Quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh quảng trị

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------------------

PHẠM THỊ LUYỆN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
VỀ GIAO ĐẤT, GIAO RỪNG
CHO HỘ GIA ĐÌNH TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội - Năm 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------------------

PHẠM THỊ LUYỆN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
VỀ GIAO ĐẤT, GIAO RỪNG
CHO HỘ GIA ĐÌNH TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. ĐINH VĂN THÔNG

XÁC NHẬN CỦA

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ

CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

CHẤM LUẬN VĂN

Hà Nội - Năm 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên là: Phạm Thị Luyện
Sinh ngày: 17-04-1987
Nơi sinh: Hòa Bình – Vĩnh Bảo – Hải Phòng
Hiện công tác tại: Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam
Là học viên Khóa: QH-2014-E
Cam đoan Đề tài: “Quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình
tại tỉnh Quảng Trị”.
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60.34.04.10
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Đinh Văn Thông
Luận văn được thực hiện tại trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội.
Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có
tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chưa được công bố bất kỳ ở
đâu. Các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được chú thích nguồn gốc rõ
ràng, minh bạch.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan danh dự của tôi.

LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện luận văn này, tác giả đã nhận được sự giúp đỡ rất
nhiệt tình của các thầy cô giáo, của các cán bộ tỉnh Quảng Trị, của đồng nghiệp và
sự động viên, khích lệ từ phía gia đình và những người bạn.
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS Đinh Văn Thông, người đã
trực tiếp hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn. Với những lời chỉ dẫn tận tình và
những góp ý, động viên của thầy đã giúp tôi vượt qua nhiều khó khăn trong quá
trình thực hiện luận văn này.
Tác giả cũng xin gửi lời cảm ơn tới các thầy cô giáo giảng dạy chương trình cao
học “Quản lý kinh tế” tại trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, đã truyền
đạt cho tôi những kiến thức quý báu giúp tôi hoàn thiện luận văn.
Tác giả cũng xin gửi lời cảm ơn tới các cán bộ thuộc Sở Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn, Sở Tài nguyên và Môi trường, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Quảng
Trị; Hạt Kiểm lâm, Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Đakrông; Ủy ban Nhân
dân xã Triệu Nguyên, huyện Đakrông và các hộ gia đình đã tham gia phỏng vấn
trên địa bàn xã Triệu Nguyên đã cung cấp các thông tin và nhiệt tình giúp đỡ tôi
trong quá trình điều tra.
Trong quá trình thực hiện nghiên cứu, luận văn đã khai thác một số số liệu
điều tra ngoại nghiệp thuộc đề tài: “Nghiên cứu đề xuất mô hình liên kết theo chuỗi
giá trị trong sản xuất kinh doanh gỗ và sản phẩm gỗ rừng trồng”. Tác giả xin được
gửi lời cảm ơn chân thành tới chủ nhiệm đề tài và các cộng tác viên của đề tài.
Cuối cùng, tác giả xin gửi lời cảm ơn tới gia đình và bạn bè đã giúp đỡ, động
viên tác giả rất nhiều để hoàn thành luận văn tốt nghiệp.
Tác giả xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 25 tháng 11 năm 2016
Tác giả luận văn

MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ................................................................................ i
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU ............................................................................ ii
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ ..................................................................................... iii
LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................1
Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN
VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC TRONG LĨNH VỰC GIAO ĐẤT GIAO RỪNG
CHO HỘ GIA ĐÌNH ................................................................................................5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực giao đất,
giao rừng cho hộ gia đình ...................................................................................................... 5
1.1.1 Tình hình nghiên cứu trên thế giới ..................................................................5
1.1.2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam ...................................................................8
1.2. Cơ sở lý luận công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình
................................................................................................................................................... 13
1.2.1 Một số khái niệm cơ bản .................................................................................13
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ...........18
1.2.3 Bộ máy quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ....................... 23
1.2.4 Tiêu chí đánh giá công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia
đình ........................................................................................................................................... 24
1.2.5 Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực
giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ........................................................................26
1.3. Thực tiễn công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình ở
một số địa phƣơng và bài học kinh nghiệm cho tỉnh Quảng Trị ................................. 28
1.3.1 Kinh nghiệm công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia
đình tại tỉnh Bắc Kạn ...............................................................................................28
1.3.2 Kinh nghiệm công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia
đình tại tỉnh Hà Tĩnh ...............................................................................................30
1.3.3 Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Quảng Trị ......................................................32
Chƣơng 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................34

2.1 Phƣơng pháp thu thập tài liệu...................................................................................... 34
2.1.1 Thu thập tài liệu thứ cấp.................................................................................34
2.1.2 Thu thập tài liệu sơ cấp...................................................................................34
2.2 Phƣơng pháp xử lý số liệu ................................................................................36
2.2.1 Phương pháp thống kê mô tả .........................................................................36
2.2.2 Phương pháp thống kê so sánh ......................................................................36
2.2.3 Phương pháp phân tích tổng hợp ...................................................................36
2.2.4 Phương pháp chuyên gia ................................................................................37
2.2.5 Các phương pháp khác ...................................................................................37
Chƣơng III: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIAO
ĐẤT, GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH TẠI TỈNH QUẢNG TRỊ THỜI
GIAN QUA ..............................................................................................................38
3.1 Khái quát chung về tỉnh Quảng Trị ............................................................................ 38
3.1.1 Đặc điểm về điều kiện tự nhiên ......................................................................38
3.1.2 Đặc điểm về Kinh tế - xã hội ...........................................................................40
3.1.3 Đặc điểm về rừng và đất rừng của tỉnh Quảng Trị .......................................41
3.2 Tình hình quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình trong thời
gian qua ................................................................................................................................... 45
3.2.1 Bộ máy quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh
Quảng Trị .................................................................................................................45
3.2.2 Công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại
Quảng Trị thời gian qua ..........................................................................................51
3.3 Đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình tại
Quảng Trị thời gian qua ...................................................................................................... 68
3.3.1 Thành tựu trong công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho hộ
gia đình tại tỉnh Quảng Trị ......................................................................................68
3.3.2 Tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng
cho hộ gia đình .........................................................................................................77

3.3.3 Nguyên nhân hạn chế công tác quản lý nhà nước về giao đất, giao rừng cho
hộ gia đình ................................................................................................................81
Chƣơng 4. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN
LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIAO ĐẤT GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH TẠI
TỈNH QUẢNG TRỊ.................................................................................................84
4.1 Định hƣớng giao đất, giao rừng của Nhà nƣớc trong những năm tới ................. 84
4.2 Một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng
cho hộ gia đình tại tỉnh Quảng Trị .................................................................................... 86
4.2.1 Giải pháp nâng cao năng lực của Bộ máy quản lý .......................................86
4.2.2 Giải pháp sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chính sách về giao đất, giao rừng .87
4.2.3 Giải pháp về xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch về giao đất, giao
rừng cho hộ gia đình ................................................................................................88
4.2.4 Giải pháp về huy động các nguồn tài chính cho quản lý nhà nước về giao
đất, giao rừng ...........................................................................................................89
4.2.5 Giải pháp áp dụng khoa học kỹ thuật trong quản lý nhà nước về giao đất,
giao rừng...................................................................................................................90
4.2.6 Giải pháp thanh tra, kiểm tra công tác quản lý nhà nước về giao đất cho hộ
gia đình .....................................................................................................................91
KẾT LUẬN ...............................................................................................................92
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................94
Tài liệu tiếng Việt: ................................................................................................................. 94
Tài liệu Tiếng Anh: ............................................................................................................... 97
PHỤ LỤC


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1 ĐLN

Đất lâm nghiệp

2 GĐGR

Giao đất, giao rừng

3 GCNQSDĐLN

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp

4 HGĐ

Hộ gia đình

5 LSNG

Lâm sản ngoài gỗ

6 Luật BV&PTR

Luật Bảo vệ và phát triển rừng

7 NN&PTNT

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

8 QLBVR

Quản lý bảo vệ rừng

9 QLNN

Quản lý nhà nước

10 QHSDĐLN

Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp

11 QPPL

Quy phạm pháp luật

12 RĐD

Rừng đặc dụng

13 RPH

Rừng phòng hộ

14 RSX

Rừng sản xuất

15 RT

Rừng trồng

16 RTN

Rừng tự nhiên

17 TN&MT

Tài nguyên và Môi trường

18 UBND

Uỷ ban nhân dân

i


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
STT BẢNG

NỘI DUNG

TRANG

1

Bảng 1.1

Bộ máy quản lý về GĐGR

23

2

Bảng 1.2

Hệ thống quản lý rừng và đất rừng ở Việt Nam

24

3

Bảng 3.1:

Hiện trạng ĐLN phân theo chủ thể quản lý của tỉnh
Quảng Trị

42

4

Bảng 3.2:

Diện tích RT mới qua các năm (2011-2015)

44

5

Bảng 3.3

Các sản phẩm gỗ và LSNG của tỉnh Quảng Trị

45

6

Bảng 3.4

Kết quả thống kê các văn bản chính sách đang thực
hiện tại tỉnh có liên quan đến QLNN về GĐGR cho
HGĐ

52

7

Bảng 3.5

Kết quả thực hiện Quy hoạch sử dụng đất giai đoạn
2010-2015 và định hướng đến năm 2020

55

8

Bảng 3.6

Kết quả thực hiện kế hoạch giao RTN cho HGĐ giai

đoạn 2005-2015

58

9

Bảng 3.7

Kinh phí và nguồn vốn đầu tư GĐGR cho cộng
đồng, HGĐ, cá nhân

66

10

Bảng 3.8

Kết quả nguồn vốn đầu tư cho hoạt động GĐGR cho
cộng đồng và HGĐ, cá nhân giai đoạn 2008-2015
của tỉnh Quảng Trị

66

11

Bảng 3.9

Tổng hợp lượng tăng trưởng của rừng giao cho các
HGĐ huyện Đakrông, tỉnh Quảng Trị

72

12

Bảng 3.10

Đánh giá các lợi ích từ việc nhận đất, nhận rừng của
HGĐ điều tra

76

ii


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

STT

BIỂU ĐỒ

NỘI DUNG

1

Biểu đồ 3.1

2

Biểu đồ 3.2 Cơ cấu sử dụng ĐLN phân theo chủ thể quản lý

3

Biểu đồ 3.3

Cơ cấu các ngành kinh tế của tỉnh Quảng Trị từ
năm 2011-2015
Giá trị sản xuất ngành lâm nghiệp của tỉnh từ năm
2011-2015

TRANG
40
43
43

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
STT

SƠ ĐỒ

1

Sơ đồ 1.1

2

Sơ đồ 3.1

3

Sơ đồ 3.2

NỘI DUNG
Sơ đồ mục tiêu của giao đất cho HGĐ
Sơ đồ hệ thống QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh
Quảng Trị
Trình tự, thủ tục trong giao ĐLN cho HGĐ

iii

TRANG
15
46
63


LỜI MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Chính sách giao đất, giao rừng (GĐGR) cho hộ gia đình (HGĐ) là một trong
những chính sách trọng tâm của ngành lâm nghiệp trong những thập niên gần đây.
Giao đất cho hộ cùng với việc trao cho hộ các quyền sử dụng đất lâu dài có tiềm
năng trong việc khuyến khích các hộ thực hiện đầu tư vào các hoạt động trên đất
nhằm nâng cao lợi ích từ đất, từ đó góp phần cải thiện sinh kế cho hộ, góp phần xóa
đói giảm nghèo.
Theo Quyết định 1482 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT), tính
đến hết ngày 01 tháng 01 năm 2012, tổng diện tích đất lâm nghiệp (ĐLN) đã giao
cho các HGĐ và cá nhân là 4,46 triệu ha, trong đó đất rừng sản xuất (RSX) chiếm
69,5% (3,1 triệu ha), đất rừng phòng hộ (RPH) chiếm 29,8% (1,33 triệu ha), còn lại
đất rừng đặc dụng (RĐD) là 11.377 ha. Theo Quyết định 1739 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) về việc công bố hiện trạng rừng toàn quốc
năm 2012, tổng số diện tích đất đã có rừng được giao cho hộ là gần 3,4 triệu ha,

trong đó 1,8 triệu ha là rừng tự nhiên (RTN), phần còn lại là rừng trồng (RT). Tuy
nhiên, việc thực thi các chính sách GĐGR hiện nay cho các HGĐ vẫn còn nhiều bất
cập. Diện tích đất được giao cho các hộ còn nhỏ lẻ và manh mún, với trung bình
khoảng 2-3 ha/hộ. Điều này đã làm tăng chi phí giao dịch, hạn chế khả năng hình
thành những diện tích đất tập trung cũng như làm hạn chế sự phát triển của ngành
chế biến gỗ. Nhiều HGĐ vẫn đang ở trong tình trạng thiếu đất sản xuất. Việc thực
hiện các quyền của hộ trong sử dụng đất – rừng chưa được thỏa đáng. Việc giao đất
với diện tích lớn cho các Ban quản lý và đặc biệt cho các Công ty lâm nghiệp đã
dẫn đến tình trạng bao chiếm đất đai, là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến quỹ đất hạn
chế dành cho các hộ và làm mất đi cơ hội tiếp cận với đất đai của hộ, đặc biệt là các
hộ nghèo. Chính điều này dẫn đến tranh chấp, xâm lấn đất đai xảy ra giữa các công
ty lâm nghiệp, Ban quản lý rừng với các HGĐ. Việc giao rừng cho các HGĐ vẫn
chưa mang lại hiệu quả cao vì việc hưởng lợi từ rừng được giao còn rất thấp. Người
dân vẫn chưa quan tâm tới nhận rừng cũng như quản lý, bảo vệ và phát triển rừng

1


(BV&PTR). Sự không rõ ràng và thiếu đồng bộ trong các chính sách về GĐGR
cũng gây khó khăn trong việc thực thi chính sách và làm chậm tiến độ của công tác
GĐGR. GĐGR theo cách thức từ trước đến nay sẽ không tạo ra cơ hội cho các
HGĐ được tiếp cận lâu dài đối với lợi ích tiềm năng mà REDD+1 mang lại trong
tương lai cũng như thay đổi phương thức sản xuất để phù hợp hơn với quy định sản
xuất, lưu thông gỗ toàn cầu như Luật Lacey2, PLEGT3...
Hiện tại, tỉnh Quảng Trị có hơn 142.000ha RTN, chủ yếu tập trung ở hai
huyện miền núi Hướng Hóa và Đakrông. Theo Chi cục Kiểm lâm Quảng Trị, từ
năm 2005 – 2015, tỉnh đã tổ chức giao cho cộng đồng và HGĐ được hơn 11.160 ha
RTN. Trong đó giao cho 55 cộng đồng được hơn 6.432ha, giao cho 820 HGĐ nhận
hơn 4.727ha. Tuy nhiên, có một điều nghịch lý là, trong khi ở đồng bằng, nhiều
người giàu lên nhờ trồng rừng thì ở miền núi đa phần người dân rất khó sống được

từ trồng rừng, bởi rừng xa, chi phí sản xuất cao. Còn đối với rừng giao cho dân
quản lý thì nằm tận rừng sâu, xa đường, địa hình cách trở, lượng lâm sản ngoài gỗ
(LSNG) ít, tiền công chăm sóc và quản lý bảo vệ thấp. Điều này dẫn đến bà con còn
e ngại không dám nhận đất, nhận rừng. Trong khi đó, tỉnh vẫn còn tới 38.000ha
rừng do Ủy ban nhân dân (UBND) các xã quản lý chưa được giao, thường có nguy
cơ xâm hại cao. Do đó, Ngành NN&PTNT tỉnh Quảng Trị đang tích cực tiến hành
rà soát lại quỹ đất rừng, hoàn thiện công tác quản lý nhà nước (QLNN) về GĐGR
để đẩy nhanh tiến độ GĐGR cho HGĐ, qua đó tạo công ăn việc làm cho người dân,
nhằm thực hiện tốt mục tiêu GĐGR đã đặt ra.
Có thể nói, GĐGR là tiến trình hiện vẫn đang diễn ra. Thay đổi về bản thân
chính sách cũng như cách thức thực hiện tại cấp địa phương, với ưu tiên dành cho
các HGĐ và cộng đồng có tiềm năng tạo ra những thay đổi lớn về hình thức quản lý
lâm nghiệp hiện tại theo hướng hiệu quả hơn trong sử dụng đất và bảo vệ rừng, góp
phần tạo ra những dịch chuyển từ lâm nghiệp Nhà nước sang hình thức lâm nghiệp
REED+: là chương trình giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng
Đạo luật Lacey của Hoa Kỳ là đạo luật cấm buôn bán các loài cây và sản phẩm liên quan có
nguồn gốc bất hợp pháp, bao gồm cả gỗ và các sản phẩm gỗ
3
FLEGT: Thực thi Lâm luật, Quản trị rừng và Thương mại Lâm sản
1
2

2


HGĐ và cộng đồng. Việc thực hiện đề tài nghiên cứu “Quản lý nhà nước về giao
đất, giao rừng cho hộ gia đình tại tỉnh Quảng Trị” sẽ cung cấp một bức tranh rõ
ràng về thực trạng QLNN về công tác GĐGR cho HGĐ của tỉnh Quảng Trị, từ đó
đưa ra những giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về GĐGR cho
HGĐ tại tỉnh, góp phần cải thiện sinh kế và quản lý rừng bền vững.

2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu chính của luận văn là đi sâu đánh giá thực trạng công tác QLNN về
GĐGR cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị. Từ đó, đưa ra những giải pháp nhằm hoàn
thiện công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh góp phần cải thiện sinh kế cho
HGĐ và quản lý rừng bền vững.
2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
- Tổng quan được tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về QLNN trong lĩnh
vực GĐGR cho HGĐ
- Đánh giá được thực trạng công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh
Quảng Trị thời gian qua
- Đề xuất được một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về GĐGR
cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị
2.3 Câu hỏi nghiên cứu
- Thực trạng hoạt động QLNN trong lĩnh vực GĐGR cho HGĐ trên địa bàn
tỉnh Quảng Trị trong thời gian qua diễn ra như thế nào? Cần những giải pháp gì để
hoàn thiện công tác QLNN trong lĩnh vực GĐGR trên địa bàn tỉnh Quảng Trị nhằm
sử dụng hiệu quả đất và rừng được giao, góp phần cải thiện sinh kế cho HGĐ và
quản lý rừng bền vững?
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1 Đối tượng nghiên cứu
- Luận văn nghiên cứu về cơ cấu tổ chức và hoạt động QLNN về GĐGR cho
HGĐ. Trên cơ sở phân tích, đánh giá những kết quả đạt được, những hạn chế và
nguyên nhân tồn tại xuất phát từ hoạt động QLNN trong lĩnh vực GĐGR và một số

3


yếu tố khác làm ảnh hưởng đến hoạt động QLNN trong lĩnh vực này làm cơ sở cho
việc đề ra giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN trong lĩnh vực GĐGR.

- Chủ thể quản lý: Chủ thể quản lý chính là Chi cục Kiểm lâm tỉnh Quảng Trị
trực thuộc Sở NN&PTNT tỉnh Quảng Trị. Bên cạnh đó còn có sự phối hợp giữa các
cơ quan khác trong thực hiện công tác GĐGR như Sở TN&MT...
- Đối tượng chịu sự quản lý: Rừng và đất rừng; các HGĐ nhận rừng và đất rừng.
3.2 Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Tỉnh Quảng Trị
- Về thời gian: Số liệu điều tra về GĐGR từ khi tỉnh thực hiện chính sách
này từ năm 2005 – 2016
4. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 4
chương:
- Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về QLNN
trong lĩnh vực GĐGR cho HGĐ
- Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
- Chương 3: Thực trạng công tác QLNN về GĐGR cho HGĐ tại tỉnh Quảng
Trị thời gian qua
- Chương 4: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác QLNN về GĐGR
cho HGĐ tại tỉnh Quảng Trị

4


Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ
LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC TRONG LĨNH VỰC GIAO ĐẤT
GIAO RỪNG CHO HỘ GIA ĐÌNH
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực giao
đất, giao rừng cho hộ gia đình
1.1.1 Tình hình nghiên cứu trên thế giới
1.1.1.1 Cách thức giao đất, giao rừng
Cách thức tiến hành giao đất trên thực địa có vai trò quyết định đến hiệu quả

của công tác giao đất và sử dụng đất của hộ sau khi nhận giao. Một số nghiên cứu
đã chỉ ra rằng việc thực hiện chính sách tại một số địa phương khác xa so với tiến
trình được quy định trong chính sách.
Tác giả Clement và Amezaga (2009) cho thấy việc thực hiện giao đất và kết
quả của giao đất phụ thuộc vào cách hiểu của chính quyền về bản thân chính sách
và các nguồn lực về con người và tài chính mà chính quyền địa phương dành cho
việc thực hiện. Điều này đã cho thấy được công tác QLNN có vai trò quan trọng
như thế nào đến hoạt động GĐGR. Nếu chủ thể quản lý tức chính quyền được vận
hành tốt, nguồn nhân lực có trình độ, nguồn lực tài chính đủ thì việc thực thi chính
sách sẽ mang lại hiệu quả cao.
Nghiên cứu của Castella và cộng sự (2006:151) cũng chỉ ra tình trạng tương
tự; các tác giả nhấn mạnh: “Tiến trình GĐGR được thực hiện áp đặt từ trên xuống…
Không khó khăn để có thể tìm thấy các bằng chứng về các quy định quản lý ở một
thôn này chỉ là những bản photocopy các quy định của thôn lân cận, chỉ thay đổi về
tên thôn và người đại diện.”. Điều này đã khẳng định rằng, một tiến trình áp đặt,
không có sự cải tiến đổi mới để phù hợp với từng điều kiện hoàn cảnh của địa
phương thì nó chỉ như một bản cóp nhặt và không mang lại hiệu quả thực thi cao. Do
đó, trong công tác QLNN về GĐGR cần phải có sự đổi mới, cải thiện để phù hợp hơn
với điều kiện hoàn cảnh của từng nơi, từng vùng để việc thực thi được tốt nhất.
Kết quả nghiên cứu của Clement và Amezaga (2009) đã cho thấy: ở nhiều
nơi, giao đất được thực hiện trên giấy tờ. Kết quả là, các hộ khác nhau được nhận

5


“sổ đỏ”cho cùng một mảnh đất. Điều này đã phản ánh sự yếu kém trong công tác
QLNN về GĐGR cho HGĐ. Một số địa phương chạy theo thành tích hoặc cách
thức triển khai thiếu tính thực tiễn, minh bạch đã dẫn đến mâu thuẫn giữa các HGĐ
trong nhận đất, nhận rừng.
1.1.1.2 Đổi mới trong công tác quản lý về giao đất giao rừng

Từ khi nước ta chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, bao cấp sang nền kinh tế
thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa vào năm 1986 đã tạo ra sự thay đổi
trong công tác quản lý về GĐGR. Sự thay đổi này liên quan đến 3 khía cạnh cơ bản:
Thứ nhất, xóa bỏ hình thức hợp tác xã, giao đất cho người dân. Thứ 2, tăng đầu tư
cho phát triển miền núi thông qua các chương trình định canh định cư và trồng rừng
trên những diện tích đất trống, đồi núi trọc. Thứ 3, thúc đẩy mở rộng thị trường tạo
ra sự giao lưu hàng hóa giữa miền núi và đồng bằng, khuyến khích đầu tư từ khu
vưc nhà nước và khối tư nhân lên vùng cao (Swerwine, 2004).
1.1.1.3 Ảnh hưởng của công tác giao đất, giao rừng tới độ che phủ của rừng và chất
lượng rừng.
Nghiên cứu của Castella và cộng sự (2006) cũng chỉ ra rằng GĐGR làm hạn
chế canh tác nương rẫy của hộ, từ đó làm cho rừng tái sinh, góp phần tăng độ che
phủ của rừng. Tuy nhiên, một số nghiên cứu lại cho rằng mối liên kết giữa GĐGR
và độ che phủ rừng không rõ ràng. Khi tiến hành nghiên cứu tại một số địa bàn
vùng núi phía Bắc, tác giả Sikor (2001) quan sát thấy diện tích rừng tăng lên sau
giao đất. Tuy nhiên, theo tác giả diện tích rừng được mở rộng không phải do thực
hiện GĐGR mà bởi các hộ trong điều kiện thị trường hàng hóa nông sản và dịch vụ
kỹ thuật nông nghiệp mở rộng đã tập trung nguồn lực, bao gồm cả lao động của hộ
vào canh tác các cây nông nghiệp, đặc biệt là cây ngô; điều này góp phần làm giảm
sức ép lên rừng. Kết quả là rừng được tái sinh và diện tích rừng được mở rộng. Tuy
nhiên, một điểm chung được các nghiên cứu đưa ra đó là GĐGR làm tăng diện tích
RT, đặc biệt là diện tích RT của hộ, và điều này góp phần nâng cao độ che phủ rừng
ở Việt Nam.
Nghiên cứu của Meyfroid và Lambin (2008) có chỉ ra rằng, mặc dù tỷ lệ

6


che phủ rừng ở Việt Nam có tăng nhưng chất lượng RTN lại giảm. Giao đất tạo
động lực cho mở rộng diện tích RT nhưng mở rộng RT tác động trực tiếp và tiêu

cực đến diện tích RTN. Nói cách khác, đến nay vẫn chưa có cơ sở khoa học chắc
chắn để khẳng định rằng giao đất đã góp phần làm tăng chất lượng và mở rộng diện
tích RTN. Ngược lại, một số nghiên cứu cho rằng ở những địa phương nơi RTN còn
trữ lượng, nhưng bị hạn chế về quyền và lợi ích từ rừng đã không tạo được động lực
cho hộ và cộng đồng sống gần rừng tham gia bảo vệ rừng và đây cũng là một trong
những nguyên nhân chính làm suy giảm chất lượng RTN tại các địa bàn này.
1.1.1.4 Thực thi các quyền trên đất được giao
GĐGR kỳ vọng sẽ tạo ra sự chuyển biến tích cực về kinh tế, môi trường và
xã hội của vùng cao, đặc biệt là những vùng quê nghèo. Tuy nhiên, ở nhiều nơi sau
khi giao đất được thực hiện, nhiều HGĐ được nhận đất nhưng lại không có điều
kiện đầu tư vào đất đai, do vậy, không được hưởng lợi từ GĐGR. Nói cách khác,
các quyền được giao cho hộ không chuyển được thành lợi ích kinh tế. Điều này có
nghĩa rằng, GĐGR đã không đạt mục tiêu đề ra, ít nhất là tại một số địa phương. Tại
một thôn người Dao của tỉnh Phú Thọ, do hạn chế về nguồn lực để đầu tư vào đất
những HGĐ nghèo đã chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ diện tích đất được
giao của mình cho các hộ khá giả trong cùng cộng đồng hoặc cho những người bên
ngoài cộng đồng. Điều này đã làm xuất hiện thị trường đất đai, tuy nhiên cũng làm
cho các hộ nghèo không còn đất canh tác (Tô Xuân Phúc, 2007). Nghiên cứu tại
một số địa bàn vùng Tây Nguyên, Nguyễn Quang Tân (2006) thấy rằng do thiếu
nguồn lực, nhiều hộ được giao đất cũng không thể đầu tư vào đất.
1.1.1.5. Công bằng trong giao đất
Một số nghiên cứu chỉ ra rằng lợi ích mà GĐGR không phải lúc nào cũng
được chia sẻ công bằng giữa các nhóm hộ khác nhau trong cùng một cộng đồng.
Nghiên cứu của Tô Xuân Phúc tại một số thôn người Dao thuộc Hòa Bình và Phú
Thọ cho thấy kết quả GĐGR phụ thuộc rất nhiều vào cấu trúc quyền lực của cộng
đồng (Tô Xuân Phúc, 2007). Cụ thể, các hộ cán bộ do nắm bắt được thông tin về
GĐGR trước khi chính sách được thực hiện, do vậy, thường nhận được nhiều đất

7

ở những vị trí thuận lợi so với các hộ khác trong thôn. Đất được giao cho các hộ
dựa trên nguyên tắc “khả năng sử dụng đất của hộ”, được đo bằng số lao động
chính của hộ tại thời điểm giao đất. Điều này có nghĩa rằng những HGĐ có nhiều
lao động được nhận nhiều đất hơn so với các hộ có ít lao động. Nguyên tắc chia
đất dựa trên số lượng lao động chính sẵn có của các hộ đã làm cho các hộ mới
tách, thường là hộ có điều kiện khó khăn ở vị thế bất lợi. Kết quả là các hộ nghèo
thường nhận được ít đất.
Bên cạnh đó, giao đất cũng làm phát sinh mâu thuẫn giữa các hộ. Nghiên cứu
về tác động của GĐGR tại Hòa Bình, Phú Thọ và Hà Tây cũ của Tô Xuân Phúc
(2007) đã chỉ ra một số mâu thuẫn phổ biến có liên quan đến ranh giới đường biên
giữa các hộ, mâu thuẫn do sự bất bình đẳng giữa các hộ trong giao đất, đặc biệt giữa
các hộ cán bộ và các hộ dân khác.
1.1.2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Từ lâu, vấn đề GĐGR cho HGĐ đã được đề cập trong rất nhiều nghiên cứu
bởi ý nghĩa, vai trò quan trọng của nó đối với sự phát triển kinh tế lâm nghiệp nói
riêng và kinh tế - xã hội nói chung.
Tác giả Đinh Văn Thông (1993) đã cho rằng chủ trương GĐGR cho HGĐ là
một chủ trương kinh tế - xã hội đúng đắn, hợp lòng người dân miền núi. Việc
GĐGR cho HGĐ chính là quá trình từng bước hoàn thiện quan hệ sản xuất mới ở
nông thôn miền núi. Nó đã giải quyết tốt vấn đề quyền sở hữu và quyền sử dụng
rừng và đất rừng – tư liệu sản xuất chủ yếu đối với đồng bào dân tộc miền núi để
nhằm mục đích tổ chức và quản lý việc sản xuất, kinh doanh rừng và đất rừng một
cách có hiệu quả, cải thiện đời sống nhân dân, khẳng định quyền làm chủ của người
dân, khuyến khích người lao động mạnh dạn đầu tư vào sản xuất, qua đó tăng
cường quản lý, bảo vệ rừng hiệu quả. Đồng thời, chủ trương GĐGR là một giải
pháp quan trọng trong chiến lược phát triển nghề rừng, đó là chiến lược lâm nghiệp
xã hội nhằm thu hút nguồn vốn trong dân và các thành phần kinh tế khác cho bảo
vệ, phát triển rừng.
Các khía cạnh khác nhau trong GĐGR cũng được nhiều tác giả nghiên cứu :

8


1.1.2.1 Cách thức giao đất, giao rừng
Tác giả Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị (2014) đã chỉ ra những hạn chế
trong cách thức thực hiện chính sách GĐGR:
- Pháp luật không quy định rõ cơ quan quản lý việc GĐGR. Cụ thể trước
năm 1996 cơ quan phụ trách giao đất là Cục Kiểm lâm, cùng với việc cấp sổ Lâm
bạ dựa trên Luật Bảo vệ và phát triển rừng (BV&PTR). Sau năm 1996, cơ quan phụ
trách giao đất là Phòng Địa chính, cùng với việc cấp “sổ đỏ” trên cơ sở Luật Đất
đai. Hiện trạng này làm chậm tiến độ triển khai việc giao đất ở một số địa phương.
- Sự thiếu đồng bộ giữa Luật BV&PTR và Luật đất đai làm cho nhiều địa
phương có những cách thực hiện và giải pháp khác nhau trong việc giao đất.
- Quá trình GĐGR không được giám sát chặt chẽ nên luôn xuất hiện các
nguy cơ tham nhũng.
- Sự hỗ trợ công nghệ trong GĐGR là rất thấp, vì vậy không tạo được ranh
giới sử dụng ổn định, gây nên các tranh chấp, xung đột sau này. Các kỹ thuật như
ảnh vệ tinh, máy bay, thiết bị định vị hầu như không được sử dụng.
- Thiếu sự đầu tư đồng bộ trong GĐGR, không đáp ứng được yêu cầu đặt ra
nên gây lãng phí lớn.
1.1.2.2 Về tiếp cận và hưởng lợi trên đất và rừng được giao
Tác giả Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị, 2014 đã chỉ ra rằng bình quân mỗi
hộ chỉ có khoảng 2-3 ha đất RSX. Điều này có nghĩa rằng tiếp cận đối với đất sản
xuất của các hộ là rất hạn chế và do đó hạn chế khả năng phát triển kinh tế hộ.
Nghiên cứu của Vũ Long và Đỗ Đình Sâm (2009) cho thấy rằng trên 70% diện
tích RTN được giao cho hộ là rừng nghèo, do vậy hạn chế về tiềm năng kinh tế mà rừng
có thể đem lại cho hộ. Hầu hết các hộ đều chưa được hưởng lợi từ diện tích rừng này.
1.1.2.3 Các quyền trên đất và rừng được giao
Tác giả Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị (2014) đã chỉ ra sự khác nhau

trong các quy định pháp lý quy định quyền lợi của hộ đối với đất RSX là RT và
quyền lợi của hộ đối với RSX là RTN làm hạn chế việc thực hiện các quyền của hộ.
Thứ nhất là pháp luật đất đai, điều chỉnh mối quan hệ, bao gồm cả trách nhiệm và

9


quyền lợi của bên giao đất (Nhà nước) và bên nhận đất (hộ) thông qua đất đai, và
Luật BV&PTR điều chỉnh mối quan hệ giữa 2 bên thông qua RSX là RTN. Luật
Đất đai cho phép hộ nhận đất được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, được cho
thuê quyền sử dụng đất, có quyền thực hiện thừa kế, tặng quyền sử dụng, được thế
chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, đối với RTN, được coi
là tài sản ở trên đất, tuy nhiên Luật BV&PTR không cho phép việc thực hiện các
quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền cho tặng đối với các quyền sử dụng
rừng được giao cho HGĐ. Bên cạnh đó, các quyền cho, tặng, thế chấp đối với rừng
nói chung và RTN nói riêng lại hết sức hạn chế. Điều này chỉ ra tính phức tạp trong
quản lý và sử dụng đất RSX là RTN ở Việt Nam.
1.1.2.4 Tác động của chính sách giao đất, giao rừng đến thu nhập và tiếp cận đất
đai của hộ
Khi nghiên cứu về tác động của GĐGR đến sinh kế của người dân tại 2 xã
thuộc hai tỉnh Thừa Thiên Huế và Quảng Trị, tác giả Hoàng Liên Sơn (2012) đã chỉ
ra GĐGR giúp công nhận quyền hợp pháp của các hộ trên đất nương rẫy cũ của các
hộ. Việc công nhận quyền hợp pháp và lâu dài cho đất nương rẫy đã tạo tâm lý ổn
định cho hộ, tạo động lực cho hộ đặc biệt là các hộ kinh tế khá huy động nguồn lực
thực hiện đầu tư trồng cây công nghiệp và trồng rừng trên đất nương rẫy cũ của
mình. Điều này tạo cơ hội cho các hộ trong việc tạo nguồn thu mới từ cây công
nghiệp và RT trong tương lai. Bên cạnh việc giúp tăng nguồn thu của hộ, GĐGR
cũng góp phần giảm tỉ lệ thất nghiệp ở vùng nông thôn (Sunderlin và Huỳnh Thu
Ba 2005).
1.1.2.5 Công bằng trong giao đất

Nghiên cứu tại Bắc Kạn, tác giả Trần Thị Thu Hà (2012) cho rằng tiến trình
GĐGR được thực hiện rất vội vã và điều này dẫn đến kết quả là các hộ có điều kiện
kinh tế nhận được rất nhiều đất và các hộ khó khăn bị hạn chế tiếp cận đối với đất
đai. Điều này đã làm phát sinh những căng thẳng về mặt xã hội, làm tăng khoảng
cách giàu nghèo giữa các hộ và hình thành mâu thuẫn đất đai. Như vậy, GĐGR ở
một số nới vẫn chưa đảm bảo được tính công bằng.

10


1.1.2.6 Giao đất, giao rừng và độ che phủ của rừng
Theo Quyết định 1739/QĐ-BNN-TCLN năm 2013, tính đến hết tháng 12
năm 2012, độ che phủ rừng của cả nước đạt 39,9%. Đây là những con số rất ấn
tượng, bởi năm 1995 độ che phủ rừng mới đạt 28,2% (Nguyễn Văn Đẳng, 2001).
Nhiều báo cáo của Chính phủ khẳng định GĐGR đã góp phần quan trọng trong việc
nâng cao độ che phủ rừng ở Việt Nam. Trong những năm gần đây, diện tích RT vẫn
đang tiếp tục tăng, với diện tích khoảng 100.000-200.000 ha/năm (Bộ NN&PTNT,
2014). Nhiều ý kiến cho rằng diện tích RT, đặc biệt là RT là RSX tăng rất nhanh
trong những năm gần đây là bởi GĐGR đã tạo ra động lực cho các hộ đầu tư vào
trồng rừng, từ đó góp phần làm gia tăng độ che phủ của rừng.
1.1.2.7 Giao đất, giao rừng và sự xuất hiện của thị trường đất đai
Pháp luật đất đai hiện hành cho phép các hộ có đất được chuyển đổi, chuyển
nhượng và cho thuê đất. Điều này có nghĩa rằng, những HGĐ không có điều kiện
đầu tư vào đất có thể nhượng lại một phần hoặc toàn bộ diện tích đất của mình cho
những tổ chức hoặc cá nhân có tiềm lực và mong muốn đầu tư phát triển vốn rừng,
tạo nguồn nguyên liệu gỗ. Bên cạnh đó, thị trường cũng có thể được tạo ra bằng
hình thức liên doanh, với một bên là các hộ không có vốn nhưng có đất có thể góp
vốn bằng đất, và tổ chức và cá nhân có vốn và kỹ thuật canh tác nhưng không có đất
tham gia cùng với hộ hình thành liên doanh, phát triển RT.
Tại một số địa nghiên cứu, các hộ dân không có nguồn lực đầu tư vào đất đã

quyết định nhượng lại phần đất của mình cho các hộ khác trong cộng đồng và
những hộ bên ngoài có điều kiện kinh tế đầu tư vào trồng rừng. Nghiên cứu của Lê
Trọng Hùng (2008) cũng cho thấy hiện đang hình thành các xu hướng trao đổi đất
đai giữa các hộ trong cùng cộng đồng và các hộ bên ngoài. Trong số các hộ điều tra,
tác giả quan sát thấy rằng không phải chỉ các hộ nghèo mà cả các hộ khá giả cũng
bán đất. Tuy nhiên động cơ bán đất của 2 nhóm hộ khác nhau: nhóm hộ nghèo bán
đất để lấy tiền duy trì sinh kế trong khi nhóm hộ khá bán đất do không có lao động
làm nghề rừng mà muốn tập trung lao động vào thâm canh cây chè.
Trong một nghiên cứu gần đây, Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị (2013) chỉ

11


ra rằng trong vài năm gần đây đã có trên 18.000 HGĐ trong đó chủ yếu là các hộ
nghèo người dân tộc thiểu số sống tại Điện Biên, Lai Châu, và Sơn La đã góp đất
cùng với các công ty Cao su để hình thành mô hình liên doanh trồng cao su. Giao
đất đã tạo cơ hội cho các hộ được tham gia vào mô hình liên doanh liên kết này. Nói
cách khác, thị trường đất đai và các hình thức liên doanh liên kết đã được tạo ra bởi
những quyền liên quan tới đất được cấp cho các hộ.
1.1.2.8 Giao đất, giao rừng đối với việc thực hiện Flegt VPA và Reed+ ở Việt Nam
Tác giả Tô Xuân Phúc và Trần Hữu Nghị (2014) cho rằng, cách thức thực
hiện Chính sách cũng như một số yếu tố lịch sử, văn hóa xã hội và thiết chế của
cộng đồng có liên quan đến sử dụng và quản lý tài nguyên đã làm cho việc xác định
tính pháp lý của các mảnh đất được giao (và của các sản phẩm trên đất, bao gồm cả
nguồn gỗ RT) trở lên khó khăn. Điều này ảnh hưởng tới việc đàm phán và thực thi
FLEGT/VPA4, cũng như không tạo ra cơ hội cho các HGĐ được tiếp cận lâu dài đối
với lợi ích tiềm năng mà REDD+ mang lại trong tương lai.
Nhận xét:
- Có thể thấy rằng đã có nhiều những nghiên cứu trong nước và quốc tế về
GĐGR cho HGĐ trên nhiều khía cạnh khác nhau như: cách thức GĐGR, công bằng

trong giao đất, thực thi các quyền trên đất được giao, mâu thuẫn trong GĐGR...
cũng như vai trò của GĐGR đối với việc tăng độ che phủ rừng, nâng cao chất lượng
rừng, thực hiện các mục tiêu tái cơ cấu ngành lâm nghiệp. GĐGR còn được đánh
giá trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay đối với việc thực thi Flegt VPA
và Reed+. Các nghiên cứu cũng chỉ ra được những tồn tại và thách thức đặt ra đối
với việc thực thi chính sách này ở Việt Nam.
- Tuy nhiên, các nghiên cứu trên chỉ đánh giá các khía cạnh riêng lẻ, có ít
nghiên cứu đánh giá về công tác GĐGR cho HGĐ dưới góc độ QLNN về kinh tế.
Điều này là lý do tác giả thực hiện nghiên cứu này để đánh giá công tác này dưới
góc độ QLNN để có những cơ sở cho việc bổ sung, hoàn thiện công tác QLNN về
GĐGR cho HGĐ tại tỉnh điều tra nói riêng và góp phần bổ sung, hoàn thiện chính
4

VPA: Hiệp định đối tác tự nguyện giữa Việt Nam và EU về thương mại gỗ

12


sách chung của cả nước.
1.2. Cơ sở lý luận công tác quản lý nhà nƣớc về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình
1.2.1 Một số khái niệm cơ bản
1.2.1.1 Khái niệm Quản lý và quản lý về giao đất, giao rừng cho hộ gia đình
Quản lý nói chung là sự tác động có tổ chức, có mục đích của chủ thể quản lý
lên đối tượng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực
để đạt được các mục tiêu đặt ra trong sự vận động của sự vật. (Phan Huy Đường,
Giáo trình QLNN về Kinh tế, trang 26)
QLNN là một dạng quản lý do nhà nước làm chủ thể, định hướng điều hành,
chi phối... để đạt được mục tiêu kinh tế xã hội trong những giai đoạn lịch sử nhất
định. (Phan Huy Đường, Giáo trình QLNN về Kinh tế, trang 27)
ĐLN là đất có RTN, đất đang có RT; đất chưa có rừng được quy hoạch để

gây trồng rừng, khoanh nuôi, bảo vệ thảm thực vật. (Điều 1, Nghị định 02/CP của
Chính phủ ngày 15 tháng 1 năm 1994). Nhà nước GĐLN cho tổ chức, HGĐ, cá
nhân sử dụng ổn định lâu dài theo đúng mục đích sử dụng của từng loại rừng. (Điều
2, Nghị định 02/CP của Chính phủ ngày 15 tháng 1 năm 1994).
Rừng là một hệ sinh thái bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng,
vi sinh vật rừng, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong đó cây gỗ, tre
nứa hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng
từ 0,1 trở lên. Rừng gồm RT và RTN trên đất RSX, đất RPH, đất RĐĐ (Điều 3,
Luật BV&PTR, 2004).
Giao rừng là việc nhà nước giao tài sản trên đất (rừng) cho các tổ chức,
HGĐ, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn. Thực chất của việc giao rừng là nhà nước
trao quyền sử dụng rừng cho các tổ chức, HGĐ, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn
để quản lý, BV&PTR.
HGĐ chính là chủ thể được Nhà nước giao rừng, cho thuê rừng, giao đất ,
cho thuê đất để phát triển rừng hoặc công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu
rRSX là RT, nhận chuyển quyền sử dụng rừng, nhận chuyển quyền sở hữu RSX là
RT (Điều 4, Luật BV&PTR, 2004).
Trong giao rừng, HGĐ được nhà nước giao RPH, RSX và được hưởng các
13


quyền lợi và nghĩa vụ được quy định rõ trong điều 69, Luật BV&PRT, 2004.
Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng chính
là một nội dung quan trọng trong QLNN về BV&PTR được quy định trong điều 7,
Luật BV&PTR, 2004.
Khái niệm về GĐGR mà tác giả sử dụng trong luận văn này chính là việc
nhà nước thực hiện việc giao rừng, cho thuê rừng gắn liền với việc giao đất,
cho thuê ĐLN.
Như vậy, GĐGR là việc Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu về đất và
rừng tiến hành GĐGR cho các tổ chức, các HGĐ và cá nhân nhằm sử dụng đất

và rừng theo kế hoạch đã được Nhà nước phê duyệt. Trong cơ chế này, mối
quan hệ giữa Nhà nước và các nhóm, các HGĐ được GĐGR được điều chỉnh
bằng pháp luật và chính sách, với quyền lợi và trách nhiệm của người giao và
người nhận ĐLN và rừng.
QLNN về GĐGR cho HGĐ là quá trình các chủ thể QLNN xây dựng chính
sách, ban hành pháp luật và sử dụng công cụ pháp luật trong hoạt động quản lý
nhằm đạt được yêu cầu, mục đích trong GĐGR để thực hiện mục tiêu BV&PTR mà
nhà nước đã đặt ra.
Mục tiêu GĐGR cho HGĐ: Nhà nước thực hiện GĐGR cho HGĐ và cá nhân
sẽ giúp hộ tiếp cận tốt hơn đối với đất và rừng. Khi các HGĐ được nhận đất và các
quyền sử dụng đất lâu dài sẽ có động lực để đầu tư phát triển và bảo vệ rừng, tạo cơ
hội nâng cao sinh kế và ổn định cuộc sống, từ bỏ canh tác nương rẫy. Khi sinh kế
các hộ được cải thiện hộ sẽ có điều kiện tiếp tục thực hiện đầu tư vào phát triển và
bảo vệ rừng, cải thiện môi trường sinh thái. Sơ đồ sau đây thể hiện mục tiêu của
GĐGR cho HGĐ.

14


GĐGR cho các HGĐ

Tăng cường tính trách nhiệm
của hộ với rừng

Tăng cường việc bảo vệ
tài nguyên rừng

Tăng cường phát triển
vốn rừng thông qua

Cải thiện sinh kế hộ

Áp dụng hình thức
định canh định cư

Sơ đồ 1.1: Sơ đồ mục tiêu của giao đất cho HGĐ.
1.2.1.2 Đặc điểm quản lý nhà nước trong lĩnh vực giao đất, giao rừng cho hộ gia
đình
- ĐLN và rừng là đối tượng QLNN đặc thù
Rừng là nguồn tài nguyên có khả năng tái tạo và có tính chất quyết định
trong việc bảo vệ môi trường sinh thái toàn cầu; rừng bao gồm các yếu tố thực vật,
động vật, vi sinh vật, đất rừng, các yếu tố này có quan hệ liên kết cùng tạo nên hoàn
cảnh rừng đặc trưng.
Đất và rừng Việt Nam gắn bó chặt chẽ với đời sống của hàng triệu người dân
sống trong rừng và gần rừng; diện tích ĐLN được giao cho các chủ thể kinh tế khác
nhau trong đó có HGĐ; diện tích rừng quốc gia được chia thành 3 loại theo chức
năng và công dụng của các yếu tố để quản lý gồm: RPH, RĐD và RSX; mỗi loại
rừng tùy vào đặc điểm mà được giao, khoán, cho thuê...cho các chủ thể kinh tế khác
nhau. Vì vậy, QLNN trong lĩnh vực GĐGR cho HGĐ phải áp dụng những cơ chế,
chính sách, các quy định pháp luật khác nhau phù hợp với mục đích chủ yếu đối với
từng loại rừng và từng đối tượng nhận giao trong đó có HGĐ. QLNN trong lĩnh vực
15