Bước đầu tìm hiểu, nghiên cứu, đánh giá quá trình ra quyết định về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển cơ sở hạ tầng giao thong ở Việt Nam

Bước đầu tìm hiểu, nghiên cứu, đánh giá quá
trình ra quyết định về đánh đổi giữa bảo tồn và
phát triển cơ sở hạ tầng giao thong ở Việt Nam:
Trường hợp nghiên cứu “Dự án đường Hồ Chí
Minh đoạn qua Vườn Quốc gia Cúc Phương”
Nguyễn Thanh Chính

Trường Đại học Khoa học Tự nhiên
Luận văn ThS Chuyên ngành: Khoa học Môi trường và Bảo vệ môi trường
Mã số: 60 85 02
Người hướng dẫn: TS. Hoàng Văn Thắng, TS. Ngô Kim Định
Năm bảo vệ: 2010
Abstract: Tổng quan về sự đánh đổi, quá trình ra quyết định thực hiện dự án phát
triển : khái niệm và các loại hình đánh đổi (trade-off), bảo tồn và sự lựa chọn giữa
bảo tồn và phát triển ở Việt Nam, một số nghiên cứu về đánh đổi (trade-off) trên
thế giới và Việt Nam, các yếu tố ảnh hưởng tới việc ra quyết định sự lựa chọn giữa
bảo tồn và phát triển; một vài nét về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển đối với
các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam. Nghiên cứu quá trình ra
quyết định về sự lựa chọn (đánh đổi) giữa bảo tồn và phát triển trường hợp dự án
đường Hồ Chí Minh đoạn quan Vườn Quốc gia Cúc Phương, phân tích các điểm
mạnh, yếu và các bất cập liên quan đến quá trình ra quyết định. Trình bày kết quae
nghiên cứu; đề xuất các khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượng, tính khả thi và
giảm các rủi ro có thể cho việc ra quyết định đối với các dự án phát triển cơ sở hạ
tầng giao thông có ảnh hưởng đến bảo tồn đa dạng sinh học.
Keywords: Đất đô thị; Phát triển bền vững; Cơ sở hạ tầng; Giao thông; Kinh tế
môi trường
Content
1. Lý do chọn đề tài
1.1. Hiện trạng bảo tồn đa dạng sinh học Việt Nam

Việt Nam được công nhận là một nước có tính đa dạng sinh học (ĐDSH) cao trên thế giới
và là một trong các quốc gia được ưu tiên cho bảo tồn toàn cầu. Sự đa dạng về địa hình,
đất đai, cảnh quan và khí hậu là cơ sở rất thuận lợi, tạo nên tính đa dạng của cả hệ sinh
thái, loài và nguồn gen của Việt Nam. Việt Nam đã xây dựng hệ thống 128 khu Bảo tồn
phân bố trên các vùng sinh thái trong cả nước, với diện tích gần 2,5 triệu hecta, chiếm
7,6% diện tích lãnh thổ.
1.2. Các khó khăn, bất cập quá trình ra quyết định các dự án giao thông có liên quan
đến bảo tồn đa dạng sinh học
Dự án xây dựng Đường Hồ Chí Minh đoạn tuyến đi qua Vườn Quốc gia Cúc Phương là
khu vực được quy định để bảo tồn về đa dạng sinh học, quá trình thực hiện lập, phê duyệt
dự án đầu tư bị chậm theo kế hoạch (kế hoạch dự kiến 2000 nhưng đến năm 2004 mới
được thông qua) việc này ảnh hưởng đến tiến độ chung của dự án và đẩy tổng mức đầu tư
dự án tăng lên gây thiệt hại về kinh tế nói chung và gây nhiều bức xúc trong dư luận xã
hội đặc biệt các nhà khoa học có thiên hướng về bảo tồn.
Với những lý do như vừa nêu, đề tài luận văn đã chọn dự án đường Hồ Chí Minh đoạn
tuyến qua Vườn Quốc gia Cúc Phương làm trường hợp nghiên cứu để đánh giá quá trình
thực hiện dự án, các khâu trong quá trình ra quyết định, sự phù hợp của quá trình ra quyết
định nhằm phát hiện một số vấn đề còn tồn tại và và đề xuất các khuyến nghị nhằm hài
hòa giữa bảo tồn và phát triển, nâng cao hiệu quả của dự án đầu tư và công tác bảo tồn.
2. Mục tiêu của đề tài
2.1.Mục tiêu lâu dài của đề tài
Nâng cao hiệu quả công tác quản lý và bảo vệ môi trường cho các dự án đường giao
thông đi qua các khu vực có tính đa dạng sinh học cao như, đảm bảo sự hài hoà giữa phát
triển giao thông và bảo tồn đa dạng sinh học.
2.2. Mục tiêu trước mắt của đề tài
Nghiên cứu quá trình ra quyết định về sự lựa chọn (đánh đổi) giữa bảo tồn và phát triển
trường hợp dự án đường Hồ Chí Minh đoạn quan Vườn Quốc gia Cúc Phương, phân tích
các điểm mạnh, yếu và các bất cập liên quan đến quá trình ra quyết định; Đề xuất các
khuyến nghị nhằm nâng cao chất lượng, tính khả thi và giảm các rủi ro có thể cho việc ra

quyết định đối với các dự án phát triển cơ sở hạ tầng giao thông có ảnh hưởng đến bảo
tồn đa dạng sinh học.
3. Cấu trúc của luận văn
Mở đầu: Lý do chọn đề tài
Chương 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu
Chương 2: Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Kết quả nghiên cứu
Kết luận và kiến nghị
Tài liệu tham khảo
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Tổng quan về sự đánh đổi, ra quyết định thực hiện dự án phát triển
1.1.1. Khái niệm và các loại hình đánh đổi (trade-off)
a. Khái niệm: Có rất nhiều định nghĩa khác nhau về đánh đổi (Trade-offs) từ các lĩnh
vực, văn hoá và bối cảnh xã hội khác nhau. Trade-offs được định nghĩa như là sự đánh
đổi/sự lựa chọn tối ưu/sử dụng khôn ngoan/sử dụng hợp lý (CRES, 2007).
b. Các loại hình đánh đổi (trade-offs): Cũng theo nghiên cứu của dự án ACSC các loại
hình về đánh đổi ở Việt Nam qua các thời kỳ bao gồm các loại được liệt kê ở bảng 1.1
dưới đây:
Bảng 1.1. Các loại hình đánh đổi qua các thời kỳ ở Việt Nam
1960 – 1976 - 1986 Loại hình
1975 1985
nay
Tăng GDP và tăng độ che phủ rừng

X

XXX

Tăng GDP và suy thoái tài nguyên

X

XXX

XXX

XXX

X

XXX

Phát triển thủy điện, mất đất, di dân và
mất đa dạng sinh học
Di dân, khai hoang, mất sinh cảnh

XXX

Mở rộng VQG và sinh kế của người dân

XXX

Phát triển cà phê, cao su và mất rừng

XXX

Nuôi tôm và mất rừng ngập mặn

XXX

Phát triển công nghiệp, ô nhiễm và mất
đa dạng sinh học

XXX

Phát triển cơ sở hạ tầng và mất đa dạng
sinh học

XXX

Nguồn: dự án ACSC, 2009; Ghi chú: X chỉ mức độ từ thấp (X) đến cao (XXX)
1.1.2. Bảo tồn và sự lựa chọn giữa bảo tồn và phát triển ở Việt Nam
a)Những thay đổi nổi bật của Việt Nam từ 1962 đến nay có thể nói gọn là: kinh tế tăng
trưởng, xã hội tiến bộ, thể chế trong quản lý tài nguyên thiên nhiên thay đổi về cơ bản
song môi trường / tài nguyên phải đối mặt với nhiều thách thức.
b) Tổng quan mối quan hệ giữa đánh đổi và bảo tồn ở Việt Nam
Chính phủ Việt Nam đã khẳng định con đường phát triển của Việt Nam là phát triển bền
vững (Nguyễn Tấn Dũng, 2007). Theo tiêu chí đánh giá, sự phát triển bền vững chỉ đạt
được khi tăng trưởng kinh tế ổn định; đạt được tốt tiến bộ và công bằng xã hội; khai thác
hợp lý, sử dụng tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ và nâng cao được chất lượng môi
trường sống.
1.1.3. Một số nghiên cứu về đánh đổi (trade-off) trên thế giới và Việt Nam
a. Các nghiên cứu trên thế giới
McShane và cộng sự (2009) đã nhận định rằng tiếp cận được – được (win-win) cho cả
bảo tồn và phát triển là khó có thể xảy ra và có rất nhiều nhược điểm. Nhóm tác giả đã
đưa ra một số nguyên tắc trong tiếp cận về đánh đổi như sau: (1) Quy mô và cấp độ: (2)
Bối cảnh; (3) Tính phức tạp; (4) Đa nguyên.
b. Một số nghiên cứu ở Việt Nam

Hoàng Văn Thắng (2010), trong quá trình nghiên cứu “Bảo tồn trong bối cảnh xã hội:
đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển”. Bước đầu tác giả đã xác định được một số vấn đề có
thể tóm tắt đó là: Được-được là một sự lựa chọn khó khăn; Nghèo đói tác động đến sự lựa
chọn đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển; Thiếu sự liên quan đầy đủ của các bên liên quan
trong việc gia quyết định; Sự suy giảm đa dạng sinh học có tác động đến sự đánh đổi; Sự
thiếu hiểu biết một cách đầy đủ về các loài, không rõ ràng về các tiêu chí bảo tồn và
không có các nghiên cứu, quan trắc các chủng quần sinh vật dẫn đến việc bảo tồn thiếu


hiệu quả, đồng thời gây khó khăn cho việc thương thảo trong quá trình ra quyết định giữa
bảo tồn và phát triển; Có rất nhiều các bên liên quan ở các cấp khác nhau.
Nghiên cứu của Trần Chí Trung (2009)-“Đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển: Trường
hợp khai thác than ở Quảng Ninh”- Bằng việc áp dụng cách tiếp cận về đánh đổi của dự
án ACSC như đã nêu trên, khi lấy trường hợp khai thác than ở Quảng Ninh làm ví dụ đã
đưa ra một loạt các đánh đổi cần cân nhắc đó là:
Tích cực
 An ninh năng lượng

 Phục vụ cho phát triển 
ngành khác (phân bón, xi
măng…)
 Việc làm - 80,000 người 
 Tạo thu nhập

 Doanh thu từ xuất khẩu

 Đóng góp 40% GDP của 
tỉnh

Tiêu cực

Thay đổi cảnh quan
Mất rừng
Ô nhiễm nước
Ô không khí
Xói mòn đất
Tác động đến phát triển du
lịch

1.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng tới việc ra quyết định sự lựa chọn giữa bảo tồn và phát
triển
a. Thể chế chính sách: Các kế hoạch và chương trình phát triển kinh tế-xã hội quốc gia
thiếu đồng bộ và thường là không gắn với mục tiêu bảo tồn, không mang tính tổng hợp đa
ngành và liên ngành; Các chính sách bị chồng chéo và mang tính đơn ngành; Đánh giá
môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường chưa đầy đủ (thiếu nội dung cho
bảo tồn), chưa được thực hiện một cách hoàn chỉnh; Các quy định cũng như quy trình và
phương pháp thực hiện còn hạn chế; Những bất cập trong việc phân cấp; cơ chế phối hợp
giữa trung ương và địa phương chưa rõ ràng, nhất là trong việc phân cấp quản lý các khu
bảo tồn; Xung đột giữa các quy định của nhà nước và các phong tục tập quán địa phương.
b. Kinh tế: Chuyển dịch cơ cấu kinh tế: từ sản suất tự cung, tự cấp sang sản xuất cung
cấp hàng hóa, thương mại-kinh tế thị trường; Chia sẻ lợi ích không công bằng giữa các
bên liên quan (chẳng hạn như người dân không được hưởng lợi hoặc được lợi rất ít từ các
dự án bảo tồn hay các dự án khai thác tài nguyên khoáng sản); Chưa lượng giá được giá
trị kinh tế và giá trị các dịch vụ sinh thái; các công cụ và phương pháp lượng giá còn
thiếu và yếu; Tăng trưởng kinh tế đối lập với suy giảm về đa dạng sinh học; Hội nhập và
gia nhập các hiệp định thương mại như WTO, AFTA.., cũng như các hiệp định song


phương khác; Tăng xuất khẩu nông-lâm nghiệp và thủy sản dẫn đến phá rừng, đắp đầm
nuôi trồng thủy sản, khai thác quá mức, chuyển đổi mục đích sử dụng đất; du nhập các
giống cây trồng, vật nuôi mới.

c. Về xã hội: Đói, nghèo; Chêng lệch về thu nhập; Phản biện xã hội còn hạn chế, tiếng
nói của các tổ chức nhân sự còn mờ nhạt, chưa có sức nặng; Vai trò của các bên liên quan
chưa rõ ràng; Kiến thức bản địa chưa được khai thác có hiệu quả; Nhận thức và kiến thức
về bảo tồn và phát triển còn thiếu và yếu.
d. Về sinh thái: Đa dạng sinh học đang bị suy giảm cả về chất và lượng. Tài nguyên
thiên nhiên bị khai thác một cách quá mức. Các chủng quần bị suy thoái đến mức khó
phục hồi-một số loài có nguy cơ bị tuyệt diệt; suy giảm số lượng và chất lượng rừng;
Hiểu biết về hệ sinh thái rừng nhiệt đới còn hạn chế. Các dịch vụ hệ sinh thái cụ thể chưa
được xác định; các công cụ nghiên cứu sinh thái còn thiếu và yếu; Các chỉ tiêu về bảo tồn
chưa rõ ràng hoặc không sát với thực tế; Không xác định hoặc định lượng được lợi ích
giữa bảo tồn và phát triển.
1.2. Một vài nét về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển đối với các dự án xây dựng
cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam.
Việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông khó tránh khỏi những ảnh hưởng đến các khu
vực sinh thái này ví dụ: dự án đường Hồ Chí Minh, cảng Cái Lân (vịnh Hạ Long),… Vấn
đề dặt ra là khi quyết định thực hiện các dự án phát triển này các nhà hoạch định chính
sách đã cân nhắc ra sao về bảo tồn và phát triển. Qua tìm hiểu một số trường hợp thấy
rằng: việc ra quyết định giữa bảo tồn và phát triển chủ yếu bị chi phối bởi các yếu tố như
“quá trình ra quyết định như thế nào?, việc xem xét vấn đề môi trường sinh thái ra sao?
(thực hiện ĐTM như thế nào?).
1.2.1. Quá trình ra quyết định
a. Đối với dự án quan trọng quốc gia
Dự án, công trình quan trọng quốc gia là dự án đầu tư, dự án một công trình độc lập hoặc
một cụm công trình liên kết chặt chẽ với nhau, dự án do Quốc hội quyết định chủ trương
đầu tư bằng Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 như hình 1.1. dưới đây:


Bộ GTVT lập dự án nghiên cứu tiền khả thi
Chính phủ thông qua
Quốc hội quyết định chủ trương đầu

tư
Lập báo cáo nghiên cứu khả thi

Thủ tướng Chính phủ
ra quyết định đầu tư

Thực hiện (Bộ GTVT)

Hình 1.1: Quy trình ra quyết định của dự án quan trọng quốc gia
b. Đối với các dự án thông thường
Dự án thông thường bao gồm các dự án không thuộc đối tượng là “dự án, công trình quan
trọng quốc gia”, các dự án do Bộ, Ngành ra quyết định đầu tư. Quy trình ra quyết định
đầu tư dự án loại này được thực hiện như hình 1.2.dưới đây:
Lập dự án đầu tư (Ban QLDA)
Bộ GTVT thẩm định
Bộ trưởng phê duyệt dự án đầu tư

Ban QLDA lấy ý kiến
bộ, ngành và địa
phương liên quan
Vụ KHĐT chủ trì
thẩm định

Thực hiện

Hình 1.2. Quy trình ra quyết định dự án đầu tư thông thường
Nhận định sơ bộ:
Về cơ bản ở tầm vĩ mô, các vấn đề được đưa ra xem xét trong quá trình ra quyết định
thực hiện các dự án phát triển nói chung, các dự án giao thông nói riêng đã quan tâm đến
vấn đề bảo vệ môi trường và bảo tồn. Tuy nhiên, trong quá trình ra quyết định các vấn đề

lại được xem xét ở các mức độ khác nhau và có thể thấy rằng công tác đánh giá tác động
môi trường cho dự án ảnh hưởng không nhỏ đến quá trình ra quyết định.
1.2.2. Tình hình đánh giá tác động môi trường các dự án giao thông
a. Khâu lập báo cáo ĐTM: Theo quy định tại điều 18 của Luật Bảo vệ môi trường. Chủ
đầu tư hoặc chủ dự án phải chịu trách nhiệm về việc lập báo cáo ĐTM đối với dự án do


mình quản lý. Tuy nhiên, hầu hết các Chủ đầu tư đều phải thuê tư vấn về môi trường tiến
hành công việc này.
b. Thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM: Hầu hết các dự án đã tiến hành lập báo cáo
ĐTM được các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện
do một số yếu tố khách quan cũng như chủ quan, công tác đánh giá tác động môi trường
vẫn còn một số vấn đề tồn tại.
CHƢƠNG 2: ĐỐI TƢỢNG, PHẠM VI VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.1. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
2.1.1. Một số nét chính về Vườn Quốc gia Cúc Phương
a. Lịch sử-địa lý
Ranh giới của vườn được xác định lại với tổng diện tích là 22.200 ha, bao gồm 11.350 ha
thuộc địa giới tỉnh Ninh Bình, 5.850 ha thuộc địa giới tỉnh Thanh Hóa và 5.000 ha thuộc
địa giới tỉnh Hòa Bình. Toạ độ rừng: Từ 20°14' tới 20°24' vĩ bắc, 105°29' tới 105°44'
kinh đông.
b. Địa hình- Thủy văn
Cúc Phương nằm ở phía đông nam của dãy núi Tam Điệp, một dãy núi đá vôi chạy từ
tỉnh Sơn La ở hướng tây bắc. Dãy núi này nhô lên đến độ cao 636 m tạo thành một nét
địa hình nổi bật giữa một vùng đồng bằng. Địa hình karst ảnh hưởng rõ nét đến hệ thống
thủy văn của Cúc Phương. Phần lớn nước trong vườn quốc gia bị hệ thống các mạch
nước ngầm hút rất nhanh. Do vậy, không có các ao hồ tự nhiên hay các thủy vực tĩnh
nằm trong vườn, mà chỉ có một dòng chảy thường xuyên là sông Bưởi.
c. Đa dạng sinh học
Thực vật: Thảm thực vật Cúc Phương với ưu thế là rừng trên núi đá vôi. Trong đó ngành

quyết thực vật có 31 họ, 57 chi, 149 loài; ngành hạt trần có 3 họ, 3 chi và 3 loài; ngành
hạt kín có 154 họ, 747 chi và 1588 loài. Hệ thực vật Vườn quốc gia Cúc Phương chiếm tỷ
lệ 76% số họ, 48,6% số chi và 30% số loài của miền Bắc và chiếm 68,9% số họ, 43,6%
số chi và 24,6% số loài hiện có ở Việt Nam.
Động vật: Rừng Cúc Phương có hệ sinh thái khá phong phú và đa dạng, gồm 97 loài thú
(trong đó nổi bật nhất là các loài khỉ châu Á), trện 300 loài chim, 76 loài bò sát, 46 loài


lưỡng cư, 11 loài cá và hàng ngàn loài côn trùng. Nhiều loài nằm trong Sách đỏ Việt
Nam.
d. Giá trị về du lịch
VQG Cúc Phương là một địa điểm du lịch nổi tiếng, thu hút khoảng vài trăm nghìn lượt
khách hàng năm. Du khách đến đây để khám phá hệ động thực vật phong phú, chiêm
ngưỡng cảnh quan thiên nhiên đẹp, tham gia các chương trình du lịch sinh thái, nghỉ
dưỡng, lửa trại, mạo hiểm, nghiên cứu và văn hóa lịch sử.
2.1.2. Một số nét chính về dự án đường Hồ Chí Minh nói chung, đoạn qua Vườn Quốc
gia Cúc Phương
a. Quy hoạch tổng thể đường Hồ Chí Minh
Dự án đường Hồ Chí Minh là một trong các công trình quan trọng Quốc gia được Quốc
hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua tại Nghị
quyết số 38/2004/QH11 ngày 03 tháng 12 năm 2004.
b. Đoạn tuyến qua Vườn quốc gia Cúc Phương
Đoạn tuyến qua vùng đệm phía tây Vườn Quốc gia (VQG) Cúc Phương từ Km92+424
đến Km99+907 với tổng chiều dài 7,5km, trong đó chiều dài đoạn nằm trong khu vực
thuộc quy hoạch VQG là 6.5km, có hướng tuyến bám theo tỉnh lộ 437 chạy dọc thung
lũng sông Bưởi thuộc địa phận 2 tỉnh Hoà Bình và Thanh Hoá.
2.1.3. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn này nghiên cứu quá trình ra quyết định (các khâu trong quá trình ra quyết định)
của một hoạt động phát triển và xem dự án đường Hồ Chí Minh trong phạm vi vườn quốc
gia Cúc Phương làm trường hợp nghiên cứu.

2.2. Phƣơng pháp luận, phƣơng pháp nghiên cứu
Có một số phương pháp luận thường được áp dụng để tìm hiểu mối quan hệ giữa bảo tồn
và phát triển, giữa môi trường và phát triển . Những phương pháp luận đó là : phương
pháp tiếp cận tổng hợp trong nghiên cứu quá trình ra quyết định, phương pháp tiế p câ ̣n hệ
sinh thái (Ecosystem Approach), phương pháp tiếp cận được-được, phương pháp phân
tích các bên tham gia (stakeholder analysis) và phương pháp phỏng vấn sâu được sử dụng
trong lĩnh vực nghiên cứu này.


CHƢƠNG 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
Trên cơ sở phương pháp luận, phương pháp và phạm vi nghiên cứu với đối tượng nghiên
cứu là Dự án đường Hồ Chí Minh đoạn qua Vườn Quốc gia Cúc Phương, báo cáo này
nghiên cứu, phân tích ba (03) yếu tố chính về đánh đổi đó là: lượng giá, quá trình ra
quyết định và quyền lực. Trong đó, yếu tố được xem là vấn đề trọng tâm để nghiên cứu
là “quá trình ra quyết định”. Dưới đây là một số kết quả nghiên cứu bước đầu, phân tích,
nhận định của bài viết này:
3.1. Lƣợng giá
Qua nghiên cứu và các tài liệu của dự án đường Hồ Chí Minh bước đầu có thế đưa ra một
số nhận định:
- Hiểu biết về lượng giá tại thời điểm thực hiện dự án của các chuyên gia lập dự án đầu tư
đường Hồ Chí Minh là khá hạn chế.
- Có thể thấy rằng đây là một điểm yếu của Việt Nam trong việc nghiên cứu lượng giá
giữa được và mất khi thực hiện các dự án đầu tư nói chung và các dự án công trình giao
thông nói riêng.
- Qua nghiên cứu một số báo cáo NCKT và báo cáo NCKT của dự án đường Hồ Chí
Minh (đoạn qua Cúc Phương) thấy rằng vấn đề lượng giá được đề cập trong các báo cáo
này chủ yếu là các phần định lượng về giá chi phí cho dự án ứng với từng phương án để
so sánh phương án đầu tư. Các lượng giá về giá trị môi trường và đa dạng sinh học hầu
như không có. Như vây, các vấn đề về phát triển kinh tế, xã hội và môi trường đã không
được cùng so sánh.

- Đối với báo cáo ĐTM đoạn qua Cúc Phương việc lượng giá có được thực hiện. Các vấn
đề về: kinh tế, môi trường, xã hội được lượng giá (mặc dù có thể việc lượng giá chưa
được sức thuyết phục cao).
Nhận xét: Vấn đề lượng giá về giá trị của hệ sinh thái đã đực nêu ra. Tuy nhiên, phương
pháp và cách thức lượng giá (chỉ manh tính định tính) thực sự chưa có tính thuyết phục
cao. Các giá trị sinh thái chưa được lượng giá một cách rõ ràng; Các giá trị về: bảo tồn


phát triển đa dạng sinh học, các giá trị về lịch sử văn hóa, các dịch vụ của rừng (điều tiết
nước, lũ lụt, khí hậu..) chưa được tính đến.
3.2. Quá trình ra quyết định
3.2.1. Quy trình ra quyết định
a. Quy trình dự án quan trọng quốc gia
Trình tự thực hiện một dự án (do Quốc hội thông qua chủ chương đầu tư) theo quy trình
của các quy định có liên quan được thực hiện như hình 3.1 sau đây:
Lập quy hoạch

Chính phủ giao
nhiệm vụ

Lập dự án nghiên cứu tiền khả thi
Quốc hội thẩm
định
Quốc hội thông qua chủ trương
(đối với dự án thuộc dối tượng
phải được Quốc hội thông qua

Thủ tướng chính
phủ phê duyệt

Lập dự án nghiên cứu khả thi

Bộ KHĐT thẩm
định

Thực hiện

Tổ chức giám sát
(Quốc hội)

Hình 3.1. Sơ đồ quy trình ra quyết định của dự án quan trọng theo quy định
b. Dự án đường Hồ Chí Minh (Giai đoạn 1)
Sau khi nghiên cứu các tài liệu dự án, tác giả đã phỏng vấn một số người liên quan (đại
diện cơ quan quản lý: cấp Bộ, Ban QLDA đường HCM; đại diện các cơ quan tham gia
lập và thẩm định: báo cáo dự án đầu tư, báo cáo ĐTM) và sơ bộ xác định quá trình ra
quyết định như sau:


Lập dự án NCTKT

Chính phủ giao Bộ KHĐT Chủ
trì thẩm định, các bộ, ngành
tham gia góp ý kiến

Thủ tướng phê duyệt
Quốc hội họp qua các phiên và
bỏ phiếu thông qua
Quốc hội phê duyệt chủ
trương

Chính phủ giao Bộ GTVT lập
quy hoạch tổng thể

Lập quy hoạch tổng thể
Bộ KHĐT Chủ trì thẩm định,
các bộ, ngành tham gia góp ý
Lập dự án đầu tư (Báo cáo NCKT)
Bộ GTVT thẩm định
Phê duyệt các dự án thành phần

Thực hiện

Tổ chức giám sát (Quốc hội,
Bộ, ngành liên quan, Cơ quan
Bộ GTVT)

Hình 3.2. Sơ đồ quá trình ra quyết định của dự án đường Hồ Chí Minh
Việc lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định dự án còn hạn chế, các
cơ quan lập dự án đầu tư và cơ quan lập báo cáo ĐTM chủ yếu làm việc một cách độc
lập, thông tin hai chiều giữa hai cơ quan này rất hạn chế và thông tin trao đổi thiếu tính
cập nhật. Sơ đồ lồng ghép môi trường của dự án được thể hiện tại hình 3.3 dưới đây:


Lập dự án NCTKT

Thủ tướng phê duyệt

Lập báo cáo ĐTM sơ bộ theo quy
định của Luật BVMT 1993 (Cục
Môi trường Bộ KHCN& MT có ý

kiến tại Văn bản số 63/MTg ngày
20/1/1998)

Không thẩm định

Quốc hội phê duyệt

Lập quy hoạch tổng thể

Lập báo cáo NCKT

Lập báo cáo ĐTM chi tiết (dự án
đường HCM đoạn Hòa Lạc- Bình
Phước, bao gồm cả đoạn qua
Cúc Phương)
Thẩm định báo cáo ĐTM

Phê duyệt báo cáo NCKT

Thực hiện

Tổ chức giám sát (Quốc hội, Bộ,
ngành liên quan, Cơ quan Bộ
GTVT)

Hình 3.3. Sơ đồ lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định của dự án
đường Hồ Chí Minh
Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường (1993) công tác lập báo cáo ĐTM cho dự án
được tiến hành hai bước (1) lập báo cáo ĐTM sơ bộ và (2) lập báo cáo ĐTM chi tiết. Tuy
nhiên, ở bước lập báo cáo sơ bộ lại chưa quy định rõ ràng về chất lượng báo cáo phải đạt

được và cũng không xác định được cơ quan thẩm quyền nào sẽ thẩm định chất lượng của
báo cáo đó. Quy trình lồng ghép ĐTM trong quá trình thực hiện dự án theo Luật Bảo vệ
môi trường được quy định như sơ đồ 3.4. sau đây:
Lập báo cáo
ĐTM sơ bộ

Lập báo cáo nghiên cứu tiền
khả thi, và báo cáo NCKT

Phê duyệt dự án đầu tư
Lập dự án đầu tư (báo cáo
thiết kế kỹ thuật)

Thực hiện dự án đầu tư

Thẩm định
Lập báo cáo ĐTM
chi tiết

Giám sát thực hiện


Hình 3.4 Sơ đồ lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định của dự án theo
quy định của Luật Bảo vệ môi trường 1993
c. Đoạn qua Cúc Phương
Đoạn tuyến qua Vườn Quốc gia Cúc Phương thuộc dự án đường Hồ Chí Minh (giai đoạn
1) đoạn Hòa Lạc- Bình Phước và được thực hiện theo quy trình như hình 3.2 nêu trên.
Một số nhận xét:
Quá trình ra quyết định phê duyệt dự án đường HCM là một quá trình lâu dài và đầy khó
khăn. Từ khi Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi được bắt đầu thực hiện (1997) cho đến khi

dự án được Quốc hội thông qua chủ trương (2004).
Do tính chất đặc biệt của dự án và một số yếu tố khách quan khác như: vấn đê môi
trường, vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học, sự thiếu các hướng dẫn cụ thể của pháp luật mà
quy trình ra quyết định của dự án có phần khập khiễng và chưa đảm bảo đúng quy trình,
đó là quy hoạch tổng thể của dự án được lập sau lập dự án đầu tư và (xem hình 3.1 và
hình 3.2).
Tuy nhiên, việc lồng ghép các vấn đề môi trường về mặt quy trình của dự án nói chung
và của đoạn qua VQG Cúc Phương về cơ bản được thực hiện phù hợp (xem hình 3.4).
Điểm đặc biệt là báo cáo ĐTM chi tiết của dự án (bao gồm cả báo cáo ĐTM đoạn qua
Cúc Phương) đã được cân nhắc, thẩm định trước khi Quốc hội thông qua dự án đầu tư và
trong quá trình thực hiện thiết kế chi tiết các vấn đề môi trường cũng được thực hiện (ví
dụ xây dựng các cầu cạn thay vì làm đường thông thường đối với đoạn tuyến qua Cúc
Phương).
3.2.2. Các khâu trong quá trình ra quyết định
Các khâu trong quá trình ra quyết định thực hiện dự đường Hồ Chí Minh (giai đoạn 1)
đoạn Hòa Lạc- Bình Phước (bao gồm đoạn qua Cúc Phương) được thực hiện như hình
3.5 sau đây:


Lập báo cáo NCTKT

Lập báo cáo ĐTM sơ
bộ

Lập báo cáo NCKT

Lập báo cáo ĐTM chi tiết

Thẩm định phê duyệt

Hình 3.5. Sơ đồ các khâu lập dự án đầu tư
a. Khâu lập dự án đầu tư (báo cáo NCTKT, NCKT)
Các cơ quan thực hiện lập dự án đầu tư chủ yếu là các cơ quan nhà nước được chỉ định
thuộc ngành giao thông vận tải.
b. Khâu lập báo cáo ĐTM
Việc xem xét các vấn đề về môi trường: theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm
1993 báo cáo ĐTM được tiến hành tại các khâu giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi (lập báo
cáo ĐTM sơ bộ), giai đoạn nghiên cứu khả thi (lập báo cáo ĐTM chi tiết). Các báo cáo
ĐTM này đều được Bộ KHCN&MT (thông qua Cục Môi trường) xem xét và thẩm Định.
Sau khi nghiên cứu các báo cáo có liên quan tác giả có một số nhận xét: Vấn đề môi
trường chưa được đề cập trong quá trình lập và thẩm định quy hoạch; Các khâu lập dự án
đầu tư đều có quan tâm đến vấn đề môi trường và bảo vệ đa dạng sinh học ở các mức độ
khác nhau và chưa thực sự được quan tâm đúng mức ở các khâu đầu tiên (nghiên cứu tiền
khả thi); Nguyên nhân chủ yếu là do nhận thức về tầm quan trọng về bảo vệ môi trường
và bảo tồn đa dạng sinh học của các bên liên quan (trừ cơ quan về bảo vệ môi trường)
còn hạn chế, quy định về luật pháp còn thiếu và yếu gây khó khăn cho việc triển khai,
thiếu cán bộ có chuyên môn về môi trường sinh thái; Vấn đề hạn hẹp về kinh phí thực
hiện lập các báo cáo ĐTM cũng là nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế về chất lượng của
báo cáo.
c. Khâu thẩm định dự án đàu tư (báo cáo NCKT)
Thành phần tham gia thẩm định cấp Chính phủ thường là những người giữ chức vụ lãnh
đạo tại các Bộ, Ngành và kết quả thẩm định có thể bị ảnh hưởng bởi yếu tố chủ quan,
mang tính cá nhân. Mặt khác, tác giả cho rằng trong quá trình thẩm định rất có thể sẽ có
những thỏa thuận, trao đổi với nhau và do vậy các quyết định có thể bị ảnh hưởng bởi yếu
tố chính trị chứ không phải yếu tố trình độ nhận thức; Một điều dễ nhận thấy cho đến tận


thời điểm hiện nay là các tư vấn thẩm tra dự án giao thông không có sự tham gia của
chuyên gia môi trường và xã hội kể cả chỉ là cán bộ kiêm nhiệm, nhưng các cán bộ này
cũng không có chuyên ngành môi trường, sinh thái.

d. Khâu thẩm định báo cáo ĐTM
Một số nhận xét: Khâu thẩm định báo cáo ĐTM là quá trình dài, căng thẳng và thu hút
được nhiều sự chú ý của dư luận và các tổ chức bảo vệ môi trường; Khác với khâu thẩm
định báo cáo nghiên cứu khả thi, khâu thẩm định báo cáo ĐTM có sự tham gia của một
số chuyên gia độc lập và có sự tham gia của đại diện cho các tổ chức xã hội dân sự (ví dụ
như: Liên hiệp hội khoa kỹ thuật Việt Nam); Theo từng giai đoạn của dự án vấn đề bảo
tồn đa dạng sinh học ngày càng được quan tâm và là đề tài được trao đổi, tham luận nhiều
nhất trong suốt quá trình thực hiện.
3.2.3 . Thể chế luật pháp
a. Nghị quyết của Quốc hội:
Tại thời điểm khởi lập dự án đường Hồ Chí Minh (bắt đầu từ 1994) Nghị quyết Số:
05/1997/QH10 ngày 29/11/1997 quy định về tiêu chuẩn các công trình quan trọng quốc
gia trình Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư.
Nhận xét:
Điều 2 của Nghị quyết nêu trên đã nêu “ công trình có ảnh hưởng lớn đến môi trường, có
nguy cơ ảnh hưởng nghiên trọng đến môi trường phải được Quốc hội xem xét thông qua”
điều 3 quy định về nội dung có nêu “Những vấn đề cơ bản cần giải quyết khi thực hiện
công trình: bảo vệ môi trường, di dân tái định cư, các chính sách cần điều chỉnh, về việc
kết hợp với quốc phòng, an ninh, giữ gìn di tích lịch sử, văn hoá”. Như vậy, có thể thấy
về vĩ mô vấn đề cân nhắc, xem xét giữa mục tiêu phát triển và bảo vệ môi trường đã được
nhắc đến. Tuy vay, vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học vẫn chưa được nhắc đến. Mặt khác,
điểm thiếu của quy định trên là chưa quy định rõ được các tiêu chí về môi trƣờng, sinh
thái cần phải được xem xét như thế nào? (ví dụ vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học).
b. Luật, nghị định, thông tư liên quan đến việc triển khai dự án (tại thời điểm thực hiện
dự án).
Dự án chịu sự điều tiết trực tiếp của các văn bản luật và nghị định gồm:


(1). Luật xây dựng số /1993/QH10 ngày: quy định về thực hiện dự án đầu tư trong đó quy
định lập, thẩm định dự án.

Nhận xét: Luật này ảnh hưởng trực tiếp đến việc ra quyết định bằng việc quy định các
trình tự thủ tục về lập và phê duyệt dự án xây dựng công trình như;
(2) Luật bảo vệ và phát triển rừng 1991.
Nhận xét: luật này có ảnh hưởng lớn đến quá trình ra quyết định kể cả quá trình triển khai
dự án sau đó.
(3) Luật đất đai 1993 ngày 14/7/1993: quy định về giải phóng mặt bằng và tái định cư,
trong đó cũng quy định khi sử dụng đất phải tuân theo những quy định về bảo vệ môi
trường, không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh.
(4). Luật Môi trường năm 1993:
Nhận xét: luật này ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình ra quyết định dự án đường Hồ Chí
Minh tại tất cả các khâu lập dự án:
Nhận xét chung: Về cơ bản các văn bản pháp luật có liên quan trực tiếp đến quá trình ra
quyết đinh dự án tại thời điểm đó (Luật xây dựng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật
môi trường, Luật đất đai) đều có xu hướng xem xét cân nhắc để lựa chọn hành động phát
triển trên cơ sở ba yếu tố (kinh tế-xã hội-môi trường). Tuy nhiên, ngoại trừ Luật môi
trường, các luật khác đều quy định về vấn đề môi trường khá chung chung, thiếu cụ thể
và vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học được nhắc đến rất hạn chế. Mặt khác, ngay cả Luật
môi trường còn chưa đáp ứng được yêu cầu về bảo vệ môi trường và còn nhiều bất cập ví
dụ: chưa có quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động lập quy hoạch (cụ thể là
quy hoạch tổng thể dự án của Đường Hồ Chí Minh là căn cứ để triển khai dự án đầu tư
chưa được xem xét về vấn đề môi trường và đa dạng sinh học); các quy định về bảo vệ
môi trường trong triển khai dự án còn lỏng lẻo, thiếu cụ thể (chưa có hướng dẫn cụ thể về
nội dung cho hoạt động ĐTM); các quy định của các luật thường sử dụng cụm từ “môi
trường” chung chung, điều này ảnh hưởng đến cách tiếp cận đối với những người không
có chuyên môn hoặc không tham gia công tác môi trường, qua nghiên cứu các văn bản


cũng như chao đổi với một số người ngoài ngành tác giả nhận định có nhiều người hiểu
vấn đề môi trường chủ yếu là mảng nâu (ô nhiễm) và ít quan tâm đến mảng xanh (đa
dạng sinh học).

3.2.4. Vai trò của các bên liên quan
Vai trò của các bên liên quan được thể hiện trong bảng 3.3.sau đây:
Bảng 3.3. Tổng quan về các bên liên quan trong quá trình ra quyết định
Các bên
Vai trò
Mức độ ảnh hƣởng
liên quan
Quốc hội
Thông qua về chủ Quyết đinh thực hiện dự án
trương đầu tư
hay không
Chính phủ
Duyệt quy hoạch, dự Chỉ đạo, định hướng các
án đầu tư do Quốc hoạt động phát triển
hội thông qua.
Bộ GTVT
Tổ chức lập dự án Đưa các chủ trương của cấp
đầu tư (NCTKT, KT, trên thành hiện thực.
và ĐTM).
Trực tiếp phê duyệt các dự
Phê duyệt các dự án án thành phần
thành phần
Bộ TN&MT Thẩm định ĐTM, Quyết định các phương án
(Bộ
giám sát sau ĐTM
về bảo vệ môi trường và đa
KHCN&MT
dạng sinh học của dự án
cũ)
Các

Bộ, Tham gia thẩm định Có ảnh hưởng đáng kể đến
Ngành khác cấp chính phủ
việc ra quyết định đặc biệt
Góp ý kiến cho dự án vai trò của Bộ NN&PTNT
đầu tư
UBND tỉnh Góp ý kiến cho dự án Có ảnh hưởng đáng kể đến
đầu tư.
việc ra quyết định thông qua
các cuộc họp tại địa phương
và Bộ GTVT
UBND
Tham gia các hoạt Ít ảnh hưởng đến quá trình
huyện
động giải phóng mặt ra quyết định. Chủ yếu tham
bằng, tái định cư
gia dự án sau phê duyệt
UBND xã
Tham gia các hoạt Ít ảnh hưởng đến quá trình
động giải phóng mặt ra quyết định. Chủ yếu tham
bằng, tái định cư
gia dự án sau phê duyệt
Tư vấn lập Thực hiện khảo sát Có ảnh hưởng lớn đến chất
dự án và lập dự án đầu tư, báo lượng của các báo cáo
ĐTM
cáo ĐTM
NCKT, ĐTM…
BQL VQG Tham gia hội đồng Có tiếng nói nhất định
Cúc Phương thẩm định ĐTM
nhưng chưa thực sự có sức

Cộng đồng
dân cư địa
phương

Góp ý kiến cho dự án
đầu tư
Có ý kiến không
chính thức khi được
các tư vấn ĐTM tham
vấn
Tham gia phản biện
dự án đầu tư,
Chủ động góp ý kiến
cho dự án đầu tư

Tổ chức xã
hội dân sự
(VUSTA,
NGOs
(WWF,
FFI…)
Một số nhận xét:

nặng
Hầu như không có ảnh
hưởng đáng kể đến việc ra
quyết định
Có ảnh hưởng nhất định

(1) Dự án có sự tham gia của các bên liên quan (trừ chính quyền địa phương cấp huyện,
xã và cộng đồng địa phương) đến quá trình ra quyết định.
(2) Vai trò của của các bên liên mức ở các cấp độ khác nhau, theo thứ tự quan trọng:
Quốc hội- Chính phủ- Bộ, ngành (KHĐT-GTVT-TNMT-NNPTNT-và bộ, ngành còn
lại)- Chính quyền địa phương (cấp tỉnh)- Cơ quan quản lý các Vườn quốc gia, khu bảo
tồn..- Các tổ chức xã hội dân sự.
(3) Cộng đồng dân cư, chính quyền cấp huyện, xã hầu như không có vai trò và tầm ảnh
hưởng đến quá trình ra quyết định.
(4) Sự tham gia đến quá trình ra quyết định của các tổ chức xã hội dân sự rất ít (chỉ có
Liên hiệp hội khoa học kỹ thuật Việt Nam là chính thức, các tổ chức khác còn mà nhạt
(chỉ dựng lại ở mức độ thư ngỏ).
3.2.5. Lồng ghép môi trường trong quá trình triển khai dự án qua Cúc Phương
a. Giai đoạn khảo sát, thiết kế :
Tóm lại sau một quá trình nghiên cứu cân nhắc phương án cầu cạn đã được chọn, các kết
quả lưa chọn và thiết kế cầu cạn được liệt kê trong bảng 3.4 dưới đây:

TT
1
2
3

Bảng 3.4. Kết quả thiết kế cầu cạn:
Tên cầu
Lý trình
Chiều dài
(m)
Cúc Phương I Km94+525.00 130.40118.3
Cúc Phương II Km95+430.11 170.40158.3
Cúc Phương Km97+916.010 130.42
III

118.3


4

5

Cúc
IV

2
Phương Km98+619.768 290.42
278.3

2
Cúc Phương V Km99+017.003 130.27
118.1

7
Cúc Phương Km99+322.500 170.4 158.3
VI
Tổng
cộng
1022.3949.7
chiều
Nguồn: Ban Quản lý dự án đường Hồ Chí Minh
6

b. Giai đoạn triển khai xây dựng :
Thực hiện đúng nguyên tắc :

- Không khai thác vật liệu thi công trong khu vực VQG.
- Hạn chế nổ mìn phá đá gây tiếng nổ lớn trong khu vực VQG.
- Xe chở vật liệu đất, cát, đá phải che kín để tránh bụi bẩn làm ô nhiễm không khí.
- Thường xuyên có xe phun nước dọc hệ thống đường công vụ.
- Các bãi tập kết vật liệu, trạm trộn bê tông phải có tường bao che kín bằng tôn.
- Chất thải rắn phải được thu gom và đưa ra khỏi công trường để xử lý.
- Nước thải sinh hoạt phải được xử lý trước khi đổ ra sông suối.
- Vữa sét phải được thu hồi qua hệ thống bể lắng, không được thải trực tiếp nước vữa sét
ra sông suối trong quá trình thi công.
- Trong quá trình thi công phải thực hiện đúng “ Qui chế bảo vệ môi trường - thi công Dự
án đường Hồ Chí Minh “ của Bộ GTVT
- Bố trí thi công các hạng mục hợp lý để vừa đảm bảo tiến độ, vừa không ảnh hưởng đến
việc thi công của các công trình khác trong dự án.


- Xây dựng các trạm kiểm lâm để thường xuyên kiểm tra, ngăn chặn không cho người
không có nhiệm vụ vào khu vực VQG.
- Thành lập Hội đồng Giám sát môi trường VQG để giám sát việc thực hiện của các đơn
vị xây dựng.
- Thực hiện đúng nội quy, quy định về bảo vệ rừng và VQG.
3.2.6. Công tác ĐTM- công cụ lồng ghép môi trường
a. Quy trình lập ĐTM
Báo cáo ĐTM của dự án được lập trên cơ sở Luật Bảo vệ môi trường 1993 với quy trình
được thể hiện ở hình 3.6:
Lập báo cáo ĐTM sơ bộ
( giai đoạn nghiên cứu khả thi)
Lập báo cáo ĐTM chi tiết

Cục môi trường-Bộ
KHCN&MT có ý kiến

bằng văn bản số
63/MTg ngày
20/1/1998

(giai đoạn thiết kế chi tiết
Lập báo cáo ĐTM chi tiết cho ba
khu vực nạy cảm (Cúc Phương,
Phòng nha-Kẻ bàng và Ngọc Linh)

Bộ KHCN&MT thẩm
định lần thứ nhất
ngày 29/9/2000

Chỉnh sửa, bổ sung nội dung
các báo cáo ĐTM

Hoàn chỉnh báo cáo

Bộ TN&MT thẩm
định lần 2 ngày
1/6/2001
Bộ TN&MT thẩm
định lần 3 ngày
16/10/2001

Bộ TN&MT phê duyệt báo cáo

Hội đồng giám sát đoạn qua Cúc Phương

Hình 3.6. Sơ đồ quá trình ĐTM của dự án đường Hồ Chí Minh

Nhận xét: Quy trình thực hiện báo áo ĐTM của dự án đã được thực hiện đúng theo quy
định của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 .
b.Chất lượng báo cáo: Sau khi nghiên cứu các báo cáo ĐTM qua từng giai đoạn tác giả
có một số nhận định về báo cáo ĐTM như sau:
Báo cáo ĐTM sơ bộ: Cơ bản báo cáo đã chỉ ra được một số vấn đề môi trường, sinh thái
khi thực hiện dự án và đề xuất một số biện pháp (chưa đầy đủ) để giảm thiểu các tác động
đó; Báo cáo đánh giá chưa đầy đủ về cái được, mất của dự án, không có phân tích về chi
phí lợi ích, các thông tin về đa dạng sinh học còn thiếu; Báo cáo chưa đề xuất được các
kịch bản so sánh.
Báo cáo ĐTM chi tiết: Báo cáo ĐTM chi tiết đã phải tổ chức họp ba (03) lần mới được
thông qua như đã nêu trên, các vấn đề được nêu ra:
+ Vấn đề tác động đến các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, rừng nguyên sinh cần
phải được làm rõ và chi tiết hơn. Trong đó, yêu cầu được đặt ra là phải lập báo cáo ĐTM
chi tiết riêng cho các khu vực nhậy cảm gồm: (1) đoạn qua Vườn Quốc gia Cúc Phương,
(2) đoạn tuyến qua Khu bảo tồn thiên nhiên Phong Nha- Kể Bàng, (3) Khu bảo tồn thiên
nhiên Ngọc Linh;
Nhận xét chung: Các thông tin cơ sở của báo cáo còn hạn chế; Phương pháp GIS (bản đồ
thông tin địa lý) chỉ được áp dụng thực sự trong báo cáo ĐTM chi tiết và chủ yếu ở giai
đoạn cuối của quá trình thẩm định; Phương pháp phân tích lợi ích chi phí chưa được áp
dụng; Sự tham gia của các chuyên gia thuộc các chuyên ngành khác nhau rất hạn chế ở
các thời kỳ đầu và chỉ được tham gia tại các giai đoạn sau khi có ý kiến của Hội đồng
thẩm định; Sự phối hợp giữa cơ quan lập báo cáo nghiên cứu khả thi và cơ quan lập báo
cáo ĐTM còn hạn chế, các giải pháp về môi trường sinh thái được các nhà tư vấn lập dự
án cập nhật chậm và không hiệu quả.
c. Công tác tham vấn


Giai đoạn lập báo cáo ĐTM sơ bộ việc tham vấn được thực hiện rất ít và chưa mang tính

đại diện. Nguyên nhân chủ yếu là do quy định của pháp luật chưa chặt chẽ, sự hiểu biết
về môi trường sinh thái của đa số những người tham gia lập dự án còn hạn chế; Giai đoạn
lập báo cáo ĐTM chi tiết: hoạt động tham vấn được cập nhật và bổ sung qua từng thời kỳ
thẩm định. Đối tượng tham vấn cơ bản đủ tính đại diện (cơ quan quản lý từ trung ương
đến địa phương, các cơ quan quản lý vườn quốc gia, khu bảo tồn, các nhà khoa học
(thông qua hội thảo do Liên hiệp hội khoa học kỹ thuật Việt Nam tổ chức 02 lần), người
dân (chủ yếu những người bị ảnh hưởng trực tiếp từ dự án)); Hình thức tham vấn khá đa
dạng (bằng văn bản, họp trao đổi, phỏng vấn sâu, phiếu điều tra, hội thảo).
d.Các kịch bản được đưa ra trong báo cáo ĐTM đoạn qua Cúc Phương.
Sau cuộc họp thẩm định lần thứ nhất, báo cáo ĐTM đoạn qua Cúc Phương được tách ra
thành một báo cáo riêng. Có 5 kịch bản được đưa ra để so sánh (bảng 3.5):
Bảng 3.5. Các kịch bản đoạn tuyến qua Cúc Phương
Kịch
Mô tả kịch Ƣu điểm
Nhƣợc điểm
bản
bản
PA 1
Theo hướng Tuyến
ngắn Cắt qua rừng Cúc
tuyến
chính 8km, đẹp. Giải Phương
như hiện nay phóng
mặt
có xem xét bằng ít
cầu cạn
PA 2a Tránh
sang Tránh
được Tuyến dài hơn 19km và
phía tây và Cúc Phương phải làm hầm 4km, Chi

phải đục hầm
phí tốn kém
khoảng 4km
PA 2b Tránh phía tây Tránh
được Giải phóng mặt bằng
vòng xa hơn, Cúc Phương nhiều, tuyến dài hơn
hầm đục 4km
41km. Chi phí xây dựng
lớn
PA 3a Tránh
phía Tránh
được Ảnh hưởng bởi lũ sông
đông đi qua Cúc Phương bưởi, Giải phóng mặt
vùng đệm của
bằng nhiều, tuyến dài
Vườn
hơn 58km. Chi phí xây
dựng lớn,
PA 3b Tránh
phía Tránh
được Ảnh hưởng bởi lũ sông
đông xa gần Cúc Phương bưởi, sông chu Giải
QL1A
phóng mặt bằng nhiều,
tuyến dài 123km. Chi
phí xây dựng lớn
Nhận xét:


- Việc đánh giá so sánh các kịch bản vẫn chưa lượng hóa được các giá trị để so sánh giữa

được và mất.
- Báo cáo tuy đã đưa ra được các kịch bản nhưng những người lập dự án đầu tư luôn có
xu hướng bảo vệ kịch bản PA1. Các nhà phản biện về môi trường sinh thái phản ứng rất
mạnh nhưng lại chưa đưa ra được sự lượng giá giá trị sinh thái bị mất, các ý kiến phản
biện chưa thuyết phục được những người ra quyết định.
3.3. Quyền lực
Trong phần này tác giả phân tích quá trình ra quyết định từ lăng kính quyền lực để trả lời
các câu hỏi: Các dạng quyền lực ảnh hưởng tới việc ra quyết định là gì? Một số câu hỏi
được đặt ra là: quyền lực có ảnh hưởng như thế nào đến dự lựa chọn?, liệu có quyền lực
ngầm nào tác động vào việc ra quyết định hay không?
Trước hết, quyền lực được tạo nên bởi cấu trúc xã hội với hai dạng cấu trúc và phi cấu
trúc (ACSC-CRES, 2009):.
 Cấu trúc xã hội có tổ chức, hiện hành: hệ thống Đảng, Hội đồng nhân dân (HĐND),
Ủy ban nhân dân (UBND), và các Tổ chức xã hội dân sự. Nguyên tắc cơ bản nhất:
“Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”. Tính tập thể thể hiện rõ nhất,
tính công khai, minh bạch được đề cao trong hệ thống tổ chức này.
 Cấu trúc xã hội không tổ chức. Mối quan hệ đa dạng giữa các cá nhân, lớp người có
vị trí, vai trò, vị thế xã hội khác nhau, có ảnh hưởng quan trọng, chi phối mạnh mẽ
quá trình ra các quyết định, có hiệu lực thực tế liên quan đến những quyền lợi cụ thể
nhất. Các kết quả thường chỉ biểu hiện sau cùng, cuối cùng của quá trình mà đa số
không dễ gì nhận biết ngay từ đầu, trong quá trình tham gia thương thảo/đàm phán.
 Ngoài ra quyền lực được thể hiện ở các dạng khác như giá trị thương hiệu, giá trị kinh
tế, đầu tư….
Ở Việt Nam hệ thống quyền lực được phân cấp trên cơ sở hiến pháp và pháp luật quy
định, ở mỗi cấp đều có các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn khá rõ ràng. Dự án
đường Hồ Chí Minh đoạn qua Cúc Phương trong quá trình triển khai, ra các quyết
định thực hiện cuối cùng, quyền lực được thực hiện theo đúng quy trình và thẩm


quyền do luật pháp quy định, quy trình quyền lực đó được theo sơ đồ ở hình 3.7.dưới

đây:

Chủ tịch Quốc hội ra quyết
định chủ trương đầu tư dự án

- Chính quyền địa
phương các cấp;

Thủ tướng Chính phủ ra quyết
định phê duyệt quy hoạch, và
dự án đầu tư

- Các Bộ, ngành;
- Các cơ quan quản lý
Vườn (các cấp);

Bộ trưởng Bộ TN&MT ra quyết
định phê duyệt báo cáo ĐTM

- Các tổ chức xã hội dân
dự (VUSTA, các tổ chức

Bộ trưởng Bộ GTVT ra quyết
định phê duyệt các dự án thành
phần

phi chính phủ khác);
- VQG Cúc Phương

Ban QLDA thực thi

Hình 3.7. Sơ đồ quyền lực ra quyết định của dự án đường HCM đoạn qua Cúc Phương

Tuy nhiên, qua tìm hiểu và nghiên cứu bước đầu tác giả nhận định rằng; Các dạng quyền
lực ảnh hưởng tới việc ra quyết định xây dựng đường Hồ Chí Minh đi qua VQG Cúc
Phương là có và chúng là các dạng sau:
 Giá trị đa dạng sinh học của VQG Cúc Phương: là một VQG được thành lập đầu
tiên ở Việt Nam vào năm 1962. Do đó, tên tuổi và biểu tượng của VQG Cúc Phương
cũng ảnh hưởng phần nào tới việc ra quyết định. Vì khu vực nay gắn liền với nhiều lịch
sử và giá trị như là nơi hợp tác nghiên cứu khoa học giữa Việt Nam và Liên Xô trước đây
cũng như là địa điểm nghiên cứu khoa học quan trọng.
 Quyền lực ở dạng kiến thức: việc cho rằng các hệ sinh thái mà đường Hồ Chí
Minh đi qua là những “khu rừng nghèo không có giá trị” ảnh hưởng lớn đến việc ra quyết
định. Tuy nhiên trên thực tế khái niệm rừng nghèo cũng chưa cụ thể. Ngoài ra, giá trị