dự án do các đơn vị trực
thuộc của Đài tiếng nói Việt Nam làm Chủ đầu tư (CĐT).
- Nguyễn Mạnh Hà (2012), Luận văn Thạc sỹ, Trường Đại học Khoa học kỹ
thuật Long Hoa với đề tài “ Hoàn thiện hệ thống quản lý các dự án đầu tư xây
dựng trong Bộ Tổng tham mưu - Bộ Quốc phòng ” nghiên cứu cơ sở lý luận về
quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, phân tích những nguyên nhân thục hiện
công tác đầu tư xây dựng cơ bản không hiệu quả, đề xuất một số giải pháp nhằm
hoàn thiện hệ thống quản lý các đầu tư xây dựng cơ bản trong Bộ Tổng tham mưu Bộ Quốc phòng
Luận văn Thạc sỹ kinh tế của tác giả Nguyễn Văn Hùng “Hoàn thiện công
tác quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN ở Tổng Công ty Bưu chính Viễn thông
3

Việt Nam” năm 2006. Luận văn thạc sỹ kinh tế của tác giả Nguyễn Khắc Thiện
“Tăng cường công tác quản lý đối với đầu tư XDCB bằng vốn NSNN tỉnh Hà Tây”
năm 2006, trường Đại học Kinh tế quốc dân, Hà nội. Hai công trình nghiên cứu này
có đối tượng nghiên cứu khá tương đồng với luận văn của tác giả những khác nhau
về phạm vi không gian nghiên cứu.
Các công trình nghiên cứu trên đây, phần nào cũng đã thảo luận và xới xáo
những nội dung lý luận về đầu tư nói chung hay đầu tư XDCB nói riêng, cũng như
một số đề xuất giải pháp quản lý đầu tư cho một ngành hoặc một địa phương. Về
các nội dung này luận án của tác giả có thể kế thừa có chọn lọc vì bối cảnh không
gian và thời gian khác với luận văn tác giả. Hiện nay chưa có đề tài nào nghiên cứu
về các giải pháp nhằm để nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ
vốn NSNN tỉnh Ninh Bình.
Điểm mới của luận văn so với các công trình nghiên cứu trước đây đó là
công trình được nghiên cứu một cách toàn diện, trên cơ sở khoa học về thực trạng
quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Đồng thời đề ra
định hướng và hệ thống các giải pháp tổng quát và các giải pháp cụ thể nhằm nâng
cao hiệu quả quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN trên địa bàn với mục tiêu nâng
cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của
nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.
3. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài
- Mục đích: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và phân tích thực trạng công tác
quản lý đầu tư XDCB, nghiên cứu đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
công tác quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN tại tỉnh Ninh Bình.
- Nhiệm vụ:
+ Hệ thống hóa và làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư xây dựng
cơ bản và quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN.
4


+ Phân tích thực trạng công tác quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN của tỉnh

Ninh Bình giai đoạn 2010 - 2014, chỉ ra những ưu điểm và hạn chế, các nguyên
nhân và những vấn đề cần khắc phục.
+ Đề xuất định hướng, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư
XDCB từ vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các khâu của
quá trình quản lý đầu tư XDCB nói chung và quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn
vốn NSNN nói riêng tại tỉnh Ninh Bình từ quy hoạch kế hoạch, chủ trương đầu tư,
xây dựng dự án, thẩm định và phê duyệt, qua giai đoạn chuẩn bị, tổ chức thực hiện
và thanh quyết toán.
- Phạm vi nghiên cứu
+ Phạm vi về nội dung: Đề tài tập trung nghiên cứu các DAĐT XDCB bằng
nguồn vốn NSNN giao cho địa phương quản lý và sử dụng bao gồm: Vốn đầu tư
XDCB do ngân sách địa phương cân đối; Vốn đầu tư XDCB do ngân sách Trung
ương hỗ trợ theo mục tiêu của tỉnh và hỗ trợ cho các chương trình mục tiêu quốc
gia giao cho tỉnh; Vốn Trái phiếu chính phủ (TPCP) giao cho tỉnh;Vốn hỗ trợ phát
triển chính thức của nước ngoài (ODA) giao cho tỉnh
+ Phạm vi thời gian: Số liệu thu thập phân tích thực trạng từ năm 2010 - 2014.
+ Phạm vi không gian: Trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và
chủ nghĩa duy vật lịch sử, các phương pháp được sử dụng phổ biến trong quá trình
thực hiện luận văn gồm: Phương pháp thống kê, Phương pháp phân tích, Phương
pháp tổng hợp, nhằm tạo ra một tổng thể phương pháp tiếp cận phù hợp với đối
5


tượng và mục tiêu nghiên cứu.
- Tham khảo các giáo trình giảng dạy, các tài liệu, tạp chí, các văn bản pháp
luật của Việt Nam liên quan đến đề tài nghiên cứu.

6. Đóng góp của luận văn
Trọng tâm của đề tài là phân tích, đánh giá một cách toàn diện vấn đề quản
lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình. Từ đó, rút
ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân. Trên cơ sở đó đề xuất những phương
hướng, giải pháp nhằm quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình một cách hợp lý, hiệu quả.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn được trình bày trong cấu trúc gồm: Ngoài Phần mở đầu và Kết
luận, nội dung chính của báo cáo luận văn thể hiện trên 3 chương chính:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý XDCB từ vốn NSNN
Chương 2: Đặc điểm địa bàn nghiên cứu và Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Kết quả nghiên cứu và đề xuất giải pháp.

6


Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.1.1 Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.1.1.1 Đầu tư
Đầu tư là sự hi sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động
nhằm thu được các kết quả, thực hiện được những mục tiêu nhất định trong tương
lai.
Các nguồn lực sử dụng có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, sức lao động
và trí tuệ. Những kết quả đạt được có thể là sự gia tăng tài sản vật chất, tài sản tài
chính hoặc tài sản trí tuệ và nguồn nhân lực có đủ điều kiện để làm việc với năng
suất cao hơn cho nền kinh tế và cho toàn bộ xã hội.

1.1.1.2 Đầu tư phát triển
Đầu tư phát triển là hình thức đầu tư có ảnh hưởng trực tiếp đến việc tăng
tiềm lực của nền kinh tế nói chung, tiềm lực sản xuất kinh doanh của từng cơ sở
sản xuất kinh doanh nói riêng, là điều kiện chủ yếu để tạo công ăn việc làm và nâng
cao đời sống của mọi thành viên trong xã hội.
Như vậy, nếu xem xét trong phạm vi quốc gia thì phạm trù đầu tư theo nghĩa
hẹp hay đầu tư phát triển là những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại để
trực tiếp làm tăng các tài sản vật chất và tài sản trí tuệ, hoặc duy trì sự hoạt động
của các tài sản và nguồn nhân lực sẵn có.
1.1.1.3 Đầu tư xây dựng cơ bản
7


Đầu tư xây dựng cơ bản là một bộ phận của hoạt động đầu tư phát triển, đó là
việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái
sản xuất mở rộng các tài sản cố định nhằm phát triển những cơ sở hạ tầng kỹ thuật
cho nền kinh tế quốc dân.
1.1.2 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.1.2.1 Khái niệm vốn
Vốn được sử dụng với nhiều nghĩa khác nhau, nên có nhiều hình thức vốn
khác nhau. Trước hết, vốn được xem là toàn bộ những yếu tố được sử dụng vào
việc sản xuất ra các của cải. Vốn đóng góp vai trò quan trọng trong sự tăng trưởng
của nền kinh tế.
1.1.2.2 Khái niệm vốn đầu tư
Vốn đầu tư là biểu hiện bằng tiền (hoặc các vật có giá trị như tiền) của các
phương tiện hành động mà người theo đuổi mục đích đầu tư ứng trước để tổ chức
được quá trình thực hiện của mình.
Vốn đầu tư cùng với lao động và đất đai là một trong những yếu tố đầu vào
cơ bản của mọi quá trình sản xuất. Lý thuyết kinh tế hiện đại ngày nay đề cập đến
vốn đầu tư theo quan điểm rộng hơn, đầy đủ hơn bao gồm cả đầu tư để nâng cao tri

thức, thậm chí bao gồm cả đầu tư để tạo ra nền tảng, tiêu chuẩn đạo đức xã hội, môi
trường kinh doanh.
1.1.2.3 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản
- Khái niệm: Vốn đầu tư xây dựng là toàn bộ những chi phí để đạt được mục
đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp
đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng mức đầu tư.
- Phân loại
+ Phân loại trên góc độ vĩ mô, gồm: vốn trong nước và vốn nước ngoài
8


Nguồn vốn trong nước được hình thành từ phần tích lũy nội bộ của nền kinh
tế, bao gồm: nguồn vốn nhà nước và nguồn vốn khu vực dân doanh
Nguồn vốn nước ngoài: bao gồm nguồn tài trợ phát triển chính thức (ODF,
trong đó ODA chiếm tỷ trọng cơ bản), nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI,
nguồn tín dụng từ các ngân hàng thương mại nước ngoài (WB, JICA...)
+ Phân loại trên góc độ vi mô, gồm: Nguồn vốn tự tài trợ và Nguồn vốn tài
trợ từ bên ngoài.
Nguồn vốn tự tài trợ, bao gồm: vốn chủ sở hữu, thu nhập giữ lại và khấu hao
tài sản cố định.
Nguồn vốn tài trợ từ bên ngoài, bao gồm: nguồn vốn tài trợ gián tiếp qua các
trung gian tài chính như các ngân hàng, các tổ chức tín dụng... và nguồn vốn tài trợ
trực tiếp qua thị trường tài chính dài hạn như thị trường chứng khoán, thị trường tín
dụng thuê mua...
1.1.2.4 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước
- Khái niệm ngân sách nhà nước, ngân sách địa phương:
+ Ngân sách nhà nước:
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan
trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước. Tại Việt Nam, định nghĩa
về NSNN được nêu rõ trong luật Ngân sách: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ

những khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và
được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của
Nhà nước”
Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các
khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức
các nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
9


Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội
đảm bảo quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ
của nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
+ Ngân sách địa phương:
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Ngân sách địa phương gồm các cấp ngân
sách: tỉnh, huyện, xã.
- Vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Căn cứ theo phân cấp quản lý NSNN, chia nguồn vốn đầu tư từ NSNN thành
Vốn đầu tư từ NSNN Trung ương và vốn đầu tư từ NSNN địa phương.
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một phần của vốn đầu tư phát triển của
NSNN được hình thành từ sự huy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư
XDCB nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật và kết cấu hạ tầng
kinh tế xã hội cho nền kinh tế quốc dân.
1.1.3 Vai trò, đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà
nước
1.1.3.1 Vai trò
Đầu tư phát triển bằng vốn Nhà nước là việc sử dụng phần vốn ngân sách
Nhà nước dành cho đầu tư phát triển, vốn vay nước ngoài của Chính phủ và vốn hỗ
trợ phát triển chính thức của nước ngoài cho chính phủ và chính quyền các cấp, vốn
tín dụng đầu tư của các ngân hàng quốc doanh và vốn đầu tư của doanh nghiệp Nhà

nước, dùng để đầu tư vào các khâu then chốt và cần thiết của nền kinh tế quốc dân,
các dự án đầu tư có hiệu quả, các ngành kinh tế mũi nhọn có vị trí quyết định đến
sự hình thành và phát triển cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá - hiện đại
hoá.
10


Vốn ngân sách nhà nước giành cho đầu tư XDCB là một phần vốn chi đầu tư
phát triển của NSNN, được giành để chi phí đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KT-XH
và phát triển kinh tế mũi nhọn theo địa bàn được phân công, nhằm duy trì và kiến
tạo cơ sở vật chất ổn định chính trị - xã hội và phát triển bền vững của nền kinh tế
địa phương trong cân đối chung của cả nước.
Đầu tư XDCB từ NSNN nói chung có vai trò hết sức quan trọng đối với toàn
xã hội, đặc biệt là đối với nền kinh tế đang trên đà chuyển dịch cơ cấu của các nước
đang phát triển:
- Làm tăng tổng cầu trong giai đoạn ngắn hạn của nền kinh tế để kích thích
tăng trưởng và phát triển kinh tế.
- Đẩy nhanh chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo thêm nhiều việc làm cho người
lao động
- Tăng cường xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật, đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước.
- Phát triển lực lượng sản xuất và củng cố quan hệ sản xuất
- Chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, áp dụng nhanh các thành tựu tiến bộ
khoa học để phát triển đất nước.
- Phát triển nền kinh tế một cách bền vững.
- Không ngừng nâng cao năng lực quản lý vĩ mô của Nhà nước.
1.1.3.2 Đặc điểm:
- Đòi hỏi số lượng vốn lớn và vốn này nằm khê đọng trong thời gian dài suốt
quá trình thực hiện đầu tư.
Hoạt động đầu tư XDCB đòi hỏi một số lượng vốn lao động, vật tư lớn;

nguồn vốn này nằm khê đọng trong suốt quá trình đầu tư, vì vậy trong quá trình
11


đầu tư chúng ta phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý
đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn lao động, vật tư thiết bị phù hợp đảm bảo cho
công trình hoàn thành trong thời gian ngắn chống lãng phí nguồn lực.
- Thời gian dài với nhiều biến động
Hoạt động đầu tư XDCB là hoạt động có tính chất lâu dài được thể hiện ở
thời gian thực hiện đầu tư (thời gian xây dựng công trình của dự án). Do đó không
tránh khỏi sự tác động hai mặt tích cực và tiêu cực của các yếu tố không ổn định về
tự nhiên, xã hội, chính trị và kinh tế.
Mọi kết quả và hiệu quả của quá trình thực hiện đầu tư chịu ảnh hưởng của
nhiều yếu tố không ổn định theo thời gian và điều kiện địa lý của không gian.
- Có giá trị sử dụng lâu dài
Các thành quả của hoạt động đầu tư XDCB có giá trí sử dụng lâu dài, nhiều
năm, có khi hàng trăm năm, hàng ngàn năm và thậm chí tồn tại vĩnh viễn như các
công trình kiến trúc nổi tiếng thế giới như: Kim tự tháp ở Ai Cập, Vạn lý trường
thành ở Trung Quốc,…
- Có tính chất cố định
Các thành quả của hoạt động đầu tư XDCB là các công trình xây dựng sẽ
hoạt động ngay ở nơi mà nó được xây dựng nên. Do đó, các điều kiện về địa lý, địa
hình tại có có ảnh hưởng lớn không chỉ đến quá trình thực hiện đầu tư mà còn cả ở
quá trình vận hành sau này.
Vì vậy để đảm bảo cho hoạt động đầu tư XDCB đạt được hiệu quả cao cần
phải làm tốt công tác chuẩn bị, và thể hiện ở giai đoạn lập dự án đầu tư. Dự án đầu
tư được soạn thảo tốt sẽ là kim chỉ nam, là cơ sở vững chắc, là tiền đề cho việc thực
hiện các công cuộc đầu tư đạt hiệu quả tốt như mong muốn.
- Liên quan đến nhiều ngành
12

Đây là hoạt động rất phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực.
Diễn ra không những ở phạm vi một địa phương mà còn nhiều địa phương với
nhau.
Vì vậy khi tiến hành hoạt động này, cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các
ngành, các cấp trong quản lý quá trình đầu tư, bên cạnh đó phải qui định rõ phạm vi
trách nhiệm của các chủ thể tham gia đầu tư, tuy nhiên vẫn phải đảm bảo được tính
tập trung dân chủ trong quá trình thực hiện đầu tư
1.2. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước
1.2.1 Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
1.2.1.1 Khái niệm quản lý
Quản lý là chức năng và hoạt động của hệ thống có tổ chức thuộc các giới
khác nhau, bảo đảm giữ gìn một cơ cấu ổn định nhất định, duy trì sự hoạt động tối
ưu và bảo đảm thực hiện những chương trình, mục tiêu của hệ thống đó.
1.2.1.2 Khái niệm quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là chức năng và hoạt động của một hệ
thống tổ chức nhằm quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN một cách có hiệu quả đảm
bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội cho nền kinh tế phát triển.
Hoạt động đầu tư XDCB từ vốn NSNN được quản lý theo một định chế
thống nhất chung của Nhà nước thông qua các Luật, Nghị định, Thông tư do Nhà
nước ban hành. Do đó, nghiên cứu về quản lý Đầu tư XDCB từ vốn NSNN trên địa
bàn là nghiên cứu cơ chế quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN gắn với việc tổ chức
thực hiện của địa phương
1.2.2 Sự cần thiết phải quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
- Do yêu cầu của việc sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN một cách hiệu
13


quả, tiết kiệm, tránh lãng phí

- Do yêu cầu phải thực hiện nghiêm chỉnh chế độ chính sách và nguyên tắc
tài chính của nhà nước trong hoạt động đầu tư XDCB
- Do yêu cầu phải chống lãng phí, thất thoát trong đầu tư XDCB
- Do yêu cầu phải nâng cao chất lượng công trình đầu tư XDCB từ NSNN
góp phần thúc đẩy nhanh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, phát triển nhanh
kinh tế thị trường, tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội, chủ động hội nhập
kinh tế quốc tế và khu vực.
1.2.3 Phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được phân cấp rõ ràng với cơ cấu
tổ chức chặt chẽ, gồm các cơ quan chức năng của nhà nước, người có thẩm quyền
ra các quyết định đầu tư, các đơn vị chủ đầu tư của dự án.
1.2.3.1 Các cơ quan chức năng của nhà nước:
Đó là các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng ở Trung ương
như: Bộ Kế hoạch Đầu tư; Bộ Xây dựng; Bộ Tài chính; Ngân hàng Nhà nước Việt
nam; các Bộ ngành khác có liên quan: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc
chính phủ…
Ở mỗi địa phương là các tỉnh, thành phố là UBND cấp tỉnh (tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương), các Sở Xây dựng, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính,
Thanh tra tỉnh…
Phân cấp xuống dưới nữa là UBND các huyện, các phòng trực thuộc như
Phòng Tài chính, phòng Công thương….
1.2.3.2 Người có thẩm quyền ra các quyết định đầu tư

14


Là người đại diện pháp luật của tổ chức, cơ quan nhà nước hoặc các doanh
nghiệp tuỳ theo nguồn vốn đầu tư. Người có thẩm quyền quyết định đầu tư ra quyết
định đầu tư khi đã có kết quả thẩm định dự án. Riêng dự án sử dụng vốn tín dụng,
tổ chức cho vay vốn thẩm định phương án tài chính và phương án trả nợ để chấp

thuận cho vay hoặc không cho vay trước khi người có thẩm quyền quyết định đầu
tư ra quyết định đầu tư (được quy định trong Nghị định 12/2009/NĐ-CP).
1.2.3.3 Các chủ đầu tư
Tuỳ theo đặc điểm tính chất công trình, nguồn vốn mà CĐT được quy định
cụ thể như sau: (Trích điều 3 Nghị định số 12/2009/NĐ-CP).
Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước thì CĐT xây dựng công
trình do người quyết định đầu tư quyết định trước khi lập dự án đầu tư xây dựng
công trình phù hợp với quy định của Luật Ngân sách nhà nước cụ thể như sau:
- Đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư thì CĐT là một
trong các cơ quan, tổ chức sau: Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ
quan khác ở Trung ương (gọi chung là cơ quan cấp Bộ), Uỷ ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước.
- Đối với dự án do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp Bộ, Chủ tịch Uỷ ban
nhân dân các cấp quyết định đầu tư thì CĐT là đơn vị quản lý, sử dụng công trình.
Trường hợp chưa xác định được đơn vị quản lý, sử dụng công trình hoặc đơn
vị quản lý, sử dụng công trình không đủ điều kiện làm CĐT thì người quyết định
đầu tư lựa chọn đơn vị có đủ điều kiện làm CĐT. Trong trường hợp đơn vị quản lý,
sử dụng công trình không đủ điều kiện làm CĐT, người quyết định đầu tư giao
nhiệm vụ cho đơn vị sẽ quản lý, sử dụng công trình có trách nhiệm cử người tham
gia với CĐT để quản lý đầu tư xây dựng công trình và tiếp nhận, quản lý, sử dụng
khi công trình hoàn thành.
15


Các dự án sử dụng vốn tín dụng thì người vay vốn là CĐT.
Các dự án sử dụng vốn khác thì CĐT là chủ sở hữu vốn hoặc là người đại
diện theo quy định của pháp luật.
Đối với các dự án sử dụng vốn hỗn hợp thì CĐT do các thành viên góp vốn
thoả thuận cử ra hoặc là người có tỷ lệ góp vốn cao nhất.
Căn cứ vào điều kiện năng lực của tổ chức, cá nhân, yêu cầu của dự án người

quyết định đầu tư xây dựng quyết định lựa chọn một trong các hình thức quản lý dự
án đầu tư. Đó là chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án và chủ đầu tư thuê tư vấn quản
lý dự án.
Trường hợp chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án thì chủ đầu tư thành lập Ban
Quản lý dự án để giúp chủ đầu tư làm đầu mối quản lý dự án. Ban Quản lý dự án
phải có năng lực tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý dự án theo yêu cầu của chủ
đầu tư. Ban Quản lý dự án có thể thuê tư vấn quản lý, giám sát một số phần việc mà
Ban Quản lý dự án không có đủ điều kiện, năng lực để thực hiện nhưng phải được
sự đồng ý của chủ đầu tư.
Đối với dự án có quy mô nhỏ, đơn giản thì chủ đầu tư có thể không lập Ban
Quản lý dự án mà sử dụng bộ máy chuyên môn của mình để quản lý, điều hành dự
án hoặc thuê người có chuyên môn, kinh nghiệm để giúp quản lý thực hiện dự án.
Nhiệm vụ, quyền hạn của chủ đầu tư và Ban QLDA trong trường hợp chủ
đầu tư thành lập Ban QLDA, đó là:
Chủ đầu tư thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn kể từ giai đoạn chuẩn bị dự án,
thực hiện dự án đến khi nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng
bảo đảm tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và tuân thủ các quy định của pháp
luật. Ban Quản lý dự án có thể được giao quản lý nhiều dự án nhưng phải được
người quyết định đầu tư chấp thuận và phải bảo đảm nguyên tắc: từng dự án không
16


bị gián đoạn, được quản lý và quyết toán theo đúng quy định. Việc giao nhiệm vụ
và uỷ quyền cho Ban Quản lý dự án phải được thể hiện trong quyết định thành lập
Ban Quản lý dự án. Chủ đầu tư có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra và chịu trách
nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Quản lý dự án.
Ban Quản lý dự án thực hiện nhiệm vụ do chủ đầu tư giao và quyền hạn do
chủ đầu tư uỷ quyền. Ban Quản lý dự án chịu trách nhiệm trước chủ đầu tư và pháp
luật theo nhiệm vụ được giao và quyền hạn được uỷ quyền.
Trường hợp chủ đầu tư thuê tổ chức tư vấn quản lý điều hành dự án thì tổ

chức tư vấn đó phải có đủ điều kiện năng lực tổ chức quản lý phù hợp với quy mô,
tính chất của dự án. Trách nhiệm, quyền hạn của tư vấn quản lý dự án được thực
hiện theo hợp đồng thoả thuận giữa hai bên. Tư vấn quản lý dự án được thuê tổ
chức, cá nhân tư vấn tham gia quản lý nhưng phải được chủ đầu tư chấp thuận và
phù hợp với hợp đồng đã ký với chủ đầu tư.
Khi áp dụng hình thức thuê tư vấn quản lý dự án, chủ đầu tư vẫn phải sử
dụng các đơn vị chuyên môn thuộc bộ máy của mình hoặc chỉ định đầu mối để
kiểm tra, theo dõi việc thực hiện hợp đồng của tư vấn quản lý dự án.
Nhiệm vụ, quyền hạn của chủ đầu tư và tư vấn quản lý dự án trong trường
hợp chủ đầu tư thuê tư vấn quản lý dự án, đó là:
Chủ đầu tư thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn kể từ giai đoạn chuẩn bị dự án,
thực hiện dự án đến khi nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng
bảo đảm tính hiệu quả, tính khả thi của dự án và tuân thủ các quy định của pháp
luật. Chủ đầu tư có trách nhiệm lựa chọn và ký hợp đồng với tổ chức tư vấn quản lý
dự án có đủ điều kiện năng lực tổ chức quản lý để giúp chủ đầu tư quản lý thực
hiện dự án. Chủ đầu tư có trách nhiệm kiểm tra, theo dõi việc thực hiện hợp đồng
của tư vấn quản lý dự án.
Tư vấn quản lý dự án thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo thoả thuận trong
17


hợp đồng ký kết giữa chủ đầu tư và tư vấn quản lý dự án. Tư vấn quản lý dự án
chịu trách nhiệm trước pháp luật và chủ đầu tư về việc thực hiện các cam kết trong
hợp đồng.
Như vậy, tổ chức bộ máy và cơ chế quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư
XDCB từ vốn NSNN có tác động rất lớn đến quá trình quản lý Nhà nước về đầu tư
và xây dựng, nó tác động trực tiếp đến quá trình này từ khâu hoạch định cơ chế
chính sách để quản lý xây dựng cơ bản; lập và quyết định quy hoạch xây dựng;
khâu thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư; thẩm định và phê duyệt kế hoạch
đấu thầu và tổ chức đấu thầu và tổ chức đấu thầu các dự án đầu tư; khâu tổ chức

quản lý dự án; khâu giám sát quá trình đầu tư…
Vấn đề chất lượng cán bộ và phân công cán bộ có tác động trực tiếp đến hiệu
quả đầu tư. Chính vì vậy yếu tố nguồn nhân lực có tác động toàn diện và trực tiếp
đến quá trình đầu tư xây dựng cơ bản.
Vấn đề tổ chức cán bộ không những thể hiển ở việc tổ chức sắp xếp cán bộ
hiện có để thực thi công vụ mà còn phải tính đến quá trình đào tạo, bồi dưỡng về
trình độ chuyên môn, nhận thức chính trị, đạo đức nghề nghiệp… có như vậy mới
nâng cao được nguồn lực con người nhằm tăng cường hiệu quả về đầu tư và xây
dựng.
1.2.4 Nhân tố tác động đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Đánh giá đúng vai trò của các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý đầu tư từ
NSNN, để từ đó có sự đánh giá toàn diện khách quan.
1.2.4.1 Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư XDCB
Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư XDCB có vai trò định hướng rất
quan trọng, tác động đến đầu tư của quốc gia, từng vùng, ngành, lĩnh vực và thậm
chí từng dự án đầu tư và vốn đầu tư. Các chủ trương đầu tư XDCB tác động đến cơ
18


cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư. Đây là vấn đề tương đối lớn về học
thuật và liên quan đến thông tin và nhận thức của các cấp lãnh đạo nhất là khi vận
dụng vào thực tế. Nói đến cơ cấu đầu tư là nói đến phạm trù phản ánh mối quan hệ
chất lượng và số lượng giữa các yếu tố của các hoạt động đầu tư cũng như mối
quan hệ giữa các yếu tố đó với tổng thể các mối quan hệ hoạt động trong quá trình
sản xuất xã hội.
1.2.4.2 Cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Đây là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến huy động và sử dụng
vốn đầu tư XDCB, tác động đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Các thể chế,
chính sách này được bao hàm trong các vản bản pháp luật như: Luật NSNN, Luật
Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp ..... Ngoài ra, cơ chế,

chính sách còn được thể hiện trong các vản bản dưới luật về quản lý vốn đầu tư
XDCB, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, thông tư về quản lý đầu tư
và quản lý vốn đầu tư.
Cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận hợp thành của cơ
chế quản lý kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định về nguyên
tác, quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực
hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra. Cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều
hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi các mục tiêu đề ra. Ngược lại,
nó sẽ cản trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các
mục tiêu, kế hoạch phát triển của nhà nước.
Cơ chế đúng đắn phải được xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản như:
- Phải có tư tưởng, quan điểm xuất phát từ mục tiêu chiến lược được cụ thể
hoá thành lộ trình, bước đi vững chắc;
- Phải tổng kết rút kinh nghiệm, cập nhật thực tiễn và tham khảo thông lệ
quốc tế;
19


- Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, dễ thực hiện, công khai hoá và tương đối ổn
định;
- Bám sát trình tự ĐTXD từ khâu quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện và
kết thúc bàn giao đưa vào sử dụng đảm bảo đồng bộ, liên hoàn.
1.2.4.3 Hệ thống định, mức đơn giá trong hoạt động XDCB
Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế - tài chính của
dự án. Đơn giá xác định không chính xác sẽ dẫn đến việc lập dự án, thiết kế không
chính xác, gây ra những sai sót khó khắc phục. Dự án không hiệu quả và có thể
lãng phí.
Nguyên tắc chủ yếu và là yêu cầu của quản lý chi phí đầu tư XDCB là tổng
mức đầu tư, dự toán xây dựng phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài
thời gian xây dựng công trình. Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư

được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình thể hiện bằng biểu thức sau:
TMĐT ≥ GTDT ≥ GQT + CSD
Trong đó:
TMĐT
GTDT
GQT
CSD

:
:
:
:

Tổng mức đầu tư xây dựng công trình
Dự toán công trình (hoặc tổng dự toán công trình)
Giá quyết toán công trình
Các chi phí đưa công trình vào khai thác, sử dụng

Trong thực tế, có nhiều dự án không đảm bảo yêu cầu về quy tắc chung nêu
trên do nhiều nguyên nhân. Có những dự án, chi phí xây dựng vượt tổng mức đầu
tư nhiều lần. Đến nay, về cơ bản việc quản lý chi phí xây dựng chưa đảm bảo được
nguyên tác khống chế bằng tổng mức đầu tư. Nguyên nhân là do: Trượt giá nguyên
vật liệu xây dưng; chủ đầu tư thiếu thông tin xác đáng về suất đầu tư, định mức
kinh tế - kỹ thuật (lạc hậu, thiếu); các nhà thầu tìm các trúng thầu với mức giá thấp
và tìm cách duyệt bổ sung; do phương pháp định giá chưa dựa trên cơ sở giá trị thị
20


trường làm ngưỡng giá; nhiều định mức, đơn giá hiện đã lạc hậu, thiếu căn cứ khoa
học, không đồng bộ, không sát thực tế.

1.2.4.4 Phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Sản phẩm XDCB được hình thành thông qua nhiều khâu tác nghiệp tương
ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn bị
nhiều chủ thể chi phối. Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư từ
NSNN nói lên tính phức tạp của quản lý và sử dụng vốn. Chủ thể quản lý ở đây bao
gồm cả chủ thể quản lý vĩ mô và chủ thể quản lý vi mô (từng dự án). Chủ thể quản
lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của nhà nước theo từng phương diện hoạt
động của dự án. Chủ thể quản lý vi mô bao gồm: chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà
thầu. Đối với các dự án nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất
hiện với hai tư cách: tư cách quản lý vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư – quản lý vi
mô dự án. Với các tư cách này “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” quyết định
nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác (dự án không sử dụng vốn NSNN)
không có. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định để hiệu quả tài chính
của dự án là lớn nhất. Với tư cách nhà nước, họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế
quốc dân là cao nhất. Nhiệm vụ khó khăn của “người có thẩm quyền quyết định đầu
tư” là kết hợp linh hoạt, hợp lý hai vấn đề này. Tuy nhiên, chủ đầu tư (thay mặt nhà
nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn (chủ thể
thứ 3). Các doanh nghiệp này lại phải hoạt động trên quy luật thị trường, vừa bị khống
chế bởi lợi nhuận để tồn tại, vừa bị khống chế bởi chất lượng sản phẩm xây dựng,
hàng hoá, dịch vụ theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở dự án, thiết kế và các điều
khoản của hợp đồng.
Trong quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB từ NSNN, cần xác
định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư và người có thẩm quyền quyết định đầu tư. Sự
thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là thành tích và là trách nhiệm của hai
21