Luận văn thạc sĩ đánh giá phân cấp quản lý nhà nước ở địa phương trong công tác đấu thầu dự án đầu tư công

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
---000---

TRẦN VĂN NINH

ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
---000---

TRẦN VĂN NINH

ĐÁNH GIÁ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60340402

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học:

PGS.TS Phạm Duy Nghĩa

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017


-i-

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các số liệu sử dụng trong luận văn
đều đƣợc tôi trích dẫn với mức độ tin cậy cao nhất trong phạm vi hiểu biết của mình. Luận
văn này chủ yếu phục vụ yêu cầu nghiên cứu và không nhất thiết phản ánh quan điểm của
Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Trƣờng Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí
Minh.
TP. Hồ Chí Minh, ngày tháng 4 năm 2017
Tác giả

Trần Văn Ninh


-ii-

LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn thầy PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, ngƣời trực tiếp
hƣớng dẫn tôi thực hiện Luận văn. Nhờ sự tận tình, góp ý thẳng thắn và gợi mở vấn đề
dƣới góc nhìn đa chiều của Thầy đã giúp tôi có cơ hội hoàn thành đề tài nghiên cứu này.
Tôi trân trọng gửi lời tri ân đến Quý thầy, cô tại Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright,
những ngƣời đã truyền cảm hứng cho tôi phƣơng pháp tiếp cận vấn đề, tƣ duy nghiên cứu
bằng sự tâm huyết và tầm nhìn quốc tế.

Tôi xin bày tỏ lòng cảm kích về sự quan tâm, giúp đỡ của các anh chị Lãnh đạo và đồng
nghiệp tại Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Quảng Ngãi đã tạo điều kiện thuận lợi về thời gian, chia
sẻ công việc cho tôi trong suốt thời gian học tập.
Cảm ơn các thành viên MPP8, những ngƣời bạn đến từ nhiều vùng miền khác nhau trong
cả nƣớc đã hỗ trợ, gắn bó và nỗ lực hết mình vì những giá trị học thuật và trải nghiệm thực
tiễn để cùng nhau hƣớng về phía trƣớc.
Và cuối cùng, lời biết ơn sâu sắc tôi xin dành cho Gia đình thân yêu của mình, nơi đây
luôn là hậu phƣơng vững chắc để tôi yên tâm theo đuổi ƣớc mơ của mình./.


-iii-

TÓM TẮT
Sau hơn 30 năm thực hiện phân cấp quản lý nhà nƣớc, Việt Nam đã đạt đƣợc những thành
tựu nhất định, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tƣ công nói chung và đấu thầu nói riêng. Quá
trình phân cấp quản lý nhà nƣớc trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tƣ công diễn tiến theo
xu hƣớng CQTW (đại diện là Thủ tƣớng Chính phủ - TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại
diện là ngƣời quyết định đầu tƣ - NQĐĐT), sau đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền cho Chủ
đầu tƣ (CĐT). Vai trò của NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng cao khi có quyền quyết định
các nội dung quan trọng trong hoạt động đấu thầu. Điều này, một mặt tạo điều kiện thuận
lợi cho các địa phƣơng chủ động, phản ứng kịp thời trong hoạt động đấu thầu. Nhờ đó, tiết
kiệm đƣợc thời gian, sớm đƣa công trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả. Mặt
khác, phân cấp mạnh mẽ nhƣng thiếu cơ chế kiểm soát độc lập, cùng với một số quy định
chƣa rõ ràng, hiệu lực thực thi hạn chế đã nảy sinh nhiều hệ lụy tiêu cực trong hoạt động
đấu thầu.
Luận văn này nghiên cứu hiệu quả quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu
thầu dự án đầu tƣ công với góc nhìn ở địa phƣơng. Trên cơ sở vận dụng khung phân tích
đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc đã đƣợc chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý thuyết
và thực tiễn để rà soát lại khung pháp lý phân cấp trong hoạt động đấu thầu; đồng thời kết
hợp phƣơng pháp điều tra khảo sát nhận diện những bất cập còn tồn tại trong thực tế. Từ

những hạn chế đó, tham khảo những kinh nghiệm hay trong hoạt động đấu thầu từ các tổ
chức quốc tế có uy tín và một số nƣớc phát triển, đề xuất các khuyến nghị nhằm cải thiện
chính sách phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu tại Việt Nam.


-iv-

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................ii
TÓM TẮT .............................................................................................................................iii
DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT .......................................................................... vi
DANH MỤC BẢNG ..........................................................................................................viii
DANH MỤC HỘP ..............................................................................................................viii
DANH MỤC HÌNH .............................................................................................................. ix
CHƢƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU ................................................ 1
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách .................................................................................... 1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách ................................................................ 3
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................................ 3
1.2.2. Câu hỏi chính sách ............................................................................................... 3
1.3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu .............................................................................. 3
1.4. Phƣơng pháp nghiên cứu ............................................................................................ 3
1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu .................................................................................................. 4
1.5.1. Rà soát khung pháp lý.......................................................................................... 4
1.5.2. Nghiên cứu khảo sát............................................................................................. 4
1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế.......................................................................... 4
1.6. Nguồn thông tin .......................................................................................................... 5
1.7. Cấu trúc đề tài ............................................................................................................. 5
CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH .......................................... 6
2.1. Cơ sở lý thuyết ............................................................................................................ 6

2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nƣớc .................................................................. 6
2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nƣớc tại Việt Nam ............................................ 8
2.1.3. Phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu .......................................... 10
2.2. Khung phân tích ........................................................................................................ 12
CHƢƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG .......................................... 14
3.1. Một số khái niệm liên quan....................................................................................... 14
3.2. Quy trình đấu thầu dự án đầu tƣ công....................................................................... 16
3.3. Các nội dung chủ yếu đƣợc phân cấp trong đấu thầu ............................................... 17
3.4. Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng ..................... 17


-v-

CHƢƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU............................................................................ 23
4.1. Đánh giá phân cấp ..................................................................................................... 23
4.1.1. Thành công ........................................................................................................ 23
4.1.2. Hạn chế .............................................................................................................. 24
4.1.2.1 Khả năng thực hiện ....................................................................................... 24
4.1.2.2. Minh bạch thông tin ..................................................................................... 27
4.1.2.3. Sự tham gia của ngƣời dân .......................................................................... 30
4.1.2.4. Trách nhiệm giải trình.................................................................................. 32
4.1.2.5. Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên ...................................................... 33
4.2. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế ............................................................................... 37
4.2.1. Tổ chức minh bạch quốc tế (TI) ........................................................................ 37
4.2.2. Ngân hàng thế giới (WB) ................................................................................... 39
4.2.3. Hàn Quốc ........................................................................................................... 39
4.2.4. Singapore ........................................................................................................... 40
CHƢƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................... 41
5.1. Kết luận ..................................................................................................................... 41

5.2. Khuyến nghị chính sách ............................................................................................ 42
5.2.1. Giải pháp kỹ thuật .............................................................................................. 42
5.2.2. Giải pháp chính sách .......................................................................................... 42
5.2.3. Giải pháp chính trị ............................................................................................. 43
TÀI LIỆU KHAM KHẢO ................................................................................................... 44
PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 48
Phụ lục 1: Định nghĩa nguồn vốn đầu tƣ công................................................................. 48
Phụ lục 2. Không bán HSMT........................................................................................... 48
Phụ lục 3. Cài cắm HSMT ............................................................................................... 49
Phụ lục 4. Tham gia thực hiện của cộng đồng ................................................................. 49
Phụ lục 5. Quy định trách nhiệm giải trình trong hoạt động đấu thầu ............................. 49
Phụ lục 6. Chỉ định thầu................................................................................................... 50
Phụ lục 7. Quy trình thiết kế mẫu khảo sát ...................................................................... 50
Phụ lục 8. Thiết kế mẫu khảo sát ..................................................................................... 51
Phụ lục 9. Đặc điểm mẫu khảo sát ................................................................................... 52


-vi-

DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Tên tiếng Anh

Tên tiếng Việt

ADB

Asian Development Bank

Ngân hàng Phát triển Châu Á

BQL

Project Management Unit

Ban quản lý

CĐT

Investor

Chủ đầu tƣ

CQĐP

Local government

Chính quyền địa phƣơng

CQTW

Central government

Chính quyền trung ƣơng

et al

et alii/alia

và những cộng sự

HSDT

Bids

Hồ sơ dự thầu

HSMT

Bidding documents

Hồ sơ mời thầu

KHLCNT

Tendering plan

Kế hoạch lựa chọn nhà thầu

KQLCNT

Results of selection of contractor

Kết quả lựa chọn nhà thầu

Luật Đấu thầu Law on Bidding 2005

Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11

2005

ngày 29/11/2005

Luật Đấu thầu Law on Bidding 2013

Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13

2013

ngày 26/11/2013

Luật
38/2009

số Law No.38/2009

Luật

số

38/2009/QH12

ngày

19/6/2009 sửa đổi, bổ sung một số
điều của các luật liên quan đến đầu
tƣ xây dựng cơ bản

-vii-

Nghị quyết số

Resolution No.08/2004/NQ-CP

Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
ngày 30/6/2004 của Chính phủ về

08/2004/NQ-CP

tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý
nhà nƣớc giữa Chính phủ và chính
quyền tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ƣơng
NQĐĐT

Authorized person

OECD

Organization

for

Ngƣời quyết định đầu tƣ
Economic Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh

Cooperation and Development

tế

TI

Transparency International

Tổ chức minh bạch quốc tế

TTg

Prime Minister

Thủ tƣớng Chính phủ

UBND

People’s Committee

Ủy ban nhân dân

WB

World Bank

Ngân hàng Thế giới


-viii-

DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1. Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP .............................................. 18
Bảng 3.2. Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005 ....................................................... 20
Bảng 3.3. Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013 ........................................................ 21
Bảng 3.4. Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu ........................................................ 22

DANH MỤC HỘP

Hộp 4.1. Năng lực của CĐT ................................................................................................ 26
Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phƣơng .......................................................... 28
Hộp 4.3. Đạo đức ngƣời làm công tác đấu thầu .................................................................. 35


-ix-

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1. Vốn đầu tƣ thực hiện trong khu vực nhà nƣớc ...................................................... 1
Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc .................................................................... 7
Hình 2.2. Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ............................... 10
Hình 2.3. Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tƣ công ................................................... 11
Hình 2.4. Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc ........................................ 12
Hình 3.1. Quy định CĐT dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng ................................................. 16
Hình 3.2. Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu .............................................. 21
Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hƣởng đến phân cấp đấu thầu ........................................ 22
Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu ................................................. 23
Hình 4.2. Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tƣ công ............................................................ 24
Hình 4.3. Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT ............................................................... 25
Hình 4.4. Tính minh bạch trong đấu thầu ............................................................................ 29

Hình 4.5. Các yếu tố ảnh hƣởng đến tính minh bạch trong đấu thầu .................................. 29
Hình 4.6. Rào cản chƣa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng ........................................ 30
Hình 4.7. Sự tham gia ngƣời dân trong đấu thầu ................................................................. 31
Hình 4.8. Các yếu tố ảnh hƣởng sự tham gia ngƣời dân trong đấu thầu ............................. 32
Hình 4.9. Trách nhiệm giải trình của CĐT .......................................................................... 33
Hình 4.10. Các yếu tố ảnh hƣởng trách nhiệm giải trình của CĐT ..................................... 33
Hình 4.11. Hiệu quả của công tác giám sát, kiểm tra trong đấu thầu .................................. 35
Hình 4.12. Thống kê số lƣợng gói thầu ............................................................................... 36
Hình 4.13. Các yếu tố ảnh hƣởng hình thức chỉ định thầu .................................................. 36
Hình 4.14. Các yếu tố ảnh hƣởng công tác giám sát, kiểm tra ............................................ 37


-1-

CHƢƠNG 1: BỐI CẢNH VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
1.1. Bối cảnh và vấn đề chính sách
Quá trình đổi mới phát triển nền kinh tế thị trƣờng, định hƣớng xã hội chủ nghĩa và xu
hƣớng hội nhập quốc tế tại Việt Nam đã tạo ra những tiền đề phân cấp quản lý nhà nƣớc
giữa chính quyền Trung ƣơng và địa phƣơng. Yêu cầu này nhằm phát huy tính năng động,
sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp trong quản lý, điều hành
thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội. Từ năm 20051, Chính phủ đã quyết tâm
đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa Trung ƣơng và địa phƣơng tập trung vào phân
cấp nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm trên 6 lĩnh vực chủ yếu: (i) quy hoạch, kế hoạch
và đầu tƣ phát triển; (ii) ngân sách nhà nƣớc; (iii) đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nƣớc; (iv)
doanh nghiệp nhà nƣớc; (v) các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công và (vi) tổ chức bộ máy,
cán bộ công chức.
Trong lĩnh vực đầu tƣ phát triển kinh tế xã hội, đầu tƣ công có vai trò rất quan trọng đối
với xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, đóng góp tích cực đảm bảo an sinh xã hội giữa các
vùng miền. Không chỉ là công cụ để Chính phủ duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tƣ công
còn là động lực chủ yếu thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam.

Hình 1.1. Vốn đầu tư thực hiện trong khu vực nhà nước
Tỷ đồng
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0

Vốn DNNN
Vốn vay
Vốn ngân sách

Năm
2010

Năm
2011

Năm
2012

Năm
2013

Năm

2014

Nguồn: Tổng cục Thống kê (Niên giám thống kê năm 2015).

1

Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004

Năm
2015*


-2-

Ngoài những tác động tích cực trên, đi sâu vào phân tích cho thấy hiệu quả đầu tƣ công
trong thời gian qua còn nhiều hạn chế. Bên cạnh việc lựa chọn, quyết định đầu tƣ các dự án
đầu tƣ công chƣa hiệu quả2, công tác đấu thầu thực hiện các dự án còn nhiều vấn đề cần
xem xét, đánh giá. Đặc biệt là hoạt động đấu thầu ở các địa phƣơng, nơi mà phần lớn các
dự án đầu tƣ công đang triển khai.
Theo xu hƣớng đẩy mạnh phân cấp theo tinh thần của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP,
hoạt động đấu thầu các dự án đầu tƣ công cũng từng bƣớc tăng cƣờng phân cấp cho
CQĐP. Chính phủ đã thể chế hóa chủ trƣơng này bằng các Nghị định hƣớng dẫn về đấu
thầu, sau đó nâng cấp thành các Luật Đấu thầu. Đến nay, hoạt động đấu thầu đƣợc phân
cấp mạnh mẽ cho CQĐP nhằm hƣớng đến các mục tiêu trong đấu thầu là minh bạch, cạnh
tranh công bằng và hiệu quả kinh tế.
Tuy nhiên, thực tế hoạt động đấu thầu các dự án đầu tƣ công ở nhiều địa phƣơng đã không
phát huy hiệu quả mong đợi nhƣ tinh thần phân cấp. Bằng chứng cho thấy, mặc dù Luật
Đấu thầu đã quy định hạn chế hình thức chỉ định thầu nhƣng theo số liệu thống kê trong
toàn quốc, số lƣợng gói thầu thực hiện theo hình thức này vẫn chiếm tỷ trọng rất lớn
(Hình 4.12). Ngoài ra, đấu thầu rộng rãi có nhiều biểu hiện cho thấy tình trạng cấu kết,

thông đồng giữa CĐT và nhà thầu dẫn đến đấu thầu hình thức diễn ra khá phổ biến ở
không ít địa phƣơng3. Hậu quả là cuộc sống của ngƣời dân sẽ bị ảnh hƣởng khi sử dụng
các công trình kém chất lƣợng. Tăng trƣởng nền kinh tế chậm lại do hoạt động chi tiêu
công không hiệu quả, đồng thời môi trƣờng kinh doanh bị bóp méo ảnh hƣởng đến niềm
tin trong cộng đồng doanh nghiệp.
Từ đó, vấn đề chính sách đặt ra là việc phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu
dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng còn nhiều bất cập, hạn chế. Hoạt động đấu thầu chƣa tạo
ra môi trƣờng cạnh tranh thực sự gây ra thất thoát, lãng phí nguồn lực nhà nƣớc. Đây là sự
thất bại nhà nƣớc trong công tác quản lý, cần đƣợc nghiên cứu để đƣa ra những giải pháp
khắc phục.

2

Xem thêm Võ Đại Lƣợc (2012), Vũ Thành Tự Anh (2013)
Trích ý kiến ông Nguyễn Xuân Đào, nguyên Phó Cục trƣởng Cục Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và
Đầu tƣ trong bài viết của tác giả Việt Anh (2016)
3


-3-

1.2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi chính sách
1.2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài là phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác
đấu thầu thực hiện các dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng đã phù hợp hay chƣa. Qua đó, tìm
ra những hạn chế còn tồn tại để đƣa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện chính sách phân
cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu.
1.2.2. Câu hỏi chính sách
Để đạt đƣợc mục tiêu nghiên cứu, đề tài cần trả lời các câu hỏi trọng tâm sau:
(i) Quá trình phân cấp trong công tác đấu thầu dự án đầu tƣ công ở địa phƣơng đƣợc quy

định nhƣ thế nào?
(ii) Hiệu quả của quá trình phân cấp đấu thầu ra sao?
(iii) Các khuyến nghị chính sách nào để cơ quan quản lý nhà nƣớc khắc phục những hạn
chế, bất cập?
1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là các quy định phân cấp của CQTW (đại diện là TTg),
CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT trong Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp
luật hƣớng dẫn thi hành.
Do điều kiện hạn chế thời gian và nguồn lực thực hiện nên phạm vi nghiên cứu của đề tài
chỉ giới hạn nghiên cứu quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc thuộc quy mô cấp CQĐP (cấp
tỉnh, huyện, xã).
Các bƣớc kỹ thuật thực hiện theo quy trình đấu thầu bao gồm: chuẩn bị đấu thầu, tổ chức
đấu thầu, phê duyệt kết quả đấu thầu và ký kết hợp đồng không nằm trong phạm vi nghiên
cứu.
1.4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng kết hợp đồng thời cả 2 phƣơng pháp định tính (phỏng vấn chuyên gia)
và phƣơng pháp định lƣợng (điều tra khảo sát đại trà) hƣớng đến các đối tƣợng đã có kinh
nghiệm tham gia trong hoạt động đấu thầu.


-4-

1.5. Nhiệm vụ nghiên cứu
1.5.1. Rà soát khung pháp lý
Tiến hành rà soát, tổng hợp khung pháp lý liên quan đến phân cấp từ những nghiên cứu
trƣớc của quốc tế cũng nhƣ trong nƣớc bao gồm chủ trƣơng phân cấp của Đảng Cộng sản
Việt Nam đƣợc thể chế hóa bằng các bộ Luật, Nghị quyết, Nghị định hƣớng dẫn liên quan.
Đồng thời, đi sâu vào phân tích nội dung phân cấp trong hoạt động đấu thầu đã đƣợc cụ thể
hóa bằng Luật Đấu thầu và các văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn thi hành.
Sau đó, áp dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc nói chung vào trong

lĩnh vực đấu thầu, định hƣớng nghiên cứu khảo sát từ những chuyên gia có kinh nghiệm
trong lĩnh vực đấu thầu để nhận diện các hạn chế, bất cập. Từ những hạn chế này, tham
khảo kinh nghiệm hay từ thực tiễn đấu thầu quốc tế nhằm đƣa ra các khuyến nghị chính
sách phù hợp.
1.5.2. Nghiên cứu khảo sát
Thực hiện qua 2 giai đoạn:
Đầu tiên, khảo sát thử nghiệm bằng cách phỏng vấn chuyên gia làm rõ hơn thành công và
hạn chế trong hoạt động thực tiễn của quá trình phân cấp đấu thầu ở địa phƣơng, nhằm
chuẩn hóa nội dung bản câu hỏi khảo sát.
Sau đó, tiến hành khảo sát chính thức áp dụng đại trà cho các đối tƣợng cần khảo sát và sử
dụng phƣơng pháp thống kê mô tả để biểu thị kết quả (Cách thức, nội dung tiến hành được
nêu cụ thể trong Phụ lục 7-10).
1.5.3. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế
Không có giải pháp chung cho một vấn đề. Tùy theo điều kiện thể chế và thực tiễn hoạt
động chính trị, kinh tế mà mỗi nƣớc lựa chọn cách làm phù hợp. Nghiên cứu các quy định
pháp lý và cách thức thực thi pháp luật trong hoạt động đấu thầu từ các tổ chức quốc tế và
một số nƣớc phát triển sẽ tăng thêm cơ hội lựa chọn những gợi ý chính sách để đƣa ra các
khuyến nghị có tính khả thi.
Do điều kiện có hạn, quá trình nghiên cứu chỉ thực hiện nghiên cứu kinh nghiệm trong đấu
thầu của một số nƣớc Châu Á nhƣ Hàn Quốc, Singapore…. và các tổ chức quốc tế nhƣ Tổ


-5-

chức minh bạch quốc tế (Transparency International), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh
tế (OECD), Ngân hàng Thế giới (WB).
1.6. Nguồn thông tin
Thông tin và số liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu từ các nguồn thứ cấp nhƣ Luật Đấu thầu,
Luật Đầu tƣ công, Luật Xây dựng và các Nghị định, Thông tƣ hƣớng dẫn thi hành; các ấn
phẩm đƣợc phát hành từ nguồn chính thống của các cơ quan quản lý nhà nƣớc của Việt

Nam nhƣ Tổng cục Thống kê, Báo Đấu thầu; các tổ chức quốc tế có uy tín nhƣ ADB,
WB, OECD, TI... Ngoài ra, còn sử dụng một số thông tin sơ cấp từ nguồn khảo sát thực tế
do tác giả thực hiện.
1.7. Cấu trúc đề tài
Đề tài đƣợc thiết kế gồm 5 chƣơng:
Chƣơng 1: Bối cảnh và nội dung nghiên cứu.
Chƣơng 2: Cơ sở lý thuyết và khung phân tích.
Chƣơng 3: Quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu dự
án đầu tƣ công.
Chƣơng 4: Kết quả nghiên cứu.
Chƣơng 5: Kết luận và khuyến nghị chính sách.


-6-

CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
2.1. Cơ sở lý thuyết
2.1.1. Lý thuyết phân cấp quản lý nhà nƣớc
Phân cấp quản lý nhà nƣớc (hay còn gọi là phi tập trung hóa theo thông lệ quốc tế) là sự
phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù
hợp giữa khối lƣợng, thẩm quyền xử lý với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp
nhằm tăng cƣờng hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nƣớc4.
Tùy theo đặc thù về yếu tố lịch sử, chính trị mà thuật ngữ CQĐP đƣợc hiểu khác nhau ở
mỗi quốc gia. Theo cách tiếp cận của ADB5, CQĐP là những đơn vị của chính quyền trực
tiếp cung cấp dịch vụ cho ngƣời dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất. Trong nghiên cứu
này, CQĐP đƣợc hiểu theo cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ của Việt Nam bao
gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã6.
Đến nay, đã có nhiều học giả trong và ngoài nƣớc nghiên cứu về phân cấp. Ở phƣơng diện
quốc tế, quan điểm phân cấp đƣợc cổ súy khi tăng trƣởng kinh tế thế giới bắt đầu suy giảm
ở thập niên 1970. Từ đó, xuất hiện nghi vấn về tính hiệu quả của can thiệp nhà nƣớc khi

đối phó với những thách thức trong phát triển kinh tế. Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu
hẹp quy mô hành chính buộc các quốc gia phải cơ cấu lại bộ máy CQTW. Thêm vào đó,
tiến trình dân chủ hóa lan rộng, ngƣời dân ngày càng trở nên hiểu biết và đòi hỏi nhiều hơn
dẫn đến áp lực buộc CQTW phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực cho địa phƣơng. Dịch
vụ công nên để CQĐP cung cấp bởi nơi đây gần dân, hiểu dân và có đầy đủ thông tin để
giải quyết vấn đề7. Đồng thuận quan điểm này, nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh cũng chỉ
ra những quốc gia nơi mà CQTW bị quá tải trong cách thức điều hành quốc gia, đòi hỏi
phân cấp đƣợc đẩy mạnh8. Đây là cứu cánh với kỳ vọng sẽ giúp giải tỏa những ách tắc,
trục trặc trong quá trình ra quyết định. Đồng thời, nhờ đó giảm bớt sự phiền hà trƣớc sự
quan liêu của các thủ tục hành chính, tăng tính nhạy cảm của chính quyền trƣớc nhu cầu
cấp bách của ngƣời dân mang tính đặc thù của từng địa phƣơng. CQTW không còn giữ vai
4

Xem thêm Uông Chu Lƣu (2005)
Xem thêm ADB (2003)
6
Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh,
thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là
cấp xã)
7
Xem thêm Oates et al (1972) và World Bank (2006)
8
Vũ Thành Tự Anh (2012)
5


-7-

trò truyền thống nhƣ ngƣời ra quyết định mà trở thành ngƣời kiến tạo, định hƣớng cuộc
chơi. Điều này dẫn đến phân cấp quản lý đƣợc xem nhƣ là xu hƣớng chung, không thể đảo

ngƣợc.
Nhìn nhận ở góc độ quản lý giữa nhà nƣớc và thị trƣờng, phân cấp quản lý đƣợc mô tả nhƣ
quá trình “làm gầy nhà nƣớc”9. Với nguồn lực hữu hạn về tài chính, con ngƣời và hạn chế
khả năng quản lý, kiểm soát trong khi phải đối mặt với nhu cầu ngày càng cao của ngƣời
dân, đòi hỏi nhà nƣớc phải xác định rõ nhà nƣớc cần làm gì và nên trao lại những gì để thị
trƣờng tham gia. Nhà nƣớc chỉ giữ và làm những chức năng cần thiết hay nói khác hơn nhà
nƣớc nên làm những gì mà thị trƣờng không thể hoặc không muốn làm; còn lại cho phép
thị trƣờng tham gia bằng cách chuyển giao một số dịch vụ công hoặc tạo điều kiện giảm
các rào cản hành chính để khu vực tƣ nhân thực hiện.
Dựa theo lĩnh vực quản lý, quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc đƣợc chia tách nhƣ sau:
Hình 2.1. Quá trình phân cấp quản lý nhà nước
Phân cấp quản lý

Chính trị

Hành chính

Ngân sách

Thị trƣờng

Phân cấp,
phân quyền

Ngân sách cấp tỉnh

Tƣ nhân hóa

Ủy quyền

Ngân sách
cấp huyện

Phi quy chế hóa

Trao, tản quyền

Ngân sách cấp xã

Nguồn: Trích ADB (2003).

Phân cấp chính trị: là quá trình chuyển giao một phần quyền hạn và trách nhiệm chính trị
từ CQTW xuống CQĐP, nhằm chuyển giao thẩm quyền ra quyết định cho cấp địa phƣơng.
Nhờ đó, thẩm quyền quyết định của CQĐP sẽ đƣợc tăng lên, đồng thời khuyến khích
9

Phạm Duy Nghĩa (2012)


-8-

ngƣời dân và đại biểu dân cử đƣợc tham gia trực tiếp và có tiếng nói trong quá trình quyết
định chính sách ở địa phƣơng10.
Phân cấp hành chính: nhằm chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính
quyền trong quá trình thực thi các nhiệm vụ hành chính gồm chỉ đạo điều hành kinh tế - xã
hội, quy hoạch, đầu tƣ, y tế, giáo dục … Phi tập trung hành chính thể hiện ở ba cấp độ cơ
bản là tản quyền, ủy quyền và phân quyền.
Phân cấp ngân sách: là sự phân bổ trách nhiệm quản lý về nguồn ngân sách giữa các cấp
chính quyền, đƣợc thể hiện bằng nhiều hình thức nhƣ: giao cho CQĐP tự chủ ngân sách;
cho phép CQĐP đƣợc phép quyết định các sắc thuế, phí, lệ phí tùy theo điều kiện kinh tế xã hội của vùng miền; đƣa ra các quy định phân chia nguồn thu giữa Trung ƣơng và địa

phƣơng…
Phân cấp thị trƣờng: là quá trình nhà nƣớc chuyển giao một số công việc từ khu vực nhà
nƣớc sang khu vực tƣ nhân thực hiện.
2.1.2. Tiến trình phân cấp quản lý nhà nƣớc tại Việt Nam
Trƣớc năm 1986, phân cấp quản lý nhà nƣớc còn chƣa rõ ràng ở Việt Nam. Là quốc gia
nằm trong số các nƣớc có nền kinh tế chuyển đổi, phân cấp chịu ảnh hƣởng truyền thống
tập trung hóa cao độ ở CQTW. Phân cấp đƣợc hình thành từ khi triển khai chính sách cải
cách kinh tế dƣới tên gọi Đổi Mới. Lần đầu tiên khái niệm phân cấp đƣợc ghi nhận chính
thức trong văn kiện có tính pháp lý nhƣ Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc11, cụ thể:
“...thực hiện phân cấp quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ...bảo đảm hiệu lực quản
lý tập trung thống nhất của trung ương trong những vấn đề có tầm quan trọng đối với cả
nước; đồng thời bảo đảm quyền chủ động của các cấp địa phương trong việc quản lý kinh
tế, xã hội trên địa bàn lãnh thổ…”.
Tiếp theo, nội dung phân cấp đƣợc nhắc đến tại Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung
ƣơng Đảng khoá VII12, trong đó nêu:“…Phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi
cấp chính quyền. Tập trung vào Trung ương quyền quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô.

10

Xem thêm Nguyễn Minh Đoan (2012)
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam ngày 18/12/1986
12
Nghị quyết số 08-NQ/HNTW ngày 23/1/1995 Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá
VII
11


-9-

Đồng thời phân cấp quản lý để phát huy tính chủ động và tinh thần trách nhiệm của

CQĐP...”.
Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá VIII13 đã đƣa ra quy định phân
cấp rõ ràng hơn:“…Cần tǎng trách nhiệm và thẩm quyền của CQĐP trong việc quyết định
những vấn đề của địa phương, đặc biệt là về quy hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư cho
khu vực công cộng, về thu chi ngân sách, về tổ chức và nhân sự hành chính địa phương, về
xử lý các vụ việc hành chính.… giữa các cấp CQĐP cũng cần cụ thể hoá việc phân cấp
theo hướng nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền
cho cấp đó… Trên cơ sở xác định rõ chức nǎng và đổi mới sự phân cấp, tiếp tục điều
chỉnh hợp lý tổ chức của các bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và bộ máy CQĐP…”.
Tuy nhiên, đây chỉ mới là bƣớc chủ trƣơng có tính định hƣớng của Đảng. Quá trình triển
khai trong thực tiễn còn gặp nhiều trở ngại. Nhận thức giữa các cấp CQTW và địa phƣơng
chƣa nhất quán, lo ngại việc phân cấp sẽ dẫn đến tình trạng cát cứ, cục bộ địa phƣơng.
CQTW chần chừ không muốn chuyển giao quyền lực bởi trao quyền sẽ mất đi nhiều lợi
ích, quyền lực. Trong khi, CQĐP lại e dè, sợ trách nhiệm. Bên cạnh đó, phân cấp nhiệm vụ
nhƣng không đi kèm chuyển giao nguồn lực trọn vẹn, cũng nhƣ không đảm bảo năng lực
của cấp dƣới để thực thi. Chính vì vậy, quá trình phân cấp chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu,
chƣa giải quyết đƣợc những bức xúc đặt ra trong thực tiễn. Phải đợi đến khi Chính phủ ban
hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP thì vấn đề phân cấp dần trở nên tƣờng tận, mạch lạc
hơn.
Nghị quyết này đƣợc xem nhƣ một bƣớc tiến mới về thể chế hoá việc phân cấp giữa Trung
ƣơng và địa phƣơng. CQĐP ngày càng thực quyền nhiều hơn. Theo đó, Chính phủ đã nêu
rõ 6 lĩnh vực quan trọng cần phân cấp ngay cho chính quyền cấp tỉnh (Hình 2.2). Từ đây,
một loạt các Luật định ra đời để thể chế hóa chủ trƣơng phân cấp quản lý nhà nƣớc nhƣ
Luật Ngân sách nhà nƣớc, Luật Cán bộ công chức, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đấu
thầu…

13

Nghị quyết số 03-NQ/HNTW ngày 18/6/1997 Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khoá
VIII

-10-

Hình 2.2. Các lĩnh vực phân cấp theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
Các lĩnh vực phân cấp theo
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP

Quy
hoạch,
kế hoạch
và đầu tƣ
phát
triển

Ngân
sách nhà
nƣớc

Đất đai
tài
nguyên,
tài sản
nhà nƣớc

Doanh
nghiệp
nhà nƣớc

Các hoạt

động sự
nghiệp,
dịch vụ
công

Tổ chức
bộ máy
và cán
bộ công
chức

Nguồn: Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP.

Hiện nay, quá trình phân cấp tiếp tục mở rộng sang nhiều lĩnh vực khác và đƣợc pháp chế
hóa ở mức độ pháp lý cao nhất14 và Chính phủ nỗ lực thực hiện15. Tuy nhiên, quá trình
phân cấp chỉ diễn ra mạnh mẽ trong lĩnh vực kinh tế, hành chính còn phân cấp chính trị
vẫn còn giới hạn16. Chính điều này, đã làm cho quá trình phân cấp chƣa triệt để. Mặc dù,
về nguyên tắc đã trao quyền quyết định cho cấp dƣới nhƣng bằng nhiều cách khác nhau
cấp trên vẫn can thiệp, tác động đến phạm vi công việc của cấp dƣới.
2.1.3. Phân cấp quản lý nhà nƣớc trong công tác đấu thầu
Hoạt động đấu thầu thực hiện dự án đầu tƣ công là công đoạn trong số chuỗi công đoạn
trong quy trình thực hiện dự án đầu tƣ công (Hình 2.3). Đây là hoạt động của quá trình
cung cấp dịch vụ công. Thực hiện tiến trình phân cấp quản lý nói chung theo tinh thần của
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, phân cấp đấu thầu ngày càng đƣợc tăng cƣờng từ CQTW
xuống CQĐP, nội dung chi tiết sẽ đƣợc phân tích kỹ trong Chƣơng 3. Về tổng quan, theo
thời gian phân cấp các nội dung thực hiện trong đấu thầu diễn ra nhƣ sau: CQTW (đại diện
là TTg) phân cấp xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT.

14

Xem thêm Hiến pháp Nƣớc Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền
địa phƣơng năm 2015
15
Xem thêm Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016
16
Xem thêm Vũ Thành Tự Anh (2016)


-11-

Công tác đấu thầu liên quan đến yếu tố nhân sự trong vai trò CĐT và chịu sự chi phối bởi
yếu tố nguồn tài trợ dự án nên phân cấp trong đấu thầu là sự pha trộn đan xen giữa phân
cấp hành chính, đầu tƣ xây dựng, ngân sách và chính trị.
Hình 2.3. Tóm tắc quy trình thực hiện dự án đầu tư công

Các bƣớc thực hiện

Nội dung

Văn bản pháp lý

1. Chuẩn bị đầu tƣ

Chủ trƣơng đầu tƣ

Luật Đầu tƣ công

Lựa chọn nhà thầu

Luật Đấu thầu

Thiết kế dự án

Luật Xây dựng

Triển khai thi công

Luật Xây dựng

2. Thực hiện đầu tƣ

3. Kết thúc đầu tƣ

Phạm vi nghiên cứu Phân cấp đấu thầu.
Nguồn: Tổng hợp trên cơ sở các Luật: Đầu tƣ công 2014, Xây dựng 2014, Đấu thầu 2013.

Tóm lại, các nghiên cứu cho thấy rằng phân cấp quản lý nhà nƣớc là xu hƣớng tất yếu và
không thể đảo ngƣợc. Quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ CQTW xuống
cho CQĐP sẽ giúp cho CQĐP có những chính sách nhanh nhạy, đáp ứng đƣợc sự mong
đợi của ngƣời dân. Phần lớn các nƣớc trên thế giới, phân cấp đƣợc nhìn nhận chủ yếu là
loại bỏ những công việc của nhà nƣớc không còn phù hợp trong nền kinh tế thị trƣờng. Sau
đó, một lần nữa vai trò nhà nƣớc đƣợc phân chia trách nhiệm giữa CQTW và CQĐP. Đối
với Việt Nam vẫn không nằm ngoài xu thế đó. Tuy nhiên, là quốc gia đang trong quá trình
chuyển đổi17 từ nền kinh tế tập trung sang nền kinh tế thị trƣờng nên có những đặc thù nhất
định. Quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc của Việt Nam diễn ra từng bƣớc, thận trọng, có
lộ trình. Đến nay, phân cấp chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực liên quan đến kinh tế, hành
17

World Bank (2001)

-12-

chính còn phân cấp chính trị vẫn còn nằm giới hạn cho phép. Điều này trong nhiều trƣờng
hợp tạo ra trở lực cho quá trình phân cấp hƣớng đến tính hiệu quả, minh bạch và trách
nhiệm giải trình trong khu vực công.
2.2. Khung phân tích
Nghiên cứu này vận dụng khung phân tích đã đƣợc chấp nhận rộng rãi trong nghiên cứu lý
thuyết cũng nhƣ trong thực tiễn18. Khung phân tích dựa trên một số giả định quan trọng
làm nền tảng cho lý thuyết phân cấp quản lý nhà nƣớc, cụ thể:
Hình 2.4. Khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nước
Đánh giá phân cấp
quản lý nhà nƣớc

Khả
năng
thực
hiện

Minh
bạch
thông
tin

Sự
tham
gia của
ngƣời
dân

Trách
nhiệm
giải
trình

Giám
sát,
kiểm
tra của
cấp trên

Nguồn: Vận dụng khung phân tích của ADB (2003), Vũ Thành Tự Anh (2012).

(i) Khả năng thực hiện: Việc phân cấp phải phù hợp với năng lực quản lý, điều hành của
đối tƣợng đƣợc phân cấp. Phân cấp không đúng đối tƣợng đồng nghĩa với buông lỏng quản
lý. Ngoài ra, cần xem xét khả năng cân đối các nguồn lực hỗ trợ cho đối tƣợng đƣợc phân
cấp thực thi nhiệm vụ.
(ii) Minh bạch thông tin: Xu hƣớng phân cấp làm cho đối tƣợng đƣợc phân cấp có cơ hội
cung cấp các dịch vụ công cho ngƣời dân. Tuy nhiên, họ phải đối mặt với đòi hỏi ngày
càng cao của ngƣời dân trong việc gia tăng hiệu quả và minh bạch các dịch vụ công. Ngƣời
dân mong muốn đƣợc tiếp cận đầy đủ, kịp thời các thông tin, chính sách, quyết định liên

18

Xem thêm ADB (2003), Vũ Thành Tự Anh (2012), Vũ Thành Tự Anh (2013), Cộng đồng các nhà tài trợ
(2009)


-13-

quan đến dịch vụ công để làm cơ sở giám sát hiệu quả hoạt động của đối tƣợng đƣợc phân
cấp. Ngoài ra, minh bạch thông tin góp phần làm tăng tính cạnh tranh, công bằng trong quá
trình cung cấp dịch vụ công.
(iii) Sự tham gia của ngƣời dân: Thông tin minh bạch đƣợc cung cấp đầy đủ nhƣng quan
trọng hơn là phải có cơ chế để ngƣời dân tích cực tham gia vào trong quá trình ra quyết
định và giám sát đối với các hoạt động của đối tƣợng đƣợc phân cấp. Mức độ tham gia của
ngƣời dân tùy thuộc vào nhận thức, kiến thức của mỗi cá nhân và quy định pháp luật cho
phép.
(iv) Trách nhiệm giải trình: Quá trình phân cấp tuân thủ nguyên tắc quyền hạn gắn liền với
trách nhiệm, trong đó có trách nhiệm giải trình. Đối tƣợng đƣợc phân cấp phải có trách
nhiệm giải trình hƣớng lên trên và hƣớng xuống dƣới. Trách nhiệm giải trình hƣớng lên
trên tập trung vào tuân thủ các quy định, chỉ đạo của cấp trên. Trong khi, trách nhiệm giải
trình xuống dƣới chủ yếu là ngƣời dân, những ngƣời trực tiếp thụ hƣởng chính sách về chất
lƣợng phục vụ của mình.
(v) Giám sát, kiểm tra của cấp trên: Để đảm bảo cho đối tƣợng đƣợc phân cấp thực hiện
đúng trách nhiệm đƣợc giao, tránh trƣờng hợp lạm dụng quyền lực dẫn đến sai lệch mục
tiêu ban đầu đề ra, cần thiết phải tăng cƣờng việc giám sát, kiểm tra cơ quan cấp trên đối
với việc thực hiện phân cấp; đồng thời xử lý nghiêm trách nhiệm nếu có xảy ra sai phạm.


-14-

CHƢƠNG 3: QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG
TRONG CÔNG TÁC ĐẤU THẦU DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG
3.1. Một số khái niệm liên quan
Nội dung nghiên cứu về phân cấp đấu thầu các dự án đầu tƣ công có tính chuyên ngành
cao liên quan đến các quy định về đầu tƣ, xây dựng và đấu thầu. Do đó, trong nghiên cứu
này thống nhất ở một số khái niệm sau:
Dự án đầu tƣ công
Dự án đầu tƣ công đƣợc hiểu là dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật phục vụ yêu cầu

phát triển kinh tế – xã hội19, đƣợc sử dụng toàn bộ hoặc một phần nguồn vốn đầu tƣ công
(Phụ lục 1).
Đấu thầu
Thuật ngữ đấu thầu trở nên quen thuộc tại Việt Nam với cách hiểu nôm na là quá trình lựa
chọn nhà thầu đáp ứng đƣợc các yêu cầu của CĐT trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu.
Luật Đấu thầu 2013 định nghĩa đấu thầu chi tiết hơn với hàm ý là quá trình lựa chọn nhà
thầu để ký kết thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tƣ vấn, dịch vụ phi tƣ vấn, mua sắm
hàng hóa, xây lắp trên cơ sở bảo đảm minh bạch, cạnh tranh công bằng và hiệu quả kinh tế.
Cùng cách hiểu nhƣ thế nhƣng một số nƣớc lại sử dụng thuật ngữ Mua sắm công là quá
trình lựa chọn nhà thầu thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ, hàng hóa và công trình xây
dựng; lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện dự án, cung cấp dịch vụ công. Do đó, trong quá trình
nghiên cứu kinh nghiệm các nƣớc, thuật ngữ Đấu thầu và Mua sắm công đƣợc hiểu tƣơng
đồng nhƣ nhau.
Ngƣời quyết định đầu tƣ (gọi tắt là NQĐĐT)
NQĐĐT các dự án đầu tƣ công là cá nhân đứng đầu cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm
quyền hoặc đƣợc uỷ quyền cho phép đầu tƣ dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ công. Luật
Đầu tƣ công quy định NQĐĐT ở địa phƣơng bao gồm: Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện,
xã.

19

Tổng hợp theo Luật Đầu tƣ công 2014