Phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở việt nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN VĂN ĐẠI

PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật hiến pháp và luật hành chính
Mã số: 62380102

LUẬN ÁN TIỄN SỸ LUẬT HỌC
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN ĐỨC MINH

Hà Nội, 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan kết quả nghiên cứu luận án tiến sỹ “Phân cấp quản lý
hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở
Việt Nam hiện nay” là công trình nghiên cứu của riêng tôi, không đạo văn hay lạm
dụng nội dung của các công trình nghiên cứu khác. Các nguồn tài liệu tham khảo
được đề cập, sự dụng trong luận án được nghiên cứu sinh thực hiện trích dẫn trung
thực, đảm bảo theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nội dung lời cam đoan của mình.

NGHIÊN CỨU SINH

Nguyễn Văn Đại


DANH MỤC CÁC CỤM TỪ VIẾT TẮT

UBND

Ủy ban nhân dân

UBHC

Ủy ban hành chính

HĐND

Hội đồng nhân dân

QLNN

Quản lý nhà nước

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

TBCN

Tư bản chủ nghĩa

TNHH

Trách nhiệm hữu hạn

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

KH&ĐT

Kế hoạch và đầu tư

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường

NN&PTNT

Nông nghiệp và phát triển nông thôn

KH&ĐT

Kế hoạch và đầu tư


DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỆU ĐỒ TRONG LUẬN ÁN
NỘI DUNG CỦA BẢNG/ BIỂU ĐỒ

TT

1
2

Sơ đồ 2.1.1. Mô tả bản chất của phân cấp với các loại hình
chuyển giao quyền lực khác ở Việt Nam
Bảng 2.2.2: Cơ cấu quản trị tài chính – Thế kỷ 20 so với thế kỷ
21

TRANG

34
50

Bảng 3.1.2: Mô tả mức độ phân cấp quản lý nhà nước trong
3

một số lĩnh vực ở Việt Nam theo quy định của pháp luật hiện

72-73

hành
4
5
6
7
8
9
10
11
12

Hộp 3.2.1. Trở ngại khi phân cấp cho địa phương – Trường
hợp tại hai tỉnh Bắc Ninh và Hà Nam
Biểu đồ 3.2.1: Thực trạng phân cấp về thu chi ngân sách của
trung ương cho các vùng miền, địa phương
Bảng 3.2.2 a: Mức độ phân cấp giữa chính quyền trung ương
(TƯ) và chính quyền địa phương (ĐP) về quản lý đầu tư công
Bảng 3.2.2 b: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc
đầu tư
Bảng 3.2.4: Thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước
về doanh nghiệp qua các giai đoạn phát triển ở Việt Nam
Bảng 3.2.5: Thực trạng phân cấp sử dụng “đất nông nghiệp,
đất ở” ở các địa phương
Biểu đồ 3.3.1: Thực trạng tham nhũng trong chính quyền ở
nước ta so sánh giữa năm 2011 với 2016
Bảng 3.3.2: Thực trạng chất lượng cán bộ, công chức các cấp
trên địa bàn một số tỉnh ở Việt Nam
Bảng 4.2.1: Những thay đổi cơ bản trong nhận thức về mô
hình quản trị công của nền hành chính nhà nước

79
81
82
83
86
89
91
93-94
121

MỤC LỤC

MỞ DẦU ......................................................................................................................
Chƣơng 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .................................
1.1. Tình hình nghiên cứu các vấn đề liên quan đến nội dung của luận án ..................
1.2. Nhận xét chung về tình hình nghiên cứu và các vấn đề sẽ tiếp tục được nghiên
cứu trong luận án ..........................................................................................................
1.3. Cơ sở lý thuyết và câu hỏi nghiên cứu ..................................................................
Chƣơng 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH
CHÍNH NHÀ NƢỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG .............................................................................................
2.1. Quan niệm về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương ..................................................................................
2.2. Các yếu tố cơ bản của phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương .......................................................................
2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương..............................................................
2.4. Một số mô hình phân cấp quản lý hành chính nhà nước trên thế giới và gợi mở
cho Việt Nam ...............................................................................................................
Chƣơng 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ
NƢỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƢƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.......................................................................
3.1. Thể chế phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay .............................................................
3.2. Chủ thể, nội dung, mục đích phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay ...........................
3.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay ...........................
3.4. Đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền

trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay .....................................


Chƣơng 4. PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM PHÂN CẤP QUẢN
LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC GIỮA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƢƠNG VÀ
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM .....................................................
4.1. Phương hướng bảo đảm phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam .........................................
4.2. Giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam ....................................................
KẾT LUẬN .................................................................................................................
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................
DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN NỘI DUNG
LUẬN ÁN .....................................................................................................................


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Lý thuyết về tổ chức quyền lực Nhà nước luôn là chủ đề nhận được sự quan
tâm đặc biệt của các nhà khoa học và thực sự được chú trọng trong xã hội dân chủ,
pháp quyền hiện nay ở Việt Nam và các quốc gia trên thế giới. Trong đó nội dung
về phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền Nhà nước là bộ phận cốt lõi, có
tính quyết định và sự lan toả rộng lớn.
Trong những thập kỷ qua, các quốc gia trên thế giới đã có nhiều nỗ lực trong
các chương trình cải cách, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước nhằm hướng
đến một xã hội phát triển thịnh vượng trong đó vai trò của Nhà nước được khẳng
định. Để đạt được mục tiêu thể kỷ đó, các quốc gia đã có nhiều phương thức thực
hiện khác nhau, vừa mang tính phổ quát vừa mang tính đặc thù, riêng biệt. Vấn đề
phân cấp quản lý nhà nước để thúc đẩy hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước luôn là
công việc trung tâm đã và đang được nhiều quốc gia quan tâm thực hiện. Tuy vậy,

thành công và thật bại cũng luôn đan xen, từ nhận thức đến quyết tâm hành động
cũng có sự khác nhau trong kết quả đạt được ở các quốc gia. Vì thế, lý luận về phân
cấp, phân quyền sẽ luôn được các nhà tư tưởng hoàn thiện.
Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp quản lý Nhà nước trải qua một quá trình nhận
thức lâu dài, được tác động bởi nhiều yếu tố khác nhau. Sau khi Hiến pháp năm
2013, Luật tổ chức chính quyền địa phương có hiệu lực thì vấn đề phân cấp quản lý
càng được đặt ra một cách cấp thiết, việc triển khai trong thực tế những nguyên tắc
phân định thẩm quyền như một trong những nỗ lực để xây dựng chính quyền kiến
tạo, phục vụ, liêm chính thúc đẩy dân chủ hoá ở nước ta.
Kết quả đạt được về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền
trung ương và địa phương ở nước ta trong những năm qua đã phát huy tính chủ
động, sáng tạo của các cấp chính quyền, khai thác các nguồn lực góp phần nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội
phát triển, phục vụ tốt hơn nhu cầu của tổ chức và lợi ích của nhân dân. Phân cấp
luôn đặt trong trạng thái ổn định về thể chế chính trị, kinh tế, xã hội; bảo đảm sự
lãnh đạo thống nhất của Đảng cộng sản; giữ vững được cấu trúc bộ máy chính
quyền trước những diễn biến phức tạp, bất ổn của chính trị thế giới.
Tuy nhiên, quá trình đổi mới phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa
chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong thời gian qua x t về tổng
1


thể vẫn chưa đáp ứng được những đ i hỏi bức xúc của thực tiễn, c n nhiều hạn chế,
bất hợp lý làm ảnh hưởng đến hiệu quả, hiệu lực hoạt động chung của nhà nước.
Chẳng hạn như: Một là, phân cấp thẩm quyền nhưng chưa bảo đảm quản lý thống
nhất, c n biểu hiện phân tán, cục bộ, kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm,
chưa chú trọng việc thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa
phương. Trách nhiệm của chính quyền địa phương chưa được khẳng định ở vị trí
xứng tầm, lợi ích của người dân vì thế mà chưa được đảm bảo tốt nhất. Hai là, chưa
phân định r ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính

quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, tổ chức cung
cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài
sản nhà nước; chưa xác định r trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá nhân đối
với những nhiệm vụ đã được phân cấp. Ba là, phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới,
nhưng chưa bảo đảm tương ứng các điều kiện cần thiết để thực hiện, c n thiếu sự ăn
khớp, đồng bộ giữa các ngành, các lĩnh vực có liên quan, chưa tạo điều kiện thực tế
cho địa phương chủ động cân đối các nguồn lực và nhu cầu cụ thể của mình. Bốn là,
một số nội dung phân cấp đã được pháp luật quy định nhưng chậm được triển khai
thực hiện hoặc thực hiện không triệt để. Mặt khác, các quy định phân cấp hiện hành
chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, .v.v…
Những hạn chế, bất cập trên đó do nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng chủ
yếu là do nguyên nhân từ nhận thức, quan điểm về phân cấp và phân quyền trong
nhà nước pháp quyền XHCN; các chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý hành
chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương chưa r ràng, rành
mạch, thiếu nhất quán. Để khắc phục những hạn chế trên, việc phân cấp quản lý
hành chính giữa Trung ương và địa phương cần được đặt trên bình diện mới, đáp
ứng đ i hỏi của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và của quá trình xây dựng
nhà nước pháp quyền XHCN, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trên cơ sở phân định r , cụ thể nhiệm vụ,
quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Phân cấp phải bảo đảm sự quản
lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương
nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Từ những vấn đề cấp thiết trên, nghiên cứu sinh đã chọn vấn đề “Phân cấp
quản lý hành chính nhà nƣớc giữa chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa
phƣơng ở Việt Nam hiện nay” để làm đề tài uận án Tiến sĩ uật học của mình.
2


2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
2.1. Mục đích nghiên cứu: Khái quát, luận giải các vấn đề lý luận về phân

cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương. Các vấn đề lý luận này được phân tích, làm rõ dựa trên những thành tựu
khoa học về các lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam.
Trên cơ sở phương pháp luận đó, tác giả sẽ tập trung phân tích, nhận x t, đánh giá
thực tiễn phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Kết quả đánh
giá về thực trạng là cơ sở để luận án chỉ ra phương hướng và đề xuất các nhóm giải
pháp có giá trị khoa học và thực tiễn nhằm khắc phục những hạn chế, tồn tại và bảo
đảm hiệu quả của quá trình này ở nước ta trong thời gian tới đây.
2.2. hiệm vụ nghi n cứu: Để đạt mục đích trên, luận án có nhiệm vụ:
Th nhất xác định cơ sở lý luận của phân cấp quản lý hành chính nhà nước
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bao gồm quan niệm khoa
học về tổ chức hành chính - lãnh thổ, về phân chia quyền lực nhà nước theo chiều
dọc; về đặc trưng của các mô hình phân cấp, trong đó chủ đạo là phân cấp về kinh
tế, phân cấp về tổ chức, bộ máy và các dạng thức, lĩnh vực phân cấp khác.
Th hai, xác định nội hàm và các đặc trưng của chính quyền trung ương,
chính quyền địa phương cũng như xác định được về mặt lý luận thẩm quyền quản lý
hành chính nhà nước của hai cấp chính quyền này, qua đó thấy được nhu cầu, tính
tất yếu về phân cấp quản lý hành chính giữa các chủ này ở Việt Nam.
Th

a trên cơ sở kết quả phân tích lý luận và đánh giá thực trạng phân cấp

quản lý hành chính, hiện trạng địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, đề xuất
phương hướng và các giải pháp đổi mới và hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý hành
chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở nước ta trong quá
trình cải cách bộ máy nhà nước theo hướng nhà nước pháp quyền, dân chủ.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghi n cứu của luận án
3.1. Đối tƣợng nghiên cứu: Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực
trạng, giải pháp về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam. Đối tượng nghiên cứu trọng tâm của

luận án là hai nhóm nội dung chính của phân cấp quản lý hành chính nhà nước: (1)
Phân cấp về thẩm quyền (các lĩnh vực cụ thể của phân cấp quản lý hành chính nhà
nước) và (2) phân cấp về điều kiện thực hiện thẩm quyền giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương.
3


3.2. Phạm vi nghiên cứu: Với thực tiễn về tổ chức chính quyền địa phương
ở nước ta gồm có ba cấp (tỉnh, huyện và xã), luận án sẽ tiếp cận để nghiên cứu toàn
bộ quá trình phân cấp của chính quyền trung ương với các cấp của chính quyền địa
phương, trong đó r n t nhất là phân cấp cho cấp tỉnh. Quá trình phân cấp giữa cấp
tỉnh với các cấp huyện và xã không thuộc đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận
án. Hơn nữa về nội dung phân cấp trong các cơ quan cùng một cấp chính quyền,
như giữa Chính phủ với các Bộ, ngành; giữa các Bộ với nhau hay giữa UBND với
các Sở, Phòng, Ban ở chính quyền địa phương cũng không thuộc đối tượng và phạm
vi nghiên cứu của luận án.
Phạm vi nghiên cứu của luận án cũng không hướng đến nội dung về tự quản
địa phương với ý nghĩa là một vấn đề nghiên cứu độc lập. Bên cạnh đó quản lý hành
chính nhà nước có nội hàm và phạm vi rất rộng, bao gồm nhiều lĩnh vực khác nhau
về chính trị, kinh tế, xã hội. Vì thế, luận án xác định tiếp cận đến các lĩnh vực cơ
bản, rõ nét trong yêu cầu về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền trung ương và địa phương hiện nay. Tất nhiên, những lĩnh vực đó về cơ bản
sẽ phản ánh khá đầy đủ, hiện thực, giải quyết thỏa đáng mục đích và nhiệm vụ
nghiên cứu mà đề tài đã đề ra.
uận án được thực hiện theo mã số chuyên ngành uật Hiến pháp và luật
hành chính, do đó phạm vi nghiên cứu của uận án sẽ giới hạn và đi theo lát cắt của
vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước, về mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương. uận án không nghiên cứu vấn đề phân cấp trong quyền
lực tư pháp và các góc độ tiếp cận về lịch sử, văn hóa, tâm lý…, mặc dù các yếu tố
đó là cơ sở quan trọng cho việc rút ra các kết luận của uận án.

4. Phƣơng pháp nghiên cứu của luận án
Luận án được thực hiện trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin,
quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của
Đảng, Nhà nước về pháp luật, về công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, đổi mới tổ
chức và hoạt động của nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.
Lý luận về quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước trong đó
vấn đề phân cấp, phân nhiệm, kiểm soát quyền lực nhà nước; vị trí, chức năng của
các cấp chính quyền nhà nước ở Trung ương và địa phương là nội dung cốt lõi gắn
liền với công cuộc cải cách nền hành chính ở nước ta hiện nay.
4


Lý luận về xây dựng nền hành chính hiện đại trong nhà nước pháp quyền,
trong đó có đặc trưng là nền hành chính nhà nước trong sạch, với nhận thức lý luận
về những trụ cột của điều hành quốc gia tốt, trong đó có yếu tố minh bạch, thượng
tôn pháp luật. Đặc biệt là các nhấn mạnh của Chính phủ hiện nay về một nền hành
chính kiến tạo, liêm chính, thúc đẩy sự phát triển bền vững.
ý luận về quyền con người, quyền công dân tiếp cận dưới góc độ đa ngành
và liên ngành, trong đó yếu tố chính trị - pháp lý là nền tảng mang tính trụ cột. Nhà
nước chuyển dịch từ một bộ náy quản lý, mệnh lệnh, phục tùng sang một bộ máy
quản trị tốt, phục vụ tốt nhất lợi ích của nhân dân.
Các phương pháp nghiên c u cụ thể được sử dụng như sau:
Th nhất, sử dụng các phương pháp thống kê, phỏng vấn để thu thập các
thông tin, tìm hiểu luận cứ, kinh nghiệm về vấn đề phân cấp quản lý, tổ chức và
hoạt động của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; hệ thống hóa
các quan điểm, định hướng của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước, cơ chế
chính sách và các văn bản quy phạm hướng dẫn liên quan đến nội dung nghiên cứu.
Th hai, luận án sẽ tham khảo các nguồn tài liệu đã công bố, kết quả khảo sát
tổng thể về thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền

trung ương và địa phương ở nước ta hiện nay; tổng hợp, phân tích, so sách, chọn lọc
tri thức khoa học cũng như kinh nghiệm trong và ngoài nước gắn với lý luận thực
tiễn để đề xuất phương hướng, giải pháp có sức thuyết phục nhằm xác định mục
tiêu và nguyên tắc phân cấp quản lý hành chính ở nước ta.
ý luận về quyền con người, quyền công dân tiếp cận dưới góc độ đa ngành
và liên ngành, trong đó yếu tố chính trị - pháp lý là nền tảng mang tính trụ cột. Nhà
nước chuyển dịch từ một bộ náy quản lý, mệnh lệnh, phục tùng sang một bộ máy
quản trị tốt, phục vụ tốt nhất lợi ích của nhân dân.
Ngoài ra tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên c u cụ thể khác để
giải quyết cho từng phần nội dung của luận án:
Mục 2.1, 2.2 và 2.3 Chương 2, tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân
tích và tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp hệ thống để làm rõ nội hàm
của các khái niệm phân cấp, đặc điểm và các yếu tố của phân cấp hành chính.
Mục 2.4 Chương 2, phương pháp chủ đạo là phân tích và tổng hợp, so sánh
để làm r được những kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý hành chính nhà

5


nước giữa chính quyền trung ương và địa phương là bài học kinh nghiệm có thể áp
dụng ở Việt Nam.
Mục 3.1 Chương 3, phương pháp lịch sử, tổng hợp, phân tích được sử dụng để làm
rõ chính sách của Đảng và pháp luật hiện nay về phân cấp quản lý hành chính nhà nước
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương.
Mục 3.2, 3.3 và 3.4, Chương 3, sử dụng chủ yếu phương pháp thống kê để phân
tích và đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế, tồn tại về thực trạng phân cấp quản lý
hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương ở Việt Nam.
Mục 4.1, 4.2 Chương 4, phương pháp nghiên cứu được sử dụng chủ đạo là
phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp hệ thống để xác định yêu cầu và
các phương hướng, giải pháp nhằm thúc đẩy hiệu quả quá trình phân cấp quản lý

hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay.
Những đóng góp mới về mặt khoa học của luận án
Khi hoàn thành mục đích nghiên cứu, luận án có những đóng góp mới về mặt
khoa học sau:
Th nhất, góp phần làm sáng tỏ một số khái niệm mà từ trước đến nay còn
có khá nhiều quan điểm, nhận thức khác nhau như: Phân cấp, phân cấp quản lý hành
chính nhà nước, chính quyền trung ương, chính quyền địa phương. àm r các yếu
tố cấu thành của phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương, đồng thời gợi mở một số bài học kinh nghiệm từ
các mô hình phân cấp điển hình trên thế giới cho Việt Nam.
Th hai, đánh giá khách quan, trung thực, có tính thời sự về kết quả đạt được
và những tồn tại, hạn chế về phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam
trong những năm vừa qua. Kết quả đánh giá vừa có tính khái quát vừa có tính cụ thể
với những minh chứng pháp lý, số liệu khảo sát sinh động, đa dạng và thời sự.
Th ba, các nhóm giải pháp mà luận án đưa ra có tính mới, chưa được đề cập
đầy đủ trong các công trình nghiên cứu khác; các giải pháp đó vừa có tính kế thừa
vừa có tính phát triển, là cơ sở khoa học có giá trị mới đối với Đảng và nhà nước.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Về ý nghĩa khoa học: Luận án là một công trình nghiên cứu nghiêm túc, có
nhiều cố gắng và kỳ vọng của tác giả, kết quả nghiên cứu sẽ đóng góp những giá trị
nhất định cho khoa học xã hội nói chung và khoa học pháp lý nói riêng ở nước ta.
Việc xác định địa vị pháp lý của các cấp chính quyền trên cơ sở làm r mối quan hệ
6


phân cấp là cách tiếp cận đặc trưng và hiện đại của khoa học pháp lý. Vì vậy, về
mặt lý luận, có thể coi đây là đóng góp mới cho ý luận về nhà nước và pháp luật.
Với nghĩa đó, việc xem x t, đánh giá hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước cần
được đặt trong mối liên hệ về quyền, lợi ích và trách nhiệm giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương. Điều này hoàn toàn phù hợp với quan điểm của

Đảng và Nhà nước ta hiện nay.
Bên cạnh đó luận án là nguồn tài liệu quý giá để các độc giả trong và ngoài
nước tham khảo, kế thừa và phát triển khi cần thiết tìm hiểu về vấn đề phân cấp
quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam.
Về ý nghĩa thực tiễn: Đảng và Nhà nước ta hiện nay đã đặt ra nhiệm vụ:
Phải khẩn trương nghiên cứu tìm ra các giải pháp có tính phương pháp luận để đổi
mới, xây dựng, hoàn thiện thể chế, bảo đảm hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước,
xây dựng nhà nước pháp quyền, dân chủ nhân dân, đem lại đời sống vật chất, tinh
thần ngày càng tốt hơn cho người dân…Trong thời gian gần đây, Chính phủ và các
cấp chính quyền địa phương đã và đang quyết liệt thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ,
chủ trương đặt ra của Đảng và định hướng tổng thể của Nhà nước. Vì thế, việc
nghiên cứu về phân cấp quản lý hành chính nhà nước trên cơ sở cách tiếp cận của
khoa học uật Hiến pháp và Luật hành chính sẽ đóng góp thiết thực cho nhiệm vụ
mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Đồng thời, kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp
phần tổng kết chương trình cải cách bộ máy nhà nước trong hơn 30 năm đổi mới đất
nước vừa qua. Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu của luận án sẽ tiếp tục gợi mở
phương hướng, giải pháp mới để tiếp tục xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước,
xác lập địa vị pháp lý của các cấp chính quyền trong thời gian tới đây ở nước ta.
6. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận án được thiết
kế thành 4 chương với các nội dung sau:
Chƣơng 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu
Chƣơng 2: Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý hành chính nhà nước
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
Chƣơng 3: Thực trạng về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
Chƣơng 4: Phương hướng, giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý hành chính
nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam.

7

Chƣơng 1

TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN NỘI
DUNG LUẬN ÁN
Hiện nay, phân cấp quản lý hành chính nhà nước được đặt ra như là một nhu
cầu cấp bách trong yêu cầu về xây dựng hoàn thiện bộ máy nhà nước của các quốc
gia trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Trên thực tế cho thấy dưới cả phương diện
lý luận và kinh nghiệm thực tiễn đều chỉ rõ mức độ phức tạp gia tăng của công việc
quản lý nhà nước tại địa phương trong khi sự tác động trực tiếp của Trung ương
xuống địa phương đã trở nên không sát thực, do đó việc tăng cường phân cấp cho
chính quyền địa phương là điều kiện tiên quyết để đảm bảo cho chính quyền có thể
thực hiện tốt các chức năng quản lý hành chính nhà nước của mình. Ở Việt Nam,
đặc biệt là khi đất nước bước vào thời kỳ đổi mới, vấn đề phân cấp quản lýtrong các
chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước được khẳng định qua các văn kiện
của Đảng và thể chế hóa chủ trương này bằng các quy định của pháp luật. Vì vậy,
vấn đề này được các nhà khoa học trong và ngoài nước quan tâm nghiên cứu theo
những góc độ khác nhau.
Trong quá trình nghiên cứu trước hết, tác giả đã tìm hiểu các công trình
nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, các đề tài và dự án cấp bộ, các chuyên khảo, bài
viết, các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ về tổ chức quyền lực nhà nước trong Nhà
nước pháp quyền;về chính quyền địa phương; vềphân cấp quản lý hành chính nhà
nước. Những nghiên cứu đó có thể được phân chia thành các nhóm sau đây:
1.1.1. Tình hình nghiên cứu các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý
hành chính nhà nƣớc giữa chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng
Thứ nhất, về khái niệm phân cấp, phân cấp quản lý hành chính nhà nước và
và các khái niệm có liên quan, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu
như: GS.TS. Phạm Hồng Thái, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung và TS. Nguyễn Ngọc

Chí (đồng chủ biên) trong cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực
trạng và triển vọng”, (2011) (479 trang) [107]; TS. Nguyễn Văn Cương (chủ biên)
trong cuốn sách chuyên khảo “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung
8


ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay”(2015) (340 trang) [2].
PGS.TS. Nguyễn Thị Hồi với cuốn sách “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước
với việc tổ ch c bộ máy nhà nước” (2005) [39]; GS. TS. Phạm Hồng Thái, trong bài
viết “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước – Một số khía cạnh lý luận –
thực tiễn và pháp lý” (2011) [110]; Luận án Tiến sĩ Chính trị học “Thể chế tam
quyền phân lập ở Nhật Bản” của tác giả Hồ Việt Hạnh [32]; JM. Cohen và
SB.Peterson, trong cuốn sách tham khảo nội bộ, “Phân cấp quản lí hành chính
chiến lược cho các nước đang phát triển” (2002) [133] (Sách dịch từ cuốn:
Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries – xem: www.
undp.org/governance/decentralization.htm). “Phân cấp ở Đông Á để tăng cường
hiệu lực cho chính quyền địa phương” của Ngân hàng Thế giới, (2005) [137]; TS.
Nguyễn Minh Phương, “Để tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa các cấp chính
quyền địa phương hiện nay” [103]; Luận văn Thạc sĩ uật học “Hoàn thiện pháp
luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương Việt
Nam hiện nay” của tác giả Khuất Việt Hải [34]; Bộ Tư pháp (Viện khoa học pháp
lý), trong cuốn “Từ điển Luật học” (2006) [87]; ThS. Vũ Công Giao,
“Decentralization – một số vấn đề lý luận và thực tiễn trên Thế giới” (2010) [27].
Các công trình nghiên cứu trên đã tiếp cận để luận giải chuyên sâu nội hàm
của các khái niệm liên quan đến phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Theo đó,
chúng ta nhận thấy tính phức tạp, đa dạng trong nhận thức lý luận về các vấn đề liên
quan đến nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Nội hàm của các khái niệm phấn
cấp, phân quyền, quản lý hành chính nhà nước và những khái niệm có liên quan
đang c n nhiều cách tiếp cận và luận giải khác nhau.
Thứ hai, về quan niệm đối với chính quyền trung ương chính quyền địa

phương và vấn đề phân cấp thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương có thể kể đến các nguồn tài liệu, công trình nghiên cứu như:
Hiến pháp năm 2013 [42]; Luật tổ ch c chính quyền địa phương năm 1958 [45];
Luật tổ ch c chính quyền địa phương năm 2015 [46]; PGS.TS. Hoàng Thế Liên
(chủ biên) trong cuốn sách “Hiến pháp năm 2013 những điểm mới mang tính đột
phá” (2015) [58]; GS.TS. Nguyễn Đăng Dung và TS. Đặng Minh Tuấn (đồng chủ
biên) trong cuốn “Giáo trình Luật hiến pháp Việt Nam” (2014) [12]; Albert P.

9


Blaustein và Jay A. Sigler trong cuốn sách “Các ản Hiến pháp làm nên lịch
sử” (2013) [128]; TS. Nguyễn Sĩ Dũng, trong bài viết “Các mô hình chính quyền
địa phương và sự phân chia ch c năng nhiệm vụ”, (2010) [13].
Trên cơ sở đó, chúng ta nhận thấy, khái niệm “chính quyền trung ương” và
“chính quyền địa phương” được sử dụng không phổ biến trong các văn bản của
Đảng, pháp luật của nhà nước cũng như trong khoa học chính trị - pháp lý ở nước
ta. Trên thực tế thì chúng ta hay nói là “cơ quan nhà nước ở Trung ương” mà ít khi
sử dụng thuật ngữ “chính quyền trung ương” vì khái niệm này thường phải được đặt
trong mối quan hệ với khái niệm “chính quyền địa phương”. Trong khi đó thì khái
niệm chính quyền địa phương là một khái niệm phức tạp. trong lịch sử lập Hiến ở
Việt Nam trước khi có Hiến pháp năm 2013, khái niệm “chính quyền địa phương”
gần như chưa được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm “Hội đồng nhân dân các
cấp” và “Ủy ban nhân dân các cấp”. Tuy vậy, các công trình nghiên cứu trên là
nguồn tri thức quan trọng để tác giả làm rõ thêm nhận thức về chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam.
Thứ ba, về quan niệm “quản lý hành chính nhà nước” và phân iệt quản lý
hành chính nhà nước với các loại quản lý khác của nhà nước, có thể kể đến các
công trình nghiên cứu tiêu biểu sau: PGS. TS. Nguyễn Cửu Việt trong cuốn “Giáo
trình Luật hành chính Việt Nam” (2013) [123]; Giáo trình “Luật hành chính Việt

Nam”, Trường Đại học Luật Hà Nội của TS. Trần Minh Hương (chủ biên) (2014)
[86]; PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt trong bài viết “Bàn về thuật ngữ quản lý hành
chính nhà nước” (2007) [125]; ThS. Vũ Công Giao trong bài viết“Decentralization
– một số vấn đề lý luận và thực tiễn trên Thế giới” (2010) [27]; Nguyễn Hải Hà, bài
viết “Về vấn đề phân cấp quản lý hành chính” (2001) [29]; PGS.TS. Nguyễn Cửu
Việt (chủ biên) trong cuốn “Luật hành chính nước ngoài” (2011) [125]; Bộ Tư
pháp (Viện khoa học pháp lý), trong cuốn “Từ điển Luật học” (2006) [93].
Với những cách tiếp cận và luận giải khác nhau, nhìn chung các tác giả ở
Việt Nam đều cho rằng quản lý hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của
quản lý nhà nước (hay quản lý hành chính nhà nước là quản lý nhà nước theo nghĩa
hẹp). Trong khi đó các tác giả nước ngoài lại không có sự phân biệt về hai thuật ngữ

10


này. Vì thế, luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu để làm rõ tính lý luận về các yếu tố cơ
bản của phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam.
Thứ tƣ, về kinh nghiệm quốc tế đối với vấn đề phân cấp quản lý hành chính
nhà nước giữa Trung ương và địa phương có thể kể đến các công trình nghiên cứu
sau: ThS. Vũ Công Giao, “Decentralization – một số vấn đề lý luận và thực tiễn
trên Thế giới” (2010) [27]; ThS. ê Văn H a trong bài viết“Phân cấp quản lý hành
chính ở Đan Mạch” [38]; ThS. Lê Toàn Thắng bài viết, “Kinh nghiệm phân cấp
quản lý ngân sách của một số quốc gia trên thế giới”, (2011) [112]; Chính quyền
địa phương của Thụy Điển – truyền thống và cải cách, của tập thể tác giả nước
ngoài: Soren Haggroth, Curt Riberdah và Karin Rudebeck, người dịch: Victor
Kayfets(1997) [135]; Mr. Olivier VIDAL, trong tác phẩm: “Nước cộng hòa Pháp và
các cộng đồng lãnh thổ địa phương: sự trở lại của nhóm Girondins” do Nguyễn
Hoàng Anh phiên dịch [134]; TS. Nguyễn Sĩ Dũng, trong bài viết “Các mô hình
chính quyền địa phương và sự phân chia ch c năng nhiệm vụ” (2010) [13].
Các công trình trên đã tiếp cận để nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước,

về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước ở nhiều quốc gia khác nhau theo
các mô hình tổ chức đặc trưng. Theo đó, có các mô hình phân cấp quản lý nhà nước
điển hình trên thế giới như: Mô hình “Xô viêt”; mô hình ở các nước Châu Âu; mô
hình ở các nước Đông Á sẽ có nhiều gợi mở cho Việt Nam để xây dựng, hoàn thiện
lý thuyết khoa học về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương trong thời gian hiện nay.
Bên cạnh đó, chúng ta cũng có thể hệ thống thêm một số các công trình
nghiên cứu khác có nội dung để chỉ ra các bài học kinh nghiêm về vấn dề phân cấp
quản lý hành chính nhà nước cho Việt Nam hiện nay, như: Ngân hàng Thế giới ấn
hành tác phẩm“Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương phát huy tác dụng”
(2005) [137]; TS. Nguyễn Sĩ Dũng trong bài viết“Một số mô hình của chính quyền
địa phương các nước trên thế giới” 14]; Nguyễn Thị Thu Vân “Tự quản địa
phương ở các nước Đông u thuộc hệ thống XHCN trước đây và ở Trung Quốc”
[121]; Nguyễn Huyền Hạnh: “Một số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở
CHLB Đ c”, 31]; PGS.TS. Nguyễn Như Phát: “Tiến tới một Hiến chương quốc tế
về tự quản địa phương”, [93].

11


Những công trình thuộc nhóm này đã cung cấp cho người đọc một bức tranh
đa dạng, phong phú về kinh nghiệm của các nước, các khu vực trên thế giới về phân
cấp, phân quyền; đã chỉ r sự tồn tại của nhiều mô hình và mức độ phân cấp giữa
Trung ương với địa phương và giữa các cấp địa phương; mối quan hệ giữa phân cấp
với các yếu tố khác nhau như chỉ số GDP, hình thức tổ chức nhà nước, thể chế kinh
tế, chính trị ở các quốc gia. Kết quả nghiên cứu này sẽ góp phần gợi mở cho Việt
Nam nhiều giá trị quan trọng trong quá tronhf cải cách, xây dựng và hoàn thiện bộ
máy nhà nước hiện nay.
1.1.2. Tình hình nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý hành chính
nhà nƣớc giữa chính quyền trung ƣơng và chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam

Đã có rất nhiều công trình khoa học, với nhiều cấp độ khác nhau, của nhiều tác
giả trong và ngoài nước nghiên cứu về vấn đề phân cấp, phân quyền, địa vị pháp lý
của các cấp chính quyền nhà nước ở Việt Nam trong thời gian vừa qua. Với phương
pháp đa ngành và liên ngành, các công trình nghiên cứu đó chủ yếu tiếp cận hoặc có
tính khái quát chung về phân cấp, phân quyền trong các lĩnh vực quản lý nhà nước
(lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp) hoặc chỉ tiệp cận một lĩnh vực rất nhỏ về
quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, về cơ bản là chưa có một công trình nghiên
cứu chuyên sâu về vấn đề phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay. Dưới đây, tác giả đề cập
đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu, có liên quan về thực trạng phân cấp
quản lý hành chính nhà nước giữa Trung ương và địa phương ở Việt Nam nhìn nhận
ở tính khái quát chung và ở các lĩnh vực quản lý hành chính cụ thể.
Thứ nhất, khái quát chung về tình hình nghiên c u thực trạng phân cấp
quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương ở Việt Namcó thể kể đến các công trình sau: TS. Nguyên Văn Cương (chủ
biên) trong cuốn “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay” (2015) [2]; TS. Hoàng Thị Ngân, trong
bài viết “Thực trạng và xu hướng phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương
ở Việt Nam” (2010) [80]; PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, trong bài viêt “Phân cấp
quản lý trong mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương” (2005) [124]; ThS.
Trần Thị Diệu Oanh, trong bài viết “Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính

12


quyền Đô thị”, (2011) [91]; PGS. TS. Nguyễn Xuân Tế và CN. Phan Hải Hồ, trong
bài viết “Phân cấp quản lý nhà nước tại Thành phố Hồ Chí Minh – thực trạng và
giải pháp” (2007) [114]; TS. Dương Quang Tung, trong bài viết “Về vấn đề phân
cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương hiện nay” [120] và PGS.TS.
Vũ Thư, trong bài viết “Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho

chính quyền địa phương ở nước ta” (2009) [116]; TS. Nguyễn Mạnh Hùng, trong
cuốn sách chuyên khảo “Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và
thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam”(2015) [58]; GS.TS. Phạm Hồng Thái,
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung và TS. Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên) trong cuốn
sách “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực trạng và triển vọng”, (2011)
(479 trang) [107].
Nội dung của các công trình nghiên cứu trên đã phần nào làm r được thực
trạng về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương ở nước ta. Tuy vậy, kết quả khảo sát nghiên cứu và những
đánh giá, kết luận của các tác giả phần nhiều không còn mang tính thời sự và đã
được khắc phục từ thực tiễn tổ chức nhà nước ở nước ta trong những năm gần đây
đặc biệt là khi Hiến pháp 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước đã được
ban hành. Các công trình nghiên cứu trên thông thường tiếp cận theo lát cắt lịch sử
tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước gắn liền với lịch sử lập Hiến và lập pháp.
Thứ hai, tình hình nghiên c u về thực trạng phân cấp quản lý hành chính
nhà nước giữa Trung ương và địa phương trong một số lĩnh vực cụ thể ở Việt Nam
hiện nay, có thể kể đến các công trình sau: CIEM (Viện nghiên cứu quản lý kinh tế
Trung ương) với công trình nghiên cứu “Phân cấp quản lý vốn hỗ trợ phát triển
chính th c (ODA) ở Việt Nam – chính sách và thực hiện ở địa phương” (2008)
[132]; PGS. TS. Phạm Duy Nghĩa, trong bài viết “Phân cấp quản lý nhà nước trong
lĩnh vực kinh tế - cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” [81]; TS. ương Thu
Thủy, trong bài viết “Phân cấp quản lý đầu tư công giữa Trung ương và địa
phương ở Việt Nam hiện nay” (2013) [117]; ThS. Đinh Minh Dũng, trong bài viết
“Phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục trên địa bàn cấp huyện” (2012) [15];
CIEM, trong dự thảo công trình nghiên cứu “Thực hiện tốt việc phân cấp giữa
chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương” [132].

13

Trong nội dung của các công trình này, các tác giả chỉ rõ thêm về thực trạng
phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương ở các mức độ khác nhau khi tiếp cận trong các lĩnh vực cụ thể của quản
lý hành chính.Khi triển khai trong chương 3 (phần thực trạng), để đảm bảo tính
logic khoa học xuyên suốt luận án, tác giả sẽ lồng gh p các lĩnh vực cụ thể của quản
lý hành chính trong nội dung phần kết quả đạt được và những hạn chế, tồn tại để
phân tích. Vì vậy, các công trình nghiên cứu này sẽ là nguồn tri thực rất quan trọng
để tác giả tham khảo. Hơn nữa, quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực rất
rộng gần như là quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp, vì thế tác giả giới hạn phạm vi
nghiên cứu trong một số lĩnh vực rất điển hình, có tính quyết định đến hiệu quả của
toàn bộ quá trình phân cấp quản lý hành chính nhà nước. ở Việt Nam.
1.1.3. Tình hình nghiên cứu phƣơng hƣớng, giải pháp phân cấp quản lý
hành chính nhà nƣớc ở Việt Nam
Trong quá trình nghiên cứu các công trình của nhiều tác giả khác nhau, tác giả
nhận thấy nhóm các vấn đề liên quan đến nội dung về phương hướng, quan điểm và
giải phápthúc đẩy hiệu quả phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện
nay được nhiều tác giả quan tâm. Bởi vì, mục đích cuối cùng khi các nhà khoa học
đầu tư tìm hiểu về lĩnh vực này cũng là để tìm ra được các phương hướng, giải pháp
nhằm thiết kế, xây dựng một mô hình chính quyền nhà nước có tổ chức và vận hành
hoàn thiện hơn. Có thể kể đến một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau đây:
Th

nhất, các công trình nghiên cứu về nhóm giải pháp chúng, như: TS.

Nguyễn Văn Cương (chủ biên) trong cuốn sách “Về phân định thẩm quyền giữa
chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay” (sách
chuyên khảo), (2015) (340 trang) [2]; PGS.TS. Nguyễn Minh Phương, trong bài viết
“Hoàn thiện cơ chế phân quyền, phân cấp quản lý đáp ng yêu cầu cải cách hành
chính nhà nước” [102]; ThS. Nguyễn Đức Mạnh, bài viết “Tiếp tục đẩy mạnh cải
cách hành chính theo tinh thần Nghị quyết Đại hội lần th XI của Đảng” (2012)

[64]; TS. Nguyễn Minh Phương đã tiếp tục có bài viết “Để tiếp tục đẩy mạnh phân
cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương hiện nay” [101]; TS. Trần Anh
Tuấn (Thứ trưởng Bộ Nội vụ), trong bài viết “Tiếp tục thực hiện phân cấp quản lý
hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2015” [119]; TS. Hoàng Thị Ngân (Văn

14


phòng Chính phủ), trong bài viết “Đẩy mạnh công tác phân cấp Trung ương và địa
phương” (2009) [79].
Th hai, các công trình nghiên cứu về nhóm giải pháp trong các lĩnh vực, như:
PGS. TS. Vũ Thư, trong bài viết “Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền
địa phương nước ta” (2004) [116]; TS. Hoàng Mai, trong bài viết “Sửa đổi Hiến
pháp năm 1992 nhằm đẩy mạnh phân cấp giữa chính quyền trung ương và địa
phương tại Việt Nam” (2012) [63]; TS. Vũ Đức Đán, trong bài viết “Vai trò của
phân cấp quản lý nhà nước trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay”; GS.TS.
Phạm Hồng Thái, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung và TS. Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ
biên) trong cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam thực trạng và triển
vọng”, (2011) [107]; TS. Lê Quốc Hùng, trong cuốn sách “Thống nhất phân công
và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam” (2004) [59]; ThS. Nguyễn Văn Đại,
“Phân cấp quản lý nhà nước về cán bộ, công ch c ở Việt Nam hiện nay”, (2017)
[19]; ThS. Nguyễn Văn Đại và ThS. Nguyễn Thị Mai Anh “Phân cấp quản lý hành
chính nhà nước về đầu tư công nhằm đảm bảo quản trị tốt nền hành chính ở Việt
Nam hiện nay”, (2017) [20]. TS. Trần Thị Diệu Oanh, trong Luận án tiến sĩ uật
học “Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong quá
trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam” (2012) [89].
Có thể nhận thấy, các công trình nghiên cứu trên đây, các tác giả đã xây dựng
được phương hướng, giải pháp phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở các lĩnh
vực nhất định; phương hướng và các nhóm giải pháp đó về cơ bản đã được tiếp thu
ở mức độ nhất định trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý,

cải cách nền hành chính nhà nước ở nước ta cũng như ở các quốc gia trên thế giới.
Theo các tác giả, để thực hiện được sự phân công và phối hợp hiệu quả giữa
chính quyền nhà nước ở Trung ương và địa phương thì tất yếu cần phải xây dựng
được cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó cần xác định rõ chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của từng hệ thống cơ quan vừa theo hướng phân công, vừa
theo hướng phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Các
công trình nghiên cứu này có giá trị khoa học quan trọng, bổ sung vào căn cứ để
nghiên cứu sinh trình bày, làm r được phương hướng và các nhóm giải pháp phân
cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam trong luận án của mình.

15


1.2. NHẬN XÉT CHUNG VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC
VẤN ĐỀ SẼ TIẾP TỤC ĐƢỢC NGHIÊN CỨU TRONG LUẬN ÁN
1.2.1. Nhận xét chung về tình hình nghiên cứu
Từ kết quả tổng quan mà nghiên cứu sinh đã tập hợp, phân tích, có thể nhận
thấy đề tài “Phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” đangcó rất nhiều nội dung còn bỏ
ngỏ, hoặc còn nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí là tranh cãi, hoặc chưa được
nghiên cứu thấu đáo. Dưới đây, tác giả đánh giá một số nội dung chính sau:
Th nhất, quan niệm về nội hàm của một số khái niệm hiện nay chưa được
thống nhất. Trong quá trình tìm hiểu, tổng hợp các nguồn tài liệu liên quan đến đề
tài về cơ bản tác giả đã không tìm thấy tài liệu nào sử dụng khái niệm “Phân cấp
thẩm quyền”. Hầu hết các tác giả ở Việt Nam đều sử dụng phổ biến thuật ngữ “Phân
định thẩm quyền” và “Phân cấp quản lý”. Tài liệu nước ngoài thì chủ yếu sử dụng
thuật ngữ “Decentralization” (tiếng Anh) hoặc “Deconcentration” (tiếng Pháp) theo
đúng nghĩa của từ là phi tập trung, mà theo cách hiểu của Tây Âu có nghĩa là phân
quyền. Bên cạnh đó việc sử dụng khái niệm “quản lý hành chính nhà nước” hiện
nay cũng c n nhiều quan niệm khác nhau. Thậm chí nhiều tác giả còn nhất thể một

số khái niệm liên quan đến các vấn đề này.
Th hai, nhiều vấn đề lý luận c n “bỏ ngọ”, nhận thức, quan điểm còn khác
nhau về lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Nhận thức về
vấn đề phân cấp, phân quyền, tự quản và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương
hiện nay là chưa r ràng, nhiều vấn đề có tính khoa học thì chúng ta vẫn cho rằng là
nhạy cảm, không có những trao đổi thẳng thắn, khách quan hơn vì mục đích xây
dựng và phát triển bền vững. Các quy luật khách quan đã trở nên thành quả của lịch
sử loài người, chúng ta vận dụng c n chưa phù hợp. Vì thế, nhìn chung bộ máy
chính quyền hiện nay của chúng ta c n được tổ chức và vận hành kém hiệu quả.
Phát triển chưa bền vững, quyền và lợi ích chính đáng của công dân chưa được đáp
ứng một cách thỏa đáng.
Th ba, các nhà khoa học khi đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý hành
chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta
chủ yếu mang tính khái quát, hàn lâm và còn rất chung chung. Tác giả tìm hiểu thì

16


nhận thấy còn ít các công trình nghiên cứu có những khảo sát, chỉ số sát thực, mang
tính thời sự để đánh giá về mức độ phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền
nhà nước hiện nay. Đặc biệt gần như chưa có các công trình thiết kế được về trị số
đo lường về vấn đề phân cấp quản lý nhà nước và trị số đo lường niềm tin, sự đánh
giá của nhân dân với các cấp chính quyền nhà nước.
Th tư, các công trình nghiên cứu đã hệ thống rất nhiều các nhóm giải pháp,
kiến nghị vừa có tính định hướng vừa có tính thực tiễn nhằm đẩy mạnh hơn nữa tính
phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền trung ương và địa phương trong lĩnh
vực quản lý hành chính nhà nước. Tuy vậy, các nhóm giải pháp phần nhiều không
còn phù hợp, không cập nhật được tính thời sự hiện nay. Khi Hiến pháp 2013 đã
được ban hành, các đạo Luật về tổ chức nhà nước đã được sửa đổi, bổ sung mới và
đặc biệt là Văn kiện Đại hội toàn quốc lần thứ XII, các Nghị quyết Hội nghị Trung

ương của Đảng đã có những định hướng mới. Do vậy, các nhóm giải pháp mà các
nhà nghiên cứu đã nêu chắc chắn sẽ phải trao đổi, phân tích sâu hơn.
1.2.2. Những vấn đề còn đặt ra mà luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu
Vấn đề phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương
và chính quyền địa phương cần được nghiên cứu một cách toàn diện, đáp ứng đ i
hỏi của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Mục đích nghiên cứu cần phải
đáp ứngyêu cầu về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân
dân, vì nhân dân và công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước, nhằm phát huy
tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương. Vì thế,
việc phân định r , cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính
quyền trong bộ máy chính quyền nhà nước; bảo đảm sự quản lý tập trung, thống
nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương nhằm nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội là mục tiêu
xuyên suốt của quá trình nghiên cứu.
Qua tìm hiểu và phân tích nội dung các công trình của các tác giả đã công
bố, tác giả nhận thấy, các công trình nói trên chủ yếu đi sâu vào phân tích các vấn
đề về chính quyền địa phương hoặc phân cấp quản lý một cách riêng rẽ. Nếu đề cập
đến chính quyền địa phương thì chủ yếu về mô hình, tính chất, chức năng, thẩm
quyền. Giải quyết phân cấp quản lý chủ yếu phân tích khái niệm phân cấp quản lý

17


trong nước và ngoài nước, các lĩnh vực cần được phân cấp cụ thể. Chưa có công
trình nào tập trung nghiên cứu làm rõ một cách toàn diện và chuyên sâu về vấn đề
phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương. Điều quan trọng hơn nữa là các công trình nghiên cứu đã công bố cũng
đã đặt trong một bối cảnh lịch sử khác. Với quyết tâm đổi mới toàn diện của Đảng
và Nhà nước hiện nay thì phân cấp quản lý cần được đặt trong bình diện mới.
Trong bối cảnh cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay, việc phân

cấp chưa được đặt trên một quan điểm lý luận phù hợp với yêu cầu của chế độ nhà
nước pháp quyền XHCN. Bởi trong nhà nước pháp quyền, các yếu tố của phân
quyền theo chiều dọc phải được làm r ; khái niệm “địa phương” phải được hiểu
trước hết từ góc độ yếu tố lợi ích cộng đồng dân cư mà không chỉ hạn chế trong
phạm vi các thẩm quyền của bộ máy nhà nước.Cho đến nay, có khá đầy đủ các tài
liệu lý luận và thực tế nước ta và các nước để xây dựng hệ thống lý luận về nền
hành chính và cải cách hành chính, trong đó có vấn đề phân cấp quản lý, các vần đề
về phân cấp cần được nghiên cứu một cách đầy đủ bao gồm các nội dung như khái
niệm, bản chất, các loại hình phân cấp, các nguyên tắc phân cấp quản lý, các điều
kiện để thực hiện phân cấp…
Phân cấp quản lý cần được ghi nhận trong các văn bản pháp luật có giá trị
pháp lý cao. Việc phân cấp không nên theo hình thức tự nguyện của các Bộ, ngành
Trung ương, của chính quyền địa phương cấp trên mà nên thông qua việc xây dựng
các văn bản pháp luật như có uật về phân cấp quản lý, Luật về chính quyền địa
phương. Việc ghi nhận trong pháp luật phân cấp quản lý phải có tầm nhìn chiến
lược. Phân cấp quản lý để chính quyền trung ương có thể giải quyết các vấn đề lớn,
có tầm vĩ mô như: vạch ra chính sách, pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, kiểm tra.
Phân cấp quản lý mở rộng thẩm quyền của chính quyền địa phương trong việc quyết
định và quản lý các công việc trên địa bàn không chỉ làm hoạt động của bộ máy
chính quyền địa phương trở nên năng động, tích cực hơn; mà c n đ i hỏi về tăng
cường sự kiểm soát của người dân, của chính quyền trung ương đối với hoạt động
của chính quyền địa phương cũng như mở rộng khả năng để công dân tham gia vào
các hoạt động của chính quyền địa phương, phân cấp quản lý gắn liền với yêu cầu
của nền dân chủ.

18


Cần phải xác định lại vấn đề tổ chức hành chính – lãnh thổ, vị trí, tính chất,
các mối quan hệ, năng lực các mặt của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà

nước. Đây là cơ sở của việc phân cấp quản lý.
Trên cơ sở kế thừa những tri thức lý luận của các tác giả đi trước, Luận án đi
sâu nghiên cứu quan niệm khoa học về phân cấp quản lý và những khái niệm có liên
quan; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của các cấp chính
quyền nhà nướctrong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề xuất các
giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý trên cơ sở quan điểm tiếp cận mới về quan hệ
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Bởi vì trên thực tế, trong
quá trình thực hiện phân cấp quản lý triển khai từ chủ trương, chính sách của Đảng
và Nhà nước còn có rất nhiều hạn chế, chưa đem lại hiệu lực, hiệu quả trong quản lý
nhà nước. Do đó, việc xem xét một cách toàn diện như đã đề cập ở trên là rất cần
thiết giúp cho việc đưa ra những giải pháp khả thi hơn. Vì vậy, luận án sẽ đặt ra
những vấn đề nghiên cứu cơ bản sau:
Một là, xác định cơ sở lý luận của phân cấp quản lý, bao gồm quan niệm khoa
học về tổ chức hành chính - lãnh thổ, về đặc trưng của các mô hình phân cấp, trong
đó chủ đạo là phân cấp thẩm quyền và phân cấp về điều kiện thực hiện thẩm quyền.
Hai là, xác định nội hàm pháp lý và đặc trưng nhận diện của chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương để từ đó chỉ r mối liên hệ về mặt tổ chức,
thực thi thẩm quyền của các cấp chính quyền này ở Việt Nam.
Ba là, nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa
chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay. Đây chắc
chắn là kết quả nghiên cứu mới, bởi lẽ thực trạng sẽ phản ảnh hiện thực tại thời
điểm luận án hoàn thiện. Tất yếu mục đích cuối cùng mà tác giả hướng đến đó là
nghiên cứu đề xuất phương hướng và các giải pháp mới về vấn đề này.
1.3. GIẢ THUYẾT NGHIÊN CỨU VÀ CÂU HỎI NGHIÊN CỨU
1.3.1. Giả thuyết nghiên cứu
Trên cơ sở lý thuyết nghiên cứu, khung phân tích để làm rõ lý thuyết nội dung
về phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương, luận án cần phải làm rõ một số giả thuyết khoa học sau:
Hiện nay, những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý hành chính nhà nước
giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương chưa được nghiên cứu một

19