Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp tỉnh-qua thực tiễn thành phố Hà Nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ THANH TÂM

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN
CẤP TỈNH QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. BÙI XUÂN ĐỨC


HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tơi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được cơng bố trong
bất kỳ cơng trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tơi đã
hồn thành tất cả các mơn học và đã thanh tốn tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tơi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Thanh Tâm


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục những chữ viết tắt
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ
ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH ..................................................... 11
1.1.

Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh....................................................................................... 11

1.1.1. Khái niệm, đặc điểm........................................................................... 11
1.1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ......................................... 15
1.2.

Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ............................. 19

1.2.1. Khái niệm thẩm định .......................................................................... 19

1.2.2. Chủ thể thẩm định .............................................................................. 23
1.2.3. Đối tượng và phạm vi thẩm định........................................................ 24
1.2.4. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............. 29
1.2.5. Phương thức thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ........... 32
1.2.6. Vai trò và giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định ............................ 35
1.2.7. Những yếu tố ảnh hưởng đến thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ................................. 39
Kết luận Chƣơng 1 ........................................................................................ 42


Chƣơng 2: THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH QUA THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ HÀ NỘI .................................................................... 43
2.1.

Kết quả thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ........... 43

2.1.1. Tiếp nhận, phân loại hồ sơ và phân công thẩm định .......................... 44
2.1.2. Nghiên cứu dự thảo văn bản .............................................................. 46
2.1.3. Tổ chức cuộc họp thẩm định .............................................................. 47
2.1.4. Ban hành bản thẩm định ..................................................................... 48
2.1.5. Việc tiếp thu, phản hồi ý kiến thẩm định ........................................... 61
2.2.

Những bất cập, tồn tại trong hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân thành phố Hà Nội.................................................... 62

2.2.1. Việc tiếp nhận, phân công, phân loại hồ sơ thẩm định chưa hợp
lý khoa học ......................................................................................... 63
2.2.2. Quá trình thẩm định chưa chú ý tới việc đánh giá tác động của
dự thảo văn bản .................................................................................. 64
2.2.3. Tổ chức phiên họp đơi khi cịn mang tính hình thức, chưa lơi
cuốn được các chun gia, nhà khoa học tham gia vào quá trình
thẩm định ............................................................................................ 65
2.2.4. Về thời gian thẩm định ....................................................................... 66
2.2.5. Việc tiếp thu, giải trình, gửi ý kiến phản hồi cho cơ quan thẩm
định chưa được chú trọng ................................................................... 66
2.2.6. Về chất lượng văn bản thẩm định ..................................................... 67
2.2.7. Về quy trình thẩm định ...................................................................... 70
2.3.

Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế trong hoạt động
thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ...................... 70


2.3.1. Hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật xây dựng ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nói riêng
cịn nhiều bất cập ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định ..................... 70
2.3.2. Lực lượng cán bộ làm cơng tác thẩm định cịn hạn chế về số
lượng và chất lượng ............................................................................ 77
2.3.3. Sự phối hợp giữa cơ quan thẩm định với cơ quan tổ chức có
liên quan còn hạn chế, chưa đồng bộ kịp thời .................................... 79
2.3.4.

Các điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật và kinh phí bảo đảm cho
cơng tác thẩm định chưa đủ đáp ứng cho công tác này trên thực tế ...... 80

Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 82
Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN
DÂN CẤP TỈNH ............................................................................... 84
3.1.

Yêu cầu đổi mới nhằm nâng cao chất lƣợng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh ....................................................................... 84

3.2.

Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh ....................................................................... 86

3.2.1. Giải pháp về tổ chức thực hiện việc thẩm định .................................. 86
3.2.2.

Giải pháp về tổ chức bộ máy và con người cho hoạt động thẩm
định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ....... 90

3.2.3.

Các giải pháp tăng cường điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định ..... 97

3.2.4. Giải pháp về hồn thiện cơ chế chính sách, hệ thống pháp luật
hiện hành đối với hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp

luật của HĐND và UBND cấp tỉnh .................................................. 101
Kết luận Chƣơng 3 ...................................................................................... 107
KẾT LUẬN .................................................................................................. 108
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 110


DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT
HĐND:

Hội đồng nhân dân

QPPL:

Quy phạm pháp luật

UBND:

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu bảng
Bảng 2.1.

Tên bảng

Trang

Tổng số văn bản QPPL của HĐND và UBND từ năm
2008-2012

Bảng 2.2. Tình hình quản lý hồ sơ gửi thẩm định từ năm 2008-2012

43
45

Bảng 2.3. Tình hình thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
HĐND và UBND thành phố Hà Nội từ năm 2008-2012

48

Bảng 2.4. Tỉ lệ văn bản QPPL của HĐND và UBND thành phố Hà
Nội được thẩm định từ năm 2008-2012

49

Bảng 2.5. Số lượng Văn bản thẩm định và kiến nghị điều chỉnh về nội
dung bởi phòng Văn bản Pháp quy – Sở Tư Pháp thành phố
Hà Nội từ năm 2008-2012

60

Bảng 2.6. Cơ cấu số lượng, trình độ cơng chức phòng Văn bản pháp
quy - Sở Tư pháp thành phố Hà Nội tính đến tháng 12-2013

77


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Lý luận về lịch sử nhà nước và pháp luật đã chỉ ra rằng từ khi nhà nước
ra đời thì pháp luật cũng xuất hiện và luôn là công cụ hữu hiệu để nhà nước
duy trì trật tự thống trị và quản lý xã hội. Để thực hiện tốt vai trò của nhà
nước đỏi hỏi mỗi quốc gia phải có một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội, đồng thời dự báo được sự phát
triển của các mối quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc sống tương lai.
Hoàn thiện hệ thống pháp luật hướng tới việc xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân cũng là một trong những
quan điểm, định hướng lớn của Đảng và nhà nước ta. Tại Nghị quyết số
48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm
2020 khẳng định:
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống
nhất, khả thi, cơng khai, minh bạch, trọng tâm là hồn thiện thể chế
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân
và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp
luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý
xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc
tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con
người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở
thành nước cơng nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 [15].
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm

1


nhiều bước kế tiếp nhau bao gồm: Lập kế hoạch xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật; Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; Lấy ý kiến đóng

góp vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Thẩm định, thẩm tra dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật; Thông qua văn bản quy phạm pháp luật[32].
Trong các hoạt động kể trên, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật là hoạt động quan trọng, góp phần quyết định đến chất lượng của văn
bản quy phạm pháp luật.
Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hoạt động thẩm định được tiến hành bởi Sở Tư
pháp. Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định tồn bộ nội dung và hình thức
của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thông qua[31]. Tuy nhiên, thực tế hiện nay cho
thấy, quy định của pháp luật về thẩm định cũng như cách thức, chất lượng
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh cịn có nhiều bất cập dẫn đến chất lượng ban hành văn
bản chưa tốt, chưa được đảm bảo được tính hợp pháp, hợp hiến cũng như tính
khả thi của văn bản trên thực tế.
Riêng thủ đô Hà Nội, với những đặc thù về vị trí địa lý, kinh tế, văn
hóa, xã hội, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND thành phố trong những năm qua đã được chính quyền thành
phố quan tâm, chú trọng, tạo điều kiện về cơ chế, con người, phương tiện kỹ
thuật… nên đã bước đầu đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, do
nhiều yếu tố khách quan và chủ quan, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của thành phố còn tồn tại nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hanh trên thực tế.
Trên cơ sở lý luận, xuất phát từ thực tế là cán bộ hiện đang công tác
trong ngành Tư pháp thủ đô, tôi nhận thấy, việc nghiên cứu chuyên sâu nội

2


dung về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân

dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là việc làm rất cần thiết. Mặc dù cũng đã có
một số nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, tuy nhiên các nghiên cứu này hoặc
là có phạm vi rất rộng đề cập đến tồn bộ hoạt động xây dựng ban hành văn
bản quy phạm pháp luật hoặc mới chỉ dừng lại đánh giá về hoạt động thẩm
định nói chung mà chưa có một đề tài chuyên biệt nghiên cứu toàn diện và
đầy đủ về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân của một cấp hành chính (cấp tỉnh).
Với ý nghĩa như trên, tơi lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội”. Đề tài này sẽ làm sáng tỏ
những vấn đề lý luận và thực tiễn về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật cũng như đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và
nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trên thực tế.
2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Thẩm định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật, do vậy khi nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật, thẩm định cũng là một nội dung được các
nghiên cứu quan tâm đề cập:
- Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà
Nội. Quy trình xây dựng văn bản QPPL được quy định trực tiếp tại Chương II
của Giáo trình với những nội dung bao gồm: Những vấn đề chung về xây
dựng văn bản QPPL (về thẩm quyền, về thủ tục ban hành, về vai trò và thể
thức của văn bản QPPL); Soạn thảo các nội dung của văn bản QPPL (soạn
thảo lời nói đầu, soạn thảo các căn cứ, soạn thảo quy định về phạm vi tác
động, soạn thảo quy định về đối tượng tác động…). Cuốn giáo trình đã giúp

3

cho người đọc nắm được các vấn đề chung nhất của hoạt động xây dựng, ban
hành văn bản QPPL trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật, từ đó có được nền tảng để nghiên cứu hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản QPPL nói chung cũng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng.
- Ths. Đoàn Thị Tố Uyên và Trần Hồng Nhung (2010), “Nhận diện đặc
trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tiền đề của hoạt động thẩm tra, thẩm
định, Tài liệu hội thảo khoa học “thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật”,[54]. Bài viết đã đưa ra cách nhận diện những đặc trưng cơ
bản của văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở tiền đề để hoạt động thẩm định
thực đúng đối tượng, từ đó góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động xây
dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung của hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng.
- Nguyễn Cửu Việt trong bài viết “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm
pháp luật”[56] đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp đã chỉ ra những khiếm
khuyết trong các định nghĩa về văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành.
Trên cơ sở đó tác giả đã đưa ra những phản biện để chứng minh cho quan
điểm: Văn bản QPPL không chỉ là những văn bản có hoặc chứa hoặc đề ra,
ban hành QPPL, mà bao gồm tất cả các văn bản có chức năng pháp lý như
đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, áp dụng các QPPL hiện hành hoặc làm thay đổi
phạm vi hiệu lực của chúng.
- Đinh Văn Mậu, Nguyễn Văn Hậu “Tính hợp pháp và hợp lý của
Quyết định quản lý hành chính nhà nước”[24], Học viện Hành chính, năm
2009: Cuốn sách đã chỉ ra hai yêu cầu quan trọng nhất của Quyết định quản lý
hành chính nhà nước là hợp pháp và hợp lý, trong đó hợp pháp được chia ra
thành hợp pháp về thẩm quyền, về nội dung, về sự phù hợp giữa hình thức với
nội dung, về căn cứ pháp lý ban hành, về trình tự, thủ tục, về thể thức, kỹ

4

thuật trình bày; hợp lý bao gồm đảm bảo yêu cầu về tính kịp thời, đảm bảo sự
phù hợp của văn bản với các quan hệ kinh tế, sự phù hợp của văn bản với khả
năng, điều kiện thực hiện, sự phù hợp của văn bản với văn phong. Với từng
nội dung, tác giả đã có những luận giải và dẫn chứng cụ thể, chi tiết là cơ sở
để người làm cơng tác thẩm định có thể nghiên cứu khi đánh giá về tính hợp
pháp hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên cuốn sách chưa cho
độc giả thấy được mối quan hệ chặt chẽ giữa tính hợp pháp và hợp lý cũng
như khó khăn của nhà làm luật khi phải cân bằng được cả hai yếu tố nói trên.
- Lưu Kiếm Thanh với các sách như: “Hướng dẫn soạn thảo văn bản
lập quy”[39]; “Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý nhà nước”[40], Kỹ
thuật xây dựng và ban hành văn bản”[41], nhà xuất bản Giáo dục, năm 2005.
Trong các sách này, tác giả đã đưa ra phân tích các khái niệm về văn bản, văn
bản quản lý nhà nước…, đặc biệt là phân tích những kỹ năng cần phải có để
có thể soạn thảo được văn bản như kỹ thuât trình bày về nội dung, kỹ thuật
trình bày về hình thức. Đây là những nội dung nghiên cứu rất có ý nghĩa tham
khảo đối với người làm công tác soạn thảo cũng như thẩm định văn bản.
- Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá
tác động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi
chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb Tư pháp, Hà
Nội. [10]. Nội dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong quy
trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật. Tuy nhiên do phạm vi nghiên cứu rộng (gồm nhiều cơng đoạn trong quy
trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật), nên mặc dù hoạt
động thẩm định cũng có được đề cập nhưng chưa được nghiên cứu một cách
chuyên sâu.

5

- Thạc sĩ Phí Thị Thanh Tuyền (Đại học Luật Hà Nội) trong bài viết
“Nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật”[47] đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp năm 2012 đã đưa
ra các khái niệm về thẩm định, thẩm tra, phân biệt thẩm định với thẩm tra; vai
trò của hoạt động thẩm định, thẩm tra; một số giải pháp nâng cao hiệu quả
hoạt động thẩm định, thẩm tra. Tuy nhiên bài viết chủ yếu dừng lại ở góc độ
lý luận, chưa đưa ra được những số liệu, dẫn chứng thuyết phục.
- Thạc sĩ Đinh Công Tuấn (Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp) trong
bài viết “Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của cơ quan tư pháp địa phương”[46] đã chỉ ra những bất cập trong các
quy định của pháp luật về thẩm định, từ đó đề ra 7 kiến nghị trong đó tập
trung vào vấn đề cần quy định việc thẩm định tính khả thi là bắt buộc và nâng
cao giá trị pháp lý của văn bản thẩm định.
- Thạc sỹ Ngô Linh Ngọc, Đại học quốc gia Hà Nội, năm 2013 trong
luận văn thạc sỹ “Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật do cơ quan nhà nước địa phương ban hành”[26] đã có những nội dung
nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương, tuy nhiên phạm do phạm vi và đối tượng nghiên cứu rộng
(bao gồm cả hoạt động thẩm định và thẩm tra, phạm vi trên toàn quốc bao
gồm cả hai cấp hành chính cấp tỉnh và cấp huyện) nên nội dung về thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt là hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh chưa chưa được
nghiên cứu chuyên sâu.
Như vậy, có thể thấy hầu hết các cơng trình nghiên cứu thường tập
trung vào hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói
chung hoặc nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cấp
trung ương mà rất ít đề cập đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy

6

phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương. Mặc dù cá biệt cũng có
một số nghiên cứu về hoạt động thẩm định của cơ quan nhà nước địa phương
nhưng phạm vi, đối tượng lại rộng (bao gồm cả cấp huyện, cấp tỉnh), mà chưa
có một nghiên cứu mang tính chuyên sâu về hoạt động thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của một cấp hành chính quan trọng là cấp tỉnh. Trên
thực tế, hoạt động xây dựng ban hành chính sách pháp luật ở địa phương nói
chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng
chủ yếu được diễn ra mạnh mẽ ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,
còn cấp quận, huyện, xã, phường thường chỉ thực thi các quy định của cấp
tỉnh và quy định của pháp luật nói chung. Xuất phát từ tình hình này, trên cơ
sở thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND thành phố Hà Nội, một đơn vị hành chính cấp tỉnh nhưng lại mang
trong mình những đặc thù về vị trí địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội đặc biệt (là
thủ đơ của cả nước) đề tài sẽ tập trung đi sâu, phân tích và làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận, đồng thời đưa ra được những giải pháp thiết thực góp phần
nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND và UBND cấp tỉnh.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Việc nghiên cứu đề tài “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn
thành phố Hà Nội” nhằm mục đích sau:
Thứ nhất: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Thứ hai: Nêu ra những bất cập, tồn tại về thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,
đồng thời đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về
thẩm định cũng như nâng cao chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp

7


tỉnh trên thực tế.
Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ cần phải triển khai bao gồm:
Thứ nhất: Phân tích và làm rõ những vấn đề lý luận về thẩm định văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh như: Khái niệm và đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND
và UBND; định nghĩa về thẩm định, đặc điểm, vai trò, giá trị pháp lý của
văn bản thẩm định; nguyên tắc thẩm định; các yếu tố tác động đến hoạt
động thẩm định...
Thứ hai: Phân tích là làm rõ những bất cập, tồn tại về thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh.
Thứ ba: Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh trên thực tế.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh- qua thực tiễn thành
phố Hà Nội.
- Địa bàn nghiên cứu: Thành phố Hà Nội.
- Thời gian nghiên cứu: kể từ tháng 8/2008 (từ khi Hà Nội hợp nhất).
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu
sắc về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
cấp tỉnh với các khía cạnh khác nhau. Về mặt lý luận, luận văn đã xem xét
dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, đặc
điểm, giá trị pháp lý, thẩm quyền, nguyên tắc của thẩm định dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh. Ngoài ra phương pháp

8


phân tích cịn được sử dụng để đánh giá thực trạng của việc thẩm định dự thảo
văn bản QPPL HĐND và UBND cấp tỉnh, đặc biệt lý giải cụ thể những
nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập làm cơ
sở để đề ra giải pháp.
Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những
nhận xét, kết luận về từng nội dung của đề tài luận văn.
Để đảm bảo tính khách quan, tồn diện và thuyết phục, đề tài cịn sử
dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về thực
tiễn, nhất là tìm hiểu sâu về nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn
đến hạn chế, bất cập của việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh.
Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với
nhau với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có tính
khái qt, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn
diện về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
* Ý nghĩa lý luận
- Bổ sung vào hệ thống các cơng trình nghiên cứu về hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân nói riêng, đặc biệt là các cơng trình nghiên cứu về thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh.
- Đưa ra những cách đánh giá tổng hợp, khái quát về thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật: vai trò, ý nghĩa, sự cần thiết của hoạt

động này đối với quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND cấp tỉnh.

9


- Có những kiến giải phù hợp, chính xác về nguyên nhân của những bất
cập, thiếu sót cũng như đưa ra những giải pháp logic, có sức thuyết phục làm
cơ sở cho việc nghiên cứu các định hướng đổi mới, cải tiến hoạt động thẩm
định và các quy định của pháp luật về thẩm định cũng như nâng cao được chất
lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
* Ý nghĩa thực tế
- Giúp nhìn nhận chính xác, khách quan thực trạng về thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
- Có thể đề xuất áp dụng một vài giải pháp phù hợp vào chính hoạt
động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
cấp tỉnh trên thực tế.
7. Kết cấu của luận văn
Chương 1. Cơ sở lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thuộc
Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh).
Chương 2. Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (qua
thực tiễn thành phố Hà Nội).
Chương 3. Một số giải pháp về nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

10

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm
Hiện nay, khái niệm VBQPPL vẫn có những quan điểm, cách hiểu khác
nhau trên thực tế. Việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn
bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) nói riêng có ý nghĩa
quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Thẩm định
cũng là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản văn bản quy
phạm pháp luật nên việc xác định, nhận diện được những dấu hiệu văn bản
QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, phân biệt nó với những văn bản áp dụng
pháp luật và văn bản hành chính là một việc làm rất cần thiết nhằm thực hiện
tốt hoạt động này.
Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (sau đây gọi tắt là Luật
năm 2008) thì:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu
lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều

11

chỉnh các quan hệ xã hội [32].
Cũng tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2004) quy định về
khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong
đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương,
được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa[31].
Định nghĩa của Luật đã nêu được những dấu hiệu đặc trưng của văn
bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh
nói riêng như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; hình thức, trình
tự, thủ tục được quy định trong Luật; có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu
lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có mục đích để
điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Bàn về định nghĩa này, theo quan điểm của Đoàn Thị Tố Uyên trong
Luận án tiến sĩ “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay”[55],
đã chỉ ra trong các dấu hiệu này, chứa đựng quy tắc xử sự chung được coi là
dấu hiệu bản chất nhất, khác biệt nhất khi so sánh với văn bản áp dụng pháp
luật và văn bản hành chính thơng dụng. Tuy nhiên, theo một số quan điểm
khác cho rằng nếu nội dung văn bản QPPL chỉ chứa đựng quy tắc xử sự
chung thì chưa đầy đủ bởi trên thực tế cũng như trong chính nội dung của
Luật năm 2008 hay Luật năm 2004, văn bản QPPL không chỉ chứa đựng quy
tắc xử sự chung mà cịn có những ngun tắc, định hướng, mục đích pháp
luật. Đây chính là lý do dẫn đến sự khó khăn cho người xây dựng, ban hành
khi phải nhận diện chính xác đối tượng để thực hiện nhiệm vụ trên thực tế.
Trên cơ sở quy định của pháp luật và qua thực tiễn xây dựng, ban hành

12


văn bản quy phạm pháp luật, ta có thể đưa ra những đặc điểm để nhận diện
văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh như sau:
Một là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là văn bản có chứa
các quy tắc xử xự chung, có tính chất bắt buộc chung. Đây là đặc điểm trọng
nhất, mang tính chất then chốt quyết định nhằm phân biệt văn bản QPPL với
văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thơng dụng.
Văn bản quy phạm pháp luật có chứa có chứa các quy tắc xử xự chung,
có tính bắt buộc chung. Điều đó có nghĩa các quy tắc xử xự này không xác
định cho một chủ thể cụ thể, mà xác định chung cho mọi đối tượng hoặc một
nhóm đối tượng khi rơi vào hồn cảnh quy định sẽ phải tuân theo. Khác với
các quy tắc xử sự cá biệt trong các văn bản áp dụng pháp luật, đối tượng thi
hành luôn luôn được xác định cụ thể khi có sự kiện pháp lý xảy ra.
Trên thực tế, việc xác định thế nào là “quy tắc xử xự chung” không
phải là việc dễ dàng đối với các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật. Như đã nêu ở trên, những nguyên tắc, mục
đích pháp luật được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật cũng là những
nội dung quan trọng, có phạm vi áp dụng với nhiều đối tượng, tuy nhiên nó
chỉ mang tính chất định hướng mà không phải đặt ra các quy tắc xử xự khi
các chủ thể rơi vào các tình huống mà pháp luật quy định họ phải tuân theo.
Một trong những đặc điểm nữa của văn bản quy phạm pháp luật là nó
được áp dụng nhiều lần trên thực tế. Nếu như một văn bản áp dụng pháp luật
chỉ được áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực
thì văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần, trong mọi trường hợp khi có sự
kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng văn bản QPPL khơng mất đi hiệu
lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản QPPL mới thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ.
Hai là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện.

13


Cụ thể, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải do HĐND,
UBND cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền được quy định tại Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND và UBND năm 2004.
Tuy nhiên, không phải bất cứ văn bản nào của HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành đều là văn quy phạm pháp luật, ví dụ: Thơng báo, cơng văn, kế
hoạch của UBND tỉnh; Quyết định cá biệt...
Khi văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND
cấp tỉnh nói riêng được ban hành, Nhà nước đảm bảo thực hiện trên thực tế.
Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản thông
thường khác của các cơ quan, tổ chức chính trị – xã hội khơng có thẩm quyền
ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi hành
bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp
khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước
áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài áp
dụng đối với người có hành vi vi phạm.
Ba là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành đúng
hình thức pháp luật quy định:
Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành đúng hình
thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày
theo các quy định tại Luật năm 2008, Luật năm 2004, Thông tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên Bộ Nội vụ và Văn
phịng Chính phủ Hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản,
Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng
sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng khơng phải
là văn bản QPPL. Ví dụ như việc UBND tỉnh ban hành đề án, chương trình có

chứa đựng quy phạm pháp luật.
Bốn là, văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật
14


quy định.
Xuất phát từ vai trò của văn bản QPPL, đối với hoạt động quản lý nhà
nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản QPPL, Luật năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành
văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản
QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành với trình tự từ khâu lập
chương trình, soạn thảo, thẩm định, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến
thơng qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của
Luật. Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung
hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành khơng
tn thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến
chất lượng của văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành
không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý.
1.1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.2.1. Thẩm quyền hình thức
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND năm 2004 thì “Văn bản QPPL của HĐND được ban hành
dưới hình thức Nghị quyết. Văn bản QPPL của Uỷ ban nhân dân được ban
hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị”[31].
Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đã được quy định rõ.
Ngoài HĐND và tập thể UBND thì Thường trực HĐND, các ban của HĐND
hay các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Chủ tịch UBND đều khơng có
thẩm quyền được đặt ra các QPPL.
Tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006

của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn
bản QPPL của HĐND, UBND, quy định những văn bản mặc dù được ban

15


hành dưới hình thức Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị nhưng không phải là
văn bản QPPL như:
Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các
chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND
và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán HĐND; nghị
quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một
số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban,
ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong
một thời gian xác định; nghị quyết về chương trình xây dựng nghị
quyết của HĐND; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản QPPL của
HĐND, UBND; nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương; quyết
định về chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND;
quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch phát triển đối với một
ngành, một đơn vị hành chính địa phương; quyết định giao chỉ tiêu
cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định phê duyệt quy hoạch phát
triển kinh tế xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch
ngành; quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định
về khốn biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan
chun mơn thuộc UBND và những văn bản tương tự khác để giải
quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể.
Các văn bản của Chủ tịch UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên
môn thuộc UBND, như: quyết định thành lập đơn vị trực thuộc cơ

quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định ban hành quy chế hoạt
động của các hội đồng, ban, ban chỉ đạo, Ủy ban lâm thời; quyết
định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị; quyết định lên

16


lương, khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác; quyết định bổ
nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ cơng tác
cán bộ, cơng chức; quyết định xử lý vi phạm hành chính; các văn
bản có tính chất chỉ đạo, điều hành hành chính; văn bản hướng dẫn
việc tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ; văn
bản phát động phong trào thi đua, biểu dương người tốt, việc tốt và
những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối
với những đối tượng cụ thể thì khơng phải là văn bản QPPL[12].
Liên quan đến hình thức văn bản QPPL của HĐND, UBND cần đề cập
đến một vấn đề là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản phụ. Trên thực
tế, khơng ít văn bản QPPL (của cả trung ương và địa phương) được hợp thành
từ hai loại: văn bản có hình thức là văn bản QPPL và văn bản kèm theo.
Trong những trường hợp này, thông thường, quy tắc xử sự chung nằm
trong văn bản phụ (quy định, quy chế, điều lệ, phụ lục…); song chúng chỉ
phát huy hiệu lực pháp luật nhờ được ban hành kèm theo văn bản chính dưới
hình thức văn bản QPPL. Hiện nay, chưa có quy tắc chung về việc sử dụng
loại văn bản “kép” nói trên. Vì vậy, việc lựa chọn tên gọi của văn bản phụ
(“quy chế” hay “quy định” hay “bản quy định”…) là tùy nghi. Việc thể hiện
nội dung các quy định cũng khơng kém phần linh hoạt. Có trường hợp, hiệu
lực và trách nhiệm thi hành văn bản (và thậm chí ký ban hành) được xác định
tại cả hai văn bản (chính và phụ). Khả năng sử dụng văn bản loại này và mối
quan hệ giữa văn bản chính – phụ không phải là vấn đề kỹ thuật đơn thuần,
mà là một nội dung quan trọng của hình thức văn bản QPPL.

1.1.2.2. Thẩm quyền nội dung
* Đối với văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh
Nội dung Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được xác định tại Điều 12
của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. Theo đó,

17