TIỂU LUẬN: MÔN PHÁP LUẬT TRONG QUẢN LÝ CÔNG

PHẦN MỞ ĐẦU

Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công mở ra một chương mới đối
với lịch sử dân tộc, đưa nước ta từ một nước nô lệ thuộc địa vươn lên trở thành
một nước độc lập. Trải qua 72 năm với nhiều giai đoạn phát triển của lịch sử
cách mạng và Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính cũng đã dần được hình
thành và phát triển. Kể từ Sắc lệnh số 131/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký
ngày 20/7/1946 quy định việc truy tầm các sự phạm pháp; Sắc lệnh số 175/SL
ký ngày 18/8/1953 quy định các biện pháp quản chế hành chính; Nghị quyết số
49/NQ-TVQH năm 1961 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về tập trung giáo dục
cải tạo những phần tử có hành vi nguy hại xã hội; Quyết định số 123/CP năm
1961 của Hội đồng Chính phủ về cấm cư trú ở những khu vực quan trọng xung
yếu về chính trị, kinh tế, quốc phòng…
Ngày 28/11/1989 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính do Ủy ban
Thường vụ Quốc hội ban hành và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/1990 đã đánh
dấu một bước phát triển mới của pháp luật Việt Nam về xử lý vi phạm hành
chính. Pháp luật xử lý vi phạm hành chính được nâng lên một tầm mới với
nhận thức về một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Kể từ
thời điểm Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính do Ủy ban Thường vụ Quốc
hội ban hành ngày 28/11/1989 đến nay, pháp lệnh này đã hai lần được thay thế
và hai lần được sửa đổi, bổ sung đó là Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính
ngày 06/7/1995 thay thế cho Pháp lệnh ngày 28/11/1989; Pháp lệnh xử phạt vi
phạm hành chính ngày 02/7/2002 thay thế cho pháp lệnh năm 1995; Từ năm
2002 trở về đây, Pháp lệnh này được sửa đổi bằng Pháp lệnh số 31/2007/PLUBTVQH sửa đổi một số điều Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm
2002 và Pháp lệnh số 44/2008/PL-UBTVQH12 ngày 02/4/2008 sửa đổi, bổ
sung một số điều của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 2002.
Qua mỗi lần được sửa đổi, bổ sung và thay thế, Pháp lệnh xử phạt vi
phạm hành chính ngày càng được hoàn thiện hơn, trở nên khả thi, phù hợp với
thực tiễn, góp phần quan trọng vào việc đảm bảo trật tự, an toàn xã hội. Hoàn
1

thiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong bối cảnh Việt Nam
đang xây dựng nhà nước pháp quyền ngày càng trở nên cấp thiết nhằm đáp ứng
được yêu cầu ngăn chặn và xử lý kịp thời hành vi vi phạm pháp luật trong các
lĩnh vực quản lý nhà nước và góp phần đảm bảo quyền, tự do cơ bản của công
dân. Trong tiến trình hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam, bối cảnh hội
nhập toàn diện, một mặt pháp luật quy định về trách nhiệm hành chính phát
triển chậm hơn so với pháp luật quy định về các loại trách nhiệm khác như:
hình sự, dân sự… Mặt khác hệ thống Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và
việc thực thi pháp luật xử lý vi phạm hành chính đã bộc lộ những bất cập, hạn
chế dẫn đến hạn chế hiệu quả xử lý vi phạm hành chính.
Để giải quyết thực tế, Quốc hội khóa XIII đã chính thức thông qua Luật xử
lý vi phạm hành chính. Việc xây dựng và tổ chức thực hiện luật xử lý vi phạm
hành chính nhằm giải quyết những bất cập và hạn chế từ hệ thống pháp luật xử lý
vi phạm hành chính hiện hành. Xác lập cơ sở pháp lý mới với những nội dung có
tính khoa học, khả thi để nâng cao hiệu quả của pháp luật xử lý vi phạm hành
chính.
Trong phạm vi tiểu luận, thời gian nghiên cứu cũng như khả năng của học
viên còn nhiều hạn chế, học viên kính mong nhận được sự quan tâm, cho ý
kiến của các thầy, cô giáo và sự góp ý tham gia của bạn bè học viên.

2


NỘI DUNG

I.

SỰ CẦN THIẾT CỦA THUYẾT PHỤC VÀ CƯỠNG CHẾ TRONG QUẢN LÝ
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Để tác động tới các quan hệ xã hội, hành vi của các đối tượng bị quản lý,
các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng nhiều biện pháp, cách
thức khác nhau. Việc sử dụng các biện pháp mang tính thuyết phục hay cưỡng
chế tuỳ thuộc vào bản chất, tính xã hội của Nhà nước. Trong các kiểu nhà nước
như: chủ nô, phong kiến, tư sản để bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, các nhà
nước đó chủ yếu sử dụng các biện pháp cưỡng chế, biện pháp thuyết phục đặt
xuống hàng thứ yếu.
Trong điều kiện chủ nghĩa xã hội, nhà nước là của nhân dân, do nhân dân,
vì nhân dân, mọi hoạt động của bộ máy nhà nước phục vụ cho lợi ích của nhân
dân, không vì bất kỳ mục đích tự thân nào, do đó, biện pháp thuyết phục là
biện pháp chủ yếu được sử dụng nhằm thực hiện những nhiệm vụ trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nước. ở nước ta, pháp luật thể hiện ý chí của nhân
dân, vì vậy, được tuyệt đại đa số nhân dân tuân thủ một cách tự giác.
Thu hút đông đảo quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà
nước và xã hội, phát huy tính tích cực chính trị, sự sáng tạo của quần chúng
trong cách mạng là vấn đề luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm.
Sự quan tâm đó thể hiện trong nhiều văn kiện của Đảng, đặc biệt là trong Hiến
pháp 1992 (Điều 53). Kế thừa và phát huy quan điểm của V.I. Lênin: nhà nước
vững mạnh bởi ý thức giác ngộ của quần chúng chứ không phải bởi sự tăng
cường đàn áp của bộ máy chuyên chính như quân đội và cảnh sát của nhà nước
đó, Đảng ta đã khái quát thành quan điểm: cách mạng là sự nghiệp của quần
chúng, dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Do đó, bằng hoạt động tuyên
truyền, giáo dục, khơi dậy lòng yêu nước và truyền thống cách mạng của nhân
dân ta, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, chúng ta đã giành được
thắng lợi vẻ vang trong hai cuộc kháng chiến trường kỳ và gian khổ chống giặc
3


ngoại xâm, bảo vệ Tổ quốc. Ngày nay, trong công cuộc đổi mới, nhiều chủ

trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước được nhân
dân tự giác thực hiện.
Như vậy, thuyết phục là hoạt động do các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội
tiến hành, thông qua tuyên truyền, giáo dục, giải thích, hướng dẫn, nêu gương,
nhằm tạo ra ý thức về lối sống cộng đồng, ý thức pháp luật của mỗi công dân,
tạo ra thói quen sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, thu hút công dân
tham gia giải quyết các công việc của nhà nước và xã hội, phát huy lòng nhiệt
tình, tính sáng tạo của mọi công dân, tích cực đấu tranh chống vi phạm pháp luật
và tội phạm... Thuyết phục có vai trò rất to lớn để nâng cao hiệu quả quản lý
hành chính nhà nước, tăng cường củng cố pháp chế và kỷ luật trong quản lý
hành chính nhà nước. Nhà nước vững mạnh chính bởi ý thức giác ngộ của quần
chúng chứ không chỉ do tăng cường các biện pháp cưỡng chế, bắt buộc.
Chúng ta mới vừa thoát khỏi cuộc chiến tranh lâu dài, bước vào xây dựng
cuộc sống mới, cơ chế cũ chưa mất, cơ chế mới chưa hình thành ổn định và
phát triển, đời sống xã hội còn nhiều khó khăn, do đó trong xã hội tồn tại
những nhân tố xã hội chủ nghĩa và cả những nhân tố chưa phải là xã hội chủ
nghĩa, còn nhiều nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm, vi phạm pháp luật,
cộng với ý thức pháp luật chưa cao trong một bộ phận lớn của dân cư; trình độ,
ý thức pháp luật của cán bộ, công chức nhà nước chưa đáp ứng được nhu cầu
đòi hỏi ngày càng cao trong quản lý hành chính nhà nước, vì vậy, công tác
tuyên truyền, giáo dục pháp luật có tầm quan trọng đặc biệt. Nhưng sẽ là sai
lầm nếu cho rằng trong quản lý hành chính nhà nước và xã hội chỉ cần các biện
pháp thuyết phục. Bởi vì, trong xã hội còn tồn tại tội phạm, vi phạm pháp luật,
còn sự chống đối, phá hoại của các thế lực phản động trong và ngoài nước
nhằm phá hoại trật tự quản lý hành chính nhà nước và an ninh quốc gia, an toàn
xã hội. Vì vậy, phải kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế trong quản lý hành
chính nhà nước. V.I.Lênin đã chỉ ra rằng: "Trước hết phải thuyết phục và sau

4

đó mới cưỡng bức, dù thế nào đi nữa thì trước hết chúng ta cũng phải thuyết
phục rồi mới cưỡng chế.
Việc áp dụng biện pháp cưỡng chế là cần thiết đối với những cá nhân, tổ
chức vi phạm pháp luật, gây rối trật tự trị an, có thái độ chống đối lại chính
quyền nhân dân, không chấp hành đường lối, chủ trương và pháp luật của nhà
nước. Trong các trường hợp đó, việc áp dụng cưỡng chế không trái với nguyên
tắc nhân đạo và dân chủ của Nhà nước ta, trái lại, nó được thực hiện vì lợi ích
chung của nhân dân, xã hội, nhà nước, trong đó có cả lợi ích cá nhân. Không
áp dụng cưỡng chế, hay coi nhẹ nó cũng có nghĩa là buông nhẹ kỷ cương dẫn
tới tình trạng vô Chính phủ, vô kỷ luật trong xã hội và trong bộ máy nhà nước.
Ngược lại, quá nhấn mạnh đến cưỡng chế sẽ dẫn đến độc đoán, chuyên quyền,
trái với bản chất nhà nước của nhân dân, do dân và vì dân. Vì vậy, kết hợp
thuyết phục và cưỡng chế một cách hợp lý sẽ có tác dụng to lớn đối với việc
thực hiện tốt nhiệm vụ cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước.
Kinh nghiệm quản lý hành chính nhà nước trong nhiều năm qua chỉ rõ
những sai lầm duy ý chí trong lĩnh vực quản lý kinh tế, tư tưởng nóng vội trong
việc xoá bỏ các thành phần kinh tế bằng các biện pháp hành chính, cũng như
quá chú ý đến phương thức quản lý nền kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính
không đánh giá đầy đủ, khách quan, coi nhẹ các biện pháp khuyến khích kinh
tế và sử dụng các đòn bẩy kinh tế đã gây ra những hậu quả nghiêm trọng, xáo
trộn nền kinh tế quốc dân, làm suy yếu sức sản xuất, gây ra những tiêu cực
trong xã hội, dẫn tới sự khủng hoảng kinh tế.
Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, việc áp dụng cưỡng chế
cũng chưa đảm bảo được nguyên tắc bình đẳng của công dân trước pháp luật.
Một số cán bộ, công chức nhà nước vi phạm pháp luật, thoái hoá, biến chất,
tham nhũng vẫn chưa được xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật. Điều đó gây
ảnh hưởng xấu đến kỷ cương xã hội nói chung, pháp chế và kỷ luật trong quản
lý hành chính nhà nước nói riêng.

5


Như vậy, việc kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế là yêu cầu đòi hỏi
khách quan của đời sống xã hội và nhà nước. Tuỳ thuộc vào môi trường hoàn
cảnh chính trị, kinh tế - xã hội cụ thể của đất nước trong từng giai đoạn, mỗi
loại biện pháp có một ý nghĩa, vai trò nhất định. Vì vậy, cần phải kết hợp một
cách hài hoà giữa các biện pháp đó là một nghệ thuật trong quản lý.

II.

KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ CÁC LOẠI BIỆN PHÁP CƯỠNG CHẾ HÀNH
CHÍNH
1. Quan niệm về cưỡng chế hành chính xét ở góc độ pháp lý

Cưỡng chế hành chính là một thuộc tính của quyền lực nhà nước. Văn bản
quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và đồng thời buộc mọi thành viên
của xã hội phải chấp hành vô điều kiện. Như vậy, trong mỗi quy phạm pháp
luật đã chứa đựng sẵn sự cưỡng chế của Nhà nước, và khả năng này sẽ trở
thành hiện thực khi có các sự kiện pháp lý, có những vi phạm pháp luật. Cưỡng
chế nhà nước được áp dụng vì lợi ích của Nhà nước, xã hội và công dân, do các
cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền nhân danh, đại diện cho quyền lực
nhà nước áp dụng. Như vậy, cưỡng chế nhà nước mang tính giai cấp và xã hội,
là một thuộc tính vốn có của Nhà nước, còn Nhà nước thì còn các biện pháp
cưỡng chế mang tính nhà nước. Cưỡng chế hành chính là một dạng cưỡng chế
nhà nước, là tổng hợp các biện pháp mà Nhà nước (thông qua cơ quan nhà
nước, cá nhân có thẩm quyền) áp dụng để tác động lên tâm lý, tư tưởng, tình
cảm và hành vi của công dân, nhân viên nhà nước, người có chức vụ, tác động
tới hoạt động, hành vi của cơ quan, tổ chức nhà nước, xã hội, tổ chức kinh tế
buộc họ thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm mục đích ngăn chặn những hành

vi vi phạm pháp luật, đảm bảo pháp chế, trật tự trong quản lý hành chính nhà
nước và xử lý trách nhiệm cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật. Sự tồn tại khách
quan của cưỡng chế nhà nước đòi hỏi phải có một hệ thống các cơ quan chức
6


năng để thực hiện các biện pháp cưỡng chế. Đó là các cơ quan xét xử, các viện
kiểm sát. Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng kiểm tra,
thanh tra được pháp luật quy định tại những cơ quan có thẩm quyền áp dụng
cưỡng chế nhà nước, ví dụ Uỷ ban nhân dân các cấp, cơ quan hải quan, kiểm
lâm, thuế vụ, công an… Hệ thống các cơ quan này đảm bảo cho các quy định
của Luật hành chính được áp dụng và nghiêm chỉnh chấp hành. Thẩm quyền
của mỗi loại cơ quan nhà nước nói trên được quy định chặt chẽ trong các văn
bản pháp luật. Trong thực tiễn quản lý, đôi khi phát sinh những sự kiện pháp lý
hoặc những tình huống bất ngờ đòi hỏi các cơ quan quản lý hành chính nhà
nước cần có những biện pháp khẩn cấp để khắc phục hậu quả, ngăn chặn
những khả năng vi phạm pháp luật, hoặc khôi phục lại những thiệt hại xảy ra.
Vì mục đích đó, các cơ quan hành chính nhà nước được quyền áp dụng các
biện pháp cưỡng chế để đảm bảo thiết lập lại trật tự và xử lý các tình huống bất
ngờ đã xảy ra. Theo quy định của Luật hành chính chúng được coi là những
biện pháp cưỡng chế hành chính. Ví dụ, khi có thiên tai, bão lụt, hoả hoạn, dịch
bệnh, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (công an, Uỷ ban nhân dân) có
quyền yêu cầu công dân, các tổ chức xã hội phải thực hiện những nghĩa vụ nhất
định, hoặc phải rời khỏi nơi đang xảy ra nguy hiểm.
2. Đặc điểm của cưỡng chế hành chính

Việc áp dụng cưỡng chế hành chính nằm ngoài trình tự xét xử của toà án,
chủ yếu do cơ quan quản lý hành chính nhà nước áp dụng (công an, kiểm lâm,
thuế vụ...).
Theo nghĩa rộng, cưỡng chế hành chính còn bao gồm cả việc áp dụng các

chế tài kỷ luật đối với các cán bộ, công chức nhà nước do người có thẩm quyền
áp dụng đối với những vi phạm kỷ luật hay vi phạm pháp luật trong hoạt động
công vụ. Tuy vậy, do tính chất đặc thù của các quan hệ công vụ nhà nước, các
chế tài kỷ luật và trình tự áp dụng chúng, mối quan hệ công tác giữa người có
thẩm quyền xử lý kỷ luật với người vi phạm kỷ luật nhà nước mà dạng cưỡng
chế này được coi như một chế định độc lập và được xem xét riêng trong phần
7


công vụ nhà nước. Nghĩa là, không phải bất kỳ mọi biện pháp cưỡng chế ngoài
phạm vi cưỡng chế toà án cũng được coi là cưỡng chế hành chính.
Theo nghĩa hẹp, cưỡng chế hành chính không bao hàm cưỡng chế kỷ luật
và khác với cưỡng chế kỷ luật ở chế tài, trình tự áp dụng, mối quan hệ giữa
người có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế và người bị cưỡng chế.
Nét đặc trưng của cưỡng chế hành chính (nếu so với cưỡng chế kỷ luật) là
cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế hành chính và cá
nhân hay tổ chức bị áp dụng cưỡng chế không nằm trong quan hệ trực thuộc
trên dưới về tổ chức, mà chỉ có quan hệ kiểm tra, giám sát. Pháp lệnh xử lý vi
phạm hành chính (năm 2002) quy định rõ những cơ quan nhà nước, người có
thẩm quyền có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính gồm: Chủ
tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn, huyện, quận, thị xã, tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương; Trưởng Công an phường; Trưởng công an cấp huyện;
Trưởng phòng cảnh sát giao thông trật tự, Trưởng phòng cảnh sát hình sự,
Trưởng phòng cảnh sát kinh tế, Trưởng phòng cảnh sát quản lý hành chính về
trật tự xã hội, Trưởng phòng cảnh sát quản lý xuất cảnh, nhập cảnh của công an
cấp tỉnh; thủ trưởng đơn vị cảnh sát đặc nhiệm ở Trung ương, thủ trưởng đơn
vị cảnh sát cơ động từ cấp đại đội trở lên hoạt động có tính độc lập; Chỉ huy
trưởng Trạm công an cửa khẩu; Hạt trưởng hạt kiểm lâm; Trưởng Hải quan cửa
khẩu; Đội trưởng Đội quản lý thị trường; Chỉ huy trưởng Tiểu khu biên phòng;
Chỉ huy trưởng Hải đoàn biên phòng, Trưởng đồn biên phòng và thủ trưởng

đơn vị bộ đội biên phòng đóng ở biên giới, hải đảo; Thanh tra nhà nước chuyên
ngành; người chỉ huy máy bay, tàu biển, khi máy bay, tàu biển đã rời khỏi sân
bay, bến cảnh, cảnh sát biên Đội nghiệp vụ Cảnh sát biển; Hải đội trưởng Hải
đội cảnh sát biển; Hải đoàn trưởng Hải đoàn cảnh sát biển; Cục trưởng Cục
cảnh sát biển; Giám đốc Cảng vụ hàng hải; Giám đốc Vụ thuỷ nội địa; Giám
đốc Cảng vụ hàng không.
Chỉ những cơ quan quản lý hành chính nhà nước, người có chức vụ được
pháp luật quy định có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng cưỡng
8


chế hành chính mới có thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế. Nghĩa là
không phải bất kỳ cơ quan nào cũng có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế hành
chính. Mặt khác, mỗi cơ quan hành chính, người có chức vụ chỉ được áp dụng
những biện pháp cưỡng chế nhất định.
Cưỡng chế hành chính là sự cưỡng bức, bắt buộc công dân, hay tổ chức nhà
nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý được
quy định bởi pháp luật hành chính và nằm ngoài phạm vi nội bộ của cơ quan,
ngành.
Cưỡng chế hành chính được áp dụng theo trình tự thủ tục do pháp luật
hành chính quy định. Việc áp dụng cưỡng chế hành chính được thực hiện theo
trình tự thủ tục đơn giản hơn so với trình tự áp dụng cưỡng chế hình sự và kỷ
luật.
Cưỡng chế hành chính được áp dụng để:
a. Phòng ngừa, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật;
b. Trừng phạt người vi phạm theo trình tự xử lý hành chính;
c. Đảm bảo trật tự trong các trường hợp khẩn cấp khi chưa xảy ra vi phạm pháp

luật.

3. Các loại biện pháp cưỡng chế hành chính

Các biện pháp cưỡng chế hành chính được áp dụng nhằm mục đích đảm
bảo trật tự, kỷ cương pháp chế trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Căn cứ vào mục đích riêng của các biện pháp cưỡng chế hành chính, người ta
phân loại thành các biện pháp phòng ngừa, các biện pháp ngăn chặn và các
biện pháp trách nhiệm hành chính.

9


Các biện pháp phòng ngừa được áp dụng nhằm ngăn ngừa những vi phạm

3.1.

pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cũng như đảm bảo
các an toàn xã hội trong các trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh…
Các biện pháp này thông thường được áp dụng để ngăn ngừa những hiểm
hoạ xảy ra đối với sinh mạng và tài sản của công dân, tài sản của nhà nước, xã
hội trong các hoàn cảnh khẩn cấp không liên quan đến những vi phạm pháp
luật. Những biện pháp phòng ngừa gồm:
-

Kiểm tra giấy tờ nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật (ví dụ, kiểm tra
bằng lái xe ô tô, xe máy, nhãn hiệu hàng hoá, chứng minh thư nhân dân, bằng
tốt nghiệp phổ thông, đại học...);

-

Kiểm tra hộ tịch, hộ khẩu trong nhà ở của công dân khi có nghi ngờ về vi phạm

chế độ đăng ký tạm trú;

-

Kiểm tra hàng hoá, hành lý và cá nhân do các cơ quan hải quan thực hiện nhằm
ngăn ngừa các vụ buôn lậu qua biên giới, trốn thuế hàng hoá nhập, xuất, hoặc để
đảm bảo an toàn cho các chuyến bay, phát hiện các chất dễ cháy, dễ nổ;

-

Ngăn cấm hoặc hạn chế xe cộ đi lại trên một tuyến đường khi xuất hiện nguy
cơ mất an toàn giao thông trong các trường hợp sửa lại đường sá, xây cầu cống,
bão lụt, cây đổ...

-

Ngăn cấm vào khu vực đang có dịch bệnh;

-

Kiểm tra bắt buộc sức khoẻ của những người làm công việc dịch vụ có liên
quan đến thực phẩm, y tế, dễ gây ra dịch bệnh cho người tiêu dùng, bệnh
nhân…

-

Trục xuất đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam;

-

Giáo dục tại xã, phường, thị trấn;

-

Đưa vào trường giáo dưỡng;
10


-

Đưa vào cơ sở giáo dục;

-

Đưa vào cơ sở chữa bệnh, đối với người nghiện ma tuý, người mại dâm có tính
chất thường xuyên;

-

Quản chế hành chính đối với những người có hành vi vi phạm pháp luật
phương hại đến lợi ích quốc gia nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm
hình sự. Năm biện pháp cuối cùng này vừa là các biện pháp xử lý hành chính
khác, nhưng mục đích chủ yếu của chúng là nhằm phòng ngừa những vi phạm
pháp luật có thể xảy ra.
Các biện pháp trưng dụng, trưng mua tài sản của cá nhân, tổ chức trong

3.2.

các trường hợp thật cần thiết để đảm bảo an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc
gia và các biện pháp ngăn chặn hành chính được áp dụng để dập tắt

những hành vi vi phạm pháp luật, ngăn chặn hậu quả thiệt hại do chúng
gây ra, hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính gồm:
-

Đình chỉ những hành vi vi phạm pháp luật do các cơ quan, người có thẩm
quyền áp dụng;

-

Sử dụng vũ lực, vũ khí có hành vi chống đối việc thi hành công vụ hay trốn
tránh trách nhiệm;

-

Tạm giữ hành chính đối với những người vi phạm pháp luật;

-

Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm;

-

Khám người;

-

Khám phương tiện vận tải, đồ vật;

-

Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính;

-

Đình chỉ hoạt động của xí nghiệp, nếu xét thấy có những vi phạm pháp luật bảo
vệ môi trường, không có biện pháp phòng chống cháy...
11


-

Chữa bệnh bắt buộc đối với những người mắc bệnh truyền nhiễm, tâm thần;

-

Tịch thu những công cụ, vật liệu, vũ khí dùng để vi phạm pháp luật;

-

Các biện pháp cưỡng chế khác. Ví dụ, thực hiện việc cưỡng chế người xây nhà
trái phép, lấn chiếm nhà ở trái phép.

III.

MỘT SỐ TỒN TẠI CỦA CƠ CHẾ HÀNH CHÍNH HIỆN HÀNH VÀ CÁC
HẬU QUẢ PHÁT SINH
1. Tồn tại của cơ chế hành chính hiện hành

Việt Nam đang dần khẳng định vị thế của mình trên trường quốc tế với
những thành tựu to lớn về tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo và phát

triển bền vững. Tuy nhiên, tình trạng vi phạm pháp luật, đặc biệt trong các lĩnh
vực quản lý nhà nước có xu hướng gia tăng, sự quản lý của nhà nước đôi khi
tỏ ra chưa thực sự hiệu quả. Có nhiều nguyên nhân của vấn đề này:
Thứ nhất, Vấn đề các nhà soạn thảo đưa ra các quy định khung, cơ bản,
mô tả các hành vi vi phạm hành chính, đặt ra các bước xử phạt vi phạm hành
chính và xử lý vi phạm hành chính chưa đồng bộ. Ví dụ như trong các Pháp
lệnh đã định nghĩa vi phạm hành chính là hành vi do do tổ chức hoặc cá nhân
thực hiện một cách cố ý hay vô ý xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà
không phải tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử lý vi
phạm hành chính, phải bị xử phạt vi phạm hành chính. Ở đây với định nghĩa
như thế có một điểm mà chúng ta cần phải xem xét, vì đó là căn bản để từ đó
xác định hàng loạt các hệ thống về hành vi vi phạm hành chính, về trách nhiệm
hành chính, về chế tài hành chính… Hiện nay, các quy tắc quản lý nhà nước ở
nước ta rất nhiều; từ một Ủy ban nhân dân xã, phường người ta cũng đưa ra
một loạt các quy tắc nhà nước khác, chưa nói đến cơ quan quản lý các cấp cũng
12


đưa ra hàng loạt các quy tắc. Những quy tắc quản lý nhà nước như vậy nếu
thấy các hành vi nào không tương thích với quy tắc đó lại có thể đưa ra mô tả
hành vi vi phạm hành chính và cũng có thể tạo cơ hội cho cơ quan hành chính
nhà nước đề xuất các biện pháp xử lý vi phạm hành chính nói chung và biện
pháp xử lý vi phạm hành chính nói riêng. Đây là một điểm cần nghiên cứu, trao
đổi với nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bởi chúng ta đang tiến tới một
xã hội dân sự mà trong đó Nhà nước với tư cách là người bảo đảm và phục vụ
cho xã hội đó mà cứ không quản được là phạt, xử lý…
Thứ hai, Hệ thống văn bản pháp luật cồng kềnh, tản mạn với hàng trăm
văn bản. Từ đó, pháp luật thiếu tính thống nhất, cân đối, kể cả sự trùng lặp
không cần thiết giữa các quy định về xử lý vi phạm hành chính trong các lĩnh
vực quản lý Nhà nước khác nhau; Chưa có chính sách đầy đủ, hoàn chỉnh; Mối

tương quan giữa trách nhiệm hành chính với trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm
dân sự chưa được làm rõ… Sự mâu thuẫn, chồng chéo dẫn đến việc một số
trường hợp khó có thể giải quyết được. Có lĩnh vực mà dưới góc độ quản lý
nhà nước bị chồng lấn lên nhau, nếu ta đặt hành vi dưới lĩnh vực này cũng
được mà lĩnh vực kia cũng không sao. Ví dụ như Nghị định 73 năm 2010 quy
định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực trật tự an toàn xã hội thay cho Nghị
định 50 năm 2005 trước đó quy định hành vi say rượu nơi công cộng bị phạt
tiền từ 50.000 -100.000 ngàn đồng. Ngay sau đó, Chính phủ lại ban hành Nghị
định 70 quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thì cũng hành
vi say rượu lại được Nghị định xử phạt từ 500.000 - 1.000.000 đồng. Vì là ban
hành đồng thời cùng ngày nên có hiệu lực cùng ngày, người áp dụng không
biết dùng văn bản nào vì chế tài khác nhau. Cùng với sự trùng lặp là sự không
đầy đủ của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Trong khi với các chế tài
khác có riêng một bộ luật nội dung và một luật về mặt tố tụng thì trong lĩnh
vực hành chính cả các nguyên tắc, trình tự, thủ tục đều được đưa vào một Pháp
lệnh. Điều này không thể tránh khỏi tình trạng quy định chung chung, sơ
lược…
Một số biện pháp được áp dụng theo thủ tục hành chính được gọi là “các
biện pháp xử lý hành chính khác” trong Pháp lệnh 2002 liên quan đến quyền tự
13


do cơ bản của công dân chưa được giải thích lý do một cách thoả đáng. Các
biện pháp xử lý hành chính khác của Pháp lệnh hiện hành có nguồn gốc ban
đầu là biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt, xuất phát từ Nghị quyết số 49
năm 1961 của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Nghị quyết này quy định việc đưa
vào Tập trung Giáo dục cải tạo đối với người có hành động nguy hại cho xã
hội, được giáo dục nhiều lần, nhưng không hối cải, Chủ tịch tỉnh ra quyết định
và Bộ trưởng Công an duyệt với thời hạn 3 năm mà không cần thông qua việc
xét xử của cơ quan tư pháp - tòa án. Những biện pháp này giành cho những

người chống đối chế độ biểu hiện qua những hành vi như: gián điệp, mật thám,
ngụy quân… Biện pháp tập trung giáo dục cải tạo, ngoài những đối tượng nói
trên, cũng được áp dụng cho những người có những hành vi tội phạm như: lừa
đảo, trộm cắp… Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy
định: “các biện pháp xử lý hành chính khác được áp dụng đối với cá nhân có
hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến
mức truy cứu trách nhiệm hình sự được quy định tại các điều 23, 24, 25, 26 của
Pháp lệnh này”.
Bởi vậy, vấn đề các biện pháp xử lý hành chính khác được đưa vào Pháp
lệnh là một sự khiên cưỡng. Vì các biện pháp xử lý hành chính khác về cơ bản
không phải là các biện pháp xử lý hành chính, mà có bản chất rất khác so với
xử phạt các hành vi vi phạm quy tắc quản lý hành chính nhà nước. Đa phần
trong số đó không những chỉ là những tội phạm hình sự bình thường, mà còn là
tội phạm hình sự nguy hiểm, được quy định trong Chương đầu tiên về tội phạm
hình sự, tội xâm phạm an ninh quốc gia của pháp luật hình sự hiện hành.
Thứ ba, Pháp luật hiện hành về việc áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo
dục, trường giáo dưỡng… cũng đang bộc lộ một số hạn chế cần tiếp tục được
hoàn thiện để bảo vệ tốt hơn các quyền và lợi ích của công dân. Một số quy định
vẫn còn quá chung chung như trộm cắp vặt, đánh bạc nhỏ… Những khái niệm
này chỉ có khái niệm định tính, do vậy dễ áp dụng tùy tiện trong thực tế thi hành
(điểm c khoản 2 Điều 2 Nghị định số 142/2003/NĐ-CP ngày 24/11/2003 của
Chính phủ quy định việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường
giáo dưỡng cũng chưa quy định cụ thể chi tiết để xác định thế nào là đánh bạc
14


nhỏ, trộm cắp nhỏ…). Điều này đặc biệt nguy hiểm khi một số Chủ tịch Ủy ban
nhân dân cấp huyện thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở
chữa bệnh, xuất hiện tình trạng muốn làm trong sạch địa bàn quản lý, lạm dụng
áp việc áp dụng biện pháp này dẫn đến nhiều trường hợp áp dụng chưa đúng đối

tượng.
Mặt khác, Pháp lệnh hiện hành giao thẩm quyền quyết định áp dụng biện
pháp đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh cho Chủ Ủy
ban nhân dân cấp huyện và tỉnh là chưa phù hợp với Hiến pháp và Công ước
quốc tế về các quyền dân sự và chính trị. Hiện nay, Pháp luật về các biện pháp
xử lý hành chính khác không quy định về quyền được tự bảo vệ hoặc nhờ người
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng bị xem xét áp dụng biện pháp
hành chính khác trong thủ tục áp dụng các biện pháp này. Đây có thể là một
trong những yếu tố làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của đối tượng bị áp
dụng biện pháp xử lý hành chính khác. Mặt khác có thể coi đây là một điểm
chưa tiến bộ và không phù hợp với các chế định pháp luật có liên quan.
Các biện pháp xử lý hành chính khác là những biện pháp cưỡng chế tác
động trực tiếp đến tự do cá nhân, đặc biệt là biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục có
tính chất giống như các biện pháp cải tạo giam giữ áp dụng đối với người bị chịu
án phạt tù chỉ khác là quyết định đưa vào cơ sở giáo dục là quyết định hành
chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Người là đối tượng bị đưa vào cơ
sở giáo dục không được quyền tự bảo vệ hoặc thuê luật sư hoặc người khác bảo
vệ quyền và lợi ích của mình như trong tiến trình xét xử của một phiên tòa. Theo
quan niệm chung thì quyền lực nhà nước được chia thành ba nhánh: quyền Lập
pháp thuộc về Quốc hội, quyền Hành pháp thuộc về Chính phủ và quyền Tư
pháp thuộc Tòa án nhân dân.
Tuy nhiên, thực tế đã chỉ ra là cơ quan hành chính nhà nước mà cụ thể là
Ủy ban nhân dân các cấp cũng thực hiện một số nhiệm vụ “xét xử” của cơ quan
tư pháp. Cụ thể, theo Điều 70 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền ra quyết định áp dụng biện pháp giáo
dục tại xã, phường, thị trấn; Điều 77, Điều 95 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành
chính quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền quyết định
15

áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng và biện pháp đưa vào cơ sở chữa
bệnh. Việc bắt buộc đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở chữa bệnh hay cơ sở
giáo dục đều có một đặc điểm chung là tính chất khắc nghiệt, trực tiếp tước
quyền bất khả xâm phạm về thân thể, quyền được bảo vệ danh dự, nhân phẩm,
quyền tự do đi lại, tự do cư trú của công dân… Những quyền mà Điều 72 Hiến
pháp của Việt Nam năm 1992 quy định không ai bị coi là có tội và phải chịu
hình phạt khi chưa có bản án kết tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Việc
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 quy định cho Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp huyện, tỉnh quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng,
cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh là chưa thực sự phù hợp với với Điều 72 Hiến
pháp năm 1992 vì một số hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm
nghiêm trọng được quy định tại Bộ Luật hình sự (điểm a, khoản 2 Điều 24
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính), gây rối trật tự công cộng, xâm phạm tài
sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khoẻ, danh dự,
nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài, vi phạm trật tự, an toàn xã
hội (Khoản 2, Điều 25 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính) là những hành vi
phạm tội và theo quy định phải bị điều tra, truy tố, xét xử bởi cơ quan tư pháp
chứ không phải cơ quan quản lý nhà nước như quy định của Pháp lệnh. Điều
đó cũng chưa phù hợp với Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị
mà Việt Nam đã kí kết và tham gia. Khoản 4 Điều 9 Công ước quốc tế về các
quyền dân sự và chính trị quy định: Bất cứ người nào do bị bắt hoặc giam giữ
mà bị tước tự do đều có quyền yêu cầu xét xử trước Tòa án nhằm mục đích để
Tòa án có thể quyết định không chậm trễ về tính hợp pháp của việc giam giữ
và trả lại tự do, nếu việc giam giữ là bất hợp pháp.
Thứ tư, Về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính ở đây được hiểu là
phạm vi quyền lực nhà nước giao cho cá nhân, tổ chức để áp dụng các hình
thức xử lý hành chính. Thẩm quyền xử phạt và thẩm quyền áp dụng các biện
pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính còn một số hạn chế, điển
hình là quy định về các chức danh của cơ quan thanh tra nhà nước chuyên
ngành… dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan có thẩm quyền xử phạt, gây ra sự

16


lộn xộn, chồng chéo, vi phạm quyền tự do dân chủ của công dân, làm giảm
hiệu lực, hiệu quả của công tác đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính.
Do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý hành chính, chủ
yếu thuộc về hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Bởi vậy, cũng bộc lộ tồn
tại cần được điều chỉnh.
- Mức phạt tiền thuộc thẩm quyền của các chức danh không có vị trí lãnh đạo
quá thấp.
Các chức danh không có vị trí lãnh đạo, trực tiếp thực hiện nhiệm vụ tại
hiện trường, đa số chỉ có thẩm quyền phạt đến 200.000 đồng, một số trường
hợp có thẩm quyền phạt đến 500.000 đồng. Ví dụ, Chiến sĩ Công an nhân dân
đang thi hành công vụ có quyền phạt tiền đến 200.000 đồng; Kiểm lâm viên
đang thi hành công vụ có quyền phạt tiền đến 200.000 đồng; Cảnh sát viên Đội
nghiệp vụ Cảnh sát biển đang thi hành công vụ có quyền phạt tiền đến 500.000
đồng… Việc quy định mức xử phạt tiền quá thấp cho các chức danh không có
vị trí lãnh đạo đã dẫn đến thực tế là hầu hết các vụ việc đơn giản, có thể chỉ áp
dụng phạt tiền đến trên 200.000 đồng, sau khi lập biên bản cũng phải gửi lên
cấp có thẩm quyền cao hơn, làm mất thời gian và công sức cho cả người vi
phạm và người xử phạt. Vấn đề này cũng có thể là nguyên nhân dẫn đến nhiều
sai phạm trong xử lý vi phạm hành chính.
- Sự vô hiệu hóa thẩm quyền xử phạt của các chức danh công chức không có vị
trí lãnh đạo do nguyên tắc thẩm quyền xử phạt được xác định căn cứ vào mức
tối đa của khung tiền phạt.
Theo qui định của pháp luật hiện hành dẫn đến thực tế một số chức danh
có thẩm quyền xử phạt, nhưng họ không được quyền ra quyết định xử phạt dù
chỉ là đối với vi phạm hành chính thông thường nhất. Ví dụ: Thanh tra viên
chuyên ngành văn hóa không có quyền xử phạt đối với hành vi “Mua băng đĩa

phim không dán nhãn với số lượng từ 10 bản đến dưới 20 bản” hoặc ví dụ:
Chiến sĩ Công an nhân dân đang thi hành công vụ không có quyền phạt đối với
hành vi “Vứt rác, xác động vật hoặc bất cứ vật gì khác ra nơi công cộng. Nơi
có hệ thống thoát nước...” chỉ vì khung tiền phạt được quy định đối với các
hành vi này là Phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng.
- Thẩm quyền xử lý hành chính bị hạn chế bởi khung tiền phạt giãn cách quá xa
17


giữa mức tối thiểu và mức tối đa.
Trong các văn bản pháp luật hiện hành về xử lý hành chính, rất phổ biến
tình trạng quy định khung tiền phạt giãn cách quá xa giữa mức tối thiểu và tối
đa. Ví dụ: “từ 20.000.000 đồng đến 40.000.000 đồng”.
Tất cả những hành vi có mức phạt như trên đều phải dồn lên Chủ tịch Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh, mặc dù thẩm quyền xử phạt của Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp huyện hiện nay là đến 30.000.000 đồng.
Qui định về khung tiền phạt giãn cách quá xa dẫn đến tình trạng dồn rất
nhiều vụ việc lên cấp trên đợi xử lý mặc dù tính chất hành vi vi phạm hành
chính không đến mức cần có sự quyết định của cấp có thẩm quyền cao hơn.
Mặt khác khung tiền phạt giãn cách quá xa có thể là nguy cơ dẫn đến vi phạm
pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Đây là một nhược điểm cần
được sớm khắc phục.
Thứ năm, Việc ban hành các văn bản hướng dẫn, triển khai thi hành Pháp
lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và hiện nay là Pháp lệnh sửa đổi, bổ
sung năm 2008 quá chậm nên một số nơi có tình trạng đã ban hành văn bản về
xử phạt vi phạm hành chính trái thẩm quyền, tùy tiện dẫn đến tình trạng không
kiểm soát vi phạm thẩm quyền và xâm phạm quyền cơ bản của công dân. Cho
đến nay, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm
hành chính năm 2002 đã có hiệu lực được gần 3 năm, nhưng vẫn còn khoảng 30
Nghị định trong số hơn 100 Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm

hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước chưa được sửa đổi, bổ sung, ban
hành theo tinh thần của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 ảnh hưởng đến
hiệu quả của công tác xử phạt hành chính. Một thực tế đã từng xảy ra những
năm qua trong hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật về
xử lý vi phạm hành chính ở một số địa phương là tình trạng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính áp dụng riêng trong phạm vi
địa phương mình, vi phạm quy định về thẩm quyền ban hành văn bản về xử lý vi
phạm hành chính. Theo Điều 2 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002
quy định chỉ Chính phủ mới có quyền quy định hành vi và chế tài xử phạt vi
phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước mà không trao quyền này
cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương.
18


Thứ sáu, Việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính
cũng là một trong những vướng mắc trong quá trình thực hiện pháp luật về xử
phạt vi phạm hành chính. Mặc dù các biện pháp cưỡng chế cũng như thẩm
quyền ra quyết định cưỡng chế đã được quy định cụ thể tại Điều 66 và Điều 67
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002, nhưng việc cưỡng chế vẫn còn
gặp khó khăn do thiếu sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc thực
hiện các biện pháp cưỡng chế.
Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là công việc
khó khăn, phức tạp, trong khi đó trình tự, thủ tục cưỡng chế chưa được ban
hành cũng là vấn đề gây lúng túng cho cơ quan thẩm quyền xử phạt. Khó khăn
trong việc thực hiện các biện pháp cưỡng chế là cơ quan có thẩm quyền xử
phạt không có lực lượng chuyên trách để thi hành các quyết định xử phạt vi
phạm hành chính. Theo quy định tại Điều 67 Pháp lệnh năm 2002 và Nghị định
37/2005/NĐ-CP thì những người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng
chế và có nhiệm vụ tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi

phạm hành chính của mình và cấp dưới, các cơ quan chức năng của Ủy ban
nhân dân cùng cấp theo sự phân công của Chủ tịch, lực lượng cảnh sát nhân
dân chỉ có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá trình thi hành quyết
định cưỡng chế của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc quyết định cưỡng
chế của cơ quan khác của Nhà nước khi được các cơ quan đó yêu cầu.
2. Các hậu quả phát sinh:
Tình trạng vi phạm pháp luật ngày càng tăng, tỷ lệ thuận với tăng trưởng
kinh tế và sự hội nhập của nền kinh tế thị trường. Các hành vi vi phạm và chế
tài xử lý đã được các văn bản pháp luật quy định khá cụ thể, chi tiết. Tuy
nhiên, lĩnh vực cưỡng chế hành chính trong vi phạm hành chính hiện nay chưa
hiệu quả, do đó kéo theo nhiều hậu quả phát sinh.
Trong xử lý vi phạm hành chính quan trọng nhất là xử lý phạt tiền. Nhiều
vụ vi phạm hành chính không được xử lý đến nơi đến chốn do chưa thu được
tiền phạt vì chưa có hàng lang pháp lý quy định về cách thức thu tiền phạt cụ
thể. Điều này ảnh hưởng đến tính nghiêm minh, hiệu lực của pháp luật, lòng tin
của người dân vào các cơ quan hành chính nhà nước bị giảm sút.
19


Do không thu được tiền phạt mà nhiều địa phương đã nghĩ ra nhiều cách
thu khác nhau dẫn đến vi phạm pháp luật. Cụ thể, có trường hợp Ủy ban nhân
dân cấp xã đã buộc những người bị xử lý hành chính nhưng chưa thực hiện
xong nghĩa vụ phải nộp tiền phạt mới giải quyết các công việc khác không liên
quan đến việc xử phạt vi phạm hành chính. Ví dụ, đi đăng ký khai sinh cho trẻ
thì cha, mẹ hoặc những người có liên quan chỉ phải thực hiện một số thủ tục
theo Nghị định số 158/2005/NĐ-CP của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ
tịch. Nhưng có trường hợp, Ủy ban nhân dân xã căn cứ vào việc xử phạt hành
chính trước đó mà không đăng ký khai sinh cho trẻ. Như vậy là vi phạm pháp
luật về quyền được đăng ký khai sinh của trẻ, vi phạm quyền con người đã
được quy định trong Hiến pháp, Bộ luật dân sự... Các cơ quan có chức năng

cũng đã có ý kiến về vấn đề này nhưng các vụ việc vi phạm vẫn xảy ra.
Nhiều quyết định xử lý vi phạm hành chính chưa thực hiện triệt để do
chưa có đội ngũ chuyên trách làm công tác thi hành các quyết định xử lý vi
phạm hành chính, phần lớn do người bị xử phạt tự giác thực hiện. Thực tế, nếu
quyết định xử lý vi phạm hành chính là buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái
phép thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện, cấp tỉnh có thể thành lập
Hội đồng cưỡng chế thi hành quyết định hành chính để tiến hành cưỡng chế
tháo dỡ nhà ở, công trình xây dựng trái phép theo thẩm quyền. Tuy nhiên, nếu
quyết định xử lý vi phạm hành chính là buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu,
trước khi vi phạm hành chính gây ra thì phải xử lý như thế nào? Chẳng lẽ phải
thành lập Hội đồng cưỡng chế thi hành quyết định hành chính để áp giải người
bị xử lý vi phạm hành chính đến nơi xảy ra hành vi vi phạm hành chính để bắt
lấp hố, phá tường? Trong trường hợp huy động lực lượng cưỡng chế thì phải
chi tiền bồi dưỡng cho lực lượng này nhưng lại không thu được tiền từ người vi
phạm - Đó là vòng luẩn quẩn cần phải có quy định để tháo gỡ. Thực tế còn có
trường hợp người dân không chịu nộp tiền phạt vi phạm hành chính theo quyết
định hành chính cơ quan nào sẽ đứng ra xác minh, kê biên tài sản, phát mãi tài
sản để thu tiền phạt... (trừ trường hợp thu phương tiện, tài sản, giấy tờ người bị
xử phạt cần nộp phạt để lấy phương tiện, tài sản ra)?
20


Cũng do quyết định xử lý vi phạm hành chính thường không quy định lãi
suất tăng lên, nếu chậm thực hiện quyết định xử phạt nên rất nhiều trường hợp
người vi phạm hành chính cố tình dây dưa không chịu nộp phạt theo thời hạn
ghi trong quyết định xử phạt.
Mặc dù quy định xử lý vi phạm hành chính đã thực hiện từ lâu nhưng
chưa tổng kết, đánh giá rút kinh nghiệm và chưa có số liệu thống kê cụ thể tỷ lệ
thi hành, tỷ lệ tồn đọng và kết quả việc thi hành quyết định hành chính để đề ra
biện pháp thiết thực nhằm giải quyết tình trạng quyết định hành chính đã có

hiệu lực nhưng chưa được thi hành. Việc làm cấp bách nhất hiện nay là phải
sớm có quy định cụ thể về lĩnh vực cưỡng chế hành chính, nhất là quy định
cách thức thu tiền phạt, cưỡng chế thi hành, mức bồi thường chịu lãi suất tăng
lên khi không hoặc chậm thực hiện quyết định hành chính, sung công quỹ như
thế nào cho hợp lý? Việc xây dựng đội ngũ thi hành quyết định hành chính cần
thống nhất giao cho một cơ quan làm đầu mối thực hiện - đó là Cơ quan thi
hành án dân sự. Bởi, thi hành án dân sự hoặc thi hành quyết định xử lý vi phạm
hành chính về bản chất và nội dung công việc tương tự như nhau. Giải quyết
được những vướng mắc trên sẽ tạo chuyển biến trong công tác thi hành quyết
định hành chính, góp phần ngăn ngừa kịp thời các hành vi vi phạm.
3. Một số khó khăn trong thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi
phạm hành chính hiện nay
Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính (cưỡng chế
hành chính) là biện pháp được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện đối
với cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính đã quá thời hạn tự nguyện
chấp hành hoặc quá thời hạn hoãn chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành
chính hoặc quyết định áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm
hành chính gây ra mà không tự nguyện chấp hành.
Hiện nay việc cưỡng chế hành chính được thực hiện theo Điều 66 và Điều
67 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (được sửa đổi, bổ sung các
năm 2007, 2008) và được quy định cụ thể tại Nghị định 37/2005/NĐ-CP ngày
18/3/2005 của Chính phủ quy định thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi
hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Mặc dù các văn bản trên đã quy
21


định cụ thể về nguyên tắc, trình tự, thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế
cũng như thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế nhưng thời gian qua, thực tiễn
thực hiện các biện pháp cưỡng chế hành chính của các bộ, ngành, Ủy ban nhân
dân các cấp đang gặp phải một số" khó khăn, vướng mắc sau:

3.1.

Về lực lượng, cơ sở vật chất, phương tiện phục vụ việc cưỡng chế
Hiện nay chưa có lực lượng chuyên trách đảm nhiệm tổ chức thực hiện
quyết định cưỡng chế hành chính, cơ sở vật chất, phương tiện phục vụ còn
thiếu, phần lớn là do người bị xử phạt tự giác thực hiện. Theo quy định thì
những người có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế có nhiệm vụ tổ chức việc
cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt của mình và của cấp dưới, các cơ quan
chức năng của Ủy ban nhân dân có trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế
của chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp theo sự phân công của chủ tịch, lực
lượng Cảnh sát nhân dân có trách nhiệm bảo đảm trật tự, an toàn trong quá
trình thi hành quyết định cưỡng chế của chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp
hoặc quyết định cưỡng chế của cơ quan khác của nhà nước khi được các cơ
quan đó yêu cầu. Tuy nhiên, quy định này khó khả thi vì cơ quan xử phạt, cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân không đủ lực lượng để tổ chức

3.2.

cưỡng chế.
Đối với biện pháp kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để
bán đấu giá và khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập
Đối tượng vi phạm chủ yếu là người dân nghèo, không có nghề nghiệp và
thu nhập thấp, đặc biệt là người dân vùng sâu, vùng xa, biên giới, miền núi,
nên không có khả năng thi hành quyết định xử phạt, tài sản của các đối tượng
vi phạm cũng không có giá trị để kê biên. Đối với một số ngành như ngành
thuế, việc cưỡng chế hành chính đối với các doanh nghiệp phá sản, doanh
nghiệp bỏ trốn rất khó khăn vì không còn tài sản để khấu trừ, kê biên. Ngoài ra
việc khó cưỡng chế còn do thủ tuc xác định tài sản kê biên chưa thuận lợi, chưa
có hướng dẫn xác định hàng hóa mất giá trị, không có kho bãi giữ phương tiện

3.3.

vi phạm.
Đối với biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng của cá nhân, tổ
chức vi phạm, hình thức khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng

22


Khó thực hiện trên thực tế" vì hoạt động mua bán đa phần là thanh toán
bằng tiền mặt, các cơ sở vi phạm nợ tiền thuế" hoặc các khoản nợ khác thường
không có tài khoản tại ngân hàng. Sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong
việc khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng thiếu chặt chẽ. Do các ngân hàng vì
mục đích kinh doanh và bảo vệ khách hàng nên thường không tích cực phối
3.4.

hợp với cơ quan thi hành cưỡng chế trong việc khấu trừ tiền.
Về thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế
Ngoài chức danh chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện là một số ít
chức danh cơ quan cấp huyện có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế còn lại
chủ yếu thuộc cơ quan nhà nước cấp tỉnh. Điều này dẫn đến việc cán bộ thi
hành công vụ khi tham gia các đoàn kiểm tra tuy phát hiện vi phạm nhưng
tránh né xử lý. Mặt khác Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính đã quy định
thẩm quyền cưỡng chế của chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã nhưng trên thực tế
trong một số trường hợp quy định này không mang tính khả thi, ví dụ công tác
định giá để xử lý tài sản gặp nhiều khó khăn vì Ủy ban nhân dân cấp xã không
có hội đồng định giá, nếu mời hội đồng định giá cấp trên thì chưa hợp lý bởi

3.5.

giá trị tài sản cưỡng chế ở cấp xã không lớn.
Chi phí dành cho công tác xử lý vi phạm hành chính nói chung, cưỡng chế
hành chính nói riêng còn hạn chế
Theo quy định thì cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế phải chịu mọi chi phí về
việc tô "chức thực hiện các biện pháp cưỡng chế. Tuy nhiên trong một số
trường hợp rất khó thu, thậm chí ở một số địa phương không thể thu được chi
phí cưỡng chế. Nếu dùng ngân sách nhà nước thì vi phạm luật ngân sách, nếu
không dùng kinh phí ngân sách thì không có nguồn để thực hiện. Ở một số "địa
phương hiện sử dụng tiền phạt vi phạm hành chính để chi phí cho việc cưỡng

3.6.

chế song hiện cũng không có quy định về vấn đề này.
Việc chậm ban hành văn bản hướng dẫn áp dung các biện pháp cưỡng chế
hành chính
Gây ra những khó khăn nhất định trong việc triển khai thực hiện cưỡng chế
hành chính trong thực tiễn. Nghị định về áp dung các biện pháp cưỡng chế hành
chính là văn bản cần phải được xây dựng kể từ khi Pháp lệnh Xử lý vi phạm
hành chính năm 1989 được ban hành nhưng phải sau 16 năm, ngay cả khi Pháp
lệnh năm 1989 được thay bằng Pháp lệnh năm 1995 và sau hơn hai năm kể từ
23


khi Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 được ban hành, Nghị định
này mới được Chính phủ ban hành (Nghị định 37/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005
của Chính phủ). Do không có quy định về thủ tuc áp dụng các biện pháp cưỡng
chế hành chính trong một thời gian dài như vậy đã dẫn đến tình trạng nhiều
trường hợp không chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng
không cưỡng chế được và hậu quả là số lượng quyết định xử phạt vi phạm hành
chính mà người vi phạm chưa thực hiện còn khá lớn. Một số" địa phương đã

phải “vượt rào” để ban hành văn bản trái thẩm quyền như “bản quy định tạm
thời”, “quyết định tạm thời”,... về trình tự, thủ tục cưỡng chế hành chính để áp
dụng trong địa phương mình. Ngoài ra quy định về mức xử phạt vi phạm hành
chính trong một số" lĩnh vực hiện nay chưa phù hợp. Có thể kể đến như Nghị
định 111/2009/NĐ-CP ngày 11/12/2009 của Chính phủ quy định về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử với mức phạt tối đa là
100 triệu nhưng Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính chỉ quy định mức cao nhất
trong an toàn bức xạ là 70 triệu. Hay mức phạt tiền trong một số trường hợp quá
cao, ví dụ Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 02/4/2010 của Chính phủ quy định
xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ quy định phạt
tiền từ 20 đến 30 triệu đồng đối với hành vi “chiếm dụng đường phố” để kinh
doanh dịch vụ ăn uống; bày bán hàng hóa; kinh doanh, buôn bán vật liệu xây
dựng; sản xuất, gia công hàng hóa; làm nơi trông, giữ xe; sửa chữa hoặc rửa xe;
đặt, treo biển hiệu, biển quảng cáo; làm mái che; thực hiện các hoạt động dịch
vụ khác gây cản trở giao thông... là quá cao và không khả thi đối với những
người buôn bán nhỏ, vì phần lớn những người này không có tài sản, không có tài
khoản nên không thể cưỡng chế được, còn nếu tịch thu phương tiện, dụng cụ thì
không có nơi cất giữ, thủ tục thanh lý phức tạp, mất nhiều thời gian, công sức.
Hệ quả tất yếu là người vi phạm không có điều kiện để thực hiện quyết định xử
3.7.

phạt vi phạm hành chính.
Không quy định lãi suất tăng lên nếu chậm thực hiện quyết định xử phạt
vi phạm hành chính
Nhiều trường hợp người vi phạm cố tình dây dưa không chịu nộp phạt
theo đúng thời hạn. Thủ tục bán đấu giá tài sản vi phạm hành chính hiện nay
24


cũng còn khá rườm rà. Mặc dù theo quy định là phải báo cáo Bộ Công an để

thông báo rộng rãi trong phạm vi cả nước, sau đó nếu không có người đến nhận
thì mới được bán đấu giá song lại không có quy định rõ về thời hạn thông báo,
gây nhiều khó khăn cho các cơ quan tổ chức thi hành cưỡng chế.
Những khó khăn, vướng mắc nêu trên đã dẫn đến tỷ lệ và hiệu quả cưỡng
chế hành chính không cao. Có trường hợp thay vì áp dụng các biện pháp cưỡng
chế hành chính do người vi phạm không thực hiện quyết định xử phạt vi phạm
hành chính mà nhiều địa phương đã nghĩ ra các cách thức khác nhau để buộc
người vi phạm phải thực hiện dẫn đến vi phạm pháp luật. Cụ thể, có trường hợp
Ủy ban nhân dân cấp xã đã buộc những người vi phạm bị xử phạt hành chính
nhưng chưa thực hiện phải nộp tiền phạt xong mới giải quyết các công việc khác
không liên quan đến việc xử phạt vi phạm hành chính. Ví dụ, khi đi đăng ký
khai sinh cho trẻ thì cha, mẹ hoặc những người có liên quan chỉ phải thực hiện
một số thủ tục theo quy định tại Nghị định 158/2005/NĐ- CP ngày 27/12/2005
của Chính phủ về đăng ký và quản lý hộ tịch nhưng Ủy ban nhân dân cấp xã đã
căn cứ vào việc xử phạt vi phạm hành chính trước đó chưa được thực hiện mà
không đăng ký khai sinh cho trẻ. Thực tế" trên đã ảnh hưởng đến tính nghiêm
minh và hiệu lực của pháp luật, làm giảm lòng tin của người dân vào các cơ
quan nhà nước.
Ngày 20/6/2012 kỳ họp thứ ba Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Xử
lý vi phạm hành chính, Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2013. Cưỡng
chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại các Điều
86, 87 và 88 Luật Xử lý vi phạm hành chính. Các quy định này phần nào đã
góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc hiện nay trong tổ chức thi hành
cưỡng chế hành chính. Cụ thể như sau:
- Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt được áp dụng trong trường hợp
cá nhân, tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính không tự nguyện chấp hành
quyết định xử phạt theo quy định.
- Các biện pháp cưỡng chế bao gồm: khấu trừ một phần lương hoặc một
phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm; kê biên
tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá; thu tiền, tài sản

25