Căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà nước theo quy định của pháp luật việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ OANH

CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG
THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THEO QUI ĐỊNH CỦA
PHÁP LUẬT VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ OANH

CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG
THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THEO QUI ĐỊNH CỦA
PHÁP LUẬT VIỆT NAM
Chuyên ngành: Luật Dân sự và Tố tụng dân sự
Mã số: 60 38 01 03

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính
chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và
đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật
Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có
thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Oanh


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt
LỜI NÓI ĐẦU ................................................................................................................1
Chương 1. KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA
NHÀ NƯỚC VÀ CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT
HẠI CỦA NHÀ NƯỚC .................................................................................................7
1.1. Khái niệm, cấu thành, bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định
TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN .................................................7
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản ..............................................................................7
1.1.2. Bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định TNBTTHCNN ......................... 10

1.1.3. Căn cứ xác định TNBTTHCNN ............................................................... 14
1.1.4. Các lĩnh vực phát sinh TNBTTHCNN .....................................................19
1.2. Sơ lược sự hình thành chế định TNBTTHCNN và căn cứ xác định
TNBTTHCNN ..........................................................................................................23
1.2.1. Sơ lược về sự hình thành và phát triển của chế định TNBTTHCNN và
căn cứ xác định TNBTTHCNN ở Việt Nam ......................................................23
1.2.2. Sơ lược về TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN của một
số quốc gia trên thế giới ....................................................................................... 32
Kết luận Chương 1 ...................................................................................................36
Chương 2. CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI
CỦA NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY......................... 37
2.1. Các căn cứ chung để xác định TNBTTHCNN theo quy định của pháp luật
hiện hành ..................................................................................................................37
2.1.1. Yếu tố hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ ....................39


2.1.2. Có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của
người thi hành công vụ là trái pháp luật ........................................................... 45
2.1.3. Có thiệt hại thực tế xảy ra .........................................................................47
2.1.4. Yếu tố mối liên hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật của người thi
hành công vụ và thiệt hại xảy ra do hành vi trái pháp luật ............................. 50
2.2. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong các lĩnh vực cụ thể ........................... 52
2.2.1 Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động quản lý hành chính ..53
2.2.2. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động thi hành án dân sự ..60
2.2.3. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động thi hành án hình sự .62
2.2.4. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng
hành chính.............................................................................................................64
2.2.5. Căn cứ xác định TNBTTHCNN trong hoạt động tố tụng hình sự ........66
Kết luận Chương 2 ...................................................................................................69
Chương 3. THỰC TIỄN ÁP DỤNG CÁC QUY ĐỊNH VỀ CĂN CỨ XÁC ĐỊNH

TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THEO PHÁP
LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN ........71
3.1. Thực trạng tình hình bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN và
thực tiễn áp dụng căn cứ xác định TNBTTHCNN ...............................................71
3.1.1. Số liệu bồi thường nhà nước trong các lĩnh vực ......................................71
3.1.2. Thực tiễn áp dụng quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN ...........73
3.1.3. Đánh giá tình hình yêu cầu bồi thường, giải quyết bồi thường nhà nước
trong các lĩnh vực và việc áp dụng các quy định về căn cứ xác định
TNBTTHCNN ......................................................................................................74
3.2. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân trong thực hiện các quy định về
căn cứ xác định TNBTTHCNN ..............................................................................83
3.2.1. Những hạn chế, bất cập từ các quy định của pháp luật nói chung .......83


3.2.2. Những bất cập, hạn chế phát sinh từ căn cứ xác định TNBTTHCNN
theo quy định của Luật TNBTCNN ...................................................................86
3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ......................................................89
3.3.1. Những nguyên nhân khách quan .............................................................. 89
3.3.2. Những nguyên nhân chủ quan ..................................................................90
3.4. Kiến nghị, đề xuất hoàn thiện chính sách và pháp luật Việt Nam về
TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN ...............................................92
3.4.1. Yêu cầu chung về hoàn thiện chính sách pháp luật Việt Nam về trách
nhiệm BTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN .....................................92
3.4.2. Hoàn thiện pháp luật .................................................................................94
3.4.3. Hoàn thiện cơ chế thực thi pháp luật ....................................................... 97
KẾT LUẬN ..................................................................................................................99
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................101


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BLDS

Bộ luật dân sự

Luật TNBTCNN

Luật TNBTTHCNN năm 2009

TNBTTHCNN

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước

TTLT

Thông tư liên tịch


LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công
cuộc đổi mới hiện nay là tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; trong đó điều kiện đặt ra
đối với một Nhà nước thực sự dân chủ là Nhà nước không thể đứng cao hơn và vận
hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà nước là chủ thể duy nhất trong
xã hội ban hành pháp luật. Khi đó, Nhà nước với tư cách là một bên chủ thể công
quyền duy nhất, đại diện cho nhân dân thực hiện quyền điều hành, quản lý xã hội và
thông qua hoạt động thực thi công vụ của các cán bộ, công chức tại các cơ quan đại
diện cho mình ở các ngành, các cấp. Trong quá trình thực hiện các công việc thuộc

thẩm quyền của mình thông qua hành vi của cán bộ, công chức nếu cán bộ, công
chức nhà nước gây ra thiệt hại thì Nhà nước phải đứng ra chịu trách nhiệm bồi
thường đối với các thiệt hại đó.
Trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do
dân và vì dân, việc xây dựng và hoàn thiện các quy định về pháp luật
TNBTTHCNN đối với các thiệt hại do hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức
gây ra trong quá trình thực thi công vụ không chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của các cá nhân, tổ chức mà còn góp phần nâng cao trách nhiệm của đội ngũ
cán bộ, công chức trong thực thi các nhiệm vụ do Nhà nước giao. Cùng với việc
hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, trong thời gian qua, Nhà nước ta đã ban
hành nhiều văn bản pháp luật có nội dung xác định TNBTTHCNN do hành vi sai
phạm của các cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ.
Hiện nay, trong bối cảnh cả nước đang nỗ lực triển khai thi hành Hiến pháp
năm 2013 với mục tiêu cơ bản là hướng tới bảo vệ tốt nhất quyền con người và
quyền công dân, trong đó có quyền được Nhà nước bồi thường thiệt hại khi có hành
vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thì việc hoàn thiện các quy định
về pháp luật TNBTTHCNN để bảo đảm cụ thể hóa những quy định mới của Hiến
pháp 2013 cũng như phù hợp, thống nhất với các văn bản pháp luật có liên quan là
một đòi hỏi cấp thiết hiện nay.

1


Hơn nữa, sau hơn 6 năm thi hành trên thực tiễn, bên cạnh những kết quả đạt
được, Luật TNBTCNN cũng đã bộc lộ nhiều điểm còn hạn chế, đặc biệt là những
hạn chế, vướng mắc xoay quanh câu chuyện về căn cứ xác định TNBTTHCNN, gây
khó khăn cho cá nhân, tổ chức, người bị thiệt hại trong quá trình thực hiện quyền
yêu cầu Nhà nước bồi thường đối với các thiệt hại phát sinh từ hành vi trái pháp luật
của người thi hành công vụ, đòi hỏi phải hoàn thiện hơn nữa các quy định của Luật
nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Do đó, việc nghiên cứu vấn đề này là vô cùng

cần thiết và cấp bách trong giai đoạn hiện nay nhằm phân tích những ưu điểm, hạn
chế trong quy định của pháp luật để từ đó đưa ra các phương án tối ưu, bảo vệ
quyền và lợi ích chính đáng của người bị thiệt hại nhưng vẫn bảo đảm tạo thế cân
bằng giữa quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, người bị thiệt hại với lợi
ích Nhà nước.
Với những lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Căn cứ xác định trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam” làm luận
văn thạc sĩ luật học, chuyên ngành Luật dân sự và tố tụng dân sự.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Chế định về TNBTTHCNN mặc dù đã xuất hiện khá sớm trong lịch sử loài
người nhưng những quy định về TNBTTHCNN theo hướng nguyên tắc bắt buộc, rõ
ràng, cụ thể hầu như chưa được quốc gia nào ghi nhận. Trên thế giới, vấn đề về
TNBTTHCNN chỉ mới xuất hiện từ sau năm 1945 và ở Việt Nam chế định này hầu
như không được biết đến cho đến khi một loạt các văn bản quy định về
TNBTTHCNN ra đời như Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 05 năm 1997 của
Chính Phủ Về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức Nhà
nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; Nghị quyết
388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17 tháng 03 năm 2003 của Ủy Ban thường vụ
Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong
hoạt động tố tụng hình sự gây ra và đặc biệt là sau khi Luật số 35/2009/QH12 ngày
18 tháng 06 năm 2009 về TNBTTHCNN được ban hành và có hiệu lực thi hành kể
từ ngày 01 tháng 01 năm 2010.

2


Trên cơ sở những quy định của pháp luật về TNBTTHCNN, trong quá trình
tìm hiểu, đã có các đề tài, luận văn, báo cáo, hội thảo về lĩnh vực TNBTTHCNN,
tiêu biểu có thể kể đến như:
- Lê Mai Anh, Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến

hành tố tụng gây ra, Luận án Tiến sĩ Luật học – Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội,
2004;
- Cục Bồi thường nhà nước, Các biện pháp bảo đảm thi hành Luật TNBTCNN,
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội, 2013;
- Hoàng Xuân Hoan, Pháp luật của Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới
về TNBTTHCNN, Luận Văn Thạc sĩ luật học, khoa Luật Đại học Quốc gia, Hà Nội,
2013;
- Trần Việt Hưng, Thực hiện pháp luật về TNBTTHCNN trong THADS ở Việt
Nam hiện nay, Luận văn Thạc sĩ luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí
Minh, 2014;
- Lê Thái Phương, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước, Luận văn Thạc sĩ -Đại học Luật Hà Nội, 2006;
- Phạm Hồng Nhung, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về TNBTTHCNN
trong hoạt động thi hành án dân sự, Luận văn Thạc sĩ – Đại học Luật Hà Nội, 2015;
- Văn phòng Quốc hội và Văn phòng Viện Friedrich – Ebert – Stiftung Cộng
hòa liên bang Đức, Kỷ yếu Hội thảo pháp luật và chính sách về trách nhiệm bồi
thường nhà nước ở một số nước, Hà Nội, 2006;
Một số bài viết, báo cáo liên quan:
- Nguyễn Thị Tố Hằng, Lê Thái Phương, Sửa đổi Luật TNBTCNN bảo đảm
tính thống nhất đồng bộ với Hiến pháp năm 2013 và pháp luật hiện hành, số chuyên
đề Tạp chí dân chủ và pháp luật, Hà Nội, 2016;
- Phùng Thị Hoàn, Thực hiện công tác bồi thường nhà nước trong hoạt động
tố tụng tại tòa án nhân dân, số chuyên đề Tạp chí dân chủ và pháp luật, Hà Nội,
2016;
- Vũ Ngọc Anh, Thực tiễn giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành
chính và một số kiến nghị, số chuyên đề Tạp chí dân chủ và pháp luật, Hà Nội, 2016

3

- Lê Mạnh Hùng, Một số vướng mắc trong giải quyết bồi thường do cơ quan
thi hành án dân sự gây ra theo quy định của Luật TNBTCNN, số chuyên đề Tạp chí
dân chủ và pháp luật, Hà Nội, 2014;
- Từ Ninh, Một số vấn đề lý luận về TNBTCNN, số chuyên đề tạp chí Dân chủ
và Pháp luật, Hà Nội, 2011;
- Tiến sĩ Trần Văn Quảng, Quản lý nhà nước đối với công tác bồi thường,
chuyên đề Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Hà Nội, 2011;
- Thạc sĩ Nguyễn Thanh Tịnh, Tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước nhằm
bảo đảm tính khả thi của cơ chế bồi thường nhà nước, số chuyên đề tạp chí Dân chủ
và Pháp luật, Hà Nội, 2011;
Và các báo cáo của Cục Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp trong lĩnh vực bồi
thường nhà nước ...
Tuy nhiên, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của những công trình nêu trên
mới chủ yếu tập trung vào TNBTTHCNN trong các lĩnh vực như quản lý hành
chính, tố tụng hoặc thi hành án mà chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu
tổng thể và chuyên sâu về vấn đề căn cứ xác định TNBTTHCNN – một trong những
“nút thắt” khó khăn nhất hiện nay, là rào cản làm khó người bị thiệt hại trong quá
trình thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình.
3. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, phân tích các quy định
của pháp luật về căn cứ xác định TNBTTHCNN và thực tiễn áp dụng các quy định
của pháp luật về căn cứ xác định TNBTTHCNN trên phạm vi toàn quốc bằng
phương pháp sử dụng các thông tin, tư liệu, kết quả nghiên cứu, khảo sát, tổng kết
đánh giá thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN để phân tích.
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận có liên quan đến căn
cứ xác định TNBTTHCNN thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật TNBTCNN nói
chung, các quy định của pháp luật về TNBTCNN thời điểm ban hành Luật và pháp
luật về bồi thường nhà nước của các quốc gia trên thế giới; những thông tin, tư liệu,
đánh giá thực tiễn công tác bồi thường nhà nước, để từ đó đưa ra cái nhìn tổng quan

4


về căn cứ xác định TNBTTHCNN, góp phần hoàn thiện chế định về bồi thường nhà
nước ở nước ta trong thời gian tới.
4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác
- Lênin, đặc biệt là chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử kết hợp với các
phương pháp cụ thể như: thống kê, phân tích, so sánh, tổng hợp, hệ thống... để luận
giải, khái quát và phân tích thực tiễn theo mục đích của đề tài.
5. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ về khái niệm về TNBTTHCNN
nói chung và căn cứ xác định TNBTTHCNN nói riêng; sự hình thành và phát triển
của quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN, thực trạng pháp luật cũng như thực
tiễn thi hành pháp luật về TNBTTHCNN để từ đó thấy được sự tác động của các
căn cứ xác định TNBTTHCNN đối với hệ thống pháp luật nhằm đưa ra một số kiến
nghị hoàn thiện quy định pháp luật về TNBTTHCNN.
Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, luận văn đưa ra và giải quyết những nhiệm
vụ cụ thể như sau:
Thứ nhất, phân tích và lãm rõ khái niệm về TNBTTHCNN, khái niệm và đặc
điểm cơ bản về căn cứ xác định TNBTTHCNN.
Thứ hai, khái quát lịch sử hình thành và phát triển của chế định về
TNBTTHCNN nói chung, sự phát triển của quy định về căn cứ xác định
TNBTTHCNN nói riêng.
Thứ ba, phân tích, làm rõ nội dung quy định của pháp luật hiện hành về căn cứ
xác định TNBTTHCNN.
Thứ tư, tổng hợp, nghiên cứu, đánh giá những quy định về TNBTTHCNN của
các quốc gia trên thế giới; những điểm giống và khác biệt so với Việt Nam;
Thứ năm, nghiên cứu, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về TNBTTHCNN
để qua đó tìm ra những khiếm khuyết của quy định về căn cứ xác định trách

TNBTTHCNN cũng như bất cập và tồn tại trong việc thi hành pháp luật trên thực
tiễn.

5


Thứ sáu, trên cơ sở tìm hiểu, phân tích các quy định pháp luật về căn cứ xác
định TNBTTHCNN theo quy định của Luật TNBTCNN và các quy định về
TNBTTHCNN của một số quốc gia trên thế giới để từ đó đưa ra một số kiến nghị,
các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường nhà nước của Việt
Nam trong giai đoạn hiện nay.
6. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Đề tài là công trình nghiên cứu khoa học về căn cứ xác định TNBTTHCNN
theo quy định của pháp luật Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của Luận văn đưa ra một
số điểm mới, cụ thể như sau:
- Làm sáng tỏ vấn đề lý luận và thực tiễn về căn cứ xác định TNBTTHCNN
theo quy định của pháp luật Việt Nam.
- Làm rõ sự tương quan về căn cứ xác định TNBTTHCNN giữa pháp luật của
Việt Nam và pháp luật của các quốc gia trên thế giới, trên cơ sở đó, chỉ ra những
hạn chế, vướng mắc trong quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay;
- Đề xuất các giải pháp, góp phần hoàn thiện khung pháp lý nhằm bảo đảm
quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường đối với những thiệt hại do người thi hành công
vụ của Nhà nước Việt Nam gây ra;
- Căn cứ xác định TNBTTHCNN là một nội dung mới, chưa được nghiên cứu
và đề cập nhiều trong các đề tài trước đây. Với mục đích nghiên cứu cụ thể và kết
quả nghiên cứu đạt được, Luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho các
cơ quan nhà nước trong việc xây dựng và thực thi pháp luật về TNBTTHCNN và
các vấn đề pháp luật có liên quan.
Trong khuôn khổ phạm vi nghiên cứu của đề tài “Căn cứ xác định trách
nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo quy định của pháp luật Việt

Nam”, học viên hy vọng có thể đóng góp một phần nghiên cứu lý luận và thực tiễn,
tạo cơ sở cho việc hoàn thiện pháp luật TNBTTHCNN, phù hợp với Hiến pháp năm
2013 và các quy định pháp luật có liên quan, đảm bảo yêu cầu phát triển toàn diện
hệ thống pháp luật Việt Nam, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế.
7. Kết cấu của luận văn

6


Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Khái quát về TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN.
Chương 2: Căn cứ xác định TNBTTHCNN theo quy định của pháp luật Việt
Nam hiện nay
Chương 3: Thực tiễn áp dụng các quy định về căn cứ xác định TNBTTHCNN
theo pháp luật Việt Nam hiện nay và một số kiến nghị hoàn thiện.
Chương 1
KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA
NHÀ NƯỚC VÀ CĂN CỨ XÁC ĐỊNH TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG
THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.1. Khái niệm, cấu thành, bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định
TNBTTHCNN và căn cứ xác định TNBTTHCNN
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
Khái niệm trách nhiệm: Dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển tiếng
Việt, trách nhiệm là “điều phải làm, phải gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình”.
[49, Tr.1571]. Khái niệm này rất gần nghĩa với “nghĩa vụ” là “bổn phận phải làm
đối với xã hội hoặc với người khác”. Dưới phương diện đạo đức xã hội, trách nhiệm
là sự ràng buộc cá nhân, tổ chức phải thực hiện những nghĩa vụ nghiêng về bổn
phận mang tính luận lý, đạo đức [19, Tr.213]. Dưới góc độ pháp lý, trách nhiệm

pháp lý của cá nhân, tổ chức phát sinh trên cơ sở pháp luật và được đảm bảo thực
hiện bằng pháp luật.
Khái niệm thiệt hại: Dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển tiếng Việt,
thiệt hại được hiểu là “mất mát, hư hỏng nặng nề về người và của” [49, Tr 1571].
Dưới góc độ khoa học pháp lý, theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của
Trường Đại học Luật Hà Nội thì thiệt hại là “tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh
dự, uy tín, tài sản của cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ” [42, Tr.118]. Dưới
góc độ luật thực định, từ cách tiếp cận khái niệm “trách nhiệm bồi thường thiệt hại”
trong quan hệ pháp luật về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, theo Điều 310

7


BLDS 1995 thì “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường
thiệt hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần”. Tiếp theo đó
Điều 305 BLDS 2005 khẳng định “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách
nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất, trách nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về
tinh thần”. Như vậy, về mặt khoa học và luật thực định thì quan điệm phổ biến hiện
nay về thiệt hại là thiệt hại bao gồm: Thiệt hại về vật chất và thiệt hại do tổn thất về
tinh thần [1, Tr.12]. Trong đó, thiệt hại về vật chất là: tài sản bị mất, hủy hoại, bị hư
hỏng, chi phí phải bỏ ra để khắc phục, ngăn chặn thiệt hại, lợi ích gắn liền với việc
sử dụng, khai thác tài sản cùng với hoa lợi, lợi tức; thiệt hại về tinh thần bao gồm:
tổn thất về danh dự, uy tín, nhân phẩm. Như vậy, thiệt hại có thể hiểu là những tổn
thất, mất mát về vật chất và tinh thần, nghiên cứu dưới góc độ pháp lý, thiệt hại này
do những hành vi cụ thể gây ra.
Khái niệm bồi thường: Dưới góc độ pháp lý, theo Đại từ điển tiếng Việt, bồi
thường được hiểu là “đền bù những tổn thất đã gây ra” [49, tr.191]. Về mặt pháp lý,
bồi thường là một dạng cụ thể của nghĩa vụ dân sự phát sinh do hành vi trái pháp
luật hoặc trái thỏa thuận gây ra; là cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn
thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại. Vậy bồi thường có thể hiểu là việc đền bù

những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần nhằm khắc phục những hậu quả do
hành vi gây thiệt hại gây ra.
Tóm lại, mọi người trong xã hội đều phải tôn trọng pháp luật, tôn trọng những
quy tắc chung của xã hội, không được xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của
người khác. Khi một người vi phạm một nghĩa vụ pháp lý, gây tổn hại cho người
khác thì chính người đó phải chịu bất lợi do hành vi của mình gây ra. Sự gánh chịu
hậu quả bất lợi chính là việc bồi thường thiệt hại. Như vậy, trách nhiệm bồi thường
thiệt hại là một loại trách nhiệm dân sự mà theo đó một người phải đền bù những
tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần nhằm khắc phục những hậu qua do hành vi
gây thiệt hại gây ra.
Khái niệm TNBTTHCNN: Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước do nhân dân
thành lập ra và bộ máy nhà nước sau đó sẽ thực hiện quyền lực nhà nước thông qua
sự ủy thác trực tiếp hoặc gián tiếp của nhân dân. Nhà nước dân chủ phải là một nhà
nước có trách nhiệm đối với người dân của mình, và do đó, nếu Nhà nước gây thiệt

8


hại cho người dân thì phải bồi thường, ít nhất là bù đắp những tổn thất mà họ phải
gánh chịu. Chế định TNBTTHCNN là một yêu cầu cơ bản của việc xây dựng và
hoàn thiện Nhà nước pháp quyền. Trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, pháp luật
luôn giữ một vị trí tối thượng và được mọi chủ thể tôn trọng, trong đó Nhà nước và
công dân bình đẳng trên nhiều phương diện.
Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực công, thực hiện hoạt động
quản lý xã hội bằng pháp luật, có quyền yêu cầu công dân phải có trách nhiệm và
thực hiện các nghĩa vụ nhằm duy trì sự phát triển ổn định trong xã hội nói chung và
duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước nói riêng. Ngược lại, Nhà nước cũng phải
thực hiện các nghĩa vụ của mình đối với công dân, bảo đảm và tạo điều kiện để
công dân thực hiện các quyền cũng như hưởng các lợi ích hợp pháp của mình. Nhà
nước, mặc dù là chủ thể đặc biệt, tuy nhiên, cũng giống với mọi chủ thể khác, khi

tham gia vào quan hệ pháp luật đều phải tuân thủ pháp luật, tôn trọng và không làm
tổn hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác, nếu gây thiệt hại thì
phải bồi thường. Thiệt hại ở đây bao gồm cả thiệt hại về vật chất và tinh thần.
Để thực hiện các chức năng của mình thì Nhà nước không thể tự bản thân thực
hiện quyền lực mà quyền lực phải được thực hiện thông qua “cánh tay nối dài” của
mình là đội ngũ cán bộ, công chức, và ngược lại, khi cán bộ, công chức thi hành
công vụ thì họ cũng phải nhân danh Nhà nước để thực hiện quyền lực được Nhà
nước giao phó. Vì vậy, khi cán bộ, công chức nhân danh Nhà nước thực hiện quyền
lực công mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm bồi
thường đối với các thiệt hại đó.
Từ những phân tích trên và khái niệm về trách nhiệm bồi thường thiệt hại, có
thể đưa ra khái niệm về TNBTTHCNN như sau: TNBTTHCNN là trách nhiệm pháp
lý mà theo đó, Nhà nước phải bồi thường những thiệt hại về vật chất và bù đắp tổn
hại về tinh thần khi người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật làm gây thiệt
hại cho các tổ chức, cá nhân trong quá trình thực thi quyền lực công.
Như vậy, có thể thấy TNBTTHCNN mang đặc trưng sau:
Về chủ thể, trong quan hệ pháp luật về TNBTTHCNN bao gồm bên gây thiệt
hại là Nhà nước và bên bị thiệt hại là các cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ.

9


Trong đó, một bên chủ thể có trách nhiệm bồi thường luôn luôn là Nhà nước; cơ
quan nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường không nhân danh mình mà nhân
danh Nhà nước thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Mặc dù, công chức là
người gây thiệt hại, tuy nhiên hành vi thi hành công vụ của công chức được coi là
hành vi của Nhà nước, các quyết định của công chức khi thi hành công vụ là quyết
định của Nhà nước. Do đó, trong trường hợp người thi hành công vụ có hành vi vi
phạm pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân hoặc tổ chức thì Nhà nước phải có trách
nhiệm về những thiệt hại đó và cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý người thi hành

công vụ thay mặt Nhà nước thực hiện việc bồi thường các thiệt hại đã gây ra.
Về khách thể, trong các quan hệ pháp luật, khách thể là “lợi ích vật chất hoặc
tinh thần mà các chủ thể pháp luật mong muốn đạt được khi tham gia các quan hệ
pháp luật” [47, tr. 411]. Trong quan hệ pháp luật dân sự, khách thể là đối tượng mà
các chủ thể quan tâm, hướng tới, nhằm đạt được hoặc tác động vào khi tham gia
quan hệ pháp luật dân sự. Đối với quan hệ pháp luật về TNBTTHCNN thì khách thể
chính là những quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và lợi ích của Nhà nước. Khi
thực thi quyền lực công mà Nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì ngoài
những thiệt hại hữu hình có thể cân, đo, đong, đếm hoặc có cơ sở làm căn cứ để
xem xét bồi thường bao gồm quyền và lợi ích của các cá nhân, tổ chức bị xâm phạm
còn có thể dẫn đến nhiều thiệt hại vô hình không thể đo, đếm được, đó chính là sự
giảm sút lòng tin của người dân đối với Nhà nước cũng như những hoạt động của
bộ máy nhà nước, gây bất ổn về kinh tế, chính trị, phá vỡ các nguyên tắc và mục
tiêu được Nhà nước đặt ra.
1.1.2. Bản chất pháp lý, ý nghĩa của chế định TNBTTHCNN
- TNBTTHCNN là trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng
Việc xác định tính chất của quan hệ bồi thường nhà nước chịu ảnh hưởng của
các chính sách pháp lý. Tuy nhiên, xuất phát từ tính tất yếu của việc xác định
TNBTTHCNN, vì vậy, Nhà nước cũng như các chủ thể thông thường, phải bồi
thường khi gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức. Do đó, quan hệ bồi thường nhà
nước là quan hệ pháp luật dân sự. Cũng có ý kiến cho rằng quan hệ pháp luật này
vừa có tính dân sự, vừa có tính hành chính vì một bên chủ thể trong quan hệ pháp
luật luôn là Nhà nước.

10


Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật có thể mang một trong hai
tư cách: tư cách như một chủ thể thông thường và tư cách của chủ thể của quyền lực
công. Nếu lấy tiêu chí có thực hiện hay không chức năng chính của Nhà nước thì có

thể chia hoạt động của Nhà nước thành: hoạt động trực tiếp hoặc nhằm thực hiện
các chức năng chính của Nhà nước; hoạt động kinh tế (thông qua hoạt động đầu tư
của Nhà nước vào các doanh nghiệp Nhà nước); hoạt động dịch vụ công; các hoạt
động dân sự thuần túy khác (như hoạt động mua sắm trang thiết bị, xây dựng cơ sở
vật chất phục vụ việc thực hiện chức năng chính của Nhà nước). Trong những loại
hoạt động trên thì chỉ có nhóm hoạt động thứ nhất, trong đó công chức mới nhân
danh quyền lực công khi thực hiện. Đối với những hoạt động còn lại thì Nhà nước
tham gia với tư cách là một chủ thể bình đẳng với chủ thể bên kia của quan hệ pháp
luật, khi gây ra thiệt hại cho phía bên kia, Nhà nước (thông qua các cơ quan Nhà
nước) có trách nhiệm bồi thường theo sự điều chỉnh của pháp luật chuyên ngành.
Những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công phải
là những quan hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động thuộc
về chức năng chính của Nhà nước. Trong quá trình thực hiện những hoạt động này
mà Nhà nước gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ phải bồi
thường. Việc bồi thường không phải do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng, chính vì
vậy, TNBTTHCNN đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là trách
nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.
Theo quan điểm truyền thống mà nhiều quốc gia xác lập khi xây dựng pháp
luật về TNBTTHCNN thì quan hệ pháp luật về TNBTTHCNN là quan hệ pháp luật
dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng mà một bên chủ thể là Nhà nước.
Bên cạnh đó, một số quan điểm khác cho rằng quan hệ pháp luật này là quan hệ
pháp luật hành chính, vì một bên trong quan hệ pháp luật là Nhà nước; hoặc quan hệ
pháp luật này vừa có tính hành chính vừa có tính dân sự. [4, Tr 12].
Mặc dù, khi công chức thi hành công vụ và thực thi quyền lực của Nhà nước,
các công dân và tổ chức có nghĩa vụ phục tùng các quyết định của người thi hành
công vụ, và đây là quan hệ mang tính hành chính. Tuy nhiên, khi phát sinh thiệt hại
từ hành vi thi hành công vụ của công chức, thì hành vi này làm phát sinh một quan
hệ pháp luật mới là quan hệ bồi thường thiệt hại. Trong đó, các cá nhân, tổ chức bị

11

thiệt hại là những người có quyền và Nhà nước là bên có nghĩa vụ phải bồi thường,
vì vậy, theo nhận định của tác giả đây là quan hệ dân sự.
Tại Việt Nam, dưới góc độ luật thực định, TNBTTHCNN được xác định là
quan hệ pháp luật dân sự, cụ thể: Thứ nhất, TNBTTHCNN được ghi nhận ở các văn
bản ở tầm luật như BLDS (BLDS 1995 Điều 623, 624; BLDS 2005 Điều 619, 620).
Thứ hai, tại Điều 6 Luật TNBTCNN cũng quy định các yếu tố phát sinh trách nhiệm
bồi thường có những điểm tương đồng trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng trong BLDS, việc xác định mức độ thiệt hại cũng như mức bồi
thường đều mang bản chất của quan hệ dân sự, tức là bình đẳng và thực tế, trên cơ
sở thương lượng, thoả thuận giữa người gây thiệt hại và người bị thiệt hại.
Hơn nữa, Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật, nhân danh quyền
lực công thực hiện chức năng quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội không phải là
những quan hệ hợp đồng. Trong quá trình thực hiện những hoạt động này mà gây
thiệt hại thì phải bồi thường, việc bồi thường không phải do vi phạm nghĩa vụ về
hợp đồng, vì vậy, TNBTTHCNN ở đây là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài
hợp đồng.
- Phương thức bồi thường
Phương thức bồi thường trong TNBTTHCNN theo quy định của Luật
TNBTCNN chỉ có hình thức bồi thường bằng tiền, trong khi phương thức bồi
thường trong dân sự, các bên có thể thỏa thuận về hình thức bồi thường bằng tiền,
bằng hiện vật hoặc thực hiện một công việc.
- TNBTTHCNN là cơ chế pháp lý hiệu quả ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực
nhà nước
Nhà nước với tư cách là chủ thể duy nhất có quyền quản lý, điều hành xã hội
thông qua quyền lực đã được ghi nhận. Quyền lực Nhà nước được thực hiện thông
qua các hành vi của cán bộ, công chức. Tuy nhiên, trong quá trình thực thi quyền
lực Nhà nước, bản thân mỗi cán bộ, công chức luôn thực hiện với hai vai trò nhân
danh cho Nhà nước thực hiện quyền lực công và nhân danh chính mình, vì lợi ích

của chính mình. Tuy nhiên, với tính chất nhạy cảm như trên, trong quá trình thực thi
công vụ, cán bộ công chức thường có xu hướng lạm dụng quyền lực công nhằm

12


mục đích tư lợi riêng. Sự vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi quyền lực, về
hậu quả thường là sự tổn hại các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức
được Nhà nước bảo vệ. Chính vì vậy, chế định TNBTTHCNN có thể coi là một cơ
chế pháp lý gián tiếp nhằm hạn chế, ngăn ngừa sự lạm quyền, đề cao trách nhiệm
công vụ của mỗi cán bộ, công chức, nâng cao trách nhiệm Nhà nước, bảo đảm
quyền lợi của công dân, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của Nhà nước.
- TNBTTHCNN là chế định biểu hiện của một chế độ dân chủ, công bằng, văn
minh
Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước do Nhân dân thành lập ra và thực hiện
quyền lực của Nhân dân thông qua sự ủy thác trực tiếp hoặc gián tiếp của Nhân dân,
có trách nhiệm trước Nhân dân về những hoạt động của mình. Do đó, Nhà nước
trong quá trình thực hiện quyền lực được Nhân dân giao phó mà gây thiệt hại cho
Nhân dân thì phải bồi thường đối với các thiệt hại đã gây ra.
Trong chế độ nhà nước pháp quyền, Nhà nước xây dựng lên pháp luật nhưng
không được phép đứng ngoài phạm vi điều chỉnh của pháp luật. Vì thế,
TNBTTHCNN được đặt ra là phương thức phản hồi của người dân khi có hành vi
sai phạm của cán bộ, công chức nhà nước; là công cụ mà qua đó Nhà nước không
những kiểm soát được hoạt động của mình, phòng ngừa vi phạm pháp luật mà còn
nhằm bảo vệ quyền lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức trong xã hội, đồng thời
bảo vệ lợi ích của chính Nhà nước trong quá trình xây dựng một nền pháp chế vững
chắc, lành mạnh, hiệu quả.
- TNBTTHCNN là chế định tiến bộ, phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm
quyền con người, quyền công dân, phù hợp với xu thế phát triển chung của thế giới
Từ những yêu cầu cơ bản về tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền công

dân, chế định TNBTTHCNN được đưa ra nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp
pháp của mỗi cá nhân, tổ chức trong xã hội. Mục đích cuối cùng trong tất cả các chủ
trương, chính sách của Nhà nước chính là việc bảo vệ lợi ích chính đáng, hợp pháp
của mỗi cá nhân, tổ chức; xây dựng xã hội ngày càng phát triển. Đồng thời, từ thực
tiễn pháp lý trên thế giới cho thấy ngày càng có nhiều quốc gia ban hành các quy
định về TNBTTHCNN, nghĩa là thừa nhận đối với các hành vi trái pháp luật của

13


cán bộ, công chức, người thi hành công vụ của Nhà nước. Do đó, việc xây dựng
pháp luật TNBTTHCNN là việc làm hết sức cần thiết, phù hợp với xu thế phát triển
của thế giới.
1.1.3. Căn cứ xác định TNBTTHCNN
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại từ hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của các tổ chức, cá nhân là trách nhiệm pháp lý được xác định với mọi chủ
thể. Vì vậy, khi Nhà nước thực hiện công quyền gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ
chức thì cũng phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại. TNBTTHCNN không chỉ
nhằm khôi phục các tổn thất tài sản mà còn phải bù đắp những tổn thất tinh thần cho
các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Do vậy, TNBTTHCNN là trách nhiệm khôi phục
những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần trong trường hợp người
thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước có hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại về tài sản,
sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân, tài sản, uy tín của tổ chức, quyền và lợi
ích hợp pháp của các chủ thể khác.
Trong quan hệ về TNBTTHCNN, một trong các yếu tố pháp lý cơ bản là các
căn cứ (điều kiện) phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại.
Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước được hiểu là
tổng thể các điều kiện được quy định trong pháp luật và diễn ra trên thực tế, mà với
sự hiện diện của các điều kiện đó, các chủ thể liên quan có thể yêu cầu hoặc trực
tiếp áp dụng pháp luật về bồi thường thiệt hại của Nhà nước.

Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một dạng
căn cứ pháp lý của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, nên có đầy đủ
các nội dung và đặc điểm của căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng. Ngoài ra căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước có những điểm đặc thù:
Về điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại, bồi thường thiệt hại là
trách nhiệm dân sự của người gây thiệt hại. Theo những nguyên tắc cơ bản của pháp
luật dân sự thì trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng chỉ phát sinh khi có
các điều kiện: (1) có thiệt hại xảy ra, (2) có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại, (3)
Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại, (4) Có lỗi của

14


người gây thiệt hại. Về cơ bản, với tính chất là một loại đặc biệt của bồi thường
thiệt hại ngoài hợp đồng, theo đó TNBTTHCNN chỉ phát sinh khi có đủ các điều
kiện như đã nêu. Tuy nhiên, tại Việt Nam hiện nay, dưới góc độ luật thực định thì
các điều kiện phát sinh TNBTTHCNN không phải trong mọi trường hợp đều bắt
buộc phải có yếu tố lỗi của người gây thiệt hại, cụ thể là Nhà nước có trách nhiệm
phải bồi thường khi phát sinh hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, dẫn
đến các thiệt hại cho cá nhân, tổ chức mà không phải xem xét về việc người thi
hành công vụ có lỗi hay không, nghĩa là Nhà nước có trách nhiệm bồi thường trong
cả trường hợp không có lỗi của người thi hành công vụ. Tuy nhiên, trong hoạt động
tố tụng dân sự, tố tụng hành chính và một số trường hợp trong hoạt động thi hành án
dân sự, với những đặc thù trong hoạt động công vụ, để xem xét TNBTTHCNN,
Luật TNBTCNN vẫn quy định Nhà nước có trách nhiệm bồi thường khi các thiệt
hại được gây ra bởi lỗi cố ý của người thi hành công vụ; nghĩa là để có đủ căn cứ
yêu cầu Nhà nước bồi thường thiệt hại, người bị thiệt hại phải cung cấp được văn
bản xác định lỗi cố ý của người thi hành công vụ mới phát sinh TNBTTHCNN.
- TNBTTHCNN luôn đi liền với hành vi công vụ trái pháp luật

Theo quy định của pháp luật về TNBTTHCNN thì Nhà nước chỉ bồi thường
trong trường hợp người thi hành công vụ gây thiệt hại. Việc hiểu như thế nào về
khái niệm “công vụ” có ý nghĩa hết sức quan trọng vì đây là một trong những yếu tố
quyết định việc có phát sinh hay không TNBTTHCNN.
Xét về ngữ pháp tiếng Việt thì “công vụ” là danh từ để chỉ những việc làm hay
các hoạt động vì lợi ích chung được pháp luật xác định và được đảm nhận bởi các
chủ thể là cán bộ, công chức ở Việt Nam. Hành vi công vụ hay hoạt động công vụ
là các động từ diễn tả hành động thực hiện hay không thực hiện những việc được
pháp luật quy định nhằm phục vụ cho mục đích quản lý và điều hành của Nhà nước.
Hoạt động công vụ do những người có trách nhiệm nhân danh Nhà nước thực
hiện theo quy định của pháp luật và được pháp luật bảo vệ nhằm phục vụ lợi ích của
nhân dân và xã hội nói chung, mục đích quản lý và định hướng của Nhà nước nói
riêng. Như vậy, chỉ những hành vi nào nhằm thực hiện chức năng quản lý của Nhà
nước mới được coi là công vụ.

15


Tóm lại, “Công vụ”, hay nói một cách khác là hành vi công quyền, là những
hành vi trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm thực hiện chức năng chính của Nhà nước là
chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, đồng thời thực hiện chức năng tổ
chức phục vụ các nhu cầu chung của xã hội không vì mục đích lợi nhuận [28, Tr 12]
Pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà
nước, của cán bộ, công chức chính là quy định cụ thể về công vụ. Bằng pháp luật,
Nhà nước đã xác định những công việc của mỗi cơ quan nhà nước, mỗi cán bộ,
công chức được phép nhân danh Nhà nước thực hiện. Chỉ khi thực hiện những công
việc mang tính quyền lực thuộc chức trách của cán bộ, công chức đã được pháp luật
xác định mới được coi là thi hành công vụ [44, Tr.106].
Như vậy, khi tiến hành các hoạt động công vụ, cán bộ, công chức phải tuân
thủ pháp luật, không được phép nhân danh Nhà nước để thực hiện những việc nhằm

mưu cầu lợi ích cá nhân. Khi cán bộ, công chức trong quá trình thi hành công vụ
gây thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân, về nguyên tắc, công chức phải tự mình bồi
thường thiệt hại cho người bị thiệt hại, nhưng công chức là người thực thi chức
trách của Nhà nước và vì lợi ích của Nhà nước, vì vậy Nhà nước phải có trách
nhiệm bồi thường.
Nhà nước là chủ thể duy nhất đại diện chính thức cho toàn xã hội và thực thi
quyền lực công để quản lý xã hội, do đó, dù cũng giống như các chủ thể khác là
phải chịu trách nhiệm bồi thường khi gây ra thiệt hại nhưng TNBTTHCNN sẽ có
những điểm đặc thù khác so với trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng thông
thường. Dưới góc độ luật thực định của Việt Nam, ngoài những đặc điểm chung của
trách nhiệm bồi thường dân sự thông thường, TNBTTHCNN có những đặc thù
riêng, cụ thể:
- TNBTTHCNN chỉ đặt ra khi có hành vi thi hành công vụ
Theo quy định của pháp luật về TNBTTHCNN thì không phải bất kì hành vi
nào của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng của mình, nếu gây thiệt hại
thì đều phải bồi thường. TNBTTHCNN chỉ phát sinh khi các hành vi thực hiện công
quyền, đó là hành vi thi hành công vụ, nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ, công chức
trong ba lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án. Trong từng lĩnh vực,

16


không phải bao gồm tất cả các hoạt động của lĩnh vực đó, mà chỉ các trường hợp cụ
thể được quy định tại Điều 13, 26, 28, 38, 39 Luật TNBTCNN.
Đối với một quan hệ pháp luật về bồi thường thiệt hại thông thường thì pháp
luật dân sự quy định khi một cá nhân, tổ chức cho rằng mình bị thiệt hại thì họ có
quyền yêu cầu bồi thường ngay lập tức (khi còn thời hiệu). Trong quá trình xem xét,
giải quyết yêu cầu bồi thường, cơ quan có thẩm quyền sẽ xem xét tính hợp pháp của
hành vi gây thiệt hại. Trong khi đó, bên cạnh những yếu tố như có hành vi vi phạm,
có thiệt hại xảy ra, có mối liên hệ nhân quả giữa thiệt hại với hành vi vi phạm, pháp

luật về TNBTTHCNN lại quy định cá nhân, tổ chức chỉ có quyền yêu cầu bồi
thường thiệt hại khi có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành
công vụ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Đây là một trong những đặc
điểm thể hiện rõ nét nhất tính đặc thù của TNBTTHCNN.
Từ những phân tích như trên, có thể thấy, căn cứ xác định TNBTTHCNN theo
quy định của pháp luật về TNBTCNN Việt Nam hiện nay mang những đặc trưng
sau:
Thứ nhất, căn cứ xác định TNBTTHCNN là cơ sở giúp cho các chủ thể là cá
nhân, tổ chức bị thiệt hại xác định trường hợp của họ có được Nhà nước bồi thường
hay không, đồng thời, giúp cho cơ quan nhà nước có trách nhiệm giải quyết xác
định xem vụ việc có được thụ lý giải quyết theo quy định của pháp luật hay không.
Thứ hai, căn cứ xác định TNBTTHCNN như đã phân tích ở trên, thực chất là
một dạng đặc biệt của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Do đó,
ngoài các đặc điểm cơ bản của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, căn
cứ xác định TNBTTHCNN mang đặc trưng sau:
Về chủ thể, trong quan hệ giữa các chủ thể của trách nhiệm bồi thường thiệt
hại ngoài hợp đồng thì các chủ thể là các cá nhân, tổ chức với nhau, bình đẳng trước
pháp luật, và khi không thể tự thương lượng với nhau thì Nhà nước (Tòa án) sẽ là
cơ chế cuối cùng phán xử bên nào có trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Trong
TNBTTHCNN thì một bên chủ thể bắt buộc là Nhà nước, đại diện cho người thi
hành công vụ có hành vi sai phạm gây thiệt hại đứng ra bồi thường cho người bị
thiệt hại. Việc bồi thường thiệt hại vẫn được thực hiện trên cơ sở thương lượng giữa

17


Nhà nước với người bị thiệt hại, tuy nhiên, về thủ tục cần phải tuân theo quy định
của Luật TNBTCNN mà không được tự do thỏa thuận như trong dân sự.
Về phạm vi trách nhiệm bồi thường thiệt hại, trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng trong quan hệ pháp luật dân sự phát sinh khi cá nhân, tổ chức nào

đó vi phạm quy định pháp luật, gây thiệt hại cho người khác thì phải bồi thường mà
không giới hạn; còn trong TNBTTHCNN thì chỉ các hành vi gây thiệt hại thuộc
phạm vi liệt kê tại các Điều 13, 26, 28, 38, 39 Luật TNBTCNN mới được Nhà nước
bồi thường, các trường hợp còn lại, dù cũng là thiệt hại từ hành vi trái pháp luật của
người thi hành công vụ nhưng nếu không thuộc một trong các trường hợp được liệt
kê tại các điều trên thì sẽ phải yêu cầu người có hành vi sai phạm bồi thường theo
cơ chế bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng mà không được Nhà nước bồi thường.
Đây được coi là điểm đặc trưng quyết định trong căn cứ xác định TNBTTHCNN.
Về văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường, trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng trong quan hệ pháp luật dân sự không đưa ra quy định cụ thể nào về
văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường. Khi đó, cá nhân, tổ chức khi cho rằng mình
bị thiệt hại từ hành vi vi phạm pháp luật của ai đó đều có quyền yêu cầu người gây
thiệt hại phải bồi thường, việc cung cấp các chứng cứ, tài liệu được cho là tùy nghi
và được Tòa án xem xét cụ thể trong từng vụ việc; còn trong TNBTTHCNN thì văn
bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường là yếu tố bắt buộc và phải đáp ứng yêu cầu về
nội dung là xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, được ban
hành bởi đúng cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đáp ứng yêu cầu về mặt hình thức
theo quy định của Luật TNBTCNN và các văn bản hướng dẫn thi hành; các văn bản
không đáp ứng về hình thức và nội dung theo Luật TNBTCNN đều không được
chấp nhận giải quyết.
Về yếu tố mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại gây ra,
cả pháp luật dân sự và pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đều đưa
ra quy định về điều kiện này. Tuy nhiên, xuất phát từ sự khác biệt trong chủ thể
giữa hai lĩnh vực mà yếu tố này cũng có những khác biệt, cụ thể: thiệt hại gây ra
theo pháp luật dân sự chỉ phát sinh trong lĩnh vực dân sự mà không phát sinh cả
trong lĩnh vực thi hành án, tố tụng như trong pháp luật về trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước; các thiệt hại phát sinh trong pháp luật dân sự được xác định dễ dàng

18