MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT XỬ LÝ
VI PHẠM HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
1. Tiến trình vận động của việc xây dựng và bổ sung các quy
định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công mở ra một chương
mới đối với lịch sử dân tộc, đưa nước ta từ một nước nô lệ thuộc địa
vươn lên trở thành một nước độc lập. Trải qua 66 năm với nhiều giai
đoạn phát triển của lịch sử cách mạng và Pháp luật về xử lý vi phạm
hành chính cũng đã dần được hình thành và phát triển. Kể từ Sắc lệnh
số 131/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 20/7/1946 quy định việc truy
tầm các sự phạm pháp; Sắc lệnh số 175/SL ký ngày 18/8/1953 quy định
các biện pháp quản chế hành chính; Nghị quyết số 49/NQ-TVQH năm
1961 của UBTVQH về tập trung giáo dục cải tạo những phần tử có hành
vi nguy hại xã hội; Quyết định số 123/CP năm 1961 của Hội đồng Chính
phủ về cấm cư trú ở những khu vực quan trọng xung yếu về chính trị,
kinh tế, quốc phòng…Ngày 28/11/1989 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành
chính do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành và có hiệu lực kể từ
ngày 01/01/1990 đã đánh dấu một bước phát triển mới của pháp luật
Việt Nam về xử lý vi phạm hành chính. Pháp luật xử lý vi phạm hành
chính được nâng lên một tầm mới với nhận thức về một nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Kể từ thời điểm Pháp lệnh xử phạt
vi phạm hành chính do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày
28/11/1989 đến nay, pháp lệnh này đã hai lần được thay thế và hai lần
được sửa đổi, bổ sung đó là Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính
ngày 06/7/1995 thay thế cho Pháp lệnh ngày 28/11/1989; Pháp lệnh xử
phạt vi phạm hành chính ngày 02/7/2002 thay thế cho pháp lệnh năm
1995; Từ năm 2002 trở về đây, Pháp lệnh này được sửa đổi bằng Pháp
lệnh số 31/2007/PL-UBTVQH sửa đổi một số điều Pháp lệnh xử phạt vi
phạm hành chính năm 2002 và Pháp lệnh số 44/2008/PL-UBTVQH12
ngày 02/4/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử phạt vi

phạm hành chính năm 2002.
1


Qua mỗi lần được sửa đổi, bổ sung và thay thế, Pháp lệnh xử phạt
vi phạm hành chính ngày càng được hoàn thiện hơn, trở nên khả thi,
phù hợp với thực tiễn, góp phần quan trọng vào việc đảm bảo trật tự, an
toàn xã hội. Hoàn thiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính
trong bối cảnh Việt Nam đang xây dựng nhà nước pháp quyền ngày
càng trở nên cấp thiết nhằm đáp ứng được yêu cầu ngăn chặn và xử lý
kịp thời hành vi vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước
và góp phần đảm bảo quyền, tự do cơ bản của công dân. Trong tiến
trình hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam, bối cảnh hội nhập toàn
diện, một mặt pháp luật quy định về trách nhiệm hành chính phát triển
chậm hơn so với pháp luật quy định về các loại trách nhiệm khác như:
hình sự, dân sự…Mặt khác hệ thống Pháp luật về xử lý vi phạm hành
chính và việc thực thi pháp luật xử lý vi phạm hành chính đã bộc lộ
những bất cập, hạn chế dẫn đến hạn chế hiệu quả xử lý vi phạm hành
chính.
Để giải quyết thực tế, Quốc hội khóa XII đã chính thức đưa dự án
Luật xử lý vi phạm hành chính vào chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh của toàn khóa Quốc hội. Việc xúc tiến xây dựng dự án luật xử lý vi
phạm hành chính nhằm giải quyết những bất cập và hạn chế từ hệ thống
pháp luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành. Xác lập cơ sở pháp lý
mới với những nội dung có tính khoa học, khả thi để nâng cao hiệu quả
của pháp luật xử lý vi phạm hành chính. Hoàn thiện dự án luật xử lý vi
phạm hành chính trong tình hình hiện nay đòi hỏi phải có sự đánh giá
khách quan, đầy đủ về thực trạng pháp luật xử lý vi phạm hành chính
hiện hành nhằm định hướng cho việc hoàn thiện dự án Luật đang xây
dựng.

2. Một số tồn tại của cơ chế xử lý hành chính hiện hành
Việt Nam đang dần khẳng định vị thế của mình trên trường quốc tế
với những thành tựu to lớn về tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo
và phát triển bền vững. Tuy nhiên, tình trạng vi phạm pháp luật, đặc biệt
trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có xu hướng gia tăng, sự quản lý
của nhà nước đôi khi tỏ ra chưa thực sự hiệu quả. Có nhiều nguyên
2


nhân của vấn đề này:
Thứ nhất, Vấn đề các nhà soạn thảo đưa ra các quy định khung,
cơ bản, mô tả các hành vi vi phạm hành chính, đặt ra các bước xử phạt
vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính chưa đồng bộ. Ví dụ
như trong các Pháp lệnh đã định nghĩa vi phạm hành chính là hành vi do
do tổ chức hoặc cá nhân thực hiện một cách cố ý hay vô ý xâm phạm
các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải tội phạm hình sự và theo
quy định của pháp luật phải bị xử lý vi phạm hành chính, phải bị xử phạt
vi phạm hành chính. Ở đây với định nghĩa như thế có một điểm mà
chúng ta cần phải xem xét, vì đó là căn bản để từ đó xác định hàng loạt
các hệ thống về hành vi vi phạm hành chính, về trách nhiệm hành chính,
về chế tài hành chính…Hiện nay, các quy tắc quản lý nhà nước ở nước
ta rất nhiều; từ một UBND xã, phường người ta cũng đưa ra một loạt các
quy tắc nhà nước khác, chưa nói đến cơ quan quản lý các cấp cũng đưa
ra hàng loạt các quy tắc. Những quy tắc quản lý nhà nước như vậy nếu
thấy các hành vi nào không tương thích với quy tắc đó lại có thể đưa ra
mô tả hành vi vi phạm hành chính và cũng có thể tạo cơ hội cho cơ quan
hành chính nhà nước đề xuất các biện pháp xử lý vi phạm hành chính
nói chung và biện pháp xử lý vi phạm hành chính nói riêng. Đây là một
điểm cần nghiên cứu, trao đổi với nhiều cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, bởi chúng ta đang tiến tới một xã hội dân sự mà trong đó Nhà

nước với tư cách là người bảo đảm và phục vụ cho xã hội đó mà cứ
không quản được là phạt, xử lý…
Thứ hai, Hệ thống văn bản pháp luật cồng kềnh, tản mạn với hàng
trăm văn bản. Từ đó, pháp luật thiếu tính thống nhất, cân đối, kể cả sự
trùng lặp không cần thiết giữa các quy định về xử lý vi phạm hành chính
trong các lĩnh vực quản lý Nhà nước khác nhau; Chưa có chính sách
đầy đủ, hoàn chỉnh; Mối tương quan giữa trách nhiệm hành chính với
trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự chưa được làm rõ, v.v… Sự
mâu thuẫn, chồng chéo dẫn đến việc một số trường hợp khó có thể giải
quyết được. Có lĩnh vực mà dưới góc độ quản lý nhà nước bị chồng lấn
lên nhau, nếu ta đặt hành vi dưới lĩnh vực này cũng được mà lĩnh vực
3


kia cũng không sao. Ví dụ như Nghị định 73 năm 2010 quy định về xử
phạt hành chính trong lĩnh vực trật tự an toàn xã hội thay cho Nghị định
50 năm 2005 trước đó quy định hành vi say rượu nơi công cộng bị phạt
tiền từ 50.000-100.000 ngàn đồng. Ngay sau đó, Chính phủ lại ban hành
Nghị định 70 quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thì
cũng hành vi say rượu lại được Nghị định xử phạt từ 500.000 –
1.000.000 đồng. Vì là ban hành đồng thời cùng ngày nên có hiệu lực
cùng ngày, người áp dụng không biết dùng văn bản nào vì chế tài khác
nhau. Cùng với sự trùng lặp là sự không đầy đủ của pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính. Trong khi với các chế tài khác có riêng một bộ luật nội
dung và một luật về mặt tố tụng thì trong lĩnh vực hành chính cả các
nguyên tắc, trình tự, thủ tục đều được đưa vào một Pháp lệnh. Điều này
không thể tránh khỏi tình trạng quy định chung chung, sơ lược…
Một số biện pháp được áp dụng theo thủ tục hành chính được gọi
là “các biện pháp xử lý hành chính khác” trong Pháp lệnh 2002 liên quan
đến quyền tự do cơ bản của công dân chưa được giải thích lý do một

cách thoả đáng. Các biện pháp xử lý hành chính khác của Pháp lệnh
hiện hành có nguồn gốc ban đầu là biện pháp cưỡng chế hành chính
đặc biệt, xuất phát từ Nghị quyết số 49 năm 1961 của Ủy ban thường vụ
Quốc hội. Nghị quyết này quy định việc đưa vào Tập trung Giáo dục cải
tạo đối với người có hành động nguy hại cho xã hội, được giáo dục
nhiều lần, nhưng không hối cải, Chủ tịch tỉnh ra quyết định và Bộ trưởng
Công an duyệt với thời hạn 3 năm mà không cần thông qua việc xét xử
của cơ quan tư pháp – tòa án. Những biện pháp này giành cho những
người chống đối chế độ biểu hiện qua những hành vi như: gián điệp,
mật thám, ngụy quân…Biện pháp tập trung giáo dục cải tạo, ngoài
những đối tượng nói trên, cũng được áp dụng cho những người có
những hành vi tội phạm như: lừa đảo, trộm cắp…Điều 1 Pháp lệnh xử lý
vi phạm hành chính năm 2002 quy định: “các biện pháp xử lý hành chính
khác được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an
ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm
hình sự được quy định tại các điều 23, 24, 25, 26 của Pháp lệnh này”.
4


Bởi vậy, vấn đề các biện pháp xử lý hành chính khác được đưa vào
Pháp lệnh là một sự khiên cưỡng. Vì các biện pháp xử lý hành chính
khác về cơ bản không phải là các biện pháp xử lý hành chính, mà có bản
chất rất khác so với xử phạt các hành vi vi phạm quy tắc quản lý hành
chính nhà nước. Đa phần trong số đó không những chỉ là những tội
phạm hình sự bình thường, mà còn là tội phạm hình sự nguy hiểm,
được quy định trong CHƯƠNG đầu tiên về tội phạm hình sự, tội xâm
phạm an ninh quốc gia của pháp luật hình sự hiện hành.
Thứ ba, Pháp luật hiện hành về việc áp dụng biện pháp đưa vào
cơ sở giáo dục, trường giáo dưỡng…cũng đang bộc lộ một số hạn chế
cần tiếp tục được hoàn thiện để bảo vệ tốt hơn các quyền và lợi ích của

công dân. Một số quy định vẫn còn quá chung chung như trộm cắp vặt,
đánh bạc nhỏ…Những khái niệm này chỉ có khái niệm định tính, do vậy
dễ áp dụng tùy tiện trong thực tế thi hành (điểm c khoản 2 Điều 2 Nghị
định số 142/2003/NĐ-CP ngày 24/11/2003 của Chính phủ quy định việc
áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng cũng
chưa quy định cụ thể chi tiết để xác định thế nào là đánh bạc nhỏ, trộm
cắp nhỏ…). Điều này đặc biệt nguy hiểm khi một số Chủ tịch Ủy ban
nhân dân cấp huyện thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp đưa vào
cơ sở chữa bệnh, xuất hiện tình trạng muốn làm trong sạch địa bàn
quản lý, lạm dụng áp việc áp dụng biện pháp này dẫn đến nhiều trường
hợp áp dụng chưa đúng đối tượng.
Mặt khác, Pháp lệnh hiện hành giao thẩm quyền quyết định áp
dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở
chữa bệnh cho Chủ tịch Ủy ban Nhân dân (UBND) cấp huyện và tỉnh là
chưa phù hợp với Hiến pháp và Công ước quốc tế về các quyền dân sự
và chính trị. Hiện nay, Pháp luật về các biện pháp xử lý hành chính khác
không quy định về quyền được tự bảo vệ hoặc nhờ người bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của đối tượng bị xem xét áp dụng biện pháp hành
chính khác trong thủ tục áp dụng các biện pháp này. Đây có thể là một
trong những yếu tố làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của đối tượng bị
áp dụng biện pháp xử lý hành chính khác. Mặt khác có thể coi đây là
5


một điểm chưa tiến bộ và không phù hợp với các chế định pháp luật có
liên quan. Các biện pháp xử lý hành chính khác là những biện pháp
cưỡng chế tác động trực tiếp đến tự do cá nhân, đặc biệt là biện pháp
đưa vào cơ sở giáo dục có tính chất giống như các biện pháp cải tạo
giam giữ áp dụng đối với người bị chịu án phạt tù chỉ khác là quyết định
đưa vào cơ sở giáo dục là quyết định hành chính của Chủ tịch UBND

cấp tỉnh. Người là đối tượng bị đưa vào cơ sở giáo dục không được
quyền tự bảo vệ hoặc thuê luật sư hoặc người khác bảo vệ quyền và lợi
ích của mình như trong tiến trình xét xử của một phiên tòa. Theo quan
niệm chung thì quyền lực nhà nước được chia thành ba nhánh: quyền
Lập pháp thuộc về Quốc hội, quyền Hành pháp thuộc về Chính phủ và
quyền Tư pháp thuộc Tòa án nhân dân. Tuy nhiên, thực tế đã chỉ ra là
cơ quan hành chính nhà nước mà cụ thể là UBND các cấp cũng thực
hiện một số nhiệm vụ “xét xử” của cơ quan tư pháp. Cụ thể, theo Điều
70 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì Chủ tịch UBND cấp xã có
thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị
trấn; Điều 77, Điều 95 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định Chủ
tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp đưa
vào trường giáo dưỡng và biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh. Việc
bắt buộc đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở chữa bệnh hay cơ sở giáo
dục đều có một đặc điểm chung là tính chất khắc nghiệt, trực tiếp tước
quyền bất khả xâm phạm về thân thể, quyền được bảo vệ danh dự,
nhân phẩm, quyền tự do đi lại, tự do cư trú của công dân…Những quyền
mà Điều 72 Hiến pháp của Việt Nam năm 1992 quy định không ai bị coi
là có tội và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án kết tội của Tòa án đã
có hiệu lực pháp luật. Việc Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 quy
định cho Chủ tịch UBND cấp huyện, tỉnh quyết định áp dụng biện pháp
đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh là chưa
thực sự phù hợp với với Điều 72 Hiến pháp năm 1992 vì một số hành vi
vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm nghiêm trọng được quy định tại
Bộ Luật hình sự (điểm a, khoản 2 Điều 24 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành
chính), gây rối trật tự công cộng, xâm phạm tài sản của tổ chức trong
nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của
6

công dân, của người nước ngoài, vi phạm trật tự, an toàn xã hội (khoản
2 Điều 25 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính) là những hành vi phạm
tội và theo quy định phải bị điều tra, truy tố, xét xử bởi cơ quan tư pháp
chứ không phải cơ quan quản lý nhà nước như quy định của Pháp lệnh.
Điều đó cũng chưa phù hợp với Công ước quốc tế về các quyền dân sự
và chính trị mà Việt Nam đã kí kết và tham gia. Khoản 4 Điều 9 Công
ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị quy định: Bất cứ người
nào do bị bắt hoặc giam giữ mà bị tước tự do đều có quyền yêu cầu xét
xử trước Tòa án nhằm mục đích để Tòa án có thể quyết định không
chậm trễ về tính hợp pháp của việc giam giữ và trả lại tự do, nếu việc
giam giữ là bất hợp pháp.
Thứ tư, Về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính ở đây được hiểu
là phạm vi quyền lực nhà nước giao cho cá nhân, tổ chức để áp dụng
các hình thức xử lý hành chính. Thẩm quyền xử phạt và thẩm quyền áp
dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính
còn một số hạn chế, điển hình là quy định về các chức danh của cơ
quan thanh tra nhà nước chuyên ngành…dẫn đến tình trạng nhiều cơ
quan có thẩm quyền xử phạt, gây ra sự lộn xộn, chồng chéo, vi phạm
quyền tự do dân chủ của công dân, làm giảm hiệu lực, hiệu quả của
công tác đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính.
Do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý hành
chính, chủ yếu thuộc về hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Bởi
vậy, cũng bộc lộ tồn tài cần được điều chỉnh.
i) mức phạt tiền thuộc thẩm quyền của các chức danh không có vị
trí lãnh đạo quá thấp.
Các chức danh không có vị trí lãnh đạo, trực tiếp thực hiện nhiệm
vụ tại hiện trường, đa số chỉ có thẩm quyền phạt đến 200.000 đồng, một
số trường hợp có thẩm quyền phạt đến 500.000 đồng. Ví dụ, Chiến sĩ
Công an nhân dân đang thi hành công vụ có quyền phạt tiền đến
200.000 đồng; Kiểm lâm viên đang thi hành công vụ có quyền phạt tiền

đến 200.000 đồng; Cảnh sát viên Đội nghiệp vụ Cảnh sát biển đang thi

7


hành công vụ có quyền phạt tiền đến 500.000 đồng1… Việc quy định mức
xử phạt tiền quá thấp cho các chức danh không có vị trí lãnh đạo đã dẫn
đến thực tế là hầu hết các vụ việc đơn giản, có thể chỉ áp dụng phạt tiền
đến trên 200.000 đồng, sau khi lập biên bản cũng phải gửi lên cấp có
thẩm quyền cao hơn, làm mất thời gian và công sức cho cả người vi
phạm và người xử phạt. Vấn đề này cũng có thể là nguyên nhân dẫn
đến nhiều sai phạm trong xử lý vi phạm hành chính.
ii) Sự vô hiệu hóa thẩm quyền xử phạt của các chức danh công
chức không có vị trí lãnh đạo do nguyên tắc thẩm quyền xử phạt được
xác định căn cứ vào mức tối đa của khung tiền phạt.
Theo qui định của pháp luật hiện hành dẫn đến thực tế một số
chức danh có thẩm quyền xử phạt, nhưng họ không được quyền ra
quyết định xử phạt dù chỉ là đối với vi phạm hành chính thông thường
nhất. Ví dụ: Thanh tra viên chuyên ngành văn hóa không có quyền xử
phạt đối với hành vi “Mua băng đĩa phim không dán nhãn với số lượng
từ 10 bản đến dưới 20 bản”2 hoặc ví dụ: Chiến sĩ Công an nhân dân
đang thi hành công vụ không có quyền phạt đối với hành vi “Vứt rác, xác
động vật hoặc bất cứ vật gì khác ra nơi công cộng. Nơi có hệ thống
thoát nước...” chỉ vì khung tiền phạt được quy định đối với các hành vi
này là Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng3.
iii)Thẩm quyền xử lý hành chính bị hạn chế bởi khung tiền phạt
giãn cách quá xa giữa mức tối thiểu và mức tố đa.
Trong các văn bản pháp luật hiện hành về xử lý hành chính, rất
phổ biến tình trạng quy định khung tiền phạt giãn cách quá xa giữa mức
tối thiểu và tối đa. Ví dụ: “từ 20.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng”4.

1

Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính sửa đổi năm 2008
. Điều 9 khoản 1 điểm a của Nghị định Số: 75/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 7 năm 2010 Quy định xử phạt vi
phạm hành chính trong hoạt động văn hóa.
3
. Điều 9 khoản 2 điểm a; b;c Số: 73/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 7 năm 2010 Quy định xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội
4
. Điều 8 khoản 6 Nghị định 75/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 7 năm 2010 Quy định xử phạt vi phạm hành chính
trong hoạt động văn hóa
2

8


Tất cả những hành vi có mức phạt như trên đều phải dồn lên Chủ
tịch UBND cấp tỉnh, mặc dù thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch UBND cấp
huyện hiện nay là đến 30.000.000 đồng.
Qui định về khung tiền phạt giãn cách quá xa dẫn đến tình trạng
dồn rất nhiều vụ việc lên cấp trên đợi xử lý mặc dù tính chất hành vi vi
phạm hành chính không đến mức cần có sự quyết định của cấp có thẩm
quyền cao hơn. Mặt khác khung tiền phạt giãn cách quá xa có thể là
nguy cơ dẫn đến vi phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền xử
phạt. Đây là một nhược điểm cần được sớm khắc phục.
Thứ năm, Việc ban hành các văn bản hướng dẫn, triển khai thi
hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và hiện nay là Pháp
lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 quá chậm nên một số nơi có tình trạng
đã ban hành văn bản về xử phạt vi phạm hành chính trái thẩm quyền,

tùy tiện dẫn đến tình trạng không kiểm soát vi phạm thẩm quyền và xâm
phạm quyền cơ bản của công dân. Cho đến nay, Pháp lệnh sửa đổi, bổ
sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã
có hiệu lực được gần 3 năm, nhưng vẫn còn khoảng 30 Nghị định trong
số hơn 100 Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành
chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước chưa được sửa đổi, bổ sung,
ban hành theo tinh thần của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 ảnh
hưởng đến hiệu quả của công tác xử phạt hành chính. Một thực tế đã
từng xảy ra những năm qua trong hoạt động soạn thảo và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở một số địa
phương là tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính áp dụng riêng trong phạm vi địa phương mình, vi
phạm quy định về thẩm quyền ban hành văn bản về xử lý vi phạm hành
chính. Theo Điều 2 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy
định chỉ Chính phủ mới có quyền quy định hành vi và chế tài xử phạt vi
phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước mà không trao
quyền này cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương.

9


Thứ sáu, Việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm
hành chính cũng là một trong những vướng mắc trong quá trình thực
hiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Mặc dù các biện pháp
cưỡng chế cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế đã được quy
định cụ thể tại Điều 66 và Điều 67 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
năm 2002, nhưng việc cưỡng chế vẫn còn gặp khó khăn do thiếu sự
phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện các biện pháp
cưỡng chế.

Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là
công việc khó khăn, phức tạp, trong khi đó trình tự, thủ tục cưỡng chế
chưa được ban hành cũng là vấn đề gây lúng túng cho cơ quan thẩm
quyền xử phạt. Khó khăn trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế
là cơ quan có thẩm quyền xử phạt không có lực lượng chuyên trách để
thi hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Theo quy định tại
Điều 67 Pháp lệnh năm 2002 và Nghị định 37/2005/NĐ-CP thì những
người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế và có nhiệm vụ tổ
chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính
của mình và cấp dưới, các cơ quan chức năng của Ủy ban nhân dân
cùng cấp theo sự phân công của Chủ tịch, lực lượng cảnh sát nhân dân
chỉ có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá trình thi hành
quyết định cưỡng chế của Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc quyết định
cưỡng chế của cơ quan khác của Nhà nước khi được các cơ quan đó
yêu cầu.
3. Một số vấn đề về hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành
chính ở Việt Nam
Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
ở nước ta đã có nhiều quy định được sửa đổi, bổ sung để phù hợp
với tình hình thực tế. Mặc dù vậy, thực tế hiện nay vẫn đòi hỏi phải
có một đạo luật về xử lý vi phạm hành chính (nâng cấp văn bản pháp
lệnh xử phạt hành chính hiện nay) để hoàn thiện và nâng tầm khung
pháp lý về vấn đề này, thống nhất, cụ thể hóa một số vấn đề hiện
còn nằm rải rác ở nhiều văn bản.
10


Một số vấn đề cụ thể
Một là: Hệ thống pháp luật nước ta hiện hành đang tồn tại 2 văn
bản (một loại về hành chính, một loại về hình sự) về trường giáo

dưỡng, do đó nên chăng nhập làm một, vì mặc dù biện pháp giáo
dục tại xã, phường thị trấn và đưa vào trường giáo dưỡng là biện
pháp xử lý hành chính, nhưng lại để giải quyết đối tượng vi phạm
hình sự, ngược lại nơi chấp hành biện pháp tư pháp đưa vào trường
giáo dưỡng được tổ chức theo quy định của pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính (Điều 2 Nghị định số 52/2001/NĐ-CP). Xu hướng
chung hiện nay là cần “tư pháp hóa” vấn đề chứ không phải là hành
chính hóa những vấn đề thuộc về hình sự. Những hành vi vi phạm và
bị xử lý bằng các biện pháp xử lý hành chính khác ở nhiều nước trên
thế giới đều được xử lý tại Tòa án. Đây là một vấn đề cần được quan
tâm nghiên cứu để hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta, vì nước ta
đang trong quá trình hội nhập và pháp luật nước ta cũng không thể
đứng ngoài.
Mặt khác, các cơ quan quản lý hành chính nước ta luôn trong
tình trạng quá tải vì phải thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội,
đảm bảo an ninh, trật tự... do đó, không nên tiếp tục giao nhiệm vụ
của “quan tòa” cho các cơ quan này, vì vấn đề xem xét và phán
quyết hành vi vi phạm pháp luật thuộc về chức năng, nhiệm vụ của
các cơ quan tư pháp. Điều này phù hợp với Công ước quốc tế về
các quyền dân sự và chính trị mà nước ta đã tham gia: “Tất cả mọi
người đều bình đẳng trước Tòa án và cơ quan tài phán. Bất kỳ người
nào đều có quyền đòi hỏi việc xét xử công bằng và công khai do một
Tòa án có thẩm quyền, độc lập, không thiên vị...” (Điều 14).
Hơn nữa chỉ có thủ tục xem xét, giải quyết vụ việc của Tòa án
mới đảm bảo quyền tham gia tố tụng và bày tỏ quan điểm của trẻ em
như quy định tại Điều 9 và Điều 12 Công ước quốc tế về quyền trẻ
em vì quyết định hành chính nói chung, quyết định áp dụng đưa vào
trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục nói riền và quyết định
đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước, mà ở đó đương sự
11

không có cơ hội nói lên tiếng nói của mình; nhất là trong điều kiện
thành viên Hội đồng tư vấn chỉ hoạt động kiêm nhiệm. Xuất phát từ
tình hình thực tế, chúng tôi nhận thấy không nên duy trì biện pháp
đưa vào trường giáo dưỡng cũng như vào cơ sở giáo dục như một
biện pháp xử lý hành chính, mà nên chuyển sang các biện pháp tư
pháp vì đối tượng được quy định tại điểm a, b khoản 2 Điều 24 và
khoản 2 Điều 25 Pháp lệnh là đối tượng hình sự, do đó việc đưa vào
trường giáo dưỡng phải do tòa án quyết định theo Nghị định số
52/2001/NĐ-CP ngày 23/8/2001 của Chính phủ quy định hướng dẫn
thi hành biện pháp tư pháp đưa vào trường giáo dưỡng.
Hai là, Việt Nam hiện nay đang hội nhập ngày càng rộng trên
trường quốc tế, đối với vấn đề cam kết, bảo đảm tôn trọng và thực
hiện Công ước quốc tế; vấn đề thực hiện, bảo đảm các vấn đề liên
quan đến quyền con người, quyền dân sự chính trị, quyền trẻ
em…so với nhiều nước trên thế giới mà hệ thống luật pháp của họ
đều đưa ra những chuẩn mực nhất định. Để đáp ứng những yêu cầu
đó, việc xây dựng một Luật về xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam
là thực sự cần thiết.
Để phù hợp với Công ước quốc tế về quyền trẻ em cũng như
các Công ước quốc tế khác, chúng tôi cho rằng: Trong việc áp dụng
biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng hoặc cơ sở giáo dục, pháp
luật cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong
việc tạo cơ hội để người được giáo dục cũng như trẻ em hoặc cha
mẹ, người giám hộ, người đỡ đầu bày tỏ quan điểm của mình. Hiện
nay theo quy định tại Điều 75 Pháp lệnh, trong hồ sơ để xem xét,
quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng mới chỉ có
ý kiến của nhà trường, đoàn thanh niên, của cha mẹ, người giám hộ.
Điểm 7 Quy tắc tối thiểu của Liên Hợp Quốc về tư pháp người chưa

thành niên (hay còn gọi là Quy tắc Bắc Kinh): “Trong tất cả các giai
đoạn tố tụng, cần đảm bảo những sự bảo vệ mang tính thủ tục cơ
bản như quyền suy đoán vô tội, quyền được luật sư bào chữa, quyền
được sự có mặt của bố mẹ hay người giám hộ...” hoặc Điểm 14 quy
12


tắc này: “Các thủ tục tố tụng phải nhàm bảo đảm những lợi ích tốt
nhất của người chưa thành niên và phải được tiến hành trong bầu
không khí hiểu biết cho phép người chưa thành niên tham gia tự do
bày tỏ ý kiến”. Tóm lại, để đảm bảo quyền con người trong khi xem
xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý thích hợp đối với hành vi vi
phạm pháp luật của người thành niên hoặc người chưa thành niên
chúng tôi cho rằng: Thủ tục tốt nhất là thủ tục tố tụng xem xét xử
bằng Tòa án vì thủ tục này mới đảm bảo quyền tham gia của đương
sự trong quá trình cơ quan tư pháp xem xét hành vi vi phạm và quyết
định hình thức xử lý phù hợp đối với họ; chỉ có thủ tục tư pháp mới
đảm bảo tính khách quan, chính xác và tính công bằng của pháp luật
và phù hợp với Hiến pháp cũng như luật quốc tế. Bởi vậy đã đến lúc
chuyển hẳn việc xử lý hành chính sang xử lý hình sự đối với các
hành vi vi phạm pháp luật được quy định tại Điều 24 và Điều 25
Pháp lệnh và việc xử lý phải do cơ quan tư pháp thực hiện thì mới
đảm bảo quyền con người và phù hợp với pháp luật quốc tế.
Ba là, Về hành vi vi phạm cần áp dụng biện pháp xử lý hành
chính khác, Điểm b khoản 2 Điều 23 và điểm c khoản 2 Điều 24 Pháp
lệnh quy định trẻ em từ đủ 12 tuổi trở lên, nhiều lần có hành vi trộm
cắp vặt, lừa đảo nhỏ, đánh bạc nhỏ, gây rối trật tự công cộng thì bị
áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường thị trấn, nếu không tiến
bộ thì bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng. Tuy nhiên,
theo chúng tôi, một khi vẫn duy trì biện pháp xử lý hành chính thì cần

hạn chế việc áp dụng đối với trẻ em ở hai khía cạnh: Hạn chế ở độ
tuổi (độ tuổi cần phải nâng lên, có thể là từ 14, 15 tuổi... chứ không
phải là 12 tuổi như hiện nay) và hạn chế về hành vi, vì một số hành
vi có thể áp dụng hình thức xử phạt vi phạm hành chính như phạt
tiền, không nhất thiết phải đưa trẻ em đi giáo dục tập trung.
Về độ tuổi áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng cần
điều tra, khảo sát thực tế để quy định cho phù hợp. Điều 24 pháp
lệnh quy định độ tuổi áp dụng hai biện pháp này từ đủ 12 tuổi là
không phù hợp (theo chúng tôi độ tuổi thích hợp có thể là từ 14 tuổi)
13


vì dù trẻ em ngày nay phát triển sớm về tâm sinh lý, tuy nhiên, ở độ
tuổi này, trẻ em vần còn quá non nớt để tiếp nhận sự “dạy dỗ” của
người lớn hoặc nhận sự giáo dục của cơ quan công an tại trường
giáo dưỡng. Mặc dù có hành vi vi phạm pháp luật, nhưng trẻ em ở
độ tuổi 12 vẫn cần sự chỉ bảo, dạy dỗ ân cần của gia đình và thầy cô
giáo hơn là bị cách ly khỏi gia đình để đi tập trung giáo dục.
Theo Luật Khiếu nại, tố cáo, đối tượng bị xử phạt vi phạm hành
chính có quyền khiếu nại quyết định xử phạt và trong trường hợp này họ
có quyền mời luật sư, trợ giúp viên pháp lý… Với điều kiện phát triển
kinh tế-xã hội hiện nay, việc đưa người vào trường giáo dưỡng khi tư
pháp quyết định sẽ tăng cường tính dân chủ, minh bạch, giảm bớt tính
khép kín của quy trình hành chính trong việc đưa ra quyết định áp dụng
các biện pháp hành chính khác. Thực chất, Tòa án sẽ là cơ quan phán
quyết áp dụng biện pháp cưỡng chế, nhằm hạn chế quyền tự do của cá
nhân đối với các đối tượng thực hiện hành vi vi phạm pháp luật nhưng
chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, trên cơ sở tuân theo thủ
tục tố tụng với các nguyên tắc đặc thù là tuân theo pháp luật, đảm bảo
quyền tranh tụng của các bên. Toàn bộ quá trình xác minh, lập hồ sơ…

sẽ vẫn do cơ quan hành chính đảm nhiệm, sau đó hồ sơ này được
chuyển sang tòa.
Bốn là, Các hình thức xử lý hành chính phải đa dạng, phù hợp với
phát triển xã hội. Xã hội phát triển kéo theo hiện tượng vi phạm hành
chính ngày càng đa dạng về tính chất và chủng loại, xảy ra mọi lúc mọi
nơi, xâm hại nhiều quan hệ xã hội ở nhiều lĩnh vực khác nhau. Do đó,
cần có nhiều và đa dạng các hình thức xử lý hành chính mới có thể kịp
thời xử lý vi phạm hành chính xảy ra trong mọi lĩnh vực của đời sống xã
hội. Nếu hình thức xử lý hành chính không có nhiều và đa dạng thì pháp
luật về xử lý hành chính sẽ lạc hậu không đạt được mục đích ngăn chặn,
phòng ngừa vi phạm hành chính.

14