Văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân qua thực tiễn tỉnh thanh hóa

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

PHAN TH THANH HUYN

Văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân - qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2016


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

PHAN TH THANH HUYN

Văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân - qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa
Chuyờn ngnh: Lý lun v Lch s Nh nc v Phỏp lut
Mó s: 60 38 01 01

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. PHM TH DUYấN THO

H NI - 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính
chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và
đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật
Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Phan Thị Thanh Huyền


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ............................................. 9
1.1.

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.......................................... 9

1.2.

Đặc điểm VBQPPL do HĐND ban hành ....................................... 12

1.2.1. Văn bản QPPL của HĐND là sự cụ thể hóa các qui định của
pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên ........................ 12
1.2.2. Văn bản QPPL của HĐND điều chỉnh các quan hệ xã hội phát
sinh ở địa phương ............................................................................... 13
1.3.

Nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND ................ 14

1.4.

Thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản QPPL của hội
đồng nhân dân .................................................................................. 15

1.5.

Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của hội đồng nhân dân ..... 16

1.6.

Hiệu lực văn bản QPPL của hội đồng nhân dân ........................... 21

1.6.1. Hiệu lực theo thời gian ....................................................................... 21
1.6.2. Hiệu lực theo không gian ................................................................... 23
1.6.3. Hiệu lực theo đối tượng áp dụng ........................................................ 24
1.7.

Tiêu chuẩn đánh giá chất lƣợng văn bản quy phạm pháp luật
do hội đồng nhân dân ban hành...................................................... 25

1.8.

Giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do
Hội đồng nhân dân ban hành .......................................................... 31

1.8.1. Giám sát VBQPPL do HĐND ban hành ............................................ 31
1.8.2. Kiểm tra, xử lý VBQPPL do HĐND ban hành .................................. 34


CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VÀ KIỂM
TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
THANH HÓA .......................................................................................... 47
2.1.

Khái quát tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Thanh Hóa ............ 47

2.2.

Thực tiễn hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá .... 48

2.2.1. Thực hiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa ...................... 48
2.2.2. Những thành tựu đạt được.................................................................. 54
2.2.3. Những hạn chế còn tồn tại.................................................................. 56
2.2.4. Nguyên nhân của những tồn tại trong hoạt động ban hành văn
bản QPPL của hội đồng nhân dân các cấp tỉnh Thanh Hóa ............... 59
2.3.

Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý VBQPPL của HĐND
các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa ............................................. 65

2.3.1. Những thành tựu đạt được.................................................................. 65
2.3.2. Những hạn chế còn tồn tại.................................................................. 66
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong hoạt động kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL của hội đồng nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh
Thanh Hóa ........................................................................................... 69
CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CÁC CẤP TỈNH THANH HÓA .............................. 71
3.1.

Hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách đồng bộ và thống nhất ..... 71

3.2.

Hoàn thiện hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND các cấp ....... 73

3.3.

Tăng cƣờng công tác kiểm tra, xử lý đối với văn bản QPPL
và hoạt động ban hành văn bản QPPL .......................................... 81

KẾT LUẬN .................................................................................................... 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 87


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
HĐND:

Hội đồng nhân dân

QPPL:

Quy phạm pháp luật

UBND:

Ủy ban nhân dân

VBQP:

Văn bản quy phạm


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Xây dựng và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL)
phù hợp với tình hình phát triển kinh tế xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà
nước có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân và vì dân. Trong bối cảnh chính
quyền trung ương đang tiến hành cải cách hành chính mạnh mẽ nhằm phân
cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương để mỗi địa phương có thể phát
huy quyền chủ động, sáng tạo của mình trong quản lý nhà nước thì pháp luật
chính là một công cụ quan trọng để chính quyền địa phương quản lý và phát
triển, thậm chí quản lý tốt và phát triển bền vững.
Để đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện văn
bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
các cấp phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để phục vụ yêu cầu quản

lý của địa phương mình. Tuy nhiên việc ban hành VBQPPL của địa phương
trong suốt một thời gian dài chưa có một văn bản luật nào điều chỉnh cụ thể,
mỗi địa phương phải dựa vào kinh nghiệm mà xây dựng cách thức, quy trình
ban hành VBQPPL của riêng mình, do vậy công tác ban hành văn bản trong
thời gian qua đã chưa thật sự đi vào nề nếp. Ngày 03 tháng 12 năm 2004, Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành ngày 01 tháng 4 năm
2005 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác ban hành VBQPPL của địa
phương. Đây là đạo luật quan trọng trong việc quy định về trình tự, thủ tục
soạn thảo, ban hành VBQPPL ở địa phương các cấp và có ý nghĩa rất lớn đối
với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương.
Sau khi Luật có hiệu lực, hàng năm có hàng ngàn VBQPPL của địa

1


phương nhất là cấp tỉnh đã được xây dựng và ban hành.Các văn bản đó góp
phần rất lớn trong việc cùng với Trung ương giải quyết các vấn đề bức xúc
hiện nay của xã hội, nhằm góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội cũng
như xây dựng thành công công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đạt được thì chất lượng văn bản QPPL của
các cấp chính quyền địa phương nói chung, văn bản QPPL của HĐND nói
riêng vẫn còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới và hội nhập
trong giai đoạn hiện nay.
Thanh Hóa là tỉnh có nền kinh tế đang phát triển năng động, có nhiều
tiềm năng trong tương lai. Để đáp ứng được nhu cầu phát triển mạnh mẽ về
kinh tế xã hội của tỉnh, nâng cao năng lực cạnh tranh, thu hút đầu tư trong và
ngoài nước, vấn đề cải cách hành chính, nâng cao năng lực và hiệu quả quản
lý của các cấp chính quyền địa phương đang đặt ra cấp bách, trong đó, vấn đề
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước thông qua các văn bản QPPL nói chung

và văn bản QPPL của HĐND nói riêng có ý nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt.
Văn bản QPPL của HĐND các cấp ở tỉnh Thanh Hóa ngoài những điểm
chung với cả nước cũng mang những đặc trưng riêng gắn với điều kiện kinh
tế, xã hội của địa phương. Với những cơ sở pháp lý đã có, hoạt động quản lý
nhà nước bằng văn bản QPPL của HĐND các cấp tỉnh Thanh Hóa trong
những năm gần đây đã được tiến hành tương đối hiệu quả, thể hiện vai trò
quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước tại địa phương. Tuy nhiên bên
cạnh đó, hoạt động này vẫn bộc lộ những điểm hạn chế, bất cập, chất lượng
nhiều văn bản còn thấp, gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện trên thực
tế. Bởi vậy, rất cần có những công trình nghiên cứu toàn diện và trọng tâm về
văn bản QPPL của HĐND các cấp trên cơ sở thực tiễn của Tỉnh, làm cơ sở
tham khảo thiết thực, góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động quản lý
nhà nước thông qua văn bản QPPL ở Thanh Hóa nói riêng và các địa phương
trên cả nước nói chung.

2


Với những ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn cấp bách nêu trên, tác
giả đã quyết định chọn đề tài “Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa”là nội dung nghiên cứu của Luận văn thạc
sỹ luật học.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu tổng quát
Trên cơ sở nghiên cứu hệ thống các quy định về ban hành và kiểm tra, xử
lý VBQPPL của HĐND, đánh giá thực trạng chất lượng VBQPPL của HĐND
của các cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa mà trọng tâm là cấp tỉnh, đề
xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượn VBQPPL của HĐND trong giai
đoạn hiện nay.
2.2. Mục tiêu cụ thể
Để đạt được mục đích trên, đề tài hướng tới thực hiện những mục tiêu cụ

thể sau:
- Phân tích các vấn đề lý luận về văn bản quy phạm pháp luật nói chung và
văn bản QPPL của HĐND nói riêng.
- Nghiên cứu quy định của pháp luật hiện hành về ban hành và kiểm tra, xử
lý văn bản QPPL của HĐND.
- Phân tích, đánh giá thực tiễn hoạt động ban hành và kiểm tra, xử lý văn
bản QPPL của HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, trọng tâm là cấp tỉnh.
- Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND
trong giai đoạn hiện nay.
3. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Về văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản QPPL của chính
quyền địa phương nói riêng đã có một số đề tài nghiên cứu như: luận văn thạc
sỹ “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về ban hành văn bản quy phạm pháp
luật ở Việt Nam hiện nay” của Đoàn Thị Tố Uyên, luận văn thạc sỹ luật học “

3


Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” của Hoàng Minh Hà… Tuy nhiên,
cho đến nay, chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống
về văn bản QPPL của HĐND các cấp trong phạm vi địa phương cụ thể là tỉnh
Thanh Hóa, trên cơ sở đó đề ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn
bản QPPL của HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa nói riêng và ở
nước ta nói chung.
Những kết quả nghiên cứu trong luận văn có giá trị tham khảo cho việc
nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động ban hành và kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND.Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu
tham khảo trong quá trình giảng dạy và học tập trong các trường có đào tạo
chuyên ngành luật học.Luận văn còn có giá trị tham khảo đối với hoạt động

ban hành và kiểm tra văn bản QPPL của các HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh
Thanh Hóa nói riêng và các địa phương khác trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận và thực tiễn về
văn bản QPPL, hoạt động ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
HĐND nói chung và văn bản QPPL của HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh
Thanh Hóa nói riêng trong giai đoạn hiện nay mà trọng tâm là cấp tỉnh.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài bao gồm:
- Nghiên cứu các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành và
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND ở Việt Nam.
- Nghiên cứu hoạt động ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
HĐND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa trong
khoảng thời gian từ khi Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND
có hiệu lực (năm 2004) cho đến nay, trong đó trọng tâm là cấp tỉnh.

4


5. Tổng quan tài liệu
Về hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung và của chính quyền
địa phương đã có nhiều nghiên cứu dưới dạng các tham luận hội thảo, bài viết
nghiên cứu đăng trên các tạp chí, một số sách tham khảo, chuyên khảo và các
luận văn đề cập trên nhiều góc độ khác nhau. Có thể liệt kê một số nghiên cứu
tiêu biểu như:
- Vụ pháp luật hình sự - Bộ Tư pháp với hội thảo về chuyên đề “Dự án
luật sửa đổi, bổ sung luật ban hành văn bản QPPL năm 1996”, Hà Nội, 2002;
- Chuyên đề “Xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL của bộ, ngành và
địa phương”, Hà Nội, 2003;
- GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà

Nội, 2003;
- Đoàn Thị Tố Uyên, “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản
QPPL của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay”, luận văn thạc sỹ
luật học, Hà Nội, 2003;
- Hoàng Minh Hà, “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản
QPPL của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay”, luận văn thạc sỹ
luật học, Hà Nội, 2004;
- Trần Thị Vượng, Vấn đề chuẩn hóa thể thức văn bản QPPL, Tạp chí
luật học số 10, 2008;
- Hoàng Thị Ngân, trách nhiệm về việc ban hành văn bản QPPL sai
trái, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5, 2008;
- Thạc sỹ Nguyễn Thị Phượng, Về xây dựng và ban hành văn bản
QPPL bảo đảm quyền công dân của chính quyền địa phương hiện nay, Tạp
chí quản lý nhà nước số 3, 2007, Học viện Hành chính Quốc gia;
- Một số tiêu chí cơ bản để ban hành văn bản QPPL có chất lượng tốt,
Tạp chí dân chủ và pháp luật số 5, 2008.

5


- GS.TS Phạm Hồng Thái, “Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật
về văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 7, 2011
Các tác giả trong các công trình nghiên cứu trên đã đưa ra và phân tích
sâu sắc những cơ sở lý luận và thực tiễn của hoạt động ban hành văn bản quy
phạm pháp luật nói chung và của chính quyền địa phương nói riêng, trong đó
có hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND các cấp, chỉ ra những điểm
bất cập, hạn chế trong quy định pháp luật về ban hành văn bản quy phạm
pháp luật và hoạt động ban hành văn bản QPPL hiện nay. Tuy nhiên, những
vấn đề thực tiễn của hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND các cấp,
đặc biệt là trên một địa bàn cụ thể như tỉnh Thanh Hóa là một mảng nghiên

cứu vẫn còn để ngỏ.
Đề tài là công trình nghiên cứu đầu tiên của tác giả về văn bản QPPL
của HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa. Đề tài hướng đến cung cấp
những tư liệu mang tính thực tiễn, phân tích và chỉ ra những vấn đề còn tồn
tại, vướng mắc của HĐND các cấp tại địa phương trong quá trình thực hiện
hoạt động quản lý nhà nước bằng văn bản QPPL, trên cơ sở đó đề xuất một số
giải pháp góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND ở Thanh
Hóa nói riêng, cả nước nói chung.
6. Nội dung, địa điểm và phƣơng pháp nghiên cứu
6.1. Nội dung nghiên cứu
- Phân tích các vấn đề lý luận về văn bản quy phạm pháp luật nói chung
và văn bản QPPL của HĐND nói riêng.
- Nghiên cứu quy định của pháp luật hiện hành về ban hành và kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND.
- Phân tích, đánh giá thực tiễn hoạt động ban hành và kiểm tra, xử lý
văn bản QPPL của HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.
- Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL của
HĐND ở Thanh Hóa trong giai đoạn hiện nay.

6


6.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận: Chủ nghĩa duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện
chứng, phép biện chứng của chủ nghĩa Mác _ Lê nin.
- Các phương pháp khác: Phương pháp phân tích, phương pháp logic,
phương pháp thống kê, phương pháp tổng hợp, phương pháp đối chiếu,
phương pháp so sánh, phương pháp chứng minh,…
6.3. Địa điểm nghiên cứu
Thanh Hóa là tỉnh cực Bắc miền Trung Việt Nam, cách thủ đô Hà Nội

khoảng 150 km về phía Nam và cách thành phố Hồ Chí Minh 1.560 km về
hướng Bắc. Đây là một tỉnh lớn của Việt Nam, đứng thứ 5 về diện tích và
thứ 3 về dân số trong số các đơn vị hành chính trực thuộc trung ương, là một
tỉnh “đất rộng, người đông”, có bề dày lịch sử phát triển kinh tế, xã hội. Về
hành chính, Thanh Hóa là tỉnh cực bắc Trung Bộ, tiếp giáp với Tây Bắc Bộ
và đồng bằng Bắc Bộ. Thanh Hóa có 27 đơn vị hành chính trực thuộc, chỉ
đứng sau thành phố Hà Nội. Thanh Hóa có 1 thành phố, 2 thị xã và 24
huyện. Có 639 đơn vị hành chính cấp xã bao gồm 22 phường, 30 thị trấn và
587 xã. Thanh Hóa là tỉnh có nền kinh tế đang phát triển năng động, có
nhiều tiềm năng trong tương lai. Trong bảng xếp hạng về Chỉ số năng lực
cạnh tranh cấp tỉnh của Việt Nam năm 2011, tỉnh Thanh Hóa xếp ở vị trí thứ
24/63 tỉnh thành và trong tương lai, chỉ số này sẽ còn tăng cao hơn nữa với
sự phát triển của Khu kinh tế trọng điểm Nghi Sơn. Để đáp ứng được nhu
cầu phát triển mạnh mẽ về kinh tế xã hội của tỉnh, nâng cao năng lực cạnh
tranh, thu hút đầu tư trong và ngoài nước, vấn đề cải cách hành chính, nâng
cao năng lực và hiệu quả quản lý của các cấp chính quyền địa phương đang
đặt ra cấp bách, trong đó, hoạt động quản lý nhà nước thông qua văn bản
QPPL của các cấp chính quyền nói chung và của HĐND nói riêng có ý
nghĩa và tầm quan trọng đặc biệt.

7


7. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 03 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân
Chương 2: Thực trạng hoạt động ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

Chương 3: Một số giải pháp nâng cao chất lượng văn bản QPPL của
Hội đồng nhân dân các cấp tỉnh Thanh Hóa

8


CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành những cải cách
mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp,
phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương, các cơ quan Nhà
nước ở địa phương sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lí
và phát triển. Một hoạt động quan trọng trong quá trình thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của mình là cơ quan Nhà nước ở địa phương có thẩm quyền ban
hành VBQPPL. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức HĐND
và UBND, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, VBQPPL do HĐND và
UBND ban hành để thi hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.
Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đưa ra định nghĩa về
VBQPPL:“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp
luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy
định trong Luật này.
Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không
đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì
không phải là văn bản quy phạm pháp luật.”
Theo định nghĩa trên, văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng đầy đủ
các dấu hiệu đặc trưng sau:
- Một là, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp

ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Dấu hiệu này đặt ra

9


yêu cầu chỉ có các cơ quan nhà nước được quy định trong Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2015 mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và dưới các hình thức nhất định, như Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ... Việc ban hành văn
bản quy phạm pháp luật đòi hỏi phải tuân thủ theo đúng trình tự, thủ tục do
Luật này quy định.
Hai là,VBQPPLlà văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Đây được coi
là đặc tính nổi trội của văn bản QPPL, là dấu hiệu cơ bản, mang tính quyết
định để phân biệt văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản
hành chính thông dụng. Vì việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng
''quy phạm pháp luật'' là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình
ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành văn bản tuân phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn
bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì
việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ
tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải
được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định.
Ba là, văn bản QPPL có tính bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của
văn bản QPPL được hiểu là văn bản có hiệu lực bắt buộc đối với mọi chủ thể
khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản QPPL quy định. Văn bản QPPL
không đặt ra quy định cho đối tượng chủ thể xác định mà nhằm tới các đối
tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một, vài nhóm đối tượng)
như công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội… Đây là điểm khác biệt so với
văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn được

xác định cụ thể.Xuất phát từ tính bắt buộc chung mà văn bản QPPL luôn được
thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều lần có nghĩa QPPL
luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển

10


khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên
được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần.Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được
thực hiện duy nhất một lần.Bởi vậy, văn bản QPPL có khả năng tác động
trong khoảng thời gian lâu dài.
Tính bắt buộc chung đã ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản
QPPL. Văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý trong phạm vi cả nước hoặc từng
địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành cũng như nội
dung của mỗi văn bản QPPL. Thông thường, văn bản QPPL do cơ quan nhà
nước trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, văn bản
QPPL do cơ quan nhà nước địa phương ban hành có hiệu lực pháp lý trên
phạm vi địa phương đó. Ngoài ra có trường hợp văn bản QPPL do cơ quan
nhà nước trung ương ban hành nhưng có hiệu lực pháp lý trên phạm vilãnh
thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương. Dấu hiệu này là cơ
sở để phân biệt với những văn bản có nội dung đặt ra quy tắc xử sự nội bộ
trong cơ quan nhà nước. Hiện nay, khá nhiều văn bản như quy chế, điều lệ,
quy định, nội quy… có nội dung là quy tắc xử sự nội bộ được ban hành theo
hình thức văn bản quyết định, nghị quyết. Những quy tắc xử sự đặt ra để điều
chỉnh hoạt động trong nội bộ một cơ quan nhà nước không phải là quy phạm
pháp luật vì các quy tắc xử sự đó không có tính bắt buộc chung.
Bốn là, văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh
các quan hệ xã hội: văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước ban hành để
điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành,
được tuân thủ và bảo đảm thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước. Nhà nước có

thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm pháp
luật bằng việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: chế tài hình
sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như huỷ bỏ hợp đồng dân
sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng… Như vậy, bất luận là văn

11


bản quy phạm pháp luật do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận
là hình thức văn bản nào (luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định…
do cơ quan nhà nước trung ương hay các cấp chính quyền địa phương ban
hành) thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện.
1.2. Đặc điểm VBQPPL do HĐND ban hành
Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 định nghĩa về
VBQPPL của HĐND và UBND tại khoản 1 Điều 1 như sau: “Văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tụ
do Luật quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung có hiệu lực trong phạm vi
địa phương, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ
xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”.
Luật ban hành văn bản QPPL 2015 đã thống nhất định nghĩa VBQPPL
của HĐND và UBND vào định nghĩa VBQPPL nói chung. Tuy nhiên, bên
cạnh những đặc điểm của văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL của
HĐND còn có những đặc điểm riêng như sau:
1.2.1. Văn bản QPPL của HĐND là sự cụ thể hóa các qui định của
pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên
Về phương diện lý luận và thực tiễn, các cơ quan Nhà nước ở trung
ương không thể ban hành được một hệ thống pháp luật phù hợp với yêu cầu
của mọi địa phương trong toàn quốc.Vì mỗi địa phương có những đặc điểm
riêng về điều kiện địa lý, dân cư, kinh tế xã hội. Chính vì vậy, để phù hợp với

tình hình thực tế ở địa phương, trên cơ sở các quy định của cơ quan Nhà nước
ở trung ương, HĐND ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa cho phù hợp với
đặc điểm, yêu cầu của địa phương. Hơn nữa, quan hệ xã hội với tư cách là đối
tượng điều chỉnh của pháp luật, vốn đã phức tạp lại đang trong quá trình
chuyển đổi đầy biến động. Trong điều kiện như vậy, yêu cầu đặt ra đối với hệ

12


thống pháp luật nước ta là cần có nhiều loại văn bản với giá trị pháp lý khác
nhau (được các cấp khác nhau ban hành) thì mới đáp ứng được yêu cầu của
đời sống xã hội hiện nay.
Trước những đòi hỏi từ thực tiễn, nhiệm vụ hướng dẫn, thi hành Hiến
pháp, luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên là một nhiệm vụ tất yếu
của HĐND các cấp khi ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa các quy định
của pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên vào từng hoàn cảnh,
từng điều kiện cụ thể của địa phương.
Vì vậy, trong rất nhiều trường hợp, HĐND các cấp ban hành các văn
bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các quy định của luật và văn bản của cơ quan
Nhà nước cấp trên và cụ thể hóa các quy định này để thi hành ở địa phương.
1.2.2. Văn bản QPPL của HĐND điều chỉnh các quan hệ xã hội phát
sinh ở địa phương
Hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND gắn liền với chức năng
trực tiếp tổ chức và quản lý các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội,
an ninh – quốc phòng, trật tự an toàn xã hội ở địa phương, đảm bảo nguyên
tắc hiến định của quản lý nhà nước là bằng pháp luật. Mặt khác, với tư cách là
các chủ thể quản lý Nhà nước ở địa phương, các cơ quan chính quyền địa
phương có trách nhiệm chính trong việc áp dụng các biện pháp và tạo mọi
điều kiện cần thiết để các cơ quan, tổ chức và các cá nhân ở địa phương thi
hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật. Không có một lĩnh vực kinh tế,

chính trị, văn hóa, xã hội nào do chính quyền địa phương tiến hành quản lý
mà lại không đòi hỏi trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc bảo
đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật. Vì vậy, hoạt động ban hành văn bản
QPPL của HĐND luôn gắn liền với hoạt động quản lý các lĩnh vực của đời
sống xã hội ở địa phương và trên cơ sở đó điều chỉnh các quan hệ xã hội đầy
năng động, phức tạp luôn diễn ra hàng ngày ở địa phương. Ngoài ra, hoạt

13


động ban hành văn bản QPPL của HĐND không chỉ giới hạn trong việc bảo
vệ các quyền, các lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức hoặc công dân cụ thể
nào đó, mà trách nhiệm chủ yếu, quan trọng hơn cả là quyết định mọi biện
pháp nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất để các cơ quan, tổ chức và công dân ở
địa phương thực hiện được trên thực tế các quyền và lợi ích hợp pháp của
mình, đồng thời thi hành nghiêm chỉnh các nghĩa vụ pháp lý được Hiến pháp
và pháp luật quy định. Chính vì vậy đối với những quan hệ mới phát sinh mà
chưa được điều chỉnh bởi văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên, thì
HĐND căn cứ vào chức năng, quyền hạn của mình theo luật định chủ động
ban hành các văn bản QPPL phù hợp với các văn bản của các cơ quan Nhà
nước cấp trên để điều chỉnh các quan hệ này.
1.3. Nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND
Theo Điều 5 Luật ban hành VBQPPL 2015, việc xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc sau:
+ Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản
quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.
+ Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật.
+ Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm
pháp luật.

+ Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ
thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình
đẳng giới trong văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ
tục hành chính.
+ Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không
làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là thành viên.

14


+ Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến,
kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật.
Các nguyên tắc trên về cơ bản kế thừa các nguyên tắc xây dựng, ban
hành VBQPPL của Luật 2008, tuy nhiên được làm rõ hơn, cụ thể hơn những
yêu cầu đặt ra đối với hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Đây là những
tư tưởng chỉ đạo, là cơ sở quan trọng của toàn bộ quá trình xây dựng pháp
luật, đòi hỏi tất cả các chủ thể tham gia vào quá trình ban hành, sửa đổi hay
bãi bỏ các qui phạm pháp luật phải nghiêm chỉnh tuân theo.
1.4. Thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản QPPL của hội
đồng nhân dân
Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND được giới hạn bởi
mức độ thực hiện thẩm quyền, nghĩa là HĐND chỉ được ban hành trong giới
hạn luật định, không được ban hành văn bản vượt thẩm quyền. Quy định này
nhằm bảo đảm việc thực thi pháp luật ở địa phương, tránh việc các chủ thể
lạm quyền, tùy tiện đưa ra các quyết định gây ảnh hưởng đến hiệu lực của văn
bản QPPL và bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL.
Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL 2015, văn bản QPPL của
HĐND các cấp được ban hành dưới hình thức nghị quyết. Thẩm quyền ban

hành được quy định cụ thể tại các điều 27, 29, 30 của Luật. Theo đó:
+ Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định:
- Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp
luật của cơ quan nhà nước cấp trên;
- Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;
- Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an
ninh ở địa phương;

15


- Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh
tế - xã hội của địa phương.
+ Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành
nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành
quyết định theo quy định của Luật này và các luật khác có liên quan.
+ Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyếtđể quy
định những vấn đề được luật giao.
Việc quy định rõ hình thức văn bản QPPL nói chung và của HĐND nói
riêng còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt là trong quan hệ giữa Nhà
nước với nhân dân. Bằng hình thức văn bản, đối tượng thi hành có thể nhận
biết ngay ai đã ban hành văn bản đó (ví dụ với hình thức văn bản là nghị
quyết người dân có thể nhận biết ngay đó là văn bản của HĐND).Sự phân biệt
này góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.Đồng
thời, việc tuân thủ hình thức của văn bản cũng là một yếu tố chứng minh tính
hợp pháp của văn bản.
1.5. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của hội đồng nhân dân
Văn bản QPPL của HĐND và UBND có vai trò quan trọng, ảnh hưởng
trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhiều tầng lớp nhân dân, do đó cần phải

được ban hành theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ. Xét trên hai phương diện lý
luận và thực tiễn, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL có ý nghĩa rất quan
trọng, nó bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của văn bản và nâng cao hiệu quả
của văn bản.
Ở các địa phương hiện nay, số lượng quy phạm có trong một nghị
quyết không nhiều và hầu hết chỉ có ở nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, cấp
huyện có rất ít nghị quyết quy phạm, còn cấp xã thì hầu như không có. Phần
lớn các nghị quyết của HĐND tập trung quy định các biện pháp phát triển
kinh tế - xã hội ở địa phương, nghị quyết của HĐND cấp huyện, cấp xã thì

16


quy định chi tiết hơn và trong phạm vị hẹp. Do HĐND làm việc tại hai kỳ họp
trong một năm nên trình tự thủ tục ban hành nghị quyết cơ bản ổn định.
* Việc ban hành VBQPPL của HĐND cấp tỉnh được thực hiện theo
trình tự sau:
- Đề nghị xây dựng nghị quyết
- Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết
- Thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình
- Thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết
- Trình đề nghị xây dựng nghị quyết
- Phân công cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị quyết
- Lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết
- Thẩm định dự thảo nghị quyết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình
- Thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
- Xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
Chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của HĐND cấp tỉnh được
xây dựng căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, yêu cầu quản lý Nhà nước ở

địa phương, bảo đảm thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên,
bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương. Việc lập dự kiến
chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND do Thường trực HĐND chủ trì,
phối hợp với UBND và trình HĐND quyết định tại kỳ họp cuối năm. Trong
trường hợp cần điều chỉnh chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND thì
Thường trực HĐND phối hợp với UBND điều chỉnh và báo cáo HĐND tại kỳ
họp gần nhất.
Việc dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND trình hoặc do
cơ quan, tổ chức khác trình theo sự phân công của Thường trực HĐND.
Việc lấy ý kiến về dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh như sau: Căn

17


cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo nghị quyết, cơ quan soạn thảo tổ chức
lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp
của nghị quyết. Cơ quan, tổ chức hữu quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả
lời bằng văn bản trong thời hạn năm ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo nghị
quyết. Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của
nghị quyết thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy
ý kiến, địa chỉ nhận ý kiến và dành ít nhất bảy ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý
kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo nghị quyết.
Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải được cơ quan tư pháp cùng cấp
thẩm định. Cơ quan tư pháp sau khi nhận được yêu cầu thẩm định phải làm
báo cáo thẩm định và gửi đến cơ quan soạn thảo chậm nhất bảy ngày trước
ngày UBND họp. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý
kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo nghị quyết.
Sau khi có kết quả thẩm định của cơ quan tư pháp, UBND có trách
nhiệm xem xét, thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số để quyết định việc
trình dự thảo nghị quyết ra HĐND cùng cấp (đối với dự thảo nghị quyết do

UBND trình); Đối với dự thảo nghị quyết do cơ quan, tổ chức khác trình thì
UBND có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản.
Dự thảo nghị quyết sau khi có ý kiến của UBND phải được Ban của
HĐND cùng cấp thẩm tra trước khi trình HĐND.
Dự thảo nghị quyết tại kỳ họp HĐND được thông qua khi có quá nửa
tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành.Chủ tịch HĐND ký chứng thực
nghị quyết.
* Việc ban hành VBQPPL của HĐND cấp huyện:
Trình tự, thủ tục ban hành Nghị quyết của HĐND cấp huyện không có
bước lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng. Các bước khác
giống với trình tự ban hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh nhưng đơn giản
hơn, bao gồm các bước sau:

18


- Soạn thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện
- Thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện
- Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với dự thảo nghị
quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp
- Thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện
- Trình tự xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân
dân cấp huyện
* Việc ban hành VBQPPL của HĐND cấp xã:
+ Soạn thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã
- Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã do Ủy ban nhân
dân cùng cấp tổ chức soạn thảo và trình Hội đồng nhân dân.
- Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo nghị quyết, Chủ tịch Ủy
ban nhân dân tổ chức việc lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức có
liên quan, của Nhân dân tại các thôn, làng, buôn, ấp, bản, phum, sóc, tổ dân

phố, khu phố, khối phố về dự thảo nghị quyết bằng các hình thức thích hợp.
+ Xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã
- Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã phải được Ban của
Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân cấp
xã. Chậm nhất là 03 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân gửi tờ trình, dự thảo nghị quyết và các tài liệu có liên quan đến
các đại biểu Hội đồng nhân dân.
- Việc xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết tại kỳ họp Hội đồng nhân
dân được tiến hành theo trình tự sau đây:
. Đại diện Ủy ban nhân dân thuyết trình dự thảo nghị quyết;
. Đại diện Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra trình
bày báo cáo thẩm tra;
. Hội đồng nhân dân thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết.

19