Quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn quận long biên, thành phố hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGÔ TUẤN NGỌC

QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT CÔNG ÍCH
TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN LONG BIÊN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Hà Nội – 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGÔ TUẤN NGỌC

QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT CÔNG ÍCH
TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN LONG BIÊN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Chuyên ngành: Kinh tế chính trị
Mã số: 60 31 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐINH QUANG TY
XÁC NHẬN CỦA

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ

CÁN BỘ HƢỚNG DẪN

CHẤM LUẬN VĂN

Hà Nội – 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn "Quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn quận
Long Biên, thành phố Hà Nội" là công trình nghiên cứu độc lập, do chính tôi
hoàn thành. Các tƣ liệu và số liệu trong luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng.
Những kết luận trong luận văn đều đƣợc dựa trên các căn cứ khoa học.
Hà Nội, ngày 10 tháng 08 năm 2016
Tác giả

Ngô Tuấn Ngọc


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập và thực hiện luận văn tốt nghiệp tại Trƣờng Đại
học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, tác giả đã đƣợc các thầy cô giáo và
cán bộ, nhân viên nhà trƣờng giúp đỡ rất nhiệt tình. Với những kiến thức đã
đƣợc học tại trƣờng và theo mong muốn nghiên cứu, cùng với tình hình thực
tiễn đặt ra, tác giả đã lựa chọn đề tài “Quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn
quận Long Biên, thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sĩ của mình.
Tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới nhà trƣờng, các thầy cô giáo
và đặc biệt là TS. Đinh Quang Ty, ngƣời hƣớng dẫn khoa học, đã giúp đỡ tác
giả hoàn thành luận văn tốt nghiệp này.
Do giới hạn về kiến thức và thời gian nghiên cứu, luận văn không tránh
khỏi những thiếu sót và hạn chế. Tác giả mong nhận đƣợc sự chỉ dẫn, góp ý

của thầy cô giáo và bạn bè, đồng nghiệp.
Tác giả xin trân trọng cảm ơn.
Hà Nội, ngày 10 tháng 08 năm 2016
Ngô Tuấn Ngọc


MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................... i
DANH MỤC CÁC BẢNG................................................................................ ii
DANH MỤC BIỂU .......................................................................................... iii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ
LUẬN, THƢ̣C TIỄN VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT CÔNG ÍCH............................ 5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài............................. 5
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn quận ................. 8
1.2.1. Đất công ích: khái niệm, mục đích sử dụng và ý nghĩa kinh tế, xã
hội

........................................................................................................... 8

1.2.2. Quản lý nhà nước về đất đai ........................................................... 16
1.2.3. Quản lý nhà nước đối với quỹ đất công ích trên địa bàn cấp quận 19
1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước đối với quỹ đất công ích trên địa bàn
cấp quận .................................................................................................... 32
1.2.5. Tiêu chí đánh giá quản lý quỹ đấ t công ích trên đi ̣a bàn cấp quận 37
1.2.6. Những nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý quỹ đất công ích
trên địa bàn cấp quận ............................................................................... 38
1.3. Kinh nghiê ̣m qu ản lý quỹ đấ t công ić h của mô ̣t số đ

ịa phƣơng trong

nƣớc và bài học tham khảo cho quận Long Biện......................................... 41
1.3.1. Kinh nghiê ̣m của quận Cầu Giấy.................................................... 41
1.3.2. Kinh nghiê ̣m của quận Ba Đình và quận Đống Đa ........................ 42
1.3.3. Bài học tham khảo cho quận Long Biên ......................................... 42
CHƢƠNG 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................ 45
2.1. Cơ sở phƣơng pháp luận ....................................................................... 45
2.1.1. Chủ nghĩa duy vật biện chứng ........................................................ 45


2.1.2. Chủ nghĩa duy vật lịch sử ............................................................... 46
2.2. Các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể áp dụng trong luận văn............... 46
2.2.1 . Phương pháp thu thập thông tin, dữ liệu, số liệu .......................... 46
2.2.2. Phương pháp trừu tượng hóa khoa học .......................................... 48
2.2.3. Phương pháp thống kê mô tả .......................................................... 48
2.2.4. Phương pháp phân tích và tổng hợp............................................... 49
2.2.5. Phương pháp so sánh...................................................................... 50
2.2.6. Phương pháp kết hợp logic với lịch sử ........................................... 51
2.2.7. Các phương pháp khác ................................................................... 52
CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT CÔNG ÍCH TRÊN
ĐỊA BÀN QUẬN LONG BIÊN GIAI ĐOẠN 2005 - 2015........................... 54
3.1. Khái quát tình hình quản lý, sử dụng đất của quận Long Biên ............ 54
3.2. Thƣ̣c tra ̣ng quản lý qu ỹ đất công ích trên địa bàn quận Long Biên theo
một số “lát cắt” chính ................................................................................... 60
3.2.1 Tổng quan về quỹ đất công ích trên đi ̣a bàn quận Long Biên......... 60
3.2.2 Sự biế n động của quỹ đấ t công ích qua các năm

(thuộc giai đoạn

2005 – 2015) ............................................................................................. 61

3.2.3. Hoạt động quản lý nhà nư ớc đối với quỹ đất công ích trên địa bàn
quận Long Biên ......................................................................................... 62
3.3. Đánh giá chung về công tác quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn quận
Long Biên ..................................................................................................... 75
3.3.1. Những kết quả nổi bật ..................................................................... 75
3.3.2. Những hạn chế lớn và nguyên nhân ............................................... 77
3.4. Những vấn đề cấp thiết đang đặt ra đối với quản lý quỹ đất công ích
trên địa bàn quận Long Biên. ....................................................................... 79


CHƢƠNG 4: KIẾN NGHỊ MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP VỀ
QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ ĐẤT CÔNG ÍCH TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN
LONG BIÊN GIAI ĐOẠN 2016 – 2020, TẦM NHÌN 2030 ......................... 80
4.1. Một số quan điểm cơ bản góp phần hoàn thiện quản lý nhà nƣớc đối với
quỹ đất công ích trên địa bàn quận Long Biên ............................................ 80
4.2. Các nhóm giải pháp chủ yếu ................................................................. 83
4.2.1. Xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất công ích đảm bảo khoa
học, minh bạch, với sự đồng thuận cao của nhân dân ............................. 83
4.2.2. Thực hiện đúng thẩm quyền, trình tự, tránh tình trạng tùy tiện, gây
lãng phí nguồn lực đất công ích. .............................................................. 84
4.2.3. Đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ chuyên môn cho lực lượng
cán bộ quản lý đất công ích đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong giai đoạn
phá triển mới của thành phố Hà Nội và quận Long Biên......................... 85
4.2.4. Đổi mới căn bản công tác kiểm tra, kiểm soát trong quản lý nhà
nước đối với đất công ích ......................................................................... 86
4.2.5. Giải quyết dứt điểm những khiếu nại, tố cáo về quản lý, sử dụng đất
công ích ..................................................................................................... 88
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 90

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

TT

Viết tắt

Nghĩa đầy đủ

1.

BĐS

Bất động sản

2.

CNQSDĐ

Chứng nhận quyền sử dụng đất

3.

CQQ

Chính quyền quận

4.

ĐĐT

Đất đô thị

5.

ĐKĐĐ

Đăng ký đất đai

6.

DN

Doanh nghiệp

7.

GPMB

Giải phóng mặt băng

8.

HĐND

Hội đồng Nhân dân

9.

HGĐ & CN

Hộ gia đình và cá nhân

10.

KT- XH

Kinh tế - xã hội

11.

LĐĐ

Luật Đất đai

12.

QHSDĐ

Quy hoạch sử dụng đất

13.

QHKH

Quy hoạch kế hoạch

14.

QLNN

Quản lý nhà nƣớc

15.

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

16.

QLĐĐ

Quản lý đất đai

17.

SDĐ

Sử dụng đất

18.

TN & MT

Tài nguyên và môi trƣờng

19.

UBND

Ủy ban nhân dân

i


DANH MỤC CÁC BẢNG

STT

STT

1

Bảng 3.1

2

Bảng 3.2

3

Bảng 3.3

4

Bảng 3.4

6

Bảng 3.5

7

Bảng 3.6

Tên bảng, biể u
Hiện trạng sử dụng đất năm 2015 của quận Long
Biên
Diện tích đất công ích quận Long Biên năm 2005
và 2015
Sƣ̣ biế n đô ̣ng di ện tích đất công ích quận Long
Biên qua các năm (giai đoạn 2005 – 2015)
Tình hình sử dụng quỹ đất công ích của quận Long
Biên giai đoạn 2010 - 2015
Tổ ng hơ ̣p kế t quả giao đấ t thƣ̣c hiê ̣n các dƣ̣ án
(tính đến cuối năm 2015)
Tổ ng hơ ̣p các dƣ̣ án thu hồ i đấ t (tính đến cuối năm
2015)

ii

Trang
55

60

62

64

70

71


DANH MỤC BIỂU

STT

STT

Tên bảng, biể u

1

Biể u 3.1

Bản đồ quận Long Biên

56

2

Biểu 3.2

Cơ cấu sử dụng đất năm 2015 quận Long Biên

58

Biểu 3.3

Hiện trạng sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2015

66

iii

Trang


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là một trong những nguồn lực quan trọng nhất của mọi chế độ
xã hội. Đất đai là tƣ liệu sản xuất đặc biệt. Đối với nông nghiệp và lâm
nghiệp, đất đai là yếu tố không thể thay thế; còn đối với công nghiệp và dịch
vụ, nó là yếu tố quan trọng hàng đầu. Đất đai còn là địa bàn cƣ trú của dân cƣ,
tạo môi trƣờng và không gian sinh tồn cho xã hội loài ngƣời. Ở Việt Nam, đất
đai thuộc sở hữu toàn dân, trong đó Nhà nƣớc là đại diện chủ sở hữu, thay
mặt toàn thể nhân dân quản lý, giao cho nhân dân sử dụng với mục đích lâu
dài. Và nếu nhìn dƣới góc độ kinh tế chính trị, thì tính chất đặc thù này của
chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam đã và đang đặt ra nhiều vấn đề cần phải
đƣợc nghiên cứu, xử lý. Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thị
trƣờng, nhu cầu sử dụng đất ngày càng đa dạng và trở nên là vấn đề cấp thiết,
đòi hỏi phải có cơ chế quản lý hiện đại, thích hợp và sử dụng tiết kiệm hơn
nguồn tài nguyên quý giá này.
Long Biên là quận nội thành của thành phố Hà Nội đƣợc thành lập theo
Nghị định 132/2004/NĐ-CP ngày 01/01/2004 của Chính phủ. Với lợi thế về
vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên, quận Long Biên có nhiều thuận lợi để phát
triển kinh tế - xã hội. Cùng với các ngành dịch vụ, thƣơng mại, công nghiệp

phát triển ngày càng mạnh thì mô hình sản xuất nông nghiệp đơn thuần cũng
dần đƣợc chuyển dịch theo hƣớng nông nghiệp kết hợp khai thác dịch vụ sinh
thái. Bên cạnh đó, Long Biên là quận mới thành lập, nên tốc độ gia tăng dân
số và đô thị hóa diễn ra khá nhanh, dẫn đến nhu cầu về đất đai gia tăng, gây
sức ép lớn đến quỹ đất cho các ngành kinh tế, đặc biệt là quỹ đất công ích.
Trong những năm vừa qua, công tác quản lý quỹ đất công ích luôn
đƣợc cấp ủy đảng, chính quyền quận quan tâm, thể hiện ở việc quận đã ban

1


hành nhiều văn bản, chính sách nhằm quản lý tốt loại đất này, đặc biệt là
trong bối cảnh quỹ đất công ích của quận có xu hƣớng giảm do tốc độ gia
tăng của đô thị hóa, công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Tuy nhiên, bên cạnh
những mặt đạt đƣợc, công tác quản lý quỹ đất công ích của quận cũng gặp
không ít những khó khăn, bộc lộ một số tồn tại cần phải khắc phục đó là:
tham nhũng và lãng phí quỹ đất công ích gia tăng; hiện tƣợng để lại đất công
ích không đúng diện tích; quản lý và sử dụng không đúng thẩm quyền, không
đúng mục đích…diễn ra ngày càng nhiều, có nơi không có đất công ích, trong
khi nơi khác quỹ đất này đƣợc để lại nhiều hơn mức quy định, hơn nữa có
tình trạng để trống không sử dụng, hoang hóa lãng phí đất đai. Những vấn đề
và hiện tƣợng tiêu cực này đã và đang ảnh hƣởng bất lợi đến chính sách đất
đai của Nhà nƣớc và tình hình phát triển kinh tế - xã hội của quận.
Xuất phát từ lý do đó, vấn đề đặt ra là phải quản lý quỹ đất công ích của
quận nhƣ thế nào để đảm bảo tính hiệu quả, quận cần có những giải pháp gì nhằm
quản lý tốt loại đất này trong thời gian tới, những câu hỏi đó đã thôi thúc tác giả
chọn đề tài “Quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà
Nội” để thực hiện luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị của mình.
* Câu hỏi nghiên cứu
Cần phải làm gì và làm nhƣ thế nào để quản lý hiệu quả quỹ đất công ích

của quận Long Biên trong thời gian tới?
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
2.1. Mục đích nghiên cứu
Dựa trên các căn cứ khoa học đƣợc nghiên cứu, luận văn tập trung
vào việc đề xuất một số quan điểm và giải pháp góp phần quản lý và sử
dụng hiệu quả hơn quỹ đất công ích trên địa bàn quận Long Biên trong điều
kiện phát triển kinh tế thị trƣờng ở thành phố Hà Nội và nƣớc ta trong giai
đoạn hiện nay.

2


2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận và khảo cứu kinh nghiệm thực
tiễn một số địa phƣơng trong nƣớc về quản lý đất đai nói chung và quỹ đất
công ích nói riêng;
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý, sử dụng quỹ đất công ích trên
địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà Nội giai đoạn 2005-2015.
- Đề xuất một số kiến nghị liên quan đến quan điểm và giải pháp góp
phần quản lý, sử dụng quỹ đất công ích có hiệu quả hơn trên địa bàn quận
Long Biên giai đoạn 2016 – 2020.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:
3.1. Đối tượng nghiên cứu:
Dƣới góc độ kinh tế chính trị, luận văn nghiên cứu vấn đề quản lý quỹ
đất công ích trên địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà Nội.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung: Luân văn tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản
của việc quản lý, sử dụng quỹ đất công ích trên địa bàn quận Long Biên,
thành phố Hà Nội.
- Về không gian: Các phƣờng có quỹ đất công ích trên địa bàn quận

Long Biên, thành phố Hà Nội.
- Về thời gian: Việc đánh giá thực trạng tập trung vào giai đoạn 2005 –
2015; các giải pháp đƣợc đề xuất cho giai đoạn 2016 – 2020 và đặt trong tầm
nhìn đến 2030.
4. Những đóng góp mới của luận văn
- Góp phần làm rõ thêm một số vấn đề lý luận chung về quản lý quỹ đất
công ích.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn
quận Long Biên giai đoạn 2005 - 2015, chỉ ra những mặt hạn chế và nguyên
nhân của những hạn chế đó.
3


- Đề xuất quan điểm, các giải pháp chủ yếu để quản lý đất công ích
hiệu quả trong thời gian tới.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 04 chƣơng:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận, thực tiễn
về quản lý quỹ đất công ích.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu.
Chương 3: Thực trạng quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn quận
Long Biên giai đoạn 2005 – 2015.
Chương 4: Kiến nghị một số quan điểm và giải pháp về quản lý, sử
dụng quỹ đất công ích trên địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà Nội – giai
đoạn 2016 – 2010, tầm nhìn 2030.

4

CHƢƠNG 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN
, THƢ̣C
TIỄN VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT CÔNG ÍCH
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Hiện nay, ở trong nƣớc và ngoài nƣớc, đã có khá nhiều công trình
nghiên cứu dƣới hình thức và phạm vi khác nhau liên quan đến đến vấn đề
quản lý đất đai nói chung và quỹ đất công ích nói riêng. Dƣới đây, xin điểm
qua một số công trình có liên quan đến đề tài luận văn.
“Chính sách về đất đai” (Land policy - 2003) và “Chính sách SDĐ
của địa phương và sự khuyến khích đầu tư” (Local land use policy and
investment incentives - 2004) của Ngân hàng Thế giới: Những nghiên cứu
này đã đƣa ra chính sách quản lý đất đai (QLĐĐ); cảnh báo về những sai lầm
trong các quy định, phƣơng thức quản lý và SDĐ của chính quyền địa phƣơng
có thể làm ảnh hƣởng đến tốc độ và kiểu mẫu phát triển đô thị, cũng nhƣ sức
ép của các quy định pháp luật đối với các nhà hoạch định chính sách có thể
làm thay đổi những tác động đƣợc mong đợi trong quản lý và SDĐ [23,
tr231].
“Những chính sách đất đai cho phát triển và xoá giảm đói nghèo”
(Land policies for growth and poperty reduction - 2004), của Ngân hàng Thế
giới: là công trình nghiên cứu về mối liên hệ giữa chính sách QLNN về đất
đai, khuynh hƣớng SDĐ ảnh hƣởng đến phát triển và nghèo đói của các nƣớc
đang phát triển, các giải pháp khuyến nghị nhằm xóa giảm đói nghèo, thúc
đẩy phát triển bền vững [24, tr102].
“Strengthening environmental Management and Land Administration
Viet Nam- Sweden comporation Program (SEMLA)”, đánh giá đối với hệ
thống Luật Đất đai của Việt Nam nhƣ: “Các báo cáo đánh giá hệ thống Luật

5

Đất đai” (2006), đây là công trình nghiên cứu, rà soát hệ thống pháp luật đất
đai hiện nay của Việt Nam, so sánh hệ thống luật hiện hành với hệ thống pháp
luật đất đai của thế giới và đƣa ra một số khuyến nghị hoàn thiện hệ thống luật
đất đai của Việt Nam [25, tr91].
Nghiên cứu của các nhà khoa học trong nƣớc đối với QLNN về đất đai
ở Việt Nam, trƣớc tiên có thể kể đến các công trình nghiên cứu ở cấp luận án
tiến sĩ nhƣ: Luận án Tiến sĩ kinh tế của Trần Thế Ngọc (1997), "Chiến lược
QLĐĐ thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010", đã tập trung nghiên cứu công
tác lập và quản lý quy hoạch SDĐ của thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2001
– 2010; từ đó đề xuất định hƣớng và giải pháp quản lý và SDĐ cho những
năm tiếp theo [12, tr45]. Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Quang Tuyến
(2003), "Địa vị pháp lý người SDĐ trong các giao dịch dân sự, thương mại về
đất đai", nghiên cứu về các quy định của pháp luật, địa vị của ngƣời SDĐ,
ảnh hƣởng đến các giao dịch về đất đai cũng nhƣ việc quản lý và thúc đẩy sự
phát triển thị trƣờng bất động sản và hoàn thiện pháp luật đất đai [18, tr65].
Ngoài ra, còn có đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nƣớc của PGS- Tiến sĩ
Phạm Hữu Nghị (2000), Viện Nghiên cứu địa chính thuộc Tổng cục Địa
chính: "Những quy định về chuyển quyền SDĐ"; một số đề tài khoa học cấp
Bộ do Viện Nghiên cứu địa chính thực hiện; các bài báo viết về các vấn đề cụ
thể nhƣ: thị trƣờng bất động sản, công tác GPMB, công tác cấp giấy
CNQSDĐ...
TS Nguyễn Minh Quang (2012) , “Luật Đất đai năm 2003: Những vấn
đề đặt ra từ thực tiễn và kiến nghị bổ sung, sửa đổi”, Tạp chí Cộng sản, số
835, 5-2012 và “Nâng cao hiệu quả trong quản lý Nhà nước về đất đai”, TS
Phạm Việt Dũng, Tạp chí Cộng sản, số 845, 3-2013: Các bài viết này nhấn
mạnh quản lý nhà nƣớc về đất đai phải xem xét một cách toàn diện, đầy đủ ở

6

các mặt kinh tế, chính trị, xã hội; bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nƣớc, nhà
đầu tƣ và ngƣời sử dụng đất [16, tr34], [8, tr34].
Trần Tú Cƣờng (2010) “Tăng cường vai trò quản lý của nhà nước đối
với đất đai trong quá trình đô thị hóa ở thành phố Hà Nội”, luận án tiến sĩ kinh
tế bảo vệ tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh: Trong luận án này, tác
giả đã khái quát những vấn đề lý luận về quan hệ sử dụng đất; vấn đề đô thị hóa
và vai trò quản lý của Nhà nƣớc đối với đất đai; nêu lên những tồn tại, bất cập
trong QLNN đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa và chỉ ra đƣợc những
nguyên nhân của các bất cập đó, nhƣ: bộ máy QLNN không theo kịp tốc độ đô
thị hóa và sự gia tăng dân số; năng lực điều hành của cấp chính quyền thành
phố; việc ban hành cơ chế, chính sách chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu thực tiễn đặt
ra,… đây chính là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu đổi mới và hoàn thiện các chính
sách cho chính quyền cấp tỉnh, thành phố TTTW nâng cao hiệu quả và hiệu lực
QLNN đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa. Trong công trình này, do tiếp
cận ở góc độ kinh tế chính trị, tác giả đã phân tích sâu về những mối quan hệ
cơ bản, đề xuất định hƣớng, quan điểm nhƣng chƣa đƣa ra đƣợc các chỉ tiêu
đánh giá công tác QLNN đối với đất đai [7, tr62].
Nguyễn Thế Vinh (2012), “Hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai của
chính quyền quận Tây Hồ”, luận án tiến sĩ kinh tế bảo vệ tại Học viện Chính trị
quốc gia Hồ Chí Minh. Luận án đã phân tích khá đầy đủ cơ sở lý luận, nội dung
QLNN đối với đất đai phù hợp với chức năng của chính quyền cấp quận trong hệ
thống phân cấp quản lý. Theo tác giả, QLNN về đất đai của chính quyền quận, là
sự phối hợp để thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý đƣợc giao của chính quyền
quận với các đơn vị khác thuộc hệ thống QLNN về đất đai đƣợc pháp luật quy
định, nhằm mang lại môi trƣờng thuận lợi nhất cho ngƣời SDĐ trong việc thực
hiện các quyền lợi và nghĩa vụ của mình đối với đất đai, đảm bảo đất đai đƣợc sử
dụng hiệu quả cao cho các mục tiêu phát triển KT- XH vì con ngƣời, cộng đồng,
xã hội cũng nhƣ bảo vệ môi trƣờng sống bền vững tại quận [22, tr54].

7


Nguyễn Xuân Phi (2011), “Quản lý nhà nước đối với quỹ đất thành
phố Thanh Hóa”, (luận án tiến sĩ kinh tế) bảo vệ tại Trƣờng Đại học Kinh tế
Quốc dân, Hà Nội. Tác giả cho rằng, quỹ đất thành phố bao gồm: đất nằm
trong ranh giới đô thị và đất nằm ngoài ranh giới đô thị nhƣng đã có quy
hoạch đƣợc duyệt của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Trên cơ sở đó, tác
giả đã xây dựng nội dung QLNN đối với quỹ đất thành phố trực thuộc tỉnh
bao gồm 4 nội dung: quản lý hiện trạng và những biến động; phân phối và
phân phối lại quỹ đất; thanh tra, kiểm tra; điều tiết nguồn lợi từ đất [13, tr54].
Các công trình nghiên cứu nói trên đề cập một cách hệ thống về quản lý
đất đai cũng nhƣ đƣa ra đƣợc các giải pháp quản lý, sử dụng có hiệu quả đất
đai trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam. Tuy nhiên, đề
cập tới vấn đề quản lý và sử dụng có hiệu quả quỹ đất công ích thì có rất ít
công trình đƣợc đề cập tới, cũng nhƣ chƣa có công trình nào đề cập đến vấn
đề quản lý và sử dụng có hiệu quả quỹ đất công ích ở một địa phƣơng cụ thể.
Chính vì lý do đó, tác giả đã chọn đề tài “Quản lý quỹ đất công ích trên địa
bàn quận Long Biên” làm đề tài nghiên cứu của riêng mình.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý quỹ đất công ích trên địa bàn quận
1.2.1. Đất công ích: khái niệm, mục đích sử dụng và ý nghĩa kinh tế, xã hội
1.2.1.1. Khái niệm đất công ích
Trong các quy định của pháp luật đất đai ở Việt Nam trƣớc đây và
trong Luật Đất đai hiện hành không có một khái niệm cụ thể nào về đất công
ích; nhƣng có thể rút ra từ các quy định đó một cách quan niệm, theo đó, đất
công ích là diện tích đất thuộc sở hữu nhà nước mà mỗi xã, phường, thị trấn
căn cứ vào quỹ đất, đặc điểm và nhu cầu của địa phương, được giữ lại không
quá năm phần trăm (5%) trong tổng diện tích đất trồng cây hàng năm, đất
trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản của địa phương để thực hiện
các mục đích công ích tại xã, phường, thị trấn thuộc địa phương đó.

8


Từ khái niệm trên có thể hiểu rằng, đất công ích thƣờng là loại đất thuộc
nhóm đất nông nghiệp, đƣợc trích ra nhằm sử dụng vào mục đích công ích và chỉ
đƣợc giữ lại trong giới hạn pháp luật cho phép là từ 5% hoặc ít hơn, so với tổng
diện tích đất sản xuất nông nghiệp có trong phạm vi địa bàn địa phƣơng.
Nhóm đất nông nghiệp, theo quan niệm truyền thống của ngƣời Việt
Nam, thƣờng đƣợc hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu. Tuy nhiên, việc sử
dụng đất nông nghiệp trên thực tế không chỉ phục vụ gói gọn trong các hoạt
động sản xuất đó, mà còn gắn với một số mục đích khác nhƣ phục vụ chăn nuôi
gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản và trồng các loại cây lâu năm và cả đất làm
muối; tùy theo từng quy định, từng căn cứ khác nhau mà có sự phân loại đất
khác nhau. Luật Đất đai năm 1987 căn cứ vào mục đích sử dụng đã phân đất đai
thành năm loại:
- Đất nông nghiệp;
- Đất lâm nghiệp;
- Đất khu dân cƣ;
- Đất chuyên dùng;
- Đất chƣa sử dụng.
Theo đó, đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp đƣợc tách riêng thành hai
nhóm khác nhau, nên đất nông nghiệp chỉ bao gồm trồng cây ngắn ngày và
nuôi gia súc, nuôi trồng thủy sản. Đất công ích trong giai đoạn này chƣa đƣợc
khẳng định nhƣng nếu có tồn tại thì quỹ đất này về cơ bản không bao gồm đất
trồng các loại cây lâu năm nhƣ trồng rừng mà đúng theo khái niệm chỉ đơn lẻ
là loại đất nông nghiệp [14, tr201].
Luật Đất đai năm 1993, tuy đã phân chia đất đai thành sáu loại và khác
hơn cách phân loại của Luật Đất đai năm 1987, nhƣng xét cho cùng vẫn có sự
tách biệt giữa đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp, đất công ích đã đƣợc ghi tên
trong văn bản này nhƣng vẫn chƣa thật rõ, khi chỉ đƣợc quy định là đất nông

9


nghiệp không có sự góp mặt của loại đất lâm nghiệp. Sau gần mƣời năm đƣợc cụ
thể hóa trong quy định của pháp luật đất đai, đất công ích vẫn giữ vị trí và tính
chất nhƣ cũ. Đến Luật Đất đai năm 2003, đã thể hiện điểm mới hơn trong cách
phân loại đất, khi gom các loại đất lại và chia thành ba nhóm chính, gồm:
- Nhóm đất nông nghiệp;
- Nhóm đất phi nông nghiệp;
- Nhóm đất chƣa sử dụng [15, tr65].
Và từ đó đất nông nghiệp bao gồm cả đất lâm nghiệp trồng các loại cây
lâu năm, đất rừng sản xuất, rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, ngoài ra còn có
đất dùng trong diêm nghiệp. Nhƣ vậy, có thể thấy đất nông nghiệp là loại đất
sử dụng vào mục đích sản xuất, nghiên cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm
nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối và mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng,
bao gồm các loại đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, trồng cây hàng
năm, trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy sản. Ngoài ra, còn có đất nông
nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Nhƣ vậy, đất công ích đƣợc khẳng
định trong Luật Đất đai năm 2003, đƣợc chỉ rõ là quỹ đất đƣợc lập với ba loại
cụ thể là đất trồng cây hàng năm, cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản
không nói đến các loại đất nông nghiệp khác mà Chính phủ quy định, dùng để
phục vụ nhu cầu công ích của địa phƣơng. Tuy qua nhiều lần Luật Đất đai
đƣợc sửa đổi, bổ sung, đất nông nghiệp đã bƣớc ra khỏi cái giới hạn trƣớc đó
và mang nội hàm rộng hơn, có thêm nhiều loại đất khác góp mặt vào nhóm
đất này. Nhƣng nhìn chung, thì đất công ích không thay đổi, vẫn giữ nguyên
bản chất ban đầu, là đƣợc sinh ra từ đất sản xuất nông nghiệp tại cấp xã.
1.2.1.2. Mục đích sử dụng của đất công ích
Mỗi một loại đất có tên gọi khác nhau, có những tính chất, đặc điểm
riêng đáp ứng các mục đích sử dụng khác nhau. Với tên gọi, cũng nhƣ những
quy định của Luật Đất đai về đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích,

10


thì đất công ích chủ yếu chỉ nhằm phục vụ vào các hoạt động công cộng của
các xã, phƣờng, thị trấn. Mục đích công ích mà quỹ đất này đƣợc để lại, nhằm
đáp ứng nhu cầu gồm các công trình văn hóa, thể dục thể thao, y tế, vui chơi
giải trí công cộng, nghĩa trang, nghĩa địa và các công trình khác theo quyết
định sử dụng của ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng.
Bên cạnh đó, còn dùng đất vào việc xây dựng nhà tình thƣơng, nhà tình
nghĩa cho những gia đình nghèo, neo đơn hoặc gia đình có công với cách
mạng, bồi thƣờng khi sử dụng đất khác để xây dựng các công trình nói trên.
Có nghĩa là, thời điểm khi tiến hành xây dựng các công trình công ích theo
quyết định của chính quyền cấp xã, thì quỹ đất công ích chƣa đƣợc hình
thành, chƣa có quyết định về diện tích đƣợc để lại cũng nhƣ chƣa xác định vị
trí rõ ràng, nên ủy ban nhân dân các cấp thƣờng tiến hành xây dựng trên đất
khác thuộc quỹ đất chung của Nhà nƣớc quản lý, đến khi có đất công ích rồi
thì sử dụng diện tích đất công ích đó trả vào quỹ đất công đã sử dụng.
Trong các trƣờng hợp khác, khi đã xác định đƣợc phần đất công ích
thuộc quyền sử dụng của một địa phƣơng nhất định nào đó, tại thời điểm thực
hiện dự án, nhƣng vị trí và điều kiện thổ nhƣỡng lại không phù hợp với nhu cầu
xây dựng các công trình, mà cần một nơi khác thuận lợi hơn, có thể là đất cần
sử dụng lại rơi vào diện tích mà hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng, thì khi đó
ủy ban nhân dân cấp xã quyết định sử dụng luôn đất của hộ gia đình, cá nhân
đó để hoàn tất mục đích công ích, về sau sẽ bồi thƣờng lại cho họ phần đất
công ích tƣơng xứng, và tất nhiên đất đƣợc nhắc đến trong các trƣờng hợp trên
là thuộc về quỹ đất nông nghiệp. Còn các trƣờng hợp rơi vào các loại đất khác
ví dụ nhƣ đất ở, thì có thể Nhà nƣớc cũng sẽ sử dụng đất, sau khi hoàn thành
thì cũng bồi thƣờng bằng đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích.
Nhƣng ở đây, vì là đất ở nên sẽ rất khó sử dụng và bồi thƣờng, trƣờng
hợp ngƣời dân đồng ý giao lại đất ở của mình cho ủy ban nhân dân xã và đổi

11


lại sẽ lấy đất nông nghiệp để sản xuất thì không có gì khó khăn. Vấn đề chỉ
nảy sinh, khi ngƣời ta không cần đất nông nghiệp mà chỉ cần đất ở, và khi đó
họ không giao diện tích đất cần sử dụng cho chính quyền thì công việc sẽ trở
nên khó khăn hơn do không có một quy định rõ ràng về vấn đề này. Nếu theo
quy định chung của pháp luật đất đai, có thể giải quyết theo hƣớng thu hồi đất
ở của ngƣời dân, sau đó chuyển mục đích sử dụng của đất nông nghiệp sử
dụng vào mục đích công ích thành đất ở và bồi thƣờng lại cho họ.
Vì thuộc vào quỹ đất sản xuất nông nghiệp nên khi chuyển sang sử
dụng vào mục đích phi nông nghiệp nhƣ đất ở thì cần phải có sự chấp thuận
của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Nhƣ vậy ở đây, ngƣời chịu trách nhiệm
xin phép chuyển mục đích sử dụng là ủy ban nhân dân vì là ngƣời sử dụng đất
trực tiếp nhất, mọi vấn đề về thu hồi đất và các chi phí phát sinh sẽ do Nhà
nƣớc chi trả vì nhìn chung các hoạt động đều nhằm phát triển đất nƣớc, phục
vụ nhân dân. Ngoài ra, đất công ích còn đƣợc sử dụng nhƣ là cơ sở hạ tầng,
nhằm phục vụ cho Nhà nƣớc trong việc chỉnh trang, phát triển các khu dân cƣ
nông thôn cùng các mục đích khác phát sinh trực tiếp trong nhu cầu sử dụng
tại địa phƣơng nhƣ trƣờng họp cho ngƣời dân diện tích đất công ích làm nhà ở
theo dạng cấp đất dãn dân hoặc do Chính phủ quy định.
1.2.1.3. Ý nghĩa kinh tế, xã hội và chính trị của đất công ích
* Ý nghĩa về mặt kinh tế
Là một tƣ liệu sản xuất quan trọng đối với tất cả các lĩnh vực và ngành
nghề, đất đai giữ vai trò đặc biệt và chính yếu trong đời sống và phát triển
chung của xã hội, mà điển hình là về kinh tế. Nhƣ đã biết, nƣớc ta phát triển
chủ yếu từ nông nghiệp, hiện thời vẫn có khoảng 70% dân số sống bằng nghề
nông. Điều đó cho thấy, xuất phát từ đất nông nghiệp và bản thân cũng là đất
nông nghiệp, đất công ích đƣợc xác định là một tài sản giá trị của toàn dân mà
Nhà nƣớc giao lại cho từng xã, phƣờng, thị trấn quản lý, sử dụng nhằm góp

12


phần cải thiện đời sống hộ gia đình, cá nhân thuê đất. Kinh tế ngƣời dân ổn
định, thì kinh tế của chính xã, phƣờng, thị trấn đó cũng sẽ đƣợc cải thiện hơn.
Có thể ở đây sẽ phát sinh một vấn đề, đó là nếu sử dụng đất nông
nghiệp vào các công trình công ích của cấp xã, thì diện tích sản xuất nông
nghiệp sẽ ít hơn, vì khi đó đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích sẽ
hiển nhiên trở thành đất phục vụ mục đích phi nông nghiệp, bởi tính chất của
các công trình đã xây dựng trên đất. Thay vì trích ra diện tích 5% cho quỹ đất
này, thì việc để lại phần đất công ích nằm lại trong đất nông nghiệp cho cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao trực tiếp cho ngƣời dân, sẽ mang lại hiệu
quả kinh tế cao hơn, giúp cho hộ gia đình, cá nhân có đất canh tác nhiều hơn.
Nhận xét theo cách đó là không sai, có thể nói đó là cách tốt để đảm bảo việc
quản lý, sử dụng đất đúng mục đích, tính chất theo quy định của pháp luật.
Tuy nhiên, cũng không có nghĩa là phủ nhận vị trí của đất công ích, vì
không có một quy định nào là không cần thiết, ít nhiều thì cũng thể hiện một
hiệu quả nhất định. Nếu giữ đất công ích trong quỹ đất nông nghiệp giao cho
ngƣời dân, thì có thể đất sản xuất này lại rơi vào tay những nhà đầu tƣ kinh
doanh, trong khi lập ra một diện tích cho ủy ban nhân dân cấp xã quản lý sử
dụng, sẽ đảm bảo đất đƣợc duy trì là đất nông nghiệp, vì chính quyền cấp xã
hay ngƣời dân đi thuê đất công ích không đƣợc phép dùng đất này trong bất
cứ giao dịch nào về đất. Dù có xây dựng công trình công ích, thì ít ra nó vẫn
mang cái tên đất nông nghiệp dùng vào mục đích công ích.
Hơn nữa, phần diện tích đất công ích cho hộ gia đình hoặc cá nhân thuê
là diện tích đất chỉ sử dụng để sản xuất nông nghiệp nên nó vẫn nằm trong
quỹ đất nông nghiệp. Tóm lại, dù cách thức này không mấy thuyết phục
nhƣng cũng có ý nghĩa trong việc góp phần nhỏ bảo vệ quỹ đất nông nghiệp.
Tuy nguồn thu từ quỹ này chƣa cao, nhƣng đã tạo điều kiện cho chính quyền

cấp xã chủ động hơn trong vấn đề sử dụng tài chính, cho xây dựng cơ sở hạ

13


tầng và các công trình kiến trúc công cộng khác. Trong điều kiện có sẵn đất
trống thuộc thẩm quyền sử dụng, cộng thêm tiền có đƣợc từ việc cho thuê đất
công ích, việc thực hiện xây dựng, phát triển các công trình công ích có thể
chủ động hơn. Nếu không có quỹ đất này, thì khi chính quyền cấp xã muốn
xây dựng công trình công ích của địa phƣơng, sẽ phải xin đất, và nếu đất
không là đất sạch thì phải chờ thực hiện công tác giải phóng mặt bằng, huy
động vốn trong nhân dân, sẽ gặp nhiều khó khăn về thời gian, về cả vấn đề tài
chính, vì mỗi nhà mỗi cảnh đâu phải ai cũng có tiền, và đóng góp ngay đƣợc...
Là một đơn vị hành chính nhỏ, nhƣng lại là tế bào góp phần quan trọng tạo
nên nền móng của bộ máy hành chính trên cả nƣớc, việc chậm tiến độ phát
triển của các xã, phƣờng, thị trấn sẽ gây ảnh hƣởng lớn dẫn đến trì trệ trong
sự phát triển chung của cả nền kinh tế nƣớc nhà.
Tóm lại, đất công ích là một trong những điều kiện thiết yếu, góp phần
đáp ứng kịp thời, chủ động cho địa phƣơng, trong việc xây dựng các công
trình công ích, chủ động phát triển về mọi mặt, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp
phát triển kinh tế của địa phƣơng nói riêng và của đất nƣớc nói chung.
* Ý nghĩa về mặt xã hội
Cùng với những ý nghĩa về kinh tế, đất công ích cũng có những ý nghĩa
thiết thực về phƣơng diện xã hội. Khi hình thành đƣợc quỹ đất nông nghiệp
sử dụng vào mục đích công ích cho địa phƣơng, sẽ giúp cho nơi đó có đủ cơ
sở, tƣ liệu sản xuất kinh tế phục vụ, cải tạo đời sống cho ngƣời dân trên địa
bàn xã, phƣờng, thị trấn. Các công trình công cộng nhƣ trƣờng học, bệnh viện
các khu vui chơi giải trí đƣợc xây dựng lên đáp ứng các nhu cầu vui chơi lành
mạnh, sức khỏe và văn minh cho địa bàn địa phƣơng đang quản lý quỹ đất
công ích.

Bên cạnh đó, đất công ích còn góp phần tạo việc làm, tăng thu nhập,
xóa đói giảm nghèo cho ngƣời dân, thông qua việc họ có thêm đất canh tác,
14


sản xuất khi đƣợc ủy ban nhân dân xã cho thuê diện tích đất công ích mà xã
không có nhu cầu sử dụng đến, cải thiện phần nào về đời sống vật chất và tinh
thần cho một bộ phận cƣ dân ở từng xã, phƣờng, thị trấn. Có thể nhìn xa hơn
trong vấn đề xã hội này, đó là đất công ích cũng góp phần trong việc bình ổn
mật độ dân số và tỷ lệ lao động trong từng địa phƣơng, cũng nhƣ trên phạm vi
toàn quốc. Có thể lý giải rằng, trong điều kiện phát triển theo kinh tế thị
trƣờng của nƣớc ta hiện nay, xu hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đƣợc
đẩy mạnh, các khu công nghiệp, nhà cao tầng... ồ ạt mọc lên đẩy giá đất tăng
cao, diện tích đất bị thu hẹp, nhất là đất sản xuất nông nghiệp dẫn đến tình
trạng thất nghiệp. Vì trong khi trình độ lao động công nghiệp phát triển chƣa
cao, chƣa bắt kịp xu hƣớng và tốc độ phát triển của khoa học công nghệ, dân
ta chủ yếu làm nghề nông, tạo nên sự mất cân bằng trong phát triển giữa công
nghiệp và nông nghiệp, trong khi một bên là việc làm nhiều thì không có đủ
lao động lành nghề, một bên lại thiếu việc để thừa ngƣời lao động.
Đó là chƣa kể đến tác động của công nghiệp hóa nhanh chóng, đƣa các
công ty, xí nghiệp về đến tận thôn, làng, bản, ấp, xây dựng hàng loạt các hạng
mục đầu tƣ, kinh doanh, chi nhánh và đất để thực thi kế hoạch không chỉ là
các loại đất họ đƣợc phép sử dụng mà còn lên trên cả các khu đất ruộng, đất
lúa. Thiếu đất sản xuất nông nghiệp, thất nghiệp ở nông thôn diễn ra và kéo
dài, dẫn đến tình trạng nhiều ngƣời lên đô thị lớn tìm việc làm, gây mất cân
bằng về mật độ dân số, xã hội thiếu ổn định...
Trên thực tế đó, khi có đƣợc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục
đích công ích, với phạm vi không vƣợt hạn mức 5%, trong tổng diện
tích đất nông nghiệp của xã, phƣờng, thị trấn có thể coi là giải pháp góp
một phần nhỏ vào tạo dựng thế cân đối của xã hội.

* Ý nghĩa về mặt chính trị

15