Luận văn cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp trên địa bàn tỉnh cao bằng

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NễNG VN D

CảI CáCH THủ TụC HàNH CHíNH
TRONG LĩNH VựC HàNH CHíNH TƯ PHáP
TRÊN ĐịABàN TỉNH CAO BằNG

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2015


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NễNG VN D

CảI CáCH THủ TụC HàNH CHíNH
TRONG LĩNH VựC HàNH CHíNH TƯ PHáP
TRÊN ĐịABàN TỉNH CAO BằNG
Chuyờn ngnh: Ly lun v lch s nh nc v phap lut
Mó s: 60 38 01 01

LUN VN THC S LUT HC

Can b hng dn khoa hc: GS.TS PHM HNG THI

H NI - 2015

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nông Văn Dự


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục các bảng

MỞ
ĐẦU
..........
..........
..........
..........

..........
..........
..........
..........
..........
..........
...... 1
C
h
ƣ
ơ
n
g
1
:
C
Ơ
S
Ở
L
Ý


LUẬN CỦA CẢI

1.1.6. Các

HCT

CÁCH THỦ

loại TTHC

P........

TỤC HÀNH

trong lĩnh

.........

vực

.........

TRONG LĨNH VỰC

HCTP .......

.....

HÀNH CHÍNH TƢ

..................

24

PHÁP............. 6

..................

1.2.2.

1.1.

..... 19

Sự

TTHC trong lĩnh vực

1.1.7. Các

cần

HCTP..............................

giai đoạn

thiết

... 6

của TTHC

cai

1.1.1. Khái niệm TTHC

trong lĩnh

cachT

trong lĩnh vực

vực

THC

HCTP.............................

HCTP........

trong

.................. 6 1.1.2. Đặc

..................

linh

điểm của TTHC trong

....... 23

vưcH

lĩnh vực

1.2.

HCTP ............................

sở lý luận

..........

........... 11 1.1.3. Ý

về cải cách

..........

nghĩa của TTHC trong

TTHC

........

lĩnh vực

trong lĩnh

HCTP ............................

vực

.............. 13 1.1.4. Các

HCTP........

27
̉́
1.2.3.

nguyên tắc xây dựng

........ 24

TTHC trong lĩnh vực

1.2.1. Khái

HCTP..................... 15

niệm cải

1.1.5. Các nguyên tắc

cách

cách

thưc hiêṇ TTHC trong

TTHC

TTH

lĩnh vực

trong lĩnh

C

HCTP..................... 18

vực

trong

CHÍNH

Cơ sở lý luận về

Cơ

CTP...

Phươ
ng
thức
cải


lĩnh vực
HCTP...........................
29
1.2.4. Vai trò của Sở Tư
pháp trong cải cách

TTHC trong lĩnh vực
HCTP ....... 36
Chƣơng 2:
THỰC TRẠNG
CẢI CÁCH
THỦ TỤC
HÀNH CHÍNH
TRONG
LĨNH
VỰC
HÀNH
CHÍNH
TƢ
PHÁP
TRÊN
ĐỊA
BÀN TỈNH
CAO
BẰNG..............
..........................
..........................
40


2.1.

Một số nét khái quát về tỉnh Cao Bằng.......................................... 40

2.1.1. Đặc điểm về địa lý, điều kiện tự nhiên............................................... 40
2.1.2. Đặc điểm về dân cư, lãnh thổ, truyền thống ...................................... 42

2.2.

Những kết quả đạt đƣợc và hạn chế trong quá trình thực hiện cải
cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng .......... 43

2.2.1. Những kết quả đạt được và nguyên nhân........................................... 43
2.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân hạn chế trong cải cách TTHC
trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng.............................. 62
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TUC ĐẨY MẠNH
CẢI CÁCH TH Ủ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH
VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
CAO BẰNG ...................................................................................... 69
3.1.

Nhƣ̃ng yếu tốđòi hỏi viêc̣tiếp tuc̣đẩy manh cải cách TTHC
trong lĩnh vực HCTP........................................................................ 69

3.1.1. Quán triệt đường lối , chủ trương của Đảng và Nhà nước ta đối
với công cuôc̣ cải cach TTHC............................................................ 69
3.1.2.

Đap ứng nhu cầu xây dưng nhà nước phap quyền xã hôị chủ nghia 70
........

3.1.3. Khắc phuc̣ những bất câp̣ trong TTHC ở nước ta.............................. 72
3.1.4. Đáp ứng nhu cầu của người dân về một nến hành chính dân
chủ, trong sạch, chuyên nghiệp và hiện đại ....................................... 73
3.2.

Môṭsốgiải pháp nhằm tiếp tuc̣cải cách TTHC trong lĩnhực v

HCTP trên địa bản tỉnh Cao Bằng nói riêng và TTHC ở Việt
Nam nói chung ................................................................................... 75

3.2.1. Những giai phap về thể chế................................................................ 75
3.2.2. Những giải pháp về tổ chức bộ máy nhà nước .................................. 78
3.2.3. Những giải pháp về nguồn nhân lực .................................................. 78
3.2.4. Những giải pháp về khoa học công nghệ ........................................... 82


3.2.5. Tiếp tục thực hiện cơ chế "một cửa", "một cửa liên thông".............. 85
3.2.6. Tiếp tục thực hiện tốt việc cải cách TTHC theo Nghị quyết số
30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ Ban hành Chương
trình tổng thể cải cách HCNN giai đoạn 2011 - 2020 ....................... 86
3.2.7. Nghiên cứu, vận dụng cơ chế cải cách TTHC của các quốc gia
tiên tiến ............................................................................................... 87
3.3.

Một số giải pháp nhằm tiếp tục cải cách TTHC trong lĩnh
vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng.......................................... 88

KẾT LUẬN .................................................................................................... 89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..................................................... 92


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

HCNN:

Hành chính Nhà nước

HCTP:

Hành chính Tư pháp

TTHC:

Thủ tục hành chính


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu bảng

Tên bảng

Trang
46

Bảng 2.1: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Trợ giúp pháp lý
47
Bảng 2.2: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Bán đấu giá tài sản
47
Bảng 2.3: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực luật sư, tư vấn luật
49
Bảng 2.4: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực công chứng
51
Bảng 2.5: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp
52

Bảng 2.6: Thủ tục hành chính trong lĩnh vực Quốc tịch


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Phát triển và hội nhập toàn cầu là xu thế tất yếu của đất nước ta. Trong
tiến trình phát triển và hội nhập vào thế giới và khu vực nhiều vấn đề mang
tầm chiến lược đang đặt ra (vừa là thời cơ, vừa là thách thức) đối với đất nước ta
trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - chính trị - văn hoá - xã hội - quốc
phòng - an ninh và đối ngoại. Trong rất nhiều vấn đề cần phải giải quyết - Vấn
đề đẩy mạnh cải cách hành chính công, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về
kinh tế - xã hội đang là vấn đề cấp thiết nhất.
Nền hành chính có chức năng thực thi quyền lực hành pháp - tổ chức
thi hành pháp luật và quản lý, điều hành mọi hoạt động trên các lĩnh vực đời
sống xã hội nhằm chuyển hoá chủ trương, đường lối của lực lượng cầm quyền
thành hiện thực, bảo đảm cho các chủ thể quan hệ pháp luật thực hiện nghiêm
chỉnh, chính xác luật pháp. Vì vậy, Việt Nam đang trong quá trình thực hiện
công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước với rất nhiều nội dung quan
trọng mà cải cách TTHC là khâu đột phá.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng chỉ rõ:
Chính phủ tập trung vào việc hoạch định thể chế, chính sách,
xây dựng giải pháp, cải cách TTHC, tạo lập môi trường pháp lý
thuận lợi cho các hoạt động kinh tế, xã hội, nâng cao năng lực và
hiệu quả của chỉ đạo thực hiện, kiểm tra, thanh tra thực hiện thể chế.
Xác định rõ phạm vi và nội dung quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội
của cơ quan công quyền các cấp [32].
Nhận thức được vai trò quan trọng đó TTHC ở nước ta đã được Đảng và
Nhà nước tiến hành cải cách, thay đổi nhiều lần sao cho phù hợp nhằm đảm
bảo sự nhanh chóng, thuận tiện tránh gây phiền hà cho người dân.

1


Cùng với các tỉnh, thành phố trong cả nước, tỉnh Cao Bằng đã và đang
tích cực tiến hành đổi mới, cải cách TTHC theo chủ trương, chính sách, pháp
luật của Đảng và Nhà nước sao cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa
phương. Tuy nhiên, trên thực tế vấn đề TTHC hiện nay trong phạm vi cả nước
nói chung và trên địa bàn tỉnh Cao Bằng nói riêng vẫn còn nhiều bất cập,
vướng mắc. Một trong những lĩnh vực có nhiều TTHC và còn có nhiều vướng
mắc đó lác các thủ tục trong lĩnh vực HCTP, đây là những thủ tục liên quan
đến đời sống hằng ngày của người dân như thủ tục cấp giấy khai sinh, thủ tục
cấp phiếu Lý lịch Tư pháp…, các thủ tục này phát sinh ở tất cả các cấp là cấp tỉnh,
huyện và xã. Việc cải cách TTHC trong lĩnh vực này là nhu cầu cần thiết, đòi hỏi
phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách hơn nữa để TTHC trong lĩnh vực HCTP thật
sự đơn giản góp phần xây dựng một nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp,
hiệu quả và có hiệu suất, trách nhiệm cao. Vì vậy, việc nghiên cứu "Cải cách
TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng" vẫn là vấn đề cần
thiết có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, trong
khuôn khổ hạn hẹp, luận văn chỉ giới hạn phần lớn vấn đề nghiên cứu tập trung
vào công tác triển khai Đề án 30 với hy vọng đóng góp một cách nhìn mới trên
cơ sở lý luận cũng như thực tiễn về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên
địa bàn tỉnh Cao Bằng thông qua việc nghiên cứu, đánh giá, tổng hợp và tiếp
thu các báo cáo chuyên ngành.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài nghiên cứu
Cải cách TTHC là chủ đề được quan tâm nghiên cứu ở nước ta từ
những năm đầu thập kỷ 90 thế kỷ XX, tới nay có nhiều công trình nghiên cứu ở
những cấp độ khác nhau: trước hết là những công trình nghiên cứu có tính
giáo khoa, trong giáo trình Luật hành chính Việt Nam ở tất cả các cơ sở đào
tạo ở Việt Nam đều dành một chương viết về TTHC, coi TTHC là một chế
định pháp luật, trong đó tập trung giải quyết những vấn đề học thuật về

2


TTHC: khái niệm, đặc điểm của TTHC, phân loại TTHC, các nguyên tắc của
TTHC, các giai đoạn của TTHC, đến các bài báo khoa học, luận văn thạc sĩ,
sách chuyên khảo: "Cải cách TTHC và cơ chế "một cửa" "một cửa liên
thông" của Trần Văn Tuấn Tạp chí Cộng sản số 809 (tháng 3/2010); Hoàn
thiện pháp luật về TTHC trong đầu tư - TS Vũ thị Hoài Phương tạp chí Tổ
chức Nhà nước tháng 3/2010; Một số vấn đề về công tác kiểm soát TTHC của
Trần Thúy Mai - tạp chí Thanh tra số 3- 2012; Luận văn thạc sĩ luật học "Cải
cách TTHC theo cơ chế "một cửa" tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)" của Lương Thị Phương Thúy - Khoa
Luật ĐHQGHN, 2010; "Cải cách TTHC qua thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên" luận
văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Thị Bích Anh; Luận văn thạc sĩ của Trịnh
Phương Thảo "Cải cách TTHC trong ngành Hải quan hiện nay"; đề tài khoa
học cấp bộ "Nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công thành phố Hà Nội
đáp ứng yêu cầu hội nhập" do GS.TS. Nguyễn Đình Phan làm chủ nhiệm đề
tài và nhiều công trình nghiên cứu khác. Tất cả những công trình này đã đề
cấp tới nhiều vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn về cải cách hành chính:
quan niệm về TTHC, lý do cải cách hành chính, nội dung cải cách hành chính,
vai trò của cải cách hành chính và nhiều nội dung khác. Tuy vậy, chưa có bất
kỳ một công trình nào trực tiếp nghiên cứu về cải cách TTHC trong lĩnh vực
HCTP nói chúng và trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn Tỉnh cao Bằng nói
riêng. Những công trình này là tài liệu tham khảo rất hữu ích cho tác giả trong
quá trình viết luận văn.
3. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về cải cách hành
chính và cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP.
Đánh giá những kết quả đã đạt được cũng như những hạn chế còn tồn

tại của quá trình cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ở tỉnh Cao Bằng. Trên

3


cơ sở đó đưa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm thúc đẩy hơn nữa tiến trình
cải cách TTHC để tạo sự thông thoáng, đơn giản, hiệu quả nhằm hạn chế
những khuyết tật của nền hành chính, xây dựng nền hành chính trong sạch,
vững mạnh, quản lý toàn xã hội một cách hiệu quả, đáp ứng các yêu cầu của
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luân văn
Đối tượng nghiên cứu là cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP ở tỉnh
Cao Bằng.
Phạm vi nghiên cứu: TTHC trong lĩnh vực HCTP rất đa dạng, hơn nữa
có nhiều quan điểm khác nhau về HCTP, vì vậy, luận văn chỉ giới hạn trong
việc nghiên cứu quá trình và k ết quả cải cách TTHC trong linh vưc HCTP
trên điạ bàn tình Cao Bằng từ khi có "Đề án 30 đơn giản hoá TTHC trên các
lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007 - 2010" [15] của Chính phủ ngày
10/01/2007 đến nay và ch ỉ tập trung nghiên cứu những TTHC liên quan đến
hoạt động của các phòng, trung tâm thuộc Sở tư pháp tỉnh Cao Bằng.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu,
tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy
vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin.
- Một số phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp so sánh luật
học; phương pháp phân tích; phương pháp tổng hợp, diễn giải, quy nạp… và
dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về cải cách TTHC làm cơ sở lý
luận, nghiên cứu, phân tích thực trạng cải cách TTHC ở nước ta hiện nay qua
thực tiễn tại tỉnh Cao Bằng - cụ thể là lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao

Bằng.

4


6. Đóng góp của luận văn
Luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học, góp phần làm rõ
những vấn đề lý luận về cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP;
Đánh giá một cách tương đối hệ thống và toàn diện về cải cách TTHC
trong linh vưc HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng.
Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện cơ chế thực hiện cải cách TTHC
nói chung và trong lĩnh vực HCTP nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài các phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ
lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận của cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP.
Chương 2: Thực trạng cải cách TTHC trong lĩnh vực HCTP trên địa
b àn t ỉ n h Cao B ằn g .
Chương 3: Quan điểm và giải pháp tiếp tục đẩy mạnh cải cách TTHC
trong lĩnh vực HCTP trên địa bàn tỉnh Cao Bằng.
.

5


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH TƢ PHÁP

1.1. Cơ sở lý luận về TTHC trong lĩnh vực HCTP

1.1.1. Khái niệm TTHC trong lĩnh vực HCTP
Xuất phát từ quan điểm "quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân
công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện
các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" [46]. Việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp được tiến hành theo những thủ tục khác nhau.
Việc thực hiện quyền lập pháp được tiến hành theo thủ tục lập pháp, việc thực
hiện quyền tư pháp theo thủ tục tư pháp (tố tụng), còn việc thực hiện quyền
hành pháp do Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện theo
thủ tục hành chính. Trong khoa học Luật hành chính Việt Nam có nhiều quan
điểm khác nhau về thủ tục hành chính. Theo quan điểm của PGS.TS Nguyễn
Cửu Việt, xuất phát từ luận điểm của C.Mác, thủ tục là hình thức sống của đạo
luật, và luật vật chất có hình thức thủ tục riêng của nó, thủ tục ở đây được hiểu
là trình tự và cách thức thực hiện những hành động nhất định nhằm đạt tới
những hệ quả pháp lý mà phần quy định của quy phạm vật chất dự kiến trước.
Từ đó, tác giả quan niệm "TTHC là trình tự và cách thức thực hiện hoạt động
hành chính nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực hiện những hoạt
động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành chính do luật hành
chính quy định" [58]. GS. TS. Phạm Hồng Thái và GS.TS. Đinh Văn Mậu
xuất phát từ quan niệm việc thực hiện hoạt động hành chính thực chất là thực
hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực hành
chính. Từ đó các tác giả quan niệm:

6


TTHC là trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ
quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền
hành pháp trong việc giải quyết các công việc của công dân, hoặc tổ
chức và các kiến nghị, yêu cầu thích đáng của công dân hoặc tổ
chức nhằm thi hành nghĩa vụ hành chính, bảo đảm công vụ nhà

nước và phục vụ nhân dân [47].
Theo "Giải thích từ ngữ" của Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08
tháng 6 năm 2010 về Kiểm soát TTHC lại có cách hiểu khác về TTHC:
"TTHC" là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu,
điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để
giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.
"Trình tự thực hiện" là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ
quan thực hiện TTHC trong giải quyết một công việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức."Hồ sơ" là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện
thủ tục hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho các cơ quan, tổ
chức có thẩm quyền giải quyết TTHC trước khi cơ quan thực hiện
TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. "Yêu
cầu, điều kiện" là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện TTHC phải
đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một TTHC cụ thể [21].
Theo cách hiểu này, TTHC giải quyết một công việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức, tức là TTHC giải quyết một công việc cá biệt, cụ thể. Tuy
nhiên, hạn chế quan niệm này là ở chỗ không được áp dụng trong một số
trường hợp quy định tại phạm vi điều chỉnh:
TTHC trong nội bộ của từng cơ quan HCNN, giữa cơ quan
hành chính nhà nước với nhau không liên quan đến việc giải quyết
TTHC cho cá nhân, tổ chức; Thủ tục xử lý vi phạm hành chính; thủ
tục thanh tra và TTHC có nội dung bí mật nhà nước và thủ tục
xây dựng, ban hành quyết định hành chính quy phạm. [21]

7


Thực chất cách giải thích này chỉ là những quy định của pháp luật là
cần phải rà soát những quy định gì liên quan đến TTHC, chứ không phải là
định nghĩa khoa học về TTHC.

Theo tinh thần, nội dung các văn kiện của Đảng (Nghị quyết đại hội
Đảng VII, Nghị quyết trung ương lần thứ 8 khóa VII, Nghị quyết Đại hội Đảng
VIII, IX, X) và các văn bản pháp luật (Nghị quyết của Chính phủ số 38/CP
ngày 4/5/1994 về cải cách một bước TTHC trong việc giải quyết công việc của
công dân và tổ chức, Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của
Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà
nước giai đoạn 2001 - 2010) thì TTHC có nội dung rất rộng, bao gồm:
- Số lượng các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó;
- Trình tự của các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó;
- Nội dung, mục đích của các hoạt động cụ thể;
- Cách thức tiến hành, thời hạn tiến hành các hoạt động cụ thể.
Đây có thể nói là cách hiểu đầy đủ nhất về TTHC. Cách hiểu này cho
phép đánh giá đúng ý nghĩa, vai trò của TTHC trong quản lý nhà nước, tạo
điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng biện pháp thích
hợp để cải cách TTHC nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu
cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay.
Hoạt động nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những
quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải
quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Khoa học pháp lý gọi đó là
những quy phạm thủ tục. Quy phạm này quy định về các loại thủ tục: thủ tục
lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp và TTHC. Như vậy, xét trong thể chế của nền
hành chính, TTHC là một bộ phận cấu thành tất yếu của thể chế hành chính
nói chung. Đây là một loại quy phạm phản ảnh trình tự thực hiện thẩm quyền
trong hoạt động hành chính nhà nước.

8


HCNN là hệ thống tổ chức và định chế của quyền hành pháp với các
hình thức hoạt động đa dạng và được xác định bằng luật pháp. Quản lý nhà

nước trong mọi trường hợp đều nhằm tổ chức và quản lý đời sống xã hội một
cách hợp lý và hợp pháp, bảo đảm cho xã hội phát triển theo một trật tự cần
thiết, ổn định. Thông qua cơ chế áp dụng quy phạm pháp luật, các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền đưa ra các quyết định hành chính và thực hiện các
hành vi hành chính trực tiếp, liên tục, thường xuyên hàng ngày để giải quyết
công việc với lợi ích của nhà nước và của cộng đồng. Hoạt động đó xảy ra
trong từng đơn vị, lãnh thổ hành chính, từng ngành, từng lĩnh vực và có tính
bắt buộc theo quy định của pháp luật.
Toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm
quyền của cơ quan nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ nhà nước và công
việc liên quan đến công dân tạo thành hệ thống quy phạm thủ tục, có tính bắt
buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức nhà nước phải tuôn theo
trong quá trình giải quyết công việc thuộc chức năng và thẩm quyền của
mình nhằm bảo đảm cho công việc đạt được mục đích đã định, phối hợp với
thẩm quyền, chức năng do luật quy định cho các cơ quan trong hoạt động
quản lý nhà nước.
Bởi vậy, có thể xem thủ tục được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước là
trình tự, cách thức thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước (hoặc của
các cá nhân, tổ chức được ủy quyền) trong việc thực thi công vụ, trong việc
giải quyết các kiến nghị, các yêu cầu của dân và tổ chức.
TTHC được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật hành chính, là cơ sở
pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình nhằm bảo
đảm cho các quy phạm vật chất của luật hành chính được thực hiện có hiệu
lực và hiệu quả. Theo ý nghĩa đó, TTHC tạo điều kiện bảo đảm cho pháp chế
được giữ vững, mở rộng dân chủ, công khai trong quản lý nhà nước theo một
quy trình được xác định cụ thể.

9

Xét trong nội bộ của bộ máy hành chính nhà nước, TTHC trước hết là
do các cơ quan nhà nước xây dựng và công bố để thực hiện chức năng quản lý
của nền HCNN và đòi hỏi các cơ quan HCNN có trách nhiệm thực thi các thủ
tục đó. Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ "thủ tục" thường được sử dụng ở
khía cạnh là trình tự thực hiện quy phạm của luật vật chất (nội dung), là
phương tiện đưa luật vật chất vào đời sống xã hội. Theo cách hiểu này của
Các Mác, thủ tục là hình thức sống của đạo luật và như vậy, cần phải có pháp
luật thủ tục để thực hiện pháp luật vật chất.
Nếu xét theo quan hệ điều hành và căn cứ vào tính chất của chủ thể
thực hiện thủ tục, có thể xem TTHC là trình tự về thời gian, không gian và l à
c á c h t h ứ c g i ả i q u y ế t c ô n g v i ệ c c ủ a c ơ q u a n HC N N t r o n g m ố i q u a n h ệ với
các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân. Nó được đặt ra để các cơ quan nhà
nước có thể thực hiện mọi hoạt động cần thiết của mình, trong đó bao gồm cả
trình tự thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động công
chức, viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để bảo đảm các quyền
chủ thể và xử lý vi phạm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp
hành chính. Đây là một kiểu quan hệ có tính biện chứng với nhiều tác động
qua lại.
Thực tế cho thấy trong quá trình thực hiện TTHC, các bên tham gia với
tư cách là chủ thể thủ tục. Trong quá trình đó, mỗi chủ thể có quyền và nghĩa vụ
thực hiện những hành vi nhất định, trong một giai đoạn cụ thể nhất định,
nhằm góp phần vào quá trình giải quyết công việc chung. Đồng thời, hành vi
của chủ thể tham gia ở giai đoạn trước sẽ là tiền đề cho hành vi ở giai đoạn
sau. Từ đó, để giải quyết một công việc cụ thể nhất định, trong nhiều trường
hợp cần phải thiết lập những quan hệ pháp luật về thủ tục. Các quan hệ về thủ
tục có thể liên quan đến từng giai đoạn cụ thể của quá trình giải quyết công
việc của từng cơ quan. Những quan hệ như vậy đều được thực hiện theo thứ
tự mà luật pháp quy định.

10

Từ đó, có thể định nghĩa TTHC là trình tự và cách thức thực hiện thẩm
quyền của cơ quan HCNN và những cơ quan khác của nhà nước trong hoạt
động HCNN (quản lý HCNN) nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực
hiện những hoạt động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành
chính do luật hành chính quy định.
Lĩnh vực HCTP là lĩnh vực của quản lý HCNN, nhưng trong pháp luật
thực định và khoa học có nhiều cách hiểu khác nhau. Mặc dù vậy thì có thể
thấy TTHC trong lĩnh vực HCTP rất rộng và phát sinh ở nhiều cấp chính
quyền khác nhau, từ cấp tình, cấp huyện đến cấp xã đều có các TTHC trong
lĩnh vực này. Những thủ tục này do nhiều ngành quản lý, thực hiện, từ Công an,
Toà Án, Cục Thi hành án dân sự, Sở Tư pháp... Do vậy, để nghiên cứu toàn
diện TTHC trong lĩnh vực HCTP một cách đầy đủ trong khuôn khổ của luận
văn thạc sỹ này là điều không thể thực hiện được. Trong khuôn khổ của luận văn
chỉ tập trung nghiên cứu quá trình cải cách TTHC thuộc thẩm quyền giải quyết
của Sở Tư pháp, bao gồm các thủ tục của các phòng nghiệp vụ và các đơn vị sự
nghiệp trực thuộc.
Từ những vấn đề trình bày nói trên, có thể hiểu khái niệm TTHC trong
lĩnh vực HCTP như sau: TTHC trong lĩnh vực HCTP là trình tự và cách thức
thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực HCTP nhằm
giải quyết các công việc cụ thể của cá nhân, tổ chức.
1.1.2. Đặc điểm của TTHC trong lĩnh vực HCTP
Khác biệt với các thủ tục Lập pháp và thủ tục tố tụng Tư pháp, TTHC
trong lĩnh vực HCTP có những đặc điểm sau:
a. TTHC được pháp luật hành chính quy định chặt chẽ. TTHC là trình
tự, cách thức thực hiện hoạt động quản lý HCNN được quy phạm TTHC điều
chỉnh. Còn những hoạt động tổ chức - tác nghiệp cụ thể nào đó trong hoạt

11

động quản lý hành chính Nhà nước do các quy định nội bộ điều chỉnh không
phải là TTHC theo đúng nghĩa của nó. TTHC luôn được phân biệt với các thủ
tục lập pháp, tố tụng tư pháp và phần lớn nằm ngoài thẩm quyền của các cơ
quan lập pháp và tư pháp. Cần lưu ý các quy phạm TTHC không chỉ quy định
trình tự thực hiện quy phạm nội dung của luật hành chính mà cả các ngành
luật khác như luật đất đai, tài chính, dân sự, lao động, hôn nhân gia đình …
b. TTHC được thực hiện bởi nhiều cơ quan và công chức, viên chức
nhà nước, trong đó có cơ quan và công chức HCNN là chủ thể thực hiện chủ
yếu, tuy nhiên theo quy định của pháp luật hiện hành các cơ quan quyền lực
nhà nước và tư pháp cũng thực hiện một số TTHC nhất định.
c. TTHC là trình tự và cách thức giải quyết các công việc nội bộ của
Nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính trong giải quyết các công việc có
liên quan đến quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân, như vậy có thể
thấy công việc cần thực hiện rất đa dạng và phức tạp. Do đó, cần thực hiện
TTHC sao cho nhanh gọn, song vẫn đảm bảo thận trọng, tỷ mỉ nhằm đạt hiệu
quả quản lý cao.
d. Quản lý HCNN chủ yếu là hoạt động cho phép, ra mệnh lệnh có tính
chất đơn phương và đòi hỏi phải được thi hành ngay nhằm kịp thời giải quyết
nhanh chóng, có hiệu quả mọi công việc diễn ra hàng ngày trong đời sống xã
hội. Chính vì vậy TTHC phải được quy định sao cho thành những khuôn mẫu
ổn định tương đối, chặt chẽ, tương thích với từng trường hợp cụ thể.
đ. Hiện nay trong tinh thần đổi mới, nền HCNN đang chuyển dần từ
hành chính cai quản đơn thuần sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ hành
chính phục vụ cho xã hội; từ quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho
hoạt động quản lý hành chính đa dạng về nội dung và phong phú, uyển
chuyển về hình thức, biện pháp, đồng thời quản lý của nó là xã hội dân sự
cũng muôn đa dạng không chỉ thuộc phạm vi nội bộ của công dân nước ta mà
còn liên quan đến các yếu tố nước ngoài.

12


e. TTHC luôn luôn gắn liền với công tác văn thư, một hoạt động quan
trọng và không thể thiếu trong mọi cơ quan, tổ chức Nhà nước.
1.1.3. Ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP
Có thể thấy ý nghĩa của TTHC trong lĩnh vực HCTP trên những điều
chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, TTHC bảo đảm cho các quy phạm vật chất quy định trong
các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi.
Nếu bỏ qua các TTHC thì trong nhiều trường hợp rất có thể sẽ làm cho các
quyết định hành chính bị vô hiệu hóa, gây ra bệnh quan liêu, cửa quyền, tùy
tiện của hành chính.
Thủ tục càng có tính cơ bản thì ý nghĩa của nó càng lớn, bởi vì các thủ
tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối cùng của quyết định hành chính.
Ví dụ, luật pháp quy định, muốn được cấp đất làm nhà thì phải tuân thủ
một số thủ tục nhất định, trong đó khâu quan trọng nhất là thủ tục phê duyệt
cuối cùng dựa trên mặt bằng quy hoạch chung đó được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền công bố. Dĩ nhiên, để được phê duyệt, tổ chức hay cá nhân xin cấp
đất phải làm đơn theo mẫu quy định, phải có xác nhận của chính quyền về
nơi cư trú v.v… Tuy nhiên, các thủ tục đó tự nó sẽ không có ý nghĩa gì nếu cơ quan
nhà nước có thẩm quyền không thực hiện đúng thủ tục phê duyệt cuối cùng.
Khi thủ tục cơ bản này bị vi phạm thì có nghĩa là hiện tượng vi phạm luật
pháp đó bắt đầu gây hậu quả không tốt. Chẳng hạn như đất sẽ bị cấp sai đối
tượng, người không đủ thẩm quyền vẫn ký giấy cấp đất, không xem đến các hồ
sơ xin cấp đất đầy đủ, người có quyền lợi chính
đáng không được cấp đất v.v…
Thứ hai, TTHC bảo đảm cho việc thi hành các quyết định được thống
nhất và có thể kiểm tra được tính hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực

hiện các quyết định hành chính tạo ra.

13


Ví dụ như việc quy định rằng, mọi biện pháp liên quan đến cộng đồng
khi điều hành theo luật hành chính đều phải công bố sẽ làm cho tính chất
nghiêm minh của pháp luật được nâng cao. Nó sẽ cho phép các cơ quan hành
chính áp dụng các biện pháp thích hợp và thống nhất để thi hành một công
việc nhất định.
Thứ ba, TTHC khi được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý, sẽ tạo
khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đó được thông
qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước. TTHC liên quan đến
quyền lợi của công dân. Do vậy, khi được xây dựng hợp lý và vận dụng tốt
vào đời sống nó sẽ tạo ra mối quan hệ tốt giữa nhà nước và nhân dân.
Thời gian qua, từ thực tế của việc thực hiện pháp luật, ý nghĩa của
TTHC đó được đánh giá đúng mức hơn. Ở những nơi TTHC vận dụng
không hợp lý do căn bệnh cửa quyền, quan liêu chưa được khắc phục, do phải
đi qua nhiều cấp, nhiều nơi, thì nhìn chung việc giải quyết công việc đều
không có hiệu quả cao, hoặc bị ách tắc, hoặc nhiều khi rất trì trệ, tốn kém.
Trái lại, ở những nơi thực hiện giảm nhẹ các TTHC, tập trung vào "một cửa"
để giải quyết yêu cầu của dân thì ở đó hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước
được nâng cao rõ rệt, công việc được giải quyết nhanh chóng, thuận lợi. Ở
những nơi đó lòng tin của người dân vào cơ quan nhà nước đó b ắt đ ầu đ ư ợ c k h
ôiphụccủngcố.
Thứ tư, vì TTHC cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính nên
việc xây dựng và thực hiện tốt các TTHC sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá trình
xây dựng và triển khai luật pháp. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, khi ở nước ta
đang tiếp tục công cuộc cải cách nền HCNN và xây dựng Nhà nước pháp
quyền Việt Nam, thì TTHC lại càng có vai trò quan trọng. Đảng và Nhà nước

ta đang đề ra nhiều biện pháp nhằm cải cách TTHC để thủ tục không cản
đường mà trái lại sẽ giúp phần tích cực mở đường cho kinh tế phát triển nhanh

14


hơn. Từ đó, làm cho tiến trình hành chính phù hợp với tiến trình đổi mới kinh
tế. Có thể khẳng định rằng nếu không nhanh chóng cải cách TTHC thì dù hệ
thống pháp luật của chúng ta có được bổ sung và hoàn thiện đến đâu, vai trò
của Nhà nước vẫn không thể nâng cao theo kịp yêu cầu của tình hình mới. Có thể
thấy trong thực tế nhiều ví dụ chứng minh cho điều vừa nói đến.
Nhìn một cách tổng quát, TTHC chính có ý nghĩa như một chiếc cầu
nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với dân và các tổ chức khác. Chiếc cầu
này có thể tạo rả khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho Nhà nước ta
thực sự là Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Nhưng nếu xây dựng thiếu tính
khoa học, áp dụng tùy tiện vào đời sống thì chính TTHC sẽ làm xa cách dân
với Nhà nước.
TTHC trên một phương diện nhất định là sự biểu hiện trình độ văn hóa
của tổ chức. Đây là văn hóa giao tiếp trong bộ máy nhà nước, văn hóa điều
hành, nó thể hiện mức độ văn minh của một nền hành chính phát triển. Chính vì lẽ
đó, cải tiến TTHC sẽ không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế xã
hội chủ nghĩa của chúng ta, mà còn liên quan đến sự phát triển chung của đất
nước về các mặt chính trị, văn hóa, giáo dục và đến sự mở rộng giao lưu giữa
nước ta với các nước khác trong khu vực và trên thế giới.
1.1.4. Các nguyên tắc xây dựng TTHC trong lĩnh vực HCTP
Việc xây dựng các TTHC trong lĩnh vực HCTP được đặt trên những
nguyên tắc cơ bản do Hiến pháp quy định trực tiếp hoặc gián tiếp và được cụ
thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung trong các văn bản pháp luật khác. Những
nguyên tắc này có thể trực tiếp liên quan đến việc xây dựng các TTHC (ví dụ
như quy định về các loại văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành

chúng), nhưng cũng có thể chỉ được quy định trên những nguyên tắc chung và
các văn bản luật khác như luật Tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân, Bộ luật Dân Sự, Bộ luật Hình sự …

15