Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành

B GIO DC V O TO

B T PHP

TRNG I HC LUT H NI

...

Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành
LUN VN THC S LUT HC
Chuyờn ngnh : Lý lun v lch s Nh nc v phỏp lut
Mó s : 60380101
Ngi hng dn khoa hc: PGS.TS. ..

1


HÀ NỘI – NĂM 2017

LỜI CẢM ƠN
Trước hết tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Bùi Thị Đào –
Khoa Hành chính nhà nước - trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình hướng
dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian qua để tôi hoàn thành luận văn thạc sĩ này.
Tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy cô giáo trong trường Đại học Luật
Hà Nội, đặc biệt là khoa Hành chính nhà nước đã nhiệt tình giảng dạy và giúp
đỡ tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu tại trường. Đồng thời, tôi cũng
gửi lời cảm ơn đến các cán bộ Trung tâm Thông tin Thư viện Trường Đại học
Luật Hà Nội nhiệt tình hỗ trợ tôi trong việc tìm kiếm, thu thập tài liệu để tôi có
thể hoàn thành đề tài nghiên cứu.
Do kiến thức còn hạn chế nên luận văn sẽ không thể tránh khỏi những thiếu

sót, rất mong nhận được sự đóng góp của các thầy cô và các bạn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày…..tháng….năm 2017
Học viên

2


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành” là do bản thân tự thực hiện và không
sao chép các công trình nghiên cứu của người khác để làm sản phẩm của riêng
mình. Những nội dung trong luận văn này là do tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn
trực tiếp của PGS.TS. Bùi Thị Đào. Những phần sử dụng tài liệu tham khảo trong
luận văn đã được trích dẫn và nêu rõ nguồn trong phần tài liệu tham khảo. Tôi
hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận văn này.
Hà Nội, ngày … tháng … năm 2017
XÁC NHẬN CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN

NGƯỜI CAM ĐOAN

3


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND: Hội đồng nhân dân
QPPL: Quy phạm pháp luật
UBND: Ủy ban nhân dân

4

MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU 1
1. Tính cấp thiết của đề tài 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài 3
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 5
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 6
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 7
7. Kết cấu của luận văn 7
Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật 9
1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật 9
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 9
1.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật 11
1.1.3. Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 14
1.2. Nguyên tắc và vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 16
1.2.1. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 16
1.2.2. Vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 19
5


1.3. Chủ thể, đối tượng và nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 21
1.3.1. Chủ thể thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 21
1.3.2. Đối tượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 22
1.3.3. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 24
1.4. Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 30

1.4.1. Gửi hồ sơ thẩm định 30
1.4.2. Tiếp nhận hồ sơ 31
1.4.3. Tổ chức nghiên cứu, thẩm định 31
1.4.4. Soạn thảo và gửi báo cáo thẩm định 32
1.5. Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật 32
1.5.1. Đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác thẩm định 32
1.5.2. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan 33
1.5.3 .Cơ sở vật chất phục vụ công tác thẩm định 34
Kết luận Chương 1 35
Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 36
2.1. Một số thành tựu trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 36
2.2. Những tồn tại, hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 40
2.2.1. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhưng chưa qua thẩm định 40
2.2.2. Xác định đối tượng thẩm định là văn bản quy phạm pháp luật còn
thiếu chính xác 41
6


2.2.3. Chưa tạo điều kiện cho chuyên gia tham gia thẩm định 44
2.2.4. Thời gian thẩm định chưa đảm bảo 45
2.2.5. Nội dung thẩm định chưa đảm bảo chất lượng 47
2.3. Nguyên nhân dẫn đến tồn tại, hạn chế trong hoạt động thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 48
2.3.1. Bất cập từ quy định của pháp luật 48
2.3.2. Chưa xây dựng được mối quan hệ chặt chẽ giữa cơ quan tư pháp với
cơ quan soạn thảo 54

2.3.3. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định còn mỏng, chất lượng không
đồng đều 55
2.3.4. Điều kiện cơ sở vật chất đảm bảo cho công tác thẩm định chưa đáp
ứng đủ yêu cầu thực tế 56
Kết luận Chương 2 58
Chương 3: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban
hành 60
3.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật 61
3.2. Tăng cường phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật và cơ quan thẩm định 65
3.3. Nâng cao năng lực đội ngũ làm công tác thẩm định 67
3.4. Tăng cường các điều kiện đảm bảo cho hoạt động thẩm định văn
bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành 71
Kết luận Chương 3 73
7


KẾT LUẬN 75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã khẳng định:
“Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Cần xây dựng cơ chế
vận hành của Nhà nước, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều
thuộc về nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối
hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư
pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định
trong văn bản pháp luật. Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính

hợp hiến và hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của cơ quan công
quyền”, đồng thời chỉ rõ “Nhà nước ban hành pháp luật, tổ chức, quản lý xã hội
bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” là nhiệm
vụ bao trùm trong giai đoạn hiện nay, trong đó nhấn mạnh đến sáu giải pháp
quan trọng nhằm hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Một trong các giải pháp hàng
đầu, mang tính tiên quyết của nhà nước pháp quyền chính là vấn đề hoàn thiện
hệ thống pháp luật. Chính vì vậy, trong nhiều năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã
luôn chú trọng đến việc xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh. Đặc biệt
8


từ sau đổi mới, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đã đạt được
những bước tiến quan trọng. Hệ thống pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung, nhiều
văn bản được ban hành tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý xã hội bằng pháp luật,
bảo đảm phát huy dân chủ và sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa. Một trong những định hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống
pháp luật quan trọng mang tính nền tảng mà Nghị quyết 48-NQ/TW ngày
24/5/2005 của Bộ Chính trị đã đề ra là “hoàn thiện pháp luật về quy trình xây
dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho cả Trung
ương và địa phương”, nhờ đó, chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật ngày
càng được nâng cao, tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của các văn bản ngày
càng được đảm bảo.
Đối với chính quyền địa phương, sau khi Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2008 có hiệu lực, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương đã có những bước tiến quan trọng. Văn bản được
ban hành ngày càng có chất lượng, không chỉ đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ
với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà còn mang tính khả thi cao,
phù hợp với yêu cầu phát triển khách quan của từng địa phương. Những kết quả
trên đã góp phần không nhỏ trong việc biến pháp luật trở thành công cụ đắc lực
phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương, phát huy tính chủ

động, sáng tạo của chính quyền địa phương các cấp trong việc thực hiện chức
năng quản lý nhà nước. Có được những kết quả trên xuất phát từ rất nhiều yếu
tố, song một trong những yếu tố quan trọng quyết định trực tiếp đến chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật chính là việc tuân thủ chặt chẽ các quy định về quy
trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó hoạt động
9


thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của địa phương được coi là khâu
cơ bản của quy trình đó. Thông qua hoạt động thẩm định, các văn bản sau khi
được soạn thảo sẽ được xem xét tổng thể nhằm đánh giá tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất, đồng bộ… của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Qua
đó góp phần không nhỏ trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản
quy phạm pháp luật của địa phương.
Tuy nhiên, thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian
qua cho thấy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn bộc
lộ một số hạn chế nhất định như thời hạn thẩm định không đảm bảo, nội dung
thẩm định đôi khi còn nặng về hình thức, chất lượng văn bản thẩm định chưa
đáp ứng được yêu cầu đề ra…
Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ
thống pháp luật cũng như tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật, góp phần
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong điều kiện nhà nước quản lý
xã hội bằng pháp luật phù hợp với yêu cầu “Đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành
pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất
lượng hệ thống pháp luật” mà nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI đề ra, với
mong muốn nghiên cứu sâu hơn, qua đó đưa ra được đánh giá tổng thể thực
trạng, nguyên nhân và đưa ra các giải pháp cho công tác thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh, học viên lựa chọn đề tài: “Thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành” làm
đề tài luận văn thạc sĩ của mình.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
10


Những năm gần đây, do đòi hỏi của thực tiễn nâng cao chất lượng của việc
ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, đã có nhiều đề tài khoa học nghiên
cứu các khía cạnh khác nhau về hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy. Liên
quan đến đề tài của Luận văn đã có một số đề tài sau:
- Đề án hợp nhất Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân do
Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2006. Đề án đã
xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để ban hành một Luật chung thống nhất về
quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, góp phần đảm bảo tính nhất
quán từ Trung ương đến địa phương trong hoạt động lập pháp và lập quy.
- Đề tài cấp Bộ “Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn
bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay”. Chủ nhiệm đề tài: TS. Đỗ Ngọc Hải
(2006). Đề tài đã phân tích thực trạng tuân thủ pháp luật trong hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
và đề xuất các giải pháp tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động
này.
- Đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của
Bộ Tư pháp đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Bộ Tư pháp,
năm 2002. Đề tài đã đi sâu làm rõ vị trí và vai trò của Bộ Tư pháp trong thẩm
định dự án luật và đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng của
hoạt động thẩm định các dự án Luật.
- Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi chiến
11

lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb.Tư pháp, Hà Nội. Nội
dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong quy trình xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
- Báo cáo đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính,
Bộ Tư pháp thực hiện năm 2006.
- Ths. Đoàn Thị Tố Uyên và Trần Hồng Nhung (2010), “Nhận diện đặc
trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tiền đề của hoạt động thẩm tra, thẩm
định”, tài liệu hội thảo khoa học “Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật”.
- Ngô Linh Ngọc, Đại học quốc gia Hà Nội năm 2013, Luận văn thạc sỹ
“Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà
nước địa phương ban hành”.
- Viện khoa học pháp lý (2007), Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao chất
lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Thông tin khoa
học pháp lý, số 11/2007, năm 2007.
- Viện Khoa học pháp lý (2008), Chuyên đề “Công tác thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật ở địa phương, thực trạng và giải pháp”, Thông tin khoa học
pháp lý, số 2/2008, năm 2008.
- Bộ Tư pháp, “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật” - Nxb Tư pháp, 2008.
- Nguyễn Quốc Việt, nâng cao chất lượng xây dựng và thẩm định văn bản
12


quy phạm pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 9 (210)/2009, năm 2009.
Những đề tài, bài viết trên đã tiếp cận nghiên cứu hoạt động xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật ở các góc độ, cấp độ khác nhau, trong đó có đề cập đến

vấn đề thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, việc
nghiên cứu và đề xuất các giải pháp bảo đảm hoạt động thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh còn hạn chế, chưa chuyên sâu.
Trong khi đó hoạt động xây dựng ban hành chính sách pháp luật ở địa phương
nói chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng
ở cấp tỉnh diễn ra thường xuyên, tác động trực tiếp đến sự phát triển của địa
phương. Xuất phát từ tình hình này, trên cơ sở thực trạng hoạt động thẩm định
văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, đề tài sẽ đi sâu nghiên
cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, từ đó đưa ra các giải pháp nhằm nâng
cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
do chính quyền cấp tỉnh ban hành” nhằm mục đích xây dựng cơ sở lý luận về
công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật bao gồm khái niệm, vai
trò, nội dung thẩm định... trên cơ sở đó đánh giá thực trạng công tác thẩm định
dự văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. Từ đó, đề xuất các
giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này trên địa bàn tỉnh.
Trên cơ sở mục đích nghiên cứu của đề tài, nhiệm vụ cần triển khai như sau:
Thứ nhất, làm rõ khái niệm, nội dung, vai trò và các điều kiện đảm bảo cho
hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong quy trình ban
13


hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.
Thứ hai, phân tích làm rõ những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.
Thứ ba, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh trên thực tế
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành.
Phạm vi nghiên cứu: Với đối tượng nghiên cứu nêu trên, phạm vi nghiên
cứu của luận văn là hoạt động thẩm định của cơ quan có thẩm quyền là Sở Tư
pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân tỉnh.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước và pháp
luật, nhất là các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp, xây dựng
và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nước pháp quyền và tăng cường pháp
chế xã hội chủ nghĩa.
Về phương pháp nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận của triết
học Mác-Lê nin, trực tiếp sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử như phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn,
phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích và tổng hợp. Ngoài ra, luận
văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu của các bộ môn khoa học
14


khác, như phương pháp luận so sánh, lý thuyết hệ thống, các phương pháp thống
kê, so sánh luật học... Các phương pháp nghiên cứu trên luôn được sử dụng kết
hợp với nhau với mục đích đảm bảo cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có
tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn
diện về công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp
tỉnh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực,
bổ sung vào hệ thống các công trình nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh nói chung và hoạt

động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng. Trên cơ sở đó
đưa ra những đánh giá tổng hợp, khái quát về thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật, vai trò, ý nghĩa, sự cần thiết của hoạt động này đối với quy trình
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.
Bên cạnh đó, luận văn đưa ra những đánh giá khách quan về thực trạng của
hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp
tỉnh, đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của công tác
này trên thực tế.
7. Kết cấu của luận văn
Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành.
Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành.
Chương 3: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm
15


định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành.

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Trong hệ thống pháp luật hiện nay, văn bản QPPL giữ vai trò quan trọng
trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng của Nhà nước. Khái
niệm văn bản QPPL vẫn có những quan điểm, cách hiểu khác nhau trên thực tế.
Việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL nói chung
16

cũng như văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng có ý nghĩa quan
trọng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL.
Về phương diện khoa học, nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập đến khái
niệm văn bản QPPL, phân tích nhiều khía cạnh của khái niệm này. Trong bài
viết “Bàn về khái niệm văn bản QPPL”, tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đã nêu: “Văn
bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá
nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong
đó chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, được Nhà
nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp
dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống”1. Hay tác giả Nguyễn Cửu Việt đã đưa
ra một định nghĩa khác về văn bản QPPL: “Văn bản quy phạm pháp luật là hình
thức thể hiện chủ yếu của quyết định quy phạm pháp luật, do các cơ quan nhà
nước, những người có thẩm quyền và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi
được Nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự
và hình thức luật định, trong đó đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng hay bãi bỏ các
quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng, nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà
nước”2.
Theo quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được
quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có
17


hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các
quan hệ xã hội.”

Đối với các văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp cũng được Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân năm 2004 quy định rõ ràng: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân
ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo
đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định
hướng xã hội chủ nghĩa.”
Mới đây, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 đã quy định:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban
hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật
này”. Đồng thời Luật cũng giải thích rõ “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ
quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định,
do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và
được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.
Từ những quy định trên, có thể nhận thấy rằng, văn bản QPPL do chính
quyền cấp tỉnh ban hành mang những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL nói
chung như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; hình thức, trình tự,
thủ tục theo quy định của Luật; chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc
chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội
ở địa phương.
18


1.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật
Trên cơ sở quy định của pháp luật và qua thực tiễn xây dựng, ban hành
văn bản QPPL, có thể nhận thấy văn bản QPPL mang những đặc điểm cơ bản
sau:
Thứ nhất, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì những
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm: Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân
tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp, Uỷ ban nhân dân các cấp; có sự phối hợp
giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương
của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành văn bản QPPL liên tịch. Như vậy,
không phải mọi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL.
Những văn bản được ban hành bởi cơ quan không có thẩm quyền thì không
được coi là văn bản QPPL.
Đối với địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định”.
Như vậy, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
thì đối với chính quyền cấp tỉnh, văn bản QPPL được ban hành bởi chủ thể có
thẩm quyền là HĐND và UBND tỉnh.
Thứ hai, văn bản QPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức
theo luật định.
19


Văn bản QPPL là một trong những căn cứ được cơ quan Nhà nước sử
dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý Nhà nước nên yêu
cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành văn
bản QPPL là rất cần thiết. Từ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2008 đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015
đều quy định rất cụ thể, chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL. Theo
đó, văn bản QPPL do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành thường được
tiến hành theo các bước sau: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp

cho dự thảo văn bản, thẩm tra, thẩm định văn bản, thông qua, ký, công bố văn
bản QPPL. Ngoài ra, quy trình này có thể được thực hiện theo trình tự, thủ tục
rút gọn trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần bổ sung ngay cho phù hợp với văn
bản QPPL mới được ban hành. Như vậy, có thể thấy một văn bản được ban hành
bởi chủ thể có thẩm quyền, có nội dung hợp pháp nhưng trong quá trình xây
dựng nếu không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thì văn
bản đó cũng không được coi là văn bản QPPL.
Bên cạnh việc phải tuân thủ trình tự, thủ tục, văn bản QPPL còn phải được
ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định. Tại Điều 4 Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định rất rõ ràng các chủ thể có thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL với những tên gọi khác nhau. Chẳng hạn: Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền ban hành văn bản QPPL với tên
gọi là Thông tư; Tổng kiểm toán Nhà nước có quyền ban hành Quyết định,
HĐND cấp tỉnh có quyền ban hành Nghị quyết…Nếu các chủ thể này ban hành
công văn, công điện…có chứa đựng QPPL thì văn bản đó cũng không phải là
20


văn bản QPPL vì không đúng hình thức do pháp luật quy định3. Đối với chính
quyền cấp tỉnh, văn bản QPPL được ban hành dưới hình thức Nghị quyết của
HĐND và Quyết định của UBND.
Thứ ba, văn bản QPPL có nội dung là các quy phạm pháp luật mang tính
bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có hiệu lực
trong phạm vi toàn quốc hay từng địa phương.
Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo
đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động
điều chỉnh các mối quan hệ xã hội diễn ra theo ý chí của giai cấp thống trị. Như
vậy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và
bảo đảm thực hiện, còn các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn
mực mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ

xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh. Trong quan hệ đó các quy phạm pháp
luật là nội dung còn văn bản QPPL là hình thức. Từ đó có thể khẳng định văn
bản QPPL luôn chứa đựng các quy phạm pháp luật. Đây là một đặc điểm quan
trọng nhất của văn bản QPPL.
Tính bắt buộc chung của các quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc
đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật quy
định. Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho
các chủ thể ở một phạm vi rộng. Thông thường văn bản QPPL do cơ quan Nhà
nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn văn
bản QPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành thì chỉ có hiệu lực trên
phạm vi lãnh thổ địa phương đó. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợp văn
21


bản QPPL do cơ quan, Nhà nước ở trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên
phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết
định nội dung văn bản. Như vậy, văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh
ban hành có hiệu lực pháp lý trong phạm vi lãnh thổ của địa phương đó.
Thứ tư, văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi hành.
Văn bản QPPL được Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội
phát sinh trong hoạt động quản lý điều hành, được tuân thủ và bảo đảm thực
hiện. Nhà nước bảo đảm thi hành văn bản QPPL trên thực tế bằng các biện pháp
như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục; các biện pháp về tổ chức hành chính,
kinh tế. Trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng bằng biện pháp cưỡng
chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người có hành vi vi phạm. Nhà
nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng quy phạm
pháp luật bằng việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: chế tài
hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như huỷ bỏ hợp đồng dân
sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng… Như vậy, bất luận là văn bản
QPPL do cơ quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản

nào thì chúng đều phải được tuân thủ và thực hiện.
Như vậy, chỉ những văn bản đáp ứng đầy đủ những đặc điểm trên mới
được coi là văn bản QPPL. Đó là những đặc điểm quan trọng để phân biệt giữa
văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản hành chính thông
dụng.
1.1.3. Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm định dự thảo văn bản QPPL
là một công đoạn quan trọng và cần thiết trong hoạt động lập pháp, lập quy.
22


Thẩm định được coi là giai đoạn “tiền kiểm”, giúp cho cơ quan, người có thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL có cái nhìn toàn diện và sâu sắc về mặt pháp lý
cũng như tính khả thi trên thực tế của văn bản QPPL trước khi ban hành vănbản.
Về khái niệm thẩm định, theo Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998: “Thẩm
định là xem xét để xác định về chất lượng”. Theo từ điển bách khoa toàn thư của
Pháp (Le petit Larousse) năm 1993 thì thẩm định (Contrôle) là “việc kiểm tra,
điều tra một cách kỹ lưỡng tính đúng đắn và giá trị của một văn bản”. Còn theo
Từ điển Luật học của Đức thì “thẩm định (gutachten) là sự đánh giá của nhà
chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đưa ra kết luận”4.Từ điển Luật học do
Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn định nghĩa “Thẩm định có nghĩa là
việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về
một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn,
nghiệp vụ thực hiện”.
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL ban hành theo Quyết
định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính Phủ định
nghĩa hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là hoạt động “xem xét đánh
giá về nội dung hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”5.
Đây có thể coi là cách tiếp cận thể hiện rõ nét nhất bản chất, đặc trưng của hoạt

động thẩm định. Hoạt động thẩm định đòi hỏi các chủ thể thực hiện phải xem
xét, đánh giá một cách toàn diện dự thảo văn bản từ nội dung đến hình thức,
trên cơ sở đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đưa ra những nhận xét
và kết luận về nội dung của dự thảo văn bản đảm bảo phù hợp với Hiến pháp và
23


pháp luật cũng như tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật.
Từ đó, có thể đưa ra định nghĩa về thẩm định dự thảo văn bản QPPL như
sau: Thẩm định văn bản QPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về
hình thức và nội dung của dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm định dự thảo văn bản
QPPL là một hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL do
cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi
điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ
của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật. Thẩm định văn bản cũng đưa ra
những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá về
nội dung và kỹ thuật soạn thảo dự thảo văn bản. Đồng thời, cơ quan tiến hành
thẩm định dự thảo văn bản QPPL cũng đưa ra những ý kiến và đề xuất biện pháp
giải quyết đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có
liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quan có thẩm quyền xem xét,
quyết định.
Có thể thấy, phạm vi nội dung thẩm định đối với dự thảo văn bản QPPL
khá rộng và toàn diện. Cũng chính vì vậy mà thẩm định là khâu quan trọng trong
hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh nói riêng.
1.2. Nguyên tắc và vai trò của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
1.2.1. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, đảm bảo tính khách quan và khoa học

Pháp luật là hiện tượng có tính khách quan, khoa học. Pháp luật sinh ra do
24


nhu cầu đòi hỏi của xã hội, phản ánh đúng nhu cầu khách quan của xã hội, xuất
phát từ thực tế cuộc sống, phù hợp với thực tế cuộc sống. Do vậy, quá trình xây
dựng pháp luật nói chung và thẩm định văn bản QPPL nói riêng phải xuất phát
từ những yêu cầu khách quan của đời sống xã hội. Điều đó có nghĩa là, khi tiến
hành thẩm định văn bản QPPL thì cơ quan, người có thẩm quyền thẩm định phải
nghiên cứu về sự cần thiết ban hành văn bản, tính khả thi của văn bản để xem
xét văn bản được xây dựng đã xuất phát từ thực tế khách quan và yêu cầu của
cuộc sống hay chưa.
Mặt khác, nguyên tắc khách quan cũng đòi hỏi sự độc lập tương đối giữa
cơ quan thẩm định và cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành nhằm mục đích nâng
cao chất lượng thẩm định, đảm bảo được tính khách quan của ý kiến thẩm định.
Nguyên tắc khoa học là yêu cầu tất yếu đối với hoạt động xây dựng pháp
luật nói chung và hoạt động thẩm định nói riêng, nó cho phép loại trừ những
mâu thuẫn của văn bản với các quy định của pháp luật, bảo đảm tính thống nhất
trong hệ thống pháp luật. Tính khoa học trong hoạt động thẩm định đòi hỏi phải
nhận thức được quy luật khách quan của xã hội, biết sử dụng những thành tựu
của các ngành khoa học, đặc biệt là khoa học pháp lý. Mỗi một quy phạm phải
được sắp xếp logic, hợp lý, mang tính hệ thống trong văn bản. Nội dung văn
bản phải chính xác, biểu đạt rõ ràng, dễ hiểu. Xây dựng văn bản QPPL nói
chung và thẩm định văn bản QPPL nói riêng cần phải dựa trên những luận
chứng khoa học đầy đủ, chứ không phải do ý thích hay lợi ích của cơ quan soạn
thảo.
Thứ hai, tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy định
25