LUẬN án TIẾN sĩ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG QUẢN lý NHÀ nước về XUẤT CẢNH, NHẬP CẢNH ở VIỆT NAM

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong đời sống xã hội, việc công dân đi ra nước ngoài và từ nước
ngoài về nước (xuất cảnh nước mình, nhập cảnh một nước khác và ngược lại)
để cư trú, làm ăn sinh sống, buôn bán, đầu tư, công tác, lao động, học tập, du
lịch... là một vấn đề bình thường trong quá trình giao lưu giữa các quốc gia và
con người trong khu vực hoặc quốc tế. Con người chỉ có thể tiến bộ và phát
huy khả năng của mình trên mọi lĩnh vực khi quyền con người nói chung và
quyền xuất cảnh, nhập cảnh được bảo đảm. Như vậy, có thể nói, bảo đảm
quyền xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú ngày nay đã trở thành một động lực của
sự phát triển xã hội.
Ở hầu hết các nước tiến bộ, với tính cách là một bộ phận quan trọng
trong hệ thống các quyền tự do cá nhân của con người, quyền đi ra nước
ngoài và từ nước ngoài về nước của công dân đều được Hiến pháp ghi nhận
và kèm theo là những điều kiện để thực hiện quyền này trên thực tế. Ở nước
ta, Hiến pháp năm 1992 và những văn bản pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh,
cư trú trong một chừng mực nào đó đã có những quy định cụ thể về quyền
xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú của công dân. Tuy nhiên, do những điều kiện
khách quan và chủ quan, cho nên trong những năm qua, bên cạnh những ưu
điểm, pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở nước ta đã
và đang bộc lộ những hạn chế nhất định, gây ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu
lực, hiệu quả của nền hành chính nhà nước nói chung và hành chính nhà nước
trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú nói riêng, từ đó ảnh hưởng xấu tới
việc thực hiện những quyền xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú của công dân.
Nhằm khắc phục tình trạng trên, Đảng và Nhà nước ta đang chỉ đạo các
cấp, các ngành tích cực thực hiện chủ trương cải cách nền hành chính nhà

2

nước, trong đó trọng tâm là phục vụ con người, vì con người với nhu cầu đòi
hỏi ngày càng tăng, trong đó có quyền xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú.
Để công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước, trong đó có cải cách
thể chế, thủ tục hành chính nói chung và cải cách thể chế, thủ tục hành chính
trong lĩnh vực xuất nhập cảnh nói riêng đạt được kết quả, cần phát huy sức
mạnh tổng hợp của toàn bộ hệ thống chính trị, sử dụng đồng bộ các biện
pháp, trong đó phải nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn
về pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh. Mặt khác, xung
quanh những vấn đề lý luận về vị trí, vai trò của pháp luật trong quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh, nhất là đối với việc bảo đảm an ninh quốc gia
và bảo đảm quyền xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú của công dân... còn nhiều ý
kiến khác nhau, thậm chí trái ngược nhau.
Vì lý do trên, việc nghiên cứu đề tài: "Hoàn thiện pháp luật trong
quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam" mang tính cấp thiết
cả về lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là vấn đề
được các nhà khoa học và hoạt động thực tiễn quan tâm nghiên cứu. Trong
những năm gần đây, việc nghiên cứu về cơ sở pháp lý của hoạt động quản lý
nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú được đề cập ít hay nhiều, trực
tiếp hay gián tiếp trong các công trình của các nhà khoa học. Trước hết, có
thể kể đến các công trình nghiên cứu khoa học:
"Đổi mới và hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nước đối với
người nước ngoài ở Việt Nam" Luận án Tiến sĩ luật học của TS. Bùi Quảng
Bạ (Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 1996). Luận án có
mục đích: góp phần làm sáng tỏ những cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xác
định những đặc trưng, vai trò của quản lý nhà nước đối với người nước ngoài.
Về lý luận, luận án đã đưa ra và làm rõ thêm một số khái niệm: về người nước

3

ngoài; về quản lý nhà nước về an ninh quốc gia; về cơ chế điều chỉnh pháp
luật trong quản lý nhà nước đối với người nước ngoài ở Việt Nam; làm rõ địa
vị pháp lý của người nước ngoài và vai trò của pháp luật trong quản lý nhà
nước đối với họ ở Việt Nam. Về thực tiễn, luận án đã khái quát sự hình thành
và phát triển của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với người nước ngoài
từ 1945 đến 1996; phân tích tình hình thực tiễn quản lý nhà nước đối với người nước ngoài, tình hình vi phạm pháp luật của người nước ngoài tại Việt
Nam và xử lý vi phạm của các cơ quan chức năng trong những năm 90 của
thế kỷ XX. Từ đó, đưa ra những định hướng, kiến nghị nhằm xây dựng và
hoàn thiện pháp luật về quản lý người nước ngoài; nâng cao ý thức pháp luật;
đổi mới bộ máy, cán bộ, cơ chế quản lý nhằm thực hiện quản lý nhà nước có
hiệu quả đối với người nước ngoài ở Việt Nam trong những năm cuối thế kỷ
XX. Một số kiến nghị có tính khả thi của tác giả về sửa đổi, bổ sung các văn
bản pháp luật đã ban hành khi đó tập trung vào một số điều của Bộ luật hình
sự, đặc biệt là kiến nghị: "Cần bổ sung hình phạt trục xuất vào hệ thống hình
phạt của Bộ luật hình sự được áp dụng vừa là hình phạt chính vừa là hình
phạt bổ sung". Về lĩnh vực quản lý xuất nhập cảnh, tác giả cũng có kiến nghị:
"Về tổng thể, cần nghiên cứu nâng Pháp lệnh nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú, đi
lại của người nước ngoài tại Việt Nam thành một đạo luật".
"Quản lý nhà nước về an ninh đối với người nước ngoài tại Việt Nam"
Luận án Tiến sĩ của TS. Ngô Phúc Thịnh (Học viện An ninh nhân dân, Hà
Nội, 2002), với mục đích là: đánh giá đúng thực trạng công tác quản lý nhà
nước về an ninh đối với người nước ngoài và những hoạt động xâm phạm an
ninh quốc gia của người nước ngoài tại Việt Nam; dự báo và đề xuất những
giải pháp cơ bản nhằm góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý và đấu
tranh với hoạt động xâm phạm an ninh quốc gia. Về lý luận, luận án đã làm
rõ thêm khái niệm về người nước ngoài và địa vị pháp lý của họ tại Việt

Nam; làm rõ thêm nhận thức quản lý nhà nước về an ninh đối với người nước
ngoài; làm rõ đặc trưng, nội dung cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước về


4

an ninh đối với người nước ngoài và những yếu tố tác động tới hoạt động
quản lý. Về thực tiễn, luận án đã chỉ rõ thực trạng công tác quản lý nhà nước
về an ninh đối với người nước ngoài; phân tích và đánh giá khái quát các hoạt
động xâm phạm an ninh quốc gia của người nước ngoài tại Việt Nam và công
tác đấu tranh của cơ quan an ninh; đưa ra dự báo tình hình về âm mưu, hoạt
động của các thế lực thù địch lợi dụng người nước ngoài nhập cảnh, xuất
cảnh, cư trú tại Việt Nam nhằm xâm hại an ninh quốc gia. Từ đó đưa ra
những giải pháp có tính khả thi nhằm góp phần nâng cao hiệu quả công tác
đấu tranh trong tình hình mới. Trước sự giao lưu quốc tế ngày càng mở rộng,
xu hướng hòa nhập cùng tồn tại và phát triển, tác giả đã kiến nghị về việc
"sớm xây dựng luật nhập cư làm cơ sở pháp lý cho việc giải quyết người tị
nạn ở Việt Nam và cư trú trái phép".
Những năm gần đây, đã xuất hiện một số công trình nghiên cứu khoa
học tập thể cấp nhà nước và cấp bộ của các nhà khoa học đã đề cập đến quản
lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh và pháp luật trong lĩnh vực này ở nước
ta. Đáng chú ý nhất là các công trình dưới đây.
Vụ quản lý khoa học và Công nghệ, Bộ Công an có đề tài nghiên cứu
khoa học mã số KHXH 07-08 về "Những giải pháp nâng cao hiệu quả quản
lý người nước ngoài nhằm bảo đảm an ninh trật tự của lực lượng công an
nhân dân trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" do
GS.TS. Nguyễn Phùng Hồng làm chủ nhiệm (Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,
2002). Mục tiêu của đề tài là: làm rõ thực trạng công tác quản lý Nhà nước về
an ninh trật tự đối với người nước ngoài và công tác đấu tranh chống tội phạm
là người nước ngoài ở Việt Nam trong thời gian vừa qua; kiến nghị những

giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về an ninh trật tự
đối với người nước ngoài và công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm
là người nước ngoài đến Việt Nam, góp phần bảo vệ an ninh trật tự trong thời
kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Về lý luận, đề tài đã


5

làm rõ những vấn đề chung về quản lý người nước ngoài nhằm bảo đảm an
ninh trật tự ở Việt Nam, trong đó phân tích làm nổi bật được địa vị pháp lý
của người nước ngoài tại Việt Nam và những nguyên tắc cơ bản trong công
tác quản lý người nước ngoài nhằm bảo đảm an ninh trật tự ở Việt Nam. Về
thực tiễn, luận án đã chỉ rõ thực trạng công tác quản lý người nước ngoài
nhằm bảo đảm an ninh trật tự ở Việt Nam của lực lượng Công an nhân dân;
chỉ rõ thực trạng công tác đấu tranh xử lý những vi phạm pháp luật của người
nước ngoài ở Việt Nam có liên quan đến an ninh trật tự. Đặc biệt trong đó, đề
tài nêu bật thực trạng pháp luật Việt Nam - cơ sở pháp lý để đấu tranh, xử lý
những vi phạm pháp luật của người nước ngoài tại Việt Nam. Từ đó đưa ra
những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả quản lý người nước ngoài,
bảo đảm an ninh trật tự trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước. Đặc biệt trong đó là: xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về
quản lý nhà nước đối với người nước ngoài; tăng cường ký kết các hiệp định
tương trợ tư pháp quốc tế; đổi mới công tác quản lý nhập cảnh, xuất cảnh, cư
trú đối với người nước ngoài tại Việt Nam.
Cục Lãnh sự, Bộ Ngoại giao có đề tài nghiên cứu khoa học về "Trách
nhiệm quốc gia đối với việc nhận trở lại công dân không được nước ngoài
cho cư trú" do ThS. Nguyễn Hữu Tráng làm chủ nhiệm (Bộ Ngoại giao, Hà
Nội, 2002). Mục tiêu của đề tài là: phân tích làm rõ cơ sở lý luận của pháp
luật và thực tiễn quan hệ quốc tế về quyền của quốc gia không cho phép người nước ngoài cư trú; trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia được yêu cầu
tiếp nhận công dân mình bị trục xuất; đánh giá quá trình thực hiện các điều ước

quốc tế đa phương, song phương mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia; phân
tích các quy định hiện hành và những chủ trương của Đảng và Nhà nước ta với
công dân Việt Nam ở nước ngoài. Đề tài đã chỉ rõ việc di cư của người Việt
Nam là một thực tế khách quan và là một phần của thực trạng di cư đã và đang
diễn ra trên thế giới; từ nhu cầu đòi hỏi của thực tiễn khách quan các tác giả


6

tham gia đề tài nghiên cứu khoa học nêu trên đã kiến nghị chủ trương, biện
pháp liên quan đến việc nhận trở lại công dân trong tình hình cụ thể trong nước
và quốc tế hiện nay; kiến nghị sửa đổi một số văn bản pháp luật hiện hành và đề
xuất những nội dung cơ bản thể hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà
nước ta trong một thỏa thuận khung để giải quyết vấn đề nhận trở lại công
dân không được nước ngoài cho cư trú.
Cục Quản lý xuất nhập cảnh, Bộ Công an có đề tài nghiên cứu khoa
học về "Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm soát xuất nhập cảnh tại
cửa khẩu hàng không quốc tế Nội Bài góp phần đảm bảo an ninh quốc gia"
do Đại tá Triệu Văn Thế - Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh làm chủ
biên (Bộ Công an, Hà Nội, 2005). Đề tài đã góp phần xây dựng và hoàn thiện
các khái niệm: kiểm soát xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh; kiểm soát hộ chiếu
giấy tờ; kiểm tra nhân sự; giám sát xuất cảnh, nhập cảnh; xác định rõ vai trò,
đối tượng, nội dung, phương pháp kiểm soát xuất nhập cảnh; làm rõ những
vấn đề có tính quy luật trong hoạt động lợi dụng nhập cảnh, xuất cảnh qua
cửa khẩu hàng không quốc tế Nội Bài xâm phạm an ninh quốc gia của các thế
lực thù địch và các loại tội phạm khác; đánh giá về thực trạng kiểm soát xuất
nhập cảnh tại cửa khẩu hàng không quốc tế Nội Bài từ 1995 đến 2004. Đề tài
đã chỉ ra những ưu điểm, những sơ hở thiếu sót và nguyên nhân của chúng. Từ
đó, hình thành những giải pháp, kiến nghị có tính khoa học nhằm nâng cao chất
lượng và hiệu quả kiểm soát xuất nhập cảnh tại cửa khẩu hàng không quốc tế

Nội Bài; góp phần bảo đảm an ninh quốc gia; góp phần bổ sung, hoàn thiện lý
luận kiểm soát xuất nhập cảnh tại cửa khẩu hàng không quốc tế Nội Bài nói
riêng và kiểm soát xuất nhập cảnh nói chung.
Các công trình nghiên cứu khoa học này, ở những khía cạnh và cấp
độ khác nhau, đều đề cập một số vấn đề chung về quản lý nhà nước, mối
quan hệ nhà nước - công dân trong lĩnh vực xuất nhập cảnh, những điều
kiện pháp lý bảo đảm quyền của công dân trong lĩnh vực này.


7

Ngoài ra, cũng cần kể đến một số luận văn thạc sĩ luật học như: Quản lý
nhà nước đối với người nước ngoài tại Việt Nam" (luận văn thạc sĩ luật học của
ThS. Nguyễn Xuân Toản - Viện Nhà nước và pháp luật, Hà Nội, 1996), với mục
đích: góp phần làm rõ cơ sở lý luận, nội dung pháp lý của quản lý nhà nước đối
với người nước ngoài tại Việt Nam, đề xuất những giải pháp tăng cường hiệu
lực, hiệu quả của quản lý nhà nước đối với người nước ngoài ở Việt Nam hiện
nay". Luận văn đã làm rõ khái niệm người nước ngoài và phân loại người nước
ngoài; xác định nội dung pháp lý và đặc thù của quản lý nhà nước đối với người
nước ngoài; hệ thống hóa và phân tích pháp luật thực định và thực tiễn về quản
lý nhà nước đối với người nước ngoài (trong đó, có một tiết nhỏ đề cập tới quản
lý nhà nước về nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú, đi lại của người nước ngoài tại Việt
Nam); qua đó, đề xuất những biện pháp (bổ sung, sửa đổi và hoàn thiện các văn
bản pháp luật; xây dựng và kiện toàn tổ chức bộ máy, cơ chế hoạt động) nhằm
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với người nước ngoài. "Quản
lý nhà nước về an ninh đối với công dân Việt Nam xuất cảnh trong giai đoạn
hiện nay" luận văn thạc sĩ luật học của ThS Phạm Ngọc Trung (Học viện An
ninh nhân dân, Hà Nội, 1997), với mục đích: phân tích một cách khoa học tình
hình quản lý nhà nước đối với người Việt Nam xuất cảnh trong giai đoạn hiện
nay để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và những vướng mắc được đặt ra đối

với công tác quản lý công dân Việt Nam xuất cảnh, từ đó đề xuất phương pháp
đổi mới và hoàn thiện quản lý nhà nước đối với người Việt Nam xuất cảnh.
Luận văn đã khái quát được vị trí, vai trò của quản lý công dân Việt Nam xuất
cảnh trong quản lý nhà nước về an ninh quốc gia; đánh giá được thực trạng quản
lý công dân Việt Nam xuất cảnh, âm mưu và hoạt động của các thế lực thù địch
và bọn phạm tội khác lợi dụng việc xuất cảnh của công dân để hoạt động xâm
phạm an ninh quốc gia; dự báo những vấn đề có liên quan đến quản lý công dân
Việt Nam xuất cảnh trong thời gian tới; qua đó, đề xuất phương hướng và một
số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với công dân Việt


8

Nam xuất cảnh. "Quản lý nhà nước về an ninh đối với người nước ngoài nhập
cảnh Việt Nam theo danh nghĩa du lịch" luận văn thạc sĩ luật học của ThS.
Nguyễn Văn Minh (Học viện An ninh nhân dân, Hà Nội, 1999), với mục đích:
làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn đang đặt ra đối với công tác quản lý người
nước ngoài nhập cảnh Việt Nam theo danh nghĩa du lịch, từ đó đề xuất giải pháp
nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về an ninh đối với người nước ngoài
nhập cảnh Việt Nam theo danh nghĩa du lịch. Luận văn đã làm rõ những nhận
thức cơ bản của quản lý nhà nước về an ninh đối với người nước ngoài nhập
cảnh Việt Nam theo đường du lịch; đánh giá được thực trạng người nước ngoài
nhập cảnh Việt Nam theo danh nghĩa du lịch, hoạt động của các thế lực thù địch
và tội phạm khác lợi dụng đường nhập cảnh này để hoạt động xâm hại đến an
ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội ở Việt Nam; đánh giá đúng thực trạng
quản lý nhà nước về an ninh đối với người nước ngoài nhập cảnh Việt Nam theo
đường du lịch, từ đó chỉ ra được những tồn tại, sơ hở trong quản lý để có hướng
đề xuất khắc phục; dự báo về những vấn đề liên quan đến quản lý nhà nước về
an ninh đối với người nước ngoài nhập cảnh Việt Nam theo đường du lịch trong
thời gian tới; và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà

nước trong lĩnh vực này.
Bên cạnh đó, còn có một số công trình nghiên cứu khoa học được
đăng trên Tạp chí Công an nhân dân, số chuyên đề - 10/2004: "Kết quả đổi
mới công tác quản lý xuất nhập cảnh Việt Nam đáp ứng yêu cầu bảo vệ an
ninh quốc gia trong tình hình mới" của Đại tá Triệu Văn Thế - Cục trưởng
Cục Quản lý xuất nhập cảnh; "Người Việt Nam xuất cảnh - những vấn đề đặt ra
đối với công tác an ninh" của ThS. Lê Xuân Viên; " Công tác an ninh tại cửa
khẩu cảng hàng không quốc tế Nội Bài trong tình hình hiện nay" của ThS.
Trần Quang Tám. Các bài viết đã đề cập ở cấp vĩ mô hoặc chuyên sâu các vấn
đề lý luận - thực tiễn của quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực xuất


9

cảnh, nhập cảnh và cư trú nhằm giữ vững chủ quyền, bảo đảm an ninh quốc
gia trong công cuộc đổi mới theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
Các công trình khoa học nêu trên cho thấy: từ những cấp độ hoạt động
quản lý nhà nước khác nhau về chức năng nhiệm vụ, vấn đề quản lý nhà nước về
xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú tại Việt Nam đã được đề cập từ nhiều khía cạnh
khác nhau trong công cuộc đổi mới theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta
hiện nay; đề cập các vấn đề về lịch sử, khái niệm, phạm trù, nội dung của pháp
luật; xác lập quan điểm, nguyên tắc và giải pháp thực hiện cơ chế quản lý nhà
nước về an ninh trong lĩnh vực xuất nhập cảnh ở nước ta. Pháp luật nói chung
và pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh nói riêng được các tác giả khẳng định là
phương tiện pháp lý để Nhà nước thực hiện vai trò quản lý đối với xã hội.
Những đóng góp của các công trình nêu trên là những tìm tòi sáng tạo những bước tiến quan trọng nhằm giải quyết các vướng mắc về mặt lý luận và
thực tiễn của phạm vi lĩnh vực mà các đề tài nghiên cứu, tập trung chủ yếu là:
quản lý nhà nước về an ninh đối với người nước ngoài; quản lý nhà nước về
an ninh đối với công dân Việt Nam xuất cảnh, nhập cảnh hoặc là đột phá một
số điểm, một số khía cạnh trong quản lý nhà nước về an ninh trật tự trong lĩnh

vực xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú. Tuy nhiên, các công trình nói trên còn để
lại nhiều khoảng trống và chưa đề cập một cách toàn diện, có hệ thống về
pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh.
Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài "Hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam" là vấn đề mới không trùng lắp với
những đề tài, chuyên đề đã nghiên cứu. Đề tài này mang tính cấp thiết, không
những về lý luận, mà còn là đòi hỏi thực tiễn trong quản lý nhà nước về xuất
cảnh, nhập cảnh và cư trú ở nước ta hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ, đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận
án
Mục đích


10

Làm sáng tỏ một cách có hệ thống những vấn đề về lý luận và thực
tiễn của pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh, từ đó đề
xuất những quan điểm, nguyên tắc chỉ đạo phương hướng đổi mới và hoàn
thiện pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh, bảo đảm thực
hiện có hiệu quả quyền xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú của công dân.
Nhiệm vụ
Với mục đích nêu trên, tác giả luận án đề ra các nhiệm vụ sau đây:
- Làm rõ những nhận thức cơ bản về pháp luật trong quản lý nhà nước
về xuất cảnh, nhập cảnh; về cơ sở khoa học của việc đổi mới và hoàn thiện
pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam.
- Nghiên cứu vị trí, vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất
cảnh, nhập cảnh; làm rõ mối quan hệ của pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh, cư
trú với các ngành luật khác có liên quan trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
- Đánh giá đúng đắn thực trạng áp dụng pháp luật trong quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam, chỉ ra những tồn tại, thiếu sót của

pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh để có hướng đề xuất giải pháp khắc phục.
- Làm rõ những quan điểm, phương hướng đổi mới và hoàn thiện
pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam.
- Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về xuất cảnh, nhập
cảnh, cư trú nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực
này, trong đó đề xuất xây dựng một đạo luật xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú
để điều chỉnh, kiểm soát xuất cảnh, nhập cảnh và quy định về việc cư trú, hòa
nhập của công dân cộng đồng cũng như người nước ngoài ở Việt Nam.
Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là pháp luật trong quản lý nhà nước
về xuất cảnh, nhập cảnh.


11

Phạm vi nghiên cứu
Pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là một hệ
thống các quy phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh và các quy phạm pháp
luật có liên quan. Đó vừa là pháp luật thực định (nội dung), vừa là pháp luật thủ
tục (hình thức) nhằm điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành chính trong lĩnh vực
xuất cảnh, nhập cảnh giữa Nhà nước và công dân. Luận án đi sâu nghiên cứu
quy định của hiến pháp về quyền tự do đi lại, cư trú của công dân và pháp luật
hành chính trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh mà chức năng chủ
trì, quản lý chủ yếu thuộc Bộ Công an (cơ quan quản lý chuyên ngành về xuất
nhập cảnh).
4. Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và của Đảng ta về xây dựng nhà nước và pháp
luật; đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về mở cửa, hội nhập kinh
tế quốc tế trong nền kinh tế thị trường, có sự điều tiết của Nhà nước, theo
định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam; những thành tựu khoa học: triết

học, xã hội học, luật học và đặc biệt của khoa học hành chính nhà nước. Trên
cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của triết học
Mác -Lênin, tác giả sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống,
so sánh pháp luật, dự báo để nghiên cứu thực tiễn, từ đó rút ra kết luận cần
thiết, đưa ra những đánh giá và những luận chứng làm cơ sở kiến nghị đổi
mới và hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh
ở Việt Nam.
5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án
Đây là luận án tiến sĩ luật học đầu tiên trong khoa học pháp lý Việt
Nam nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về pháp luật trong quản lý


12

nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam. Luận án đã có những đóng
góp mới về khoa học như sau:
Một là, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật trong
quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh tại Việt Nam, làm rõ vai trò, đặc
điểm của pháp luật đối với việc tăng cường quản lý nhà nước một cách dân
chủ đối với hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú; bảo đảm quyền tự do đi
lại, cư trú của công dân trong bối cảnh hội nhập quốc tế; làm rõ mối tương
quan giữa pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh với các
lĩnh vực điều chỉnh pháp luật khác.
Hai là, làm rõ lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật trong
quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh tại Việt Nam từ Cách mạng tháng
Tám đến nay, trong đó đã làm sáng tỏ quá trình vừa kế thừa vừa phát triển
liên tục của pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh phù
hợp với tính chất và nhiệm vụ thực hiện đường lối đối ngoại, giữ vững chủ
quyền, an ninh quốc gia của Đảng và Nhà nước trong từng thời kỳ lịch sử.
Ba là, đã đánh giá đúng thực trạng pháp luật trong quản lý nhà nước về

xuất cảnh, nhập cảnh thời kỳ đổi mới; nêu bật được những thành tựu của sự điều
chỉnh pháp luật xuất cảnh, nhập cảnh đối với việc bảo đảm quản lý nhà nước và
quyền tự do đi lại, cư trú của công dân trong xu thế hội nhập kinh tế quốc tế;
phân tích đánh giá các yếu tố đang chi phối hiệu quả quản lý nhà nước về
xuất cảnh, nhập cảnh, bảo đảm chủ quyền độc lập và an ninh quốc gia, tạo
điều kiện thuận lợi để công dân Việt Nam và người nước ngoài thực hiện
quyền tự do đi lại, cư trú.
Bốn là, xây dựng một hệ thống các quan điểm và phương hướng tạo cơ
sở cho việc hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập
cảnh; đề xuất một hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật trong
quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh, trong đó có kiến nghị xây dựng
một đạo luật xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú để điều chỉnh, kiểm soát xuất


13

cảnh, nhập cảnh và quy định về việc cư trú, hòa nhập của công dân cộng đồng
cũng như người nước ngoài ở Việt Nam.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Kết quả nghiên cứu và những kiến nghị của luận án có ý nghĩa đối với
việc hoàn thiện pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt
Nam hiện nay. Đồng thời, thông qua kết quả nghiên cứu, tác giả góp thêm
tiếng nói vào sự phát triển của lý luận về pháp luật trong quản lý nhà nước về
xuất cảnh, nhập cảnh, đặc biệt là hành chính nhà nước trong lĩnh vực xuất
cảnh, nhập cảnh và cư trú hướng tới phục vụ nhu cầu xuất cảnh, nhập cảnh, cư
trú của công dân. Với việc đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật
trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh, trong đó có kiến nghị xây dựng
một đạo luật xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú để điều chỉnh, kiểm soát xuất cảnh,
nhập cảnh và quy định về việc cư trú, hòa nhập của công dân cộng đồng cũng như
người nước ngoài ở Việt Nam, tác giả hy vọng sẽ góp phần bảo đảm phát huy

được vai trò của nó trong quá trình phát triển đất nước và hội nhập kinh tế quốc
tế.
Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho công tác
nghiên cứu, giảng dạy về khoa học pháp lý nói chung, khoa học luật hành
chính nói riêng và cho các cán bộ làm công tác quản lý nhà nước trong lĩnh
vực xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận án gồm 3 chương, 9 mục.


14

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT
TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XUẤT CẢNH, NHẬP CẢNH

1.1. KHÁI NIỆM, NỘI DUNG, ĐẶC TRƯNG CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT
TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XUẤT CẢNH, NHẬP CẢNH

1.1.1. Khái niệm pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh,
nhập cảnh
Ở nước ta, pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là
một bộ phận quan trọng của pháp luật hành chính và hệ thống pháp luật Việt
Nam. Tuy nhiên, trong nhiều năm qua vì những lý do khách quan, chủ quan
khác nhau mà khái niệm về pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh,
nhập cảnh chưa được khoa học pháp lý, các nhà nghiên cứu, các cán bộ quản
lý nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện và có hệ thống. Do vậy, đến nay
trong khoa học pháp lý ở Việt Nam, vẫn chưa đưa ra được một khái niệm
thống nhất, hoàn chỉnh về pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh,

nhập cảnh.
Để làm rõ nội hàm khái niệm về pháp luật trong quản lý nhà nước về
xuất cảnh, nhập cảnh, chúng ta cần phân tích và đặt nó trong mối quan hệ với
pháp luật hành chính.
Theo giáo trình về quản lý hành chính nhà nước của Học viện Hành
chính Quốc gia (1996) thì: "Quản lý hành chính nhà nước là dạng quản lý xã hội
mang tính quyền lực nhà nước với chức năng chấp hành luật và tổ chức thực
hiện luật của các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính nhà nước
(hệ thống Chính phủ và chính quyền địa phương)" [50, tr. 10].


15

Trong sách tìm hiểu pháp luật về "Luật hành chính Việt Nam" (2005),
PGS.TS Phạm Hồng Thái và PGS.TS Đinh Văn Mậu cho rằng:
Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng
quyền lực nhà nước với quá trình xã hội và hành vi hoạt động của
công dân do các cơ quan hành pháp từ Trung ương đến cơ sở tiến
hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước,
phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn
những nhu cầu hàng ngày của nhân dân [70, tr. 19].
Từ các quan niệm về quản lý nhà nước nêu trên, chúng ta có thể hiểu:
hành chính nhà nước trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh cũng như bất kỳ
một dạng quản lý xã hội nào khác, là dạng quản lý công vụ quốc gia của bộ
máy nhà nước - là công việc của bộ máy hành pháp. Nó là sự tác động có tổ
chức và được điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã
hội và hành vi hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh của công dân do các cơ quan
có thẩm quyền trong hệ thống hành pháp từ Trung ương đến cơ sở tiến hành
để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước, phát triển các mối quan
hệ xã hội, duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn nhu cầu tự do cư trú, xuất cảnh,

nhập cảnh hàng ngày của công dân.
Với ý nghĩa hành chính là chấp hành (thực thi) pháp luật, Chính phủ
và các cơ quan hành chính trong lĩnh vực xuất nhập cảnh có quyền (lập quy)
ban hành các quy tắc và các quyết định hành chính cho phép hoặc cấm đoán
một cách áp đặt và buộc đối tượng có liên quan phải chấp hành; có quyền
kiểm tra việc thực hiện pháp luật về xuất nhập cảnh và các quyết định mà nó
ban hành; có quyền xử lý các tình huống quản lý bằng biện pháp cưỡng chế
đối với các vi phạm hành chính, kể cả trường hợp công dân, tổ chức từ chối
thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm pháp
luật trong lĩnh vực xuất nhập cảnh.


16

Tuy nhiên, để thực hiện được những quyền hạn trên cần có quy định
chung về tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện những hoạt động hành chính
có hiệu lực, hiệu quả; đồng thời, xác lập một trật tự chuẩn mực trong việc
thực hiện quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong từng quan hệ pháp luật
trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh. Với tính "vượt trội" của thiết
chế hành chính, chính phủ nắm giữ công quyền hành pháp theo nghĩa cưỡng
chế của tổ chức luôn có xu hướng tự định trong ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật - ưu tiên mở rộng và tăng cường quyền lực không hạn chế
nhằm cai quản nhiều hơn là thực hiện nghĩa vụ phục vụ xã hội. Do vậy, cần
đặt bộ máy hành pháp nói chung, các cơ quan hành chính trong lĩnh vực xuất
nhập cảnh nói riêng trong sự kiểm soát của các quyền lập pháp, tư pháp và sự
tham gia của các tổ chức xã hội, công dân, để tránh xu hướng lạm dụng quyền
lực.
Những hoạt động có tính công quyền của hành chính nhà nước phải
được kiểm soát, chịu sự ràng buộc bởi pháp luật do quyền lực chung - quyền
lực nhà nước ban hành. Hành chính nói chung, hành chính trong lĩnh vực xuất

nhập cảnh nói riêng được toàn quyền hành động quản lý và phục vụ nhưng phải
đặt mình trong khuôn khổ pháp luật, tuân thủ pháp luật. Hành chính trong lĩnh
vực xuất nhập cảnh được tự quyết tác động quyền lực vào quyền tự do cư trú,
xuất cảnh, nhập cảnh - lợi ích chính đáng của công dân, nhưng phải tôn trọng,
bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân theo pháp luật trong quản lý
nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh. Những quyết định hành chính làm tổn hại
tới quyền và lợi ích hợp pháp của công dân phải bị hủy bỏ và bị truy cứu trách
nhiệm bồi thường thiệt hại.
Hành chính nhà nước trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh là một bộ
phận của nền hành chính nhà nước, theo đúng nghĩa là sự quản lý nhà nước
về xuất cảnh, nhập cảnh. Nó xuất hiện cùng với thiết chế hành chính nhà
nước, quản lý công vụ quốc gia, cụ thể là công việc của bộ máy hành pháp


17

(Chính phủ) thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước trong
lĩnh vực xuất nhập cảnh.
Từ lý luận và thực tiễn thực hiện, áp dụng pháp luật trong quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh ở Việt Nam, chúng tôi có thể đưa ra khái niệm
pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh như sau: pháp luật
trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là một bộ phận của pháp luật
hành chính - hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã
hội phát sinh giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức, công dân và
người nước ngoài trong lĩnh vực xuất nhập cảnh.
Pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh bao gồm:
các quy phạm điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh; các quy phạm quy định về tổ chức và hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ và công chức nhà
nước trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh; sự tham gia của tổ chức, cá nhân

vào tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước về xuất cảnh, nhập
cảnh; quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, của công dân trong lĩnh vực xuất
cảnh, nhập cảnh. Những quy phạm đó hợp thành quy phạm nội dung (quy
phạm vật chất).
Để làm sáng tỏ thêm khái niệm về pháp luật trong quản lý nhà nước
về xuất cảnh, nhập cảnh, trước hết chúng ta cần làm rõ khái niệm "quản lý
nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh", các đặc điểm và phương diện chủ yếu
của quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh.
Qua nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nước cho thấy, quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh và cư trú của công dân (bao gồm cả
công dân trong nước và người nước ngoài) là một dạng quản lý xã hội, bao
hàm cả "quản lý các công việc của Nhà nước" và "quản lý các công việc của
xã hội" trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh. Nhà nước thực hiện chức năng


18

quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh nhằm giữ vững chủ quyền và an ninh quốc
gia; tạo mọi điều kiện để công dân Việt Nam và người nước ngoài thực hiện
quyền và nghĩa vụ theo pháp luật của Việt Nam và pháp luật quốc tế về xuất
cảnh, nhập cảnh và cư trú, đồng thời thông qua đó để phát hiện, ngăn ngừa và
xử lý mọi hành vi vi phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh của Việt Nam,
xâm hại tới an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội của Việt Nam.
Trong Pháp lệnh về nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người
nước ngoài tại Việt Nam (sửa đổi) quy định những nội dung quản lý nhà nước
trong lĩnh vực này là: 1- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; 2- Ký kết,
tham gia điều ước quốc tế; 3- Thực hiện hoạt động quản lý nhập cảnh, xuất
cảnh, quá cảnh, cư trú; 4- Thống kê nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh; 5Hợp tác quốc tế về xuất cảnh, nhập cảnh; 6- Giám sát, thanh tra, kiểm tra, xử
lý vi phạm pháp luật. Nghị định số 05/2000/NĐ-CP ngày 03/01/2000 của
Chính phủ về xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam cũng chỉ quy định

về hộ chiếu, thủ tục cấp hộ chiếu và thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan
liên quan và trách nhiệm của những người được cấp hộ chiếu. Từ những nội
dung nêu trên, có thể thấy rằng, hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực
xuất nhập cảnh ở nước ta xuất hiện chủ yếu là hoạt động của cơ quan lập pháp
và cơ quan hành pháp, nhưng còn thiếu vắng hoạt động của cơ quan tư pháp
(xét xử) khi có hành vi vi phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú
của công dân (là người Việt Nam và người nước ngoài).
Dưới góc độ khoa học quản lý, "quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập
cảnh", hiểu theo ý nghĩa trên là một khái niệm rộng bao hàm: Việc xây dựng
và tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩnh vực xuất nhập cảnh, mà trọng tâm
là các hoạt động chấp hành và điều hành hoạt động của các cơ quan nhà
nước và cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm
trật tự quản lý và quyền công dân trong lĩnh vực xuất nhập cảnh.


19

Qua nghiên cứu lý luận và thực tiễn, chúng tôi thấy quản lý nhà nước
về xuất cảnh, nhập cảnh được thể hiện trên các phương diện sau:
Một là, quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là một dạng hoạt
động mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao và được điều chỉnh
bằng pháp luật theo phương pháp mệnh lệnh và phục tùng
Như các hoạt động quản lý nhà nước nói chung, quản lý nhà nước về
xuất cảnh, nhập cảnh luôn hướng tới phục vụ mục đích được xây dựng trên
quan điểm của Đảng và Nhà nước là: mọi chủ trương, đường lối, hoạt động của
Đảng và Nhà nước và toàn xã hội đều nhằm mục đích vì cuộc sống và hạnh
phúc của nhân dân, vì nhân dân là cội nguồn của quyền lực. Vì vậy, hoạt động
này mang tính quyền lực đặc biệt của Nhà nước "của dân, do dân và vì dân".
Hoạt động quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh thực chất là sự
tác động mang tính tổ chức cao và được điều chỉnh bằng pháp luật. Để quản

lý tốt, cần biết tổ chức về mặt thực tiễn các quan hệ xã hội phát sinh trong
lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh. Tính tổ chức cao thể hiện ở hai phương diện:
Thứ nhất, đây là hoạt động trực tiếp của các cơ quan nhà nước được giao chức
năng nhiệm vụ trong lĩnh vực quản lý xuất cảnh, nhập cảnh. Thứ hai, đây là
hoạt động phải được bảo đảm về tổ chức (bộ máy) chuyên trách, mà tổ chức
này được hình thành xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước và đòi hỏi phải
mang tính khoa học để bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động. Thực tiễn cho
thấy, không có tổ chức, thì quản lý sẽ bị lỏng, sơ hở và kém hiệu quả, thậm
chí có thể dẫn đến tình trạng vô chính phủ.
Để quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh có hiệu quả, pháp luật
được Nhà nước sử dụng như là một kênh để tổ chức bộ máy và quy định chi
tiết các khuôn mẫu xử sự của các cơ quan quản lý cũng như công dân trong
mối quan hệ thể hiện quyền và nghĩa vụ giữa Nhà nước và công dân. Trong
hoạt động quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh các cơ quan nhà nước luôn đụng


20

chạm tới quyền xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú của công dân, cho nên phải
căn cứ vào các quy định của pháp luật để đối xử, giải quyết mối quan hệ với
công dân. Do vậy, ở lĩnh vực quản lý này mức độ điều chỉnh bằng pháp luật
theo phương pháp mệnh lệnh được đặc biệt chú ý và ưu tiên.
Hai là, quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là hình thức quản
lý nhà nước vừa mang tính phổ quát vừa mang tính đặc thù thể hiện trên
hai phương diện: Thứ nhất, việc đi lại từ trong nước ra nước ngoài và từ nước
ngoài về nước (quyền xuất cảnh, nhập cảnh) để cư trú, sinh sống, giao lưu,
học tập, đầu tư, thương mại, du lịch... là một quyền tự do cá nhân của công
dân. Các nhà nước trên thế giới không thể không ghi nhận trong Hiến pháp và
tạo ra cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện nó trong đời sống xã hội. Các nhà
nước đều thực hiện chức năng quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú,

đồng thời luôn coi việc thực hiện chức năng quản lý trong lĩnh vực này là hoạt
động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch để thực hiện mục
tiêu nhằm mở rộng dân chủ, thúc đẩy quá trình giao lưu và hội nhập kinh tế
quốc tế, khu vực; khuyến khích thu hút đầu tư; phát triển kinh tế thương mại
và du lịch... Đặc điểm này đòi hỏi hoạt động quản lý nhà nước về xuất cảnh,
nhập cảnh phải có chương trình, kế hoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm. Có
tiêu chí vừa mang tính định hướng vừa mang tính pháp lệnh và có biện pháp
cơ bản để tổ chức thực hiện các tiêu chí đó ở tầm vĩ mô. Vì vậy, quản lý xuất
cảnh, nhập cảnh là một dạng quản lý mang tính phổ quát toàn cầu. Thứ hai,
do chứa đựng yếu tố nước ngoài nên hoạt động quản lý này được tiến hành
trên phạm vi cả trong nước và ở nước ngoài (nơi có trụ sở cơ quan đại diện
Việt Nam), luôn hướng tới bảo đảm các nguyên tắc đối ngoại, giữ vững chủ
quyền, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Vì vậy, trong hoạt động
quản lý phải có sự chủ động, sáng tạo và linh hoạt trong điều hành, phối hợp,
huy động lực lượng, phát huy sức mạnh tổng hợp của các ngành, các cấp để bảo
đảm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú được chấp hành nghiêm.


21

Ba là, quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh có đối tượng
quản lý đa dạng, chịu sự điều chỉnh không chỉ bằng hệ thống pháp luật trong
nước mà còn chịu sự điều chỉnh bằng cả điều ước quốc tế mà Nhà nước tham
gia ký kết hoặc thừa nhận
Trong hoạt động quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh, các viên
chức hành chính nhà nước phải tuân thủ nghiêm quy chế thực hiện dân chủ trong
giải quyết thủ tục xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú đối với công dân, chống các
biểu hiện tham nhũng, tiêu cực, quan liêu, hách dịch, cửa quyền. Tuy nhiên,
trong một chừng mực nhất định, quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh có
sự cách biệt rõ ràng về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý

(mang yếu tố nước ngoài).
Xuất phát từ tính đa dạng về mục đích nhập cảnh, xuất cảnh Việt Nam
của khách thể quản lý có tác động trực tiếp tới các vấn đề như: nguyên tắc đối
ngoại, giữ vững chủ quyền, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Hơn
nữa, khách thể bị quản lý này chịu sự điều chỉnh không chỉ bằng hệ thống pháp
luật trong nước mà còn chịu sự điều chỉnh bằng cả điều ước quốc tế mà Nhà nước
tham gia ký kết hoặc thừa nhận và thực hiện theo nguyên tắc có đi, có lại. Chính
đặc trưng này quy định những yêu cầu đòi hỏi những nội dung riêng có của
pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh. Phạm vi điều
chỉnh của các điều ước quốc tế về xuất cảnh, nhập cảnh và cư trú chủ yếu tập
trung vào các vấn đề như: các ưu đãi, miễn trừ ngoại giao, lãnh sự; vấn đề ưu đãi
cho công dân các bên nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú lẫn nhau trên lãnh
thổ mỗi bên; vấn đề tương trợ tư pháp... được xây dựng trên cơ sở có đi, có
lại. Trong đó đặc biệt quan trọng là các ưu đãi riêng với nội dung thường
không trùng khớp với quy định của pháp luật trong nước. Ví dụ: người nước
ngoài nói chung khi nhập cảnh, xuất cảnh Việt Nam phải có thị thực do cơ
quan có thẩm quyền cấp, nhưng lại không cần thiết đối với công dân của một


22

nước đã có thỏa thuận với Việt Nam về bãi miễn thị thực cho công dân hai
bên nói riêng.
Pháp luật và pháp chế là phương thức hoạt động cơ bản - phương pháp
tồn tại chính của Nhà nước. Pháp luật được Nhà nước ban hành và sử dụng để
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Vì vậy, điều chỉnh pháp luật là việc
Nhà nước sử dụng pháp luật với tính chất là phương tiện quan trọng để điều
chỉnh các quan hệ xã hội, tác động vào các quan hệ xã hội theo ý chí của mình
với tính cách là yếu tố điều chỉnh có tính quy phạm và tính bắt buộc chung.
Sự điều chỉnh pháp luật của Nhà nước thông qua hệ thống các phương tiện

pháp lý cơ bản mang tính đặc thù, đó là các quy phạm pháp luật, các văn bản
áp dụng pháp luật mang tính cá biệt, các quan hệ pháp luật, hành vi thực hiện
quyền và nghĩa vụ pháp lý. Mức độ và phạm vi điều chỉnh phụ thuộc vào đối
tượng điều chỉnh, tức là loại quan hệ xã hội.
Theo quan điểm hệ thống, điều chỉnh pháp luật cũng là một loại hình
điều chỉnh xã hội, nhưng trong đó có sự định hướng, tính tổ chức rất chặt chẽ và
tính hiệu quả cao. Nhà nước ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật
để thông qua đó điều chỉnh các quan hệ xã hội theo ý chí của toàn dân mà Nhà
nước là người đại diện. Điều chỉnh pháp luật bao gồm: sự tác động có tính
pháp lý, bằng tất cả các phương tiện pháp luật vào các quan hệ xã hội; xác lập
trên cơ sở pháp luật các quyền và nghĩa vụ của chủ thể các quan hệ xã hội; việc
thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong hoạt động thực tiễn và đời sống
hàng ngày.
Sự điều chỉnh của pháp luật nói chung và điều chỉnh của pháp luật
trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh nói riêng là sự tác động một
cách có tổ chức, mang tính đặc thù lên các quan hệ xã hội với tính cách là yếu
tố điều chỉnh mang tính quy phạm và tính bắt buộc chung, nhằm duy trì ổn
định, phát triển các quan hệ xã hội theo mục tiêu đã định.


23

Như vậy, có thể nói: sự điều chỉnh của pháp luật trong quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh là một quá trình thực hiện sự tác động của pháp
luật lên các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh và
cư trú. Nói cách khác, Nhà nước thông qua một hệ thống các phương tiện
pháp lý (bao gồm các quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục, được thể hiện
ở các văn bản quy phạm pháp luật, quyết định áp dụng văn bản pháp luật,
quan hệ pháp luật, hành vi thực tế thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý) để
thực hiện sự tác động của pháp luật lên các quan hệ xã hội phát sinh trong quá

trình xuất cảnh, nhập cảnh của công dân và quá trình nhập cảnh, xuất cảnh,
quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại một quốc gia, trong đó các tổ chức,
cá nhân công dân là một bên tham gia, nhằm bảo đảm pháp chế trong quản lý
nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh.
Cũng như sự điều chỉnh của các ngành luật khác, quá trình thực hiện
sự tác động của pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh
diễn ra theo trình tự của một quy trình mang tính lôgic và khép kín, có thể
chia ra làm bốn giai đoạn: 1- Giai đoạn qui định các quy phạm pháp luật
trong quản lý xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú; 2- Giai đoạn thực hiện và áp
dụng pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú; 3- Giai đoạn xuất hiện các
quan hệ pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh; 4- Và
cuối cùng là giai đoạn các chủ thể tham gia quan hệ trong quản lý nhà nước
về xuất cảnh, nhập cảnh thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy
định của pháp luật.
Xuất phát từ nội dung, đặc điểm của quản lý nhà nước về xuất cảnh,
nhập cảnh và sự điều chỉnh của pháp luật như đã nêu trên, chúng ta nhận thấy,
pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là một bộ phận của
pháp luật hành chính, bao gồm: hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về
xuất cảnh, nhập cảnh (các quy phạm pháp luật về xuất cảnh, nhập cảnh của
công dân một quốc gia; các quy phạm pháp luật về nhập cảnh, xuất cảnh, quá


24

cảnh, cư trú của người nước ngoài tại một quốc gia) và những văn bản quy phạm
pháp luật có liên quan như: các quy định của luật hình sự về tội phạm trong
lĩnh vực xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú; các quy định về thi hành quyết định (lệnh)
trục xuất của Tòa án đối với người nước ngoài; các quy định về miễn trừ lãnh
sự ngoại giao; các điều ước quốc tế mà một quốc gia đã ký kết hoặc tham gia.
1.1.2. Nội dung cơ bản của pháp luật trong quản lý nhà nước về

xuất cảnh, nhập cảnh
Pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh là công cụ
quan trọng để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý về xuất cảnh, nhập cảnh
và cư trú nhằm giữ vững chủ quyền, an ninh quốc gia; tạo mọi điều kiện để
công dân và người nước ngoài thực hiện quyền và nghĩa vụ theo pháp luật
Việt Nam và pháp luật quốc tế về xuất cảnh, nhập cảnh, đồng thời thông qua
nó nhằm phát hiện, ngăn ngừa và xử lý mọi hành vi vi phạm pháp luật về xuất
cảnh, nhập cảnh, cư trú xâm hại tới an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội.
Lịch sử phát triển của mỗi nhà nước cho thấy, ở bất cứ một giai đoạn
nào, quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh, cư trú luôn là một trong những
nhiệm vụ quan trọng trong hoạt động của Nhà nước, hướng tới phục vụ đường
lối, chính sách đối nội và đối ngoại của Nhà nước. Hoạt động này được thực thi
bởi các cơ quan trong bộ máy nhà nước (bao gồm cả lập pháp, hành pháp và
tư pháp). Chính hoạt động hành chính của các cơ quan này đã phản ánh rõ nét các
nội dung, đặc điểm cơ bản của pháp luật trong quản lý nhà nước về xuất cảnh,
nhập cảnh.
Những quy phạm quy định tổ chức và hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước (chủ thể quản lý) điều chỉnh (tác động) đến các quan hệ phát
sinh trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh (khách thể bị quản lý)
cũng như những biến đổi cần thiết trong quá trình vận động của khách thể tạo
thành nội dung pháp luật (quy phạm nội dung) trong quản lý nhà nước về xuất


25

cảnh, nhập cảnh. Vì vậy, chúng ta thấy nội dung pháp luật trong quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh được thể hiện tập trung ở mục tiêu và nhiệm vụ
của chủ thể quản lý (các cơ quan chức năng - chuyên ngành).
Pháp luật trong quản lý nhà nước là một hệ thống - một chỉnh thể các
nhóm quy phạm có quan hệ hữu cơ với nhau. Từ khái niệm pháp luật trong

quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh đã được trình bày ở phần trên và
qua nghiên cứu các tài liệu trong và ngoài nước, có thể chỉ ra những nội dung
cơ bản của nó gồm hai phần: những quy định chung và những quy định cụ
thể.
Phần những quy định chung của pháp luật trong quản lý nhà nước về
xuất cảnh, nhập cảnh bao gồm: các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính
chất chung, phát sinh trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh như:
các nguyên tắc tuân thủ pháp luật Việt Nam, tôn trọng độc lập, chủ quyền,
truyền thống, phong tục, tập quán của Việt Nam; nguyên tắc tôn trọng và ưu
tiên áp dụng các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia; nguyên
tắc bảo hộ tính mạng, tài sản, quyền và và lợi ích hợp pháp khác của các tổ
chức, cá nhân công dân tham gia vào quan hệ phát sinh trong quản lý nhà
nước về xuất cảnh, nhập cảnh; các quy phạm định nghĩa về các khái niệm cơ
bản trong quản lý nhà nước về xuất cảnh, nhập cảnh như: "người nước ngoài",
"người nước ngoài thường trú", "người nước ngoài tạm trú", "xuất cảnh", "nhập
cảnh", "quá cảnh".
Phần những quy định cụ thể bao gồm: các nhóm quy phạm điều chỉnh
hoạt động xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú. Cụ thể là những quy định
về hộ chiếu; thủ tục cấp hộ chiếu; quy định về nhập cảnh, xuất cảnh, quá
cảnh, cư trú; quy định về người chưa được xuất cảnh, người chưa được nhập
cảnh; quy định về trục xuất; quy định về quản lý về nhập cảnh, xuất cảnh, quá
cảnh, cư trú; những quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan quản lý