Sự tham gia của người dân trong các chương trình , dự án giảm nghèo trường hợp dự án giảm nghèo các tỉnh miền núi phía bắc giai đoạn 2 (2010 2015) tại xã do nhân, huyện tân lạc, tỉnh hòa bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
--------------------

ĐỖ THỊ NHÀI
SỰ THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN TRONG CÁC CHƢƠNG
TRÌNH, DỰ ÁN GIẢM NGHÈO: TRƢỜNG HỢP DỰ ÁN
GIẢM NGHÈO CÁC TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC –
GIAI ĐOẠN 2 (2010 – 2015) TẠI XÃ DO NHÂN,
HUYỆN TÂN LẠC, TỈNH HÒA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP. Hồ Chí Minh - 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

-------------------ĐỖ THỊ NHÀI

SỰ THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN TRONG CÁC CHƢƠNG
TRÌNH, DỰ ÁN GIẢM NGHÈO: TRƢỜNG HỢP DỰ ÁN
GIẢM NGHÈO CÁC TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC –
GIAI ĐOẠN 2 (2010 – 2015) TẠI XÃ DO NHÂN,
HUYỆN TÂN LẠC, TỈNH HÒA BÌNH

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60340402

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. ĐINH CÔNG KHẢI

TP. Hồ Chí Minh - Năm 2016


-i-

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là nghiên cứu độc lập của tôi. Mọi thông tin, số liệu đƣợc
sử dụng trong đề tài đều đƣợc trích dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất theo hiểu biết
của tôi. Những nhận định trong luận văn là quan điểm của tôi, không nhất thiết phản ánh
quan điểm của Trƣờng Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình Giảng
dạy Kinh tế Fulbright.

Tác giả luận văn

Đỗ Thị Nhài


-ii-

LỜI CẢM ƠN

Trƣớc hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới toàn thể thầy cô thuộc Chƣơng trình Giảng dạy
Kinh tế Fulbright đã cung cấp cho tôi những kiến thức quý báu làm nền tảng cho nghiên
cứu và hành trang cho công việc của tôi sau này.
Cảm ơn các thầy cô trong nhóm seminar đã chia sẻ những kinh nghiệm, kiến thức thực tế

và đóng góp ý kiến giúp tôi hình thành nên ý tƣởng nghiên cứu.
Đặc biệt, tôi xin cảm ơn sâu sắc tới thầy Đinh Công Khải. Trong thời gian qua, Thầy luôn
tạo động lực, tận tình hƣớng dẫn giúp tôi có hƣớng đi đúng đắn trong quá trình thực hiện,
chỉnh sửa và hoàn thiện luận văn
Tôi cảm ơn chính quyền xã Do Nhân và ngƣời dân địa phƣơng đã tạo điều kiện và cung
cấp cho tôi những thông tin cần thiết
Cảm ơn các anh chị học viên MPP6 và MPP7 đã luôn động viên, chia sẻ kinh nghiệm và
giúp đỡ để tôi có thể hoàn thành luận văn.
Cuối cùng, tôi xin cảm ơn gia đình, cơ quan, đồng nghiệp và bạn bè luôn hỗ trợ và tạo điều
kiện tốt nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận văn.

Học viên

Đỗ Thị Nhài


-iii-

TÓM TẮT
Nghiên cứu đƣợc thực hiện tại xã Do Nhân, huyện Tân Lạc, tỉnh Hòa Bình, một trong những
địa bàn triển khai dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 2 (GNMNPB-2).
Do Nhân mang những đặc trƣng của các tỉnh Tây Bắc nhƣ dân tộc thiểu số là chủ yếu, địa
bàn đồi núi đi lại khó khăn, tỉ lệ nghèo của xã hiện còn cao hơn tỉ lệ nghèo chung của vùng
Tây Bắc. Thông tin phục vụ cho nghiên cứu đƣợc thu thập thông qua khảo sát 54 hộ gia
đình, kết hợp với phỏng vấn bán cấu trúc cán bộ địa phƣơng, cán bộ dự án và các thông tin
thứ cấp có liên quan đến dự án GNMNPB-2, tình hình nghèo đói tại xã Do Nhân.
Tiếp cận dƣới góc độ thể chế, chính sách, vận dụng thang đo của Arnstein (1969) để phân
tích sự tham gia của ngƣời dân. Kết quả cho thấy, ngƣời dân tham gia vào tất cả các khâu từ
lập kế hoạch đến giám sát, đánh giá trong dự án GNMNPB-2. Tuy nhiên, sự tham gia của
ngƣời dân chủ yếu mang tính hình thức và có sự khác nhau về mức độ tham gia giữa các

khâu. Hầu hết ngƣời dân đều tham gia cuộc họp xác định nhu cầu song chủ yếu tham gia ở
nấc thang “Đƣợc thông tin” và “Tham vấn” - hai nấc thang đầu tiên của mức độ “Tham gia
mang tính hình thức”. Ở khâu thực hiện, ngƣời dân tích cực đóng góp các nguồn lực. Tuy
nhiên, việc xếp hạng các vấn đề ƣu tiên chƣa có sự tham gia của ngƣời dân. Rất ít ngƣời dân
tham gia khâu giám sát, đánh giá dự án. Có nhiều bất cập chính sách cản trở sự tham gia của
ngƣời dân bao gồm: một số chính sách vẫn áp đặt từ trên xuống, chƣa tạo điều kiện cho
ngƣời dân tham gia; chƣa có cơ chế kiểm tra, giám sát việc triển khai dự án ở cấp xã và thiếu
vắng những chính chính sách tạo động lực thúc đẩy ngƣời dân tham gia.
Dựa trên kết quả phân tích thực trạng sự tham gia của ngƣời dân và bài học kinh nghiệm từ
Hàn Quốc, Kenya và Ghana tác giả đƣa ra tám nhóm khuyến nghị chính sách nhằm cải
thiện sự tham của ngƣời dân bao gồm: 1) Khơi dậy và phát huy tinh thần tự lực của ngƣời
dân; 2) Trao quyền để ngƣời dân lựa chọn lãnh đạo thôn, xóm trong triển khai dự án; 3)
Cải thiện công tác thông tin, tuyên truyền; 4) Đào tạo lãnh đạo cộng đồng và ngƣời dân; 5)
Thay đổi cách thức tổ chức các cuộc họp thôn, bản; 6) Phân cấp quản lý đầu tƣ cho thôn,
bản; 7) Có cơ chế, chính sách thu hút ngƣời dân tham gia vào khâu giám sát, đánh giá dự
án; 8) Có cơ chế giám sát việc triển khai thực hiện dự án ở cấp xã.


-iv-

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................... ii
TÓM TẮT ........................................................................................................................ iii
MỤC LỤC ....................................................................................................................... iv
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .......................................................................................... vii
DANH MỤC BẢNG BIỂU ............................................................................................ viii
DANH MỤC HÌNH, HỘP................................................................................................ ix
CHƢƠNG 1. GIỚI THIỆU................................................................................................ 1

1.1 Bối cảnh chính sách ................................................................................................. 1
1.2 Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................. 2
1.3 Câu hỏi chính sách ................................................................................................... 2
1.4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ............................................................................ 2
1.4.1 Đối tƣợng nghiên cứu ......................................................................................... 2
1.4.2 Phạm vi nghiên cứu ............................................................................................ 3
1.5 Cấu trúc luận văn ..................................................................................................... 3
CHƢƠNG 2. ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU VÀ DỰ ÁN GIẢM NGHÈO CÁC
TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC - GIAI ĐOẠN 2 TẠI XÃ DO NHÂN .................................. 4
2.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu .................................................................................... 4
2.1.1 Điều kiện tự nhiên .............................................................................................. 4
2.1.1.1 Vị trí địa lý ...................................................................................................... 4
2.1.1.2 Địa hình .......................................................................................................... 4
2.1.1.3 Thời tiết, khí hậu ............................................................................................. 4
2.1.2 Điều kiện kinh tế và công tác giảm nghèo ........................................................... 5
2.2 Khái quát dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc - giai đoạn 2 ........................ 8
2.2.1 Giới thiệu chung về dự án ................................................................................... 8
2.2.1.1 Mục tiêu .......................................................................................................... 8
2.2.1.2 Nội dung ......................................................................................................... 8
2.2.2 Chính sách thu hút sự tham gia của ngƣời dân ..................................................... 9
2.2.2.1 Một số nguyên tắc phát triển ............................................................................ 9


-v-

2.2.2.2 Tham gia trong lập kế hoạch ............................................................................ 9
2.2.2.3 Tham gia thực hiện dự án............................................................................... 10
2.2.2.4 Tham gia giám sát, đánh giá các công trình .................................................... 10
2.2.3 Tình hình triển khai dự án tại xã Do Nhân ......................................................... 11
2.2.2.1 Tổ chức thực hiện .......................................................................................... 11

2.2.2.2 Kết quả thực hiện .......................................................................................... 11
CHƢƠNG 3. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM THẾ GIỚI THÚC ĐẨY SỰ
THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN TRONG DỰ ÁN GIẢM NGHÈO................................ 13
3.1 Cơ sở lý thuyết ....................................................................................................... 13
3.1.1 Khái niệm nghèo .............................................................................................. 13
3.1.2 Khung phân tích về sự tham gia của ngƣời dân trong giảm nghèo ...................... 14
3.1.2.1 Khái niệm sự tham gia của ngƣời dân trong giảm nghèo ................................. 14
3.1.2.2 Hình thức và mức độ tham gia của ngƣời dân trong giảm nghèo ..................... 14
3.1.3 Tổng quan các tài liệu nghiên cứu có liên quan.................................................. 17
3.1.3.1 Sự tham gia của ngƣời dân trong lập kế hoạch ................................................ 17
3.1.3.2 Sự tham gia của ngƣời dân trong thực hiện dự án........................................... 18
3.1.3.3 Sự tham gia của ngƣời dân trong giám sát, đánh giá dự án .............................. 19
3.2 Kinh nghiệm thế giới về thúc đẩy sự tham gia của ngƣời dân trong giảm nghèo .... 19
3.2.1 Kinh nghiệm từ Hàn Quốc ............................................................................... 20
3.2.2 Kinh nghiệm từ Kenya..................................................................................... 20
3.2.3 Kinh nghiệm từ Ghana..................................................................................... 21
CHƢƠNG 4. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU............... 23
4.1 Phƣơng pháp nghiên cứu ........................................................................................ 23
4.1.1 Quy trình nghiên cứu ........................................................................................ 23
4.1.2 Phƣơng pháp chọn điểm và chọn mẫu nghiên cứu ............................................. 24
4.1.3 Phƣơng pháp thu thập thông tin ........................................................................ 24
4.1.4 Phƣơng pháp xử lý và phân tích thông tin.......................................................... 25
4.2 Thông tin chung về hộ đƣợc điều tra........................................................................ 25
4.2.1 Thông tin về ngƣời đƣợc phỏng vấn .................................................................. 25
4.2.2 Tình trạng nghèo của hộ ................................................................................... 27
4.3 Ngƣời dân tham gia lập kế hoạch ............................................................................ 28
4.3.1 Tham gia xác định khó khăn, nhu cầu ............................................................... 28


-vi-

4.3.2 Xếp hạng ƣu tiên các nhu cầu ........................................................................... 30
4.3.3 Lập kế hoạch giải quyết khó khăn/nhu cầu ........................................................ 31
4.4 Ngƣời dân tham gia thực hiện dự án ........................................................................ 34
4.4.1 Đóng góp nguồn lực ......................................................................................... 34
4.4.2 Thực hiện các hoạt động ................................................................................... 36
4.5 Tham gia giám sát, đánh giá dự án .......................................................................... 36
CHƢƠNG 5. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH .................................... 40
5.1 Kết luận ................................................................................................................. 40
5.2 Khuyến nghị chính sách ......................................................................................... 41
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................... 44
PHỤ LỤC ....................................................................................................................... 49


-vii-

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Diễn giải tiếng Anh

Diễn giải tiếng Việt

BPTX

Ban Phát triển xã

BQLDA

Ban Quản lý dự án

CF

Hƣớng dẫn viên cộng đồng

HPN

Hội Phụ nữ

GNMNPB-2

Giảm nghèo miền núi phía Bắc – giai
đoạn 2

GNI

Good Neighbors
International

GTSX

Giá trị sản xuất

IFAD

Quỹ Phát triển nông nghiệp quốc tế

NGO

Tổ chức phi chính phủ

NHTG

Ngân hàng Thế giới

PPMU

Ban quản lý dự án giảm nghèo tỉnh

THCS

Trung học cơ sở

THPT

Trung học phổ thông

UBND

Ủy ban nhân dân

UNCDF

United National Capital

Quỹ Đầu tƣ Phát triển Liên hợp quốc

Development Fund
USD
WB

Đơn vị đồng Đô la Mỹ
World Bank

Ngân hàng thế giới


-viii-

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1: Tình hình phát triển kinh tế xã Do Nhân, giai đoạn 2013 - 2015 ........................ 7
Bảng 2.2: Kết quả thực hiện dự án ................................................................................... 11
Bảng 4.1: Cách thức chọn mẫu ........................................................................................ 24
Bảng 4.2: Ngƣời dân tham gia xác định nhu cầu .............................................................. 28
Bảng 4.3: Ngƣời dân tham gia lập kế hoạch...................................................................... 32
Bảng 4.4: Tỉ lệ đóng góp nguồn lực của ngƣời dân năm 2013, 2014 ................................ 36


-ix-

DANH MỤC HÌNH, HỘP
Hình 3.1: Khung phân tích sự tham gia của ngƣời dân trong dự án giảm nghèo ............... 17
Hình 4.1: Quy trình nghiên cứu ....................................................................................... 23
Hình 4.2: Tuổi của ngƣời đƣợc phỏng vấn ....................................................................... 26
Hình 4.3: Giới tính của ngƣời đƣợc phỏng vấn ................................................................ 26
Hình 4.4: Trình độ văn hóa của ngƣời đƣợc phỏng vấn .................................................... 26
Hình 4.5: Tình trạng hôn nhân của ngƣời đƣợc phỏng vấn ............................................... 27
Hình 4.6: Nghề nghiệp chính của ngƣời đƣợc phỏng vấn ................................................. 27
Hình 4.7: Tình trạng nghèo của hộ................................................................................... 27
Hình 4.8: Ngƣời dân phản ánh nhu cầu về các tiểu hợp phần ........................................... 29

Hình 4.9: Lý do không tham gia xác định nhu cầu ........................................................... 29
Hộp 4.1: Ngƣời dân tham gia ra quyết định về các vấn đề cần giải quyết ......................... 29
Hình 4.10: Lý do ngƣời dân không tham gia xếp hạng các nhu cầu ƣu tiên ...................... 30
Hộp 4.2: Lý do ngƣời dân thờ ơ với cuộc họp xác định nhu cầu ....................................... 30
Hộp 4.3: Công tác lập kế hoạch tại xã .............................................................................. 31
Hình 4.11: Ngƣời dân đóng góp ý kiến cho kế hoạch của các tiểu dự án ......................... 33
Hình 4.12: Ngƣời dân tham gia đóng góp nguồn lực ........................................................ 34
Hình 4.13: Mức đóng góp nguồn lực của ngƣời dân ........................................................ 35
Hình 4.14: Mức độ tham gia giám sát, đánh giá của ngƣời dân ........................................ 37
Hình 4.15: Lý do ngƣời dân không tham gia giám sát, đánh giá ....................................... 38
Hộp 4.5: Hiệu quả của công tác giám sát, đánh giá .......................................................... 38
Hộp 4.6: Ý kiến đóng góp của ngƣời dân không đƣợc ghi nhận ....................................... 39


-1-

CHƢƠNG 1. GIỚI THIỆU
1.1 Bối cảnh chính sách
Xóa đói giảm nghèo là một trong tám Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ và là nhiệm vụ trọng
tâm của các nƣớc đang phát triển nhằm đạt đến sự phát triển bền vững. Trong hơn 20 năm
qua, Việt Nam đƣợc cộng đồng quốc tế đánh giá là có thành tựu nổi bật trong công tác giảm
nghèo. Cụ thể là tỷ lệ hộ nghèo cả nƣớc đã giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 4,5% vào cuối
năm 2015. Bên cạnh đó, công tác giảm nghèo ở Việt Nam còn đối mặt với nhiều thách thức
nhƣ tỷ lệ nghèo ở miền núi phía Bắc còn cao, khoảng cách giàu nghèo ngày càng có xu hƣớng
gia tăng (Bộ Lao động–Thƣơng binh và Xã hội, 2016). Trong đó, Tây Bắc là vùng nghèo
nhất, tính đến cuối năm 2014 tỉ lệ nghèo vùng Tây Bắc là 18,26% cao gấp 2,7 lần so với tỉ
lệ nghèo chung của cả nƣớc (Chu Thanh Vân, 2015). Trong những năm qua, Nhà nƣớc đã
có nhiều chính sách xóa đói giảm nghèo ƣu tiên cho vùng này nhƣ Chƣơng trình 135,
Chƣơng trình 30a…. Dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc - giai đoạn 2
(GNMNPB-2) là sự phối hợp giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Ngân hàng Thế giới (NHTG),

đƣợc triển khai ở 6 tỉnh Tây Bắc bao gồm: Hòa Bình, Yên Bái, Điện Biên, Lai Châu, Lào
Cai, Sơn La. Đây là dự án áp dụng phƣơng pháp tiếp cận có sự tham gia của ngƣời dân.
Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, sự tham gia của ngƣời dân trong công tác giảm nghèo sẽ mang
lại những kết quả tích cực. Theo Oakley (1995), các chƣơng trình giảm nghèo sẽ thành công
hơn nếu có sự tham gia của ngƣời dân bởi họ có cơ hội tìm kiếm sự ảnh hƣởng và các nguồn
lực hỗ trợ để cải thiện cuộc sống của chính mình. Bên cạnh đó, ngƣời dân sẽ đƣợc nâng cao
năng lực, quyền lực và tính tự chủ nếu tham gia vào các dự án (Parfitt, 2004). Hơn nữa, sự
tham gia giám sát, đánh giá của ngƣời dân trong các dự án phát triển còn đảm bảo cho việc
sử dụng các nguồn lực khan hiếm một cách phù hợp, phát hiện sớm sự kém hiệu quả, lãng
phí (Deshler, 1997). Vì vậy, đối với các chƣơng trình đầu tƣ công trong giảm nghèo, sự tham
gia giúp ngƣời dân tăng tính độc lập, giảm phụ thuộc vào sự hỗ trợ của nhà nƣớc đồng thời
kiểm soát tham nhũng và tăng tính hiệu quả của chƣơng trình. Mặc dù vậy, các chính sách
giảm nghèo vùng Tây Bắc chủ yếu đƣợc thực hiện theo chỉ đạo từ trên xuống, việc huy
động nguồn lực của ngƣời dân đặc biệt là ngƣời nghèo còn hạn chế (Nguyễn Đức Thắng,
2016). Báo cáo giám sát dự án GNMNPB-2 cho thấy, dự án tuy có tỉ lệ ngƣời dân tham gia
cao nhƣng chất lƣợng và mức độ tham gia còn nhiều thách thức (Dự án GNMNPB-2, 2014).


-2-

Tại xã Do Nhân, ngƣời dân tham gia lập kế hoạch và đóng góp nguồn lực cho dự án
GNMNPB-2. Tuy nhiên, công tác giám sát, đánh giá do Ban giám sát xã và Tổ hội đồng các
thôn thực hiện (Ban Phát triển xã Do Nhân, 2015). Bên cạnh đó, chƣa có một nghiên cứu
nào đánh giá một cách toàn diện sự tham gia của ngƣời dân trong công tác giảm nghèo.
Xuất phát từ thực tế trên, tiếp cận dƣới góc độ của các nhà quản lý, nghiên cứu nhằm nhận
diện các hình thức và mức độ tham gia của ngƣời dân trong dự án GNMNPB-2. Theo
Arnstein (1969), ở khía cạnh thể chế - chính sách, sự tham gia của ngƣời dân đƣợc đánh giá
gồm ba mức độ với tám hình thức tham gia từ thấp đến cao bao gồm: 1) Không tham gia có
hai hình thức: Bị điều khiển và Liệu pháp; 2) Tham gia mang tính hình thức bao gồm: Đƣợc
thông tin, Tham vấn và Xoa dịu; 3) Ngƣời dân đƣợc trao quyền với các hình thức: Đối tác,

Phân quyền và Ngƣời dân điều khiển.
1.2 Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu nhằm phản ánh toàn diện sự tham gia của ngƣời dân, các nguyên nhân gây cản
trở sự tham gia của ngƣời dân trong dự án GNMNPB-2. Từ đó, đề xuất các khuyến nghị
chính sách nhằm phát huy sự tham gia tích cực của ngƣời dân trong giai đoạn tiếp theo của
dự án GNMNPB-2 và các dự án giảm nghèo khác tại xã Do Nhân nói riêng và vùng Tây
Bắc nói chung.
1.3 Câu hỏi chính sách
1) Dƣới góc nhìn của các nhà quản lý, theo thang đo của Arnstein (1969), ngƣời
dân tham gia dƣới những hình thức và mức độ nào trong dự án Giảm nghèo các tỉnh miền
núi phía Bắc – giai đoạn 2?
2) Những nguyên nhân nào cản trở sự tham gia của ngƣời dân trong dự án Giảm
nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 2?
3) Nhà nƣớc cần làm gì nhằm phát huy sự tham gia của ngƣời dân trong các dự án
giảm nghèo?
1.4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
1.4.1 Đối tượng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là sự tham gia của ngƣời dân xã Do Nhân trong dự án
GNMNPB-2.


-3-

Chủ thể nghiên cứu là ngƣời dân sống tại xã Do Nhân, huyện Tân Lạc, tỉnh Hòa Bình.
1.4.2 Phạm vi nghiên cứu
1.4.2.1 Phạm vi về nội dung
Nội dung nghiên cứu của đề tài là các hình thức và mức độ tham gia của ngƣời dân trong
các giai đoạn của dự án GNMNPB-2, những cản trở đối với sự tham gia của ngƣời dân.
1.4.2.2 Phạm vi không gian
Đề tài chọn xã Do Nhân làm điểm nghiên cứu bởi xã mang những đặc trƣng của vùng núi

Tây Bắc nhƣ: đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tỉ lệ cao (gần 100% ngƣời dân thuộc dân tộc
Mƣờng và Thái), địa hình núi dốc nên giao thông không thuận lợi. Hơn nữa, Do Nhân có tỉ
lệ hộ nghèo còn cao. Theo Ủy ban nhân dân (UBND) xã Do Nhân (2015a), năm 2015 tỉ lệ
hộ nghèo của xã là 22,06% trong khi đó tỉ lệ nghèo chung của vùng Tây Bắc năm 2014 là
18,26%. Những đặc điểm trên có ảnh hƣởng tới sự tham gia của ngƣời dân trong các
chƣơng trình, dự án giảm nghèo (Phạm Bảo Dƣơng, 2011)
1.4.2.3 Phạm vi về thời gian
Số liệu phục vụ cho nghiên cứu đƣợc lấy từ các nguồn thông tin thứ cấp và điều tra sự
tham gia của ngƣời dân trong suốt giai đoạn 2 của dự án từ năm 2010 đến năm 2015
1.5 Cấu trúc luận văn
Luận văn đƣợc kết cấu thành 5 chƣơng bao gồm:
Chƣơng 1: Giới thiệu bối cảnh chính sách, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu, đối
tƣợng và phạm vi nghiên cứu.
Chƣơng 2: Nêu khái quát những đặc điểm tự nhiên, kinh tế của xã Do Nhân; giới thiệu dự
án GNMNPB-2 và tình hình triển khai tại xã Do Nhân.
Chƣơng 3: Trình bày khung phân tích sự tham gia của ngƣời dân trong các dự án giảm nghèo
và kinh nghiệm các nƣớc về thu hút sự tham gia của ngƣời dân trong giảm nghèo.
Chƣơng 4: Trình bày cách thức triển khai nghiên cứu, những phát hiện về sự tham gia của
ngƣời dân xã Do Nhân trong dự án GNMNPB-2.
Chƣơng 5: Tóm tắt những phát hiện chính và đề xuất những thay đổi chính sách thúc đẩy
sự tham gia của ngƣời dân trong các dự án giảm nghèo ở vùng Tây Bắc.


-4-

CHƢƠNG 2. ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU VÀ DỰ ÁN GIẢM NGHÈO CÁC
TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC - GIAI ĐOẠN 2 TẠI XÃ DO NHÂN
2.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu
2.1.1 Điều kiện tự nhiên
Do Nhân có những điều kiện tự nhiên bất lợi cho phát triển kinh tế (UBND xã Do Nhân,

2015b). Cụ thể:
2.1.1.1 Vị trí địa lý
Là một trong những xã vùng sâu của huyện Tân Lạc, Do Nhân nằm cách trung tâm huyện
khoảng 15 km về phía Tây Nam. Địa phận xã có tiếp giáp với bốn xã khác trong huyện bao
gồm: Mãn Đức, Quyết Chiến, Lỗ Sơn và Quy Mỹ. Nhƣ vậy, Do Nhân cách xa trung tâm
huyện và tiếp giáp với những xã cũng có điều kiện khó khăn tƣơng tự nên không có nhiều
tiềm năng để phát triển kinh tế.
2.1.1.2 Địa hình
Do Nhân thuộc xã miền núi nên địa hình tƣơng đối phức tạp, không bằng phẳng, thấp dần
từ Đông sang Tây. Phía Đông Bắc là vùng núi nhấp nhô, phía Tây Nam là núi đá cao. Với
đặc điểm địa hình nhƣ vậy, sản xuất nông nghiệp của xã không thuận lợi do không chủ
động đƣợc nƣớc tƣới. Việc đi lại, vận chuyển hàng hóa và giao lƣu phát triển kinh tế cũng
gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, thu nhập của ngƣời dân thấp, khó phát triển các nghề phi nông
nghiệp để giảm nghèo.
2.1.1.3 Thời tiết, khí hậu
Khí hậu Do Nhân thuộc vùng tiểu khí hậu Tây Bắc. Một năm đƣợc chia làm hai mùa:
Mùa hè bắt đầu từ tháng 5 đến tháng 10. Với đặc điểm mƣa nhiều, tập trung vào tháng 7, 8
dễ gây ngập úng do hệ thống sông ngòi ít. Hơn nữa, địa hình đất dốc nên không giữ đƣợc
nƣớc dẫn đến hạn hán kéo dài từ cuối tháng 10 năm trƣớc đến tháng 6 năm sau, ảnh hƣởng
đến sản xuất nông nghiệp.
Mùa đông kéo dài từ tháng 11 đến tháng 4 năm sau. Gió mùa Đông Bắc thƣờng xuất hiện
trong mùa đông và kéo dài thành từng đợt từ 3 – 7 ngày, gây rét đậm và rét hại.


-5-

2.1.2 Điều kiện kinh tế và công tác giảm nghèo
Kinh tế của xã có sự tăng trƣởng chậm chạp qua ba năm 2013 – 2015 với tốc độ tăng bình
quân giá trị sản xuất (GTSX) đạt 2,24%/năm . Về cơ cấu, do đặc thù là xã vùng sâu, vùng xa,
giao thông khó khăn nên ngành tiểu thủ công nghiệp và thƣơng mại dịch vụ chƣa phát triển.

Tốc độ tăng hai ngành này không ổn định. Nông nghiệp là ngành sản xuất chính chiếm trên
70% GTSX của xã và có xu hƣớng tăng lên. Trong những năm qua, có nhiều chƣơng
trình/dự án phát triển kinh tế của nhà nƣớc và các tổ chức phi chính phủ (NGO) đƣợc thực
hiện trên địa bàn xã nên thu nhập của ngƣời dân có sự cải thiện. Tuy nhiên, mức tăng không
đáng kể và nhìn chung, thu nhập bình quân đầu ngƣời của xã vẫn ở mức thấp chƣa bằng 1/3
thu nhập bình quân đầu ngƣời của cả nƣớc. Sản lƣợng lƣơng thực bình quân đầu ngƣời có xu
hƣớng giảm do xã thực hiện chuyển đổi cơ cấu cây trồng sang cây công nghiệp.
Công tác giảm nghèo của xã đƣợc lồng ghép vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng
năm, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm giai đoạn 2011-2015, Chƣơng trình xây dựng
nông thôn mới, Chƣơng trình 135, dự án GNMNPB-2, các dự án của một số tổ chức NGO
khác. UBND xã đã tích cực thực hiện các giải pháp nhƣ mở các lớp đào tạo nghề nông
nghiệp; thúc đẩy đầu tƣ cho các hoạt động sản xuất bằng cách bảo lãnh cho các hộ gia đình
đƣợc vay vốn. Nhờ đó, tỉ lệ hộ nghèo giảm một nửa sau hai năm từ 55,09% (năm 2013)
xuống còn 22,6% (năm 2015).


-7-

Bảng 2.1: Tình hình phát triển kinh tế xã Do Nhân, giai đoạn 2013 - 2015

Chỉ tiêu

Năm 2013
Số lƣợng
(tỷđồng)

Năm 2014

Năm 2015

Tốc độ phát triển

Cơ cấu

Số lƣợng

Cơ cấu

Số lƣợng

Cơ cấu

(%)

(tỷ đồng)

(%)

(tỷ đồng)

(%)

2014/2013

2015/2014

Bình
quân

I. Tổng GTSX

22

100

22,5

100

23

100

102,27

102,22

102,24

1. Nông nghiệp

15,4

70

15,75

70

17,25

75

102,27

109,52

105,83

2. Tiểu thủ công nghiệp

3,52

16

3,825

17

2,3

10

108,66

60,13

80,83

3. Thƣơng mại – dịch vụ

3,08

14

2,925

13

3,45

15

94,97

117,95

105,84

107,69

101,43

104,51

81,33

96,83

88,74

II. Một số chỉ tiêu
1. Thu nhập bình quân/khẩu

13

14

14,2

466

379

367

(triệu đồng/ngƣời/năm)
2. Sản lƣợng lƣơng thực
bình quân/khẩu
(kg/ngƣời/năm)
3. Tỉ lệ hộ nghèo

55,09%

42,8%

22,6%

Nguồn:UBND xã Do Nhân, 2013-2015b

-8-

2.2 Khái quát dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc - giai đoạn 2
2.2.1 Giới thiệu chung về dự án
2.2.1.1 Mục tiêu
Dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 1 (2006 – 2010) triển khai tại 6 tỉnh
gồm: Lào Cai, Phú Thọ, Yên Bái, Sơn La, Hòa Bình, Bắc Giang tập trung vào việc đẩy mạnh ứng
dụng khoa học kỹ thuật trong sản xuất nông nghiệp, xây dựng các công hạ tầng quy mô nhỏ. Kết
thúc giai đoạn 1, dự án đã góp phần cải thiện thu nhập cho 68.000 hộ gia đình. Tiếp nối thành
công này, dự án GNMNPB-2 hƣớng đến các mục tiêu sau (Dự án GNMNPB-2, 2011):
Xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nhằm tăng khả năng tiếp cận của ngƣời dân
Nâng cao năng lực thể chế của chính quyền địa phƣơng và năng lực sản xuất của ngƣời dân
Đẩy mạnh liên kết tiêu thụ nông sản và các sáng kiến trong kinh doanh.
2.2.1.2 Nội dung
Để đạt đƣợc ba mục tiêu trên, dự án đƣợc thiết kế với 4 hợp phần (Dự án GNMNPB-2, 2011), bao
gồm:
Hợp phần 1 - Phát triển kinh tế huyện, chiếm 50% nguồn vốn NHTG phân bổ cho tỉnh. Hợp phần
này tập trung đầu tƣ phát triển kinh tế huyện, tăng cƣờng liên kết thị trƣờng và phát huy các sáng
kiến.
Hợp phần 2 – Ngân sách phát triển xã, chiếm 35% nguồn vốn NHTG phân bổ cho tỉnh với 4 tiểu
hợp phần gồm:
Tiểu hợp phần 2.1: Hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thủy lợi.
Tiểu hợp phần 2.2: Cải thiện sinh kế thông qua phát triển các hoạt động sản xuất nhƣ trồng
trọt, chăn nuôi, tăng cƣờng khả năng tiếp cận thị trƣờng cho các hộ nông dân.
Tiểu hợp phần 2.3: Hỗ trợ phụ nữ phát triển các hoạt động kinh tế, xã hội.
Tiểu hợp phần 2.4: Hỗ trợ công tác vận hành và bảo trì các công trình cơ sở hạ tầng đƣợc
xây dựng

-9-

Hợp phần 3 – Tăng cƣờng năng lực, chiếm 7,5% nguồn vốn NHTG phân bổ cho tỉnh. Mục tiêu của
hợp phần là nâng cao năng lực lập kế hoạch, hỗ trợ đào tạo cán bộ huyện, xã, thôn; đào tạo nghề
cho ngƣời dân; bảo vệ tài sản công và tài sản của các hộ gia đình.
Hợp phần 4 – Quản lý dự án và Giám sát đánh giá, chiếm 7,5% nguồn vốn NHTG phân bổ cho
tỉnh.
Trong bốn hợp phần trên, UBND huyện làm chủ đầu tƣ các hợp phần 1, 3, 4. Hợp phần 2 sẽ do
UBND xã làm chủ đầu tƣ
2.2.2 Chính sách thu hút sự tham gia của người dân
Theo Sổ tay hƣớng dẫn thực hiện dự án GNMNPB-2 (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và NHTG, 2010), thì
ngƣời dân đƣợc huy động tham gia vào tất cả các khâu của dự án, cụ thể nhƣ sau:
2.2.2.1 Một số nguyên tắc phát triển
Đối với vấn đề giới: Có sự bình đẳng trong tham gia giữa nam và nữ. Ƣu tiên phụ nữ đối với các
tiểu dự án hỗ trợ sinh kế (thuộc tiểu hợp phần 2.3)
Phân bổ và sử dụng nguồn vốn: Ngƣời dân có quyền ra quyết định việc sử dụng nguồn vốn đƣợc hỗ
trợ một cách phù hợp và hiệu quả
Về quyền và lợi ích của ngƣời dân vùng dự án đƣợc thể hiện trên các khía cạnh : 1) Thảo luận và ra
quyết định về việc sử dụng nguồn vốn đƣợc phân bổ cho Ngân sách Phát triển xã phù hợp với nhu
cầu tại địa phƣơng; 2) Tham gia công tác lập kế hoạch và thực hiện các hoạt động; 3) Đóng góp lao
động đƣợc trả công cho dự án để cải thiện thu nhập; 4) Đóng góp các nguồn lực sẵn có nhƣ tiền, lao
động, đất đai, vật liệu cho dự án.
2.2.2.2 Tham gia trong lập kế hoạch
Nguồn vốn đƣợc phân bổ cho các thôn, trong đó ƣu tiên những thôn nghèo, xa trung tâm xã. Việc
phân bổ nguồn vốn đƣợc dán công khai tại các xóm.
Địa điểm họp là hội trƣờng UBND xã hoặc nhà văn hóa các thôn, thuận tiện cho việc đi lại của
ngƣời dân.


-10-

Việc mời thành phần tham dự đƣợc thực hiện trƣớc ít nhất một ngày và đƣợc tổ chức lúc nông
nhàn.
Thành phần tham dự bao gồm cả nam và nữ từ các hộ gia đình, Trƣởng xóm, Chi hội trƣởng Chi
hội phụ nữ (HPN) xóm, Ban Phát triển xã (BPTX), Hội trƣởng HPN xã, Hƣớng dẫn viên cộng đồng
(Cán bộ CF) và có thể có Ban quản lý dự án (BQLDA) huyện. Cuộc họp đƣợc thực hiện khi có từ
51% số hộ gia đình tham gia trở lên.
Các cuộc họp đƣợc kéo dài tối thiểu 45 phút, phụ nữ có thể đƣợc tổ chức theo nhóm riêng để tăng
cơ hội phát biểu. Ngƣời dân có thể đóng góp ý kiến theo cá nhân hoặc nhóm, các hoạt động ƣu tiên
đƣợc xác định bằng hình thức bỏ phiếu. Sau đó, ngƣời dân bàn bạc sơ bộ cách thức triển khai các
hoạt động, riêng đối với các hoạt động về cơ sở hạ tầng cần bàn cụ thể cách thức thực hiện việc vận
hành, bảo trì. Chủ trì cuộc họp là Trƣởng xóm và cán bộ Chi HPN. Kết thúc cuộc họp, Trƣởng xóm
và đại diện BPTX ký vào biên bản cuộc họp.
Căn cứ vào nội dung cuộc họp, dƣới sự hƣớng dẫn của BPTX, Cán bộ CF, Trƣởng xóm và Chi hội
trƣởng Chi HPN sẽ lập đề xuất để gửi lên BPTX.
Sau khi các tiểu dự án đƣợc phê duyệt, BPTX phối hợp với HPN công bố công khai danh mục các
tiểu dự án đƣợc phê duyệt, các tiểu dự án không đƣợc phê duyệt và lý do không đƣợc phê duyệt
bằng các hình thức: Dán giấy khổ lớn, thông báo trên loa phát thanh, họp thôn bản, họp HPN.
BPTX lập kế hoạch chi tiết cho từng tiểu dự án về thời gian, nguồn lực, các hoạt động thực hiện
việc đấu thầu và công khai kế hoạch này với ngƣời dân.
2.2.2.3 Tham gia thực hiện dự án
Trong giai đoạn thực hiện: Ƣu tiên ngƣời dân, hộ dân, nhóm hộ hoặc các tổ chức NGO tham gia
đấu thầu cung cấp hàng hóa, dịch vụ nếu họ có khả năng.
2.2.2.4 Tham gia giám sát, đánh giá các công trình
Theo quy định, các tiểu dự án sẽ chịu sự giám sát trực tiếp Ban giám sát (BGS) xã và cá nhân
hoặc nhóm ngƣời do thôn, xóm đề xuất. Ngoài ra, ngƣời dân và BPTX sẽ chịu trách nhiệm giám
sát gián tiếp. Những ý kiến, thắc mắc của ngƣời dân kiến nghị với bộ phận chịu trách nhiệm giám
sát trực tiếp.

-11-

Các thông tin về nguồn vốn đầu tƣ cho từng tiểu dự án đƣợc dán công khai ở trụ sở UBND xã và
tại các thôn, xóm.
2.2.3 Tình hình triển khai dự án tại xã Do Nhân
2.2.2.1 Tổ chức thực hiện
Công tác quản lý dự án ở cấp xã đƣợc cơ cấu gồm: BPTX, BGS xã và tổ công tác ở các xóm:
BPTX chịu trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo và điều hành các hoạt động của dự án. Thành phần của
BPTX gồm Chủ tịch UBND xã làm Trƣởng ban; Phó ban; Cán bộ phụ trách công tác đấu thầu
các tiểu dự án; Cán bộ làm công tác kế toán và cán bộ làm công tác kế hoạch (Cán bộ CF)
BGS đƣợc hình thành một cách độc lập có vai trò giám sát toàn bộ các hoạt động của dự án. Cơ
cấu tổ chức BGS do đồng chí Bí thƣ Đảng ủy xã làm Trƣởng ban, Chủ tịch HPN xã làm phó ban
và ủy viên là đại diện các ban ngành, đoàn thể của xã.
Ở các thôn, xóm có các tổ công tác với nhiệm vụ tổ chức việc lập kế hoạch, điều hành và giám
sát các hoạt động của dự án. Thành viên Tổ công tác bao gồm Trƣởng thôn và các ban ngành,
đoàn thể.
2.2.2.2 Kết quả thực hiện
Sau 5 năm triển khai (2010 – 2015), có 66 tiểu dự án đƣợc thực hiện với tổng nguồn vốn là
3.972.266.000 đồng.
Bảng 2.2: Kết quả thực hiện dự án
Năm
2010 và 2011
2012
2013
2014
Tổng số

Tổng số
tiểu dự án
2

7
29
28
66

Tiểu hợp
phần 2.1
2
6
3
7
18

Tiểu hợp
phần 2.2
0
1
14
7
22

Tiểu hợp
phần 2.3
0
0
12
6
18

Nguồn: BPTX Do Nhân, 2015

Tiểu hợp
phần 2.4
0
0
0
8
8

Tổng vốn
(đồng)
119.910.000
654.456.000
1.478.200.000
1.719.700.000
3.972.266.000


-12-

Báo cáo tổng kết dự án GNMNPB-2 (BPTX Do Nhân, 2015) đã chỉ ra những kết quả cụ thể đạt
đƣợc trong các tiểu hợp phần nhƣ sau:
* Cơ sở hạ tầng (Tiểu hợp phần 2.1)
Thủy lợi: Dự án đã thực hiện 7 tiểu dự án cứng hóa kênh mƣơng với tổng chiều dài là 900 m.
Nhờ đó, 70 ha diện tích đất nông nghiệp đƣợc tƣới tiêu chủ động, góp phần tăng 4% sản lƣợng
sản xuất của nông dân
Giao thông: Để thúc đẩy lƣu thông hàng hóa, có 11 tiểu dự án đƣờng giao thông kết nối với các
khu sản xuất, kết nối giữa các thôn xóm đã đƣợc xây dựng.
* Các hoạt động sinh kế và phát triển kinh tế, xã hội (tiểu hợp phần 2.2 và tiểu hợp phần 2.3)
Dự án đã hình thành đƣợc 40 nhóm sinh kế. Hầu hết các hộ đƣợc tham gia đƣợc tập huấn kỹ

thuật trồng trọt, chăn nuôi, kỹ năng ghi chép sổ sách, khả năng tiếp cận thị trƣờng. Bên cạnh đó,
tham gia vào các nhóm, các hộ còn chia sẻ kinh nghiệm và giúp đỡ nhau trong sản xuất.
* Công tác vận hành và bảo trì các công trình cơ sở hạ tầng (Tiểu hợp phần 2.4)
Công tác này đƣợc triển khai từ năm 2014. Thông qua việc hình thành các tổ vận hành và bảo trì
tại cơ sở để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, tu sửa và bảo dƣỡng các cơ sở hạ tầng bị xuống cấp và
hƣ hỏng đảm bảo các công trình này phục vụ hiệu quả cho sản xuất và vận chuyển hàng hóa cho
ngƣời dân. Kinh phí duy tu, bảo dƣỡng do dự án hỗ trợ.
Kết quả chung, nhờ triển khai tích cực các tiểu dự án, thu nhập của ngƣời dân đã đƣợc cải thiện,
đóng góp tích cực cho công tác xóa đói giảm nghèo tại địa phƣơng: tỷ lệ nghèo giảm từ 61,2%
xuống còn 22,6% trong giai đoạn 2011 – 2015.


-13-

CHƢƠNG 3. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM THẾ GIỚI THÚC ĐẨY SỰ
THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN TRONG DỰ ÁN GIẢM NGHÈO
3.1 Cơ sở lý thuyết
3.1.1 Khái niệm nghèo
Nghèo là một khái niệm đa dạng và phức tạp. Tuy nhiên, khái niệm nghèo đƣợc đƣa ra tại hội
nghị chống đói nghèo ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dƣơng do ESCAP tổ chức tại Bangkok
tháng 9/1993 đƣợc nhiều nƣớc công nhận và sử dụng: “Nghèo là một bộ phận dân cư không
được hưởng và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được
xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế xã hội phong tục tập quán của địa phương”
(Ngô Trƣờng Thi, 2014)
Dựa vào thu nhập hoặc chi tiêu có thể chia thành: Nghèo tuyệt đối và nghèo tƣơng đối.
Theo Quỹ Đầu tƣ phát triển Liên hợp quốc (UNCDF, 2003), nghèo tuyệt đối là tình trạng không
đáp ứng đƣợc nhu cầu vật chất tối thiểu của con ngƣời. Tình trạng nghèo đƣợc xác định dựa vào
ngƣỡng nghèo. Ngƣỡng nghèo quốc tế là 1,25 USD/ngƣời/ngày, tức là những ngƣời có mức chi
tiêu nhỏ hơn 1,25 USD/ngày sẽ đƣợc coi là nghèo (Ravallion, 2010). Ở Việt Nam, chuẩn nghèo
giai đoạn 2011 – 2015 là 400.000 đồng/ngƣời/tháng ở khu vực nông thôn và ở thành thị là

500.000 đồng/ngƣời/tháng (Thủ tƣớng Chính phủ, 2011).
Liên quan đến nghèo tƣơng đối xã hội đƣa ra tiêu chuẩn sống trung bình. Những ngƣời sống dƣới
mức sống trung bình đƣợc gọi là nghèo tƣơng đối (UNCDF, 2003). Chẳng hạn, ở Anh hộ gia
đình đƣợc coi là nghèo nếu có thu nhập nhỏ hơn 60% thu nhập trung vị (Ashworth-Hayes, 2016).
Rõ ràng, nghèo tuyệt đối mang tính tĩnh, vƣợt qua ngƣỡng nhất định ngƣời dân sẽ thoát nghèo.
Trong khi đó, nghèo tƣơng đối mang tính động.Tức là, khi xã hội phát triển ngƣời dân có thể
thoát khỏi nghèo tuyệt đối nhƣng họ vẫn nghèo so với nhóm dân cƣ khác tức là vẫn thuộc nghèo
tƣơng đối.
Tuy nhiên, cách xác định nghèo dựa vào thu nhập không phản ánh đầy đủ quyền của con ngƣời
bởi nhiều nhu cầu cơ bản của con ngƣời có thể không đáp ứng đƣợc bằng tiền (Đặng Nguyên


-14-

Anh, 2015). Do đó, nhiều quốc gia đã sử dụng nhiều tiêu chí để xác định tình trạng nghèo đƣợc
gọi là nghèo đa chiều. Nghèo đa chiều là “sự không đảm bảo nhu cầu sống tối thiểu, thiếu hụt về
dinh dưỡng, không tiếp cận được dịch vụ y tế, giáo dục và thiếu kiến thức về an toàn thực phẩm
và vệ sinh cá nhân, tỷ lệ bệnh tật và tử vong cao đặc biệt là trẻ sơ sinh, tuổi thọ thấp” (Sharif,
2007).
Trong dự án GNMNPB-2, tình trạng nghèo đƣợc xác định là nghèo tuyệt đối dựa trên chuẩn
nghèo đƣợc Chính phủ quy định cho giai đoạn 2011 – 2015.
3.1.2 Khung phân tích về sự tham gia của người dân trong giảm nghèo
3.1.2.1 Khái niệm sự tham gia của người dân trong giảm nghèo
Sự tham gia đƣợc hiểu là “sự đóng góp của các tác nhân trong tiến trình phát triển của cộng đồng
từ nhận dạng vấn đề, tổ chức thực hiện, quản lý việc thực hiện” (Schafft và Greenwood, 2003)
Trong các chƣơng trình giảm nghèo, ngƣời dân tham gia vào các khía cạnh khác nhau của
chƣơng trình bao gồm từ lập kế hoạch cho tới giám sát, đánh giá (Bowen, 2007)
Theo Onen (2007), sự tham gia của ngƣời dân trong giảm nghèo đƣợc xem là một quá trình tích
cực và toàn diện từ khâu ban đầu là lập kế hoạch cho đến tổ chức thực hiện và cuối cùng là giám
sát và đánh giá. Trong đó, giai đoạn lập kế hoạch, ngƣời dân tham gia với các nội dung: 1) Xác

định và xếp hạng ƣu tiên các khó khăn/nhu cầu; 2) Lập kế hoạch giải quyết các khó khăn/nhu cầu
đƣợc ƣu tiên (Schusterman, 1997)
3.1.2.2 Hình thức và mức độ tham gia của người dân trong giảm nghèo
Dựa theo Nguyễn Trung Kiên và Lê Ngọc Hùng (2012), có thể chia ra ba cách tiếp cận trong
đánh giá mức độ tham gia của ngƣời dân. Cách tiếp cận thứ nhất, nhìn từ phía ngƣời tham gia tức
là ngƣời dân. Theo Prety (1995), sự tham gia của ngƣời dân đƣợc chia làm bảy mức độ theo thứ
tự từ thấp tới cao, từ bị động tới tích cực, chủ động bao gồm: 1) Tham gia bị động; 2) Tham gia
bằng cách cung cấp thông tin; 3) Tham gia bằng cách tham vấn; 4) Tham gia do những khích lệ
vật chất; 5) Tham gia mang tính chất chức năng; 6) Tham gia có tác động qua lại; 7) Tự vận
động. Cách tiếp cận thứ hai, sự tham gia của ngƣời dân đƣợc nhìn nhận trong việc chia sẻ vai trò
và quyền lực với các bên có liên quan khác. Goethert (1998), đƣa ra năm mức độ tham gia của


-15-

ngƣời dân từ thấp đến cao bao gồm: Không tham gia; Tham gia bằng cách cung cấp thông tin;
Tham vấn; Quyền kiểm soát đƣợc chia sẻ và Toàn quyền điều khiển. Cách tiếp cận thứ ba, nhìn
dƣới góc độ chính sách tức là từ các nhà quản lý, Arnstein (1969), mô tả dƣới tám hình thức với
ba cấp độ. Đề tài lựa chọn thang đo của Arnstein (1969) để phân tích sự tham gia của ngƣời dân
bởi đây là cách tiếp cận phù hợp trong nghiên cứu chính sách và đã đƣợc nhiều nghiên cứu sử
dụng. Bằng thang đo này, các nhà quản lý có thể nhận diện đƣợc ngƣời dân đã đƣợc tham gia
dƣới các cấp độ nào, yếu tố chính sách nào cản trở sự tham gia của họ để có những thay đổi phù
hợp.
Sự tham gia của ngƣời dân theo thang đo của Arnstein (1969) đƣợc mô tả nhƣ sau:
Không tham gia bao gồm 2 hình thức:
1) Bị điều khiển (Manipulation): Đây là mức độ thấp nhất trong thang đo sự tham gia. Ngƣời dân
đƣợc đào tạo, vận động, thuyết phục theo ý kiến, quan điểm của chính quyền hoặc các tổ chức tài
trợ. Chẳng hạn, chƣơng trình thu hút sự ủng hộ của ngƣời dân bằng cơ chế dân chủ giả tạo. Đó là
tạo ra các tổ chức mang ý nghĩa đại diện cho ngƣời dân nhƣng thực chất họ không có vai trò và
quyền lực trong chƣơng trình/dự án.

2) Liệu pháp (Therapy): Ở nấc thang này, vấn đề của ngƣời dân đƣợc nhận diện bởi ngƣời triển
khai dự án. Tuy nhiên, thay vì nghiên cứu để tìm ra nguyên nhân thực sự của vấn đề thì ngƣời
dân bị đổ lỗi là có nhận thức và kiến thức hạn chế. Vì vậy, họ đƣợc mời tham gia vào các lớp tập
huấn, đào tạo. Ví dụ, nông dân đƣợc khuyến cáo sử dụng một số giống lúa có năng suất cao
nhƣng kết quả sản xuất thì ngƣợc lại. Để giải quyết vấn đề này, cơ quan chuyên môn đã mở các
lớp tập huấn kỹ thuật trồng lúa cho nông dân.
Tham gia mang tính hình thức với các 3 hình thức:
3) Đƣợc thông tin (Informing): Ngƣời dân đƣợc thông báo về dự án. Tuy nhiên, những thông tin
này chỉ mang tính chất một chiều tức là ngƣời dân không có cơ hội để phản hồi. Sau khi nhận đƣợc
thông tin, ngƣời dân có thể đặt ra các câu hỏi chất vấn nhƣng chính quyền trả lời quanh co, không
mang lại sự hài lòng cho ngƣời dân là minh chứng cho cấp độ “Đƣợc thông tin”