Thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính từ thực tiễn ủy ban nhân dân thị xã phúc yên, tỉnh vĩnh phúc

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NGUYN NGC NH

THựC HIệN PHáP LUậT Về GIảI QUYếT Tố CáO HàNH CHíNH Từ THựC TIễN ủY BAN NHÂN DÂN THị Xã PHúC YÊN,
TỉNH VĩNH PHúC

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2017


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

NGUYN NGC NH

THựC HIệN PHáP LUậT Về GIảI QUYếT Tố CáO HàNH CHíNH Từ THựC TIễN ủY BAN NHÂN DÂN THị Xã PHúC YÊN,
TỉNH VĩNH PHúC
Chuyờn ngnh: Lut Hin phỏp - Lut Hnh chớnh
Mó s: 60 38 01 02

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. TRN NHO THèN

H NI - 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết lời cam đoan này để nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Ngọc Ánh


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục từ viết tắt
Danh mục bảng
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI
QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH .................................................. 7
1.1.

Khái niệm tố cáo và pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính ....... 7

1.1.1.

Tố cáo và quyền tố cáo ........................................................................ 7

1.1.2.

Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính ......................................... 13

1.2.

Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về giải quyết
tố cáo hành chính qua Hiến pháp và pháp luật Việt Nam .......... 23

1.2.1.

Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính thời kỳ phong kiến ......... 23

1.2.2.

Giai đoạn từ năm 1946 đến trước khi Hiến pháp năm 1980 được
ban hành............................................................................................. 24

1.2.3.

Giai đoạn từ năm 1980 đến trước khi Luật Tố cáo năm 2011
được ban hành ................................................................................... 27

1.2.4.

Giai đoạn từ năm 2011 đến nay......................................................... 29

1.3.

Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính của một số quốc
gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam............... 30

1.3.1.

Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính của một số quốc gia trên
thế giới ............................................................................................... 30

1.3.2.

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .................................................. 35


Chƣơng 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI
QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH TẠI ỦY BAN NHÂN
NHÂN THỊ XÃ PHÚC YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC ...................... 37
2.1.

Khái quát tình hình kinh tế - xã hội ảnh hƣởng tới hoạt
động giải quyết tố cáo hành chính tại UBND thị xã Phúc
Yên, tỉnh Vĩnh Phúc ........................................................................ 37

2.1.1.

Khái quát tình hình kinh tế - xã hội của thị xã Phúc Yên, tỉnh
Vĩnh Phúc .......................................................................................... 37

2.1.2.

Tình hình tố cáo trên địa bàn thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc........ 39

2.2.

Thực trạng thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành
chính tại UBND thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc ....................... 40

2.2.1.

Thực trạng thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính
tại UBND thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc...................................... 40

2.2.2.

Thực trạng công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi
phạm pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính tại Ủy ban nhân
dân thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc ................................................ 43

2.3.

Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của tồn tại, hạn chế ..... 49

2.3.1.

Những tồn tại, hạn chế ...................................................................... 49

2.3.2.

Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế ..................................................... 54

Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢƠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU
QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT TỐ
CÁO HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN ỦY BAN NHÂN
DÂN THỊ XÃ PHÚC YÊN, TỈNH VĨNH PHÚC ......................... 62
3.1.

Phƣơng hƣớng thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo
hành chính ........................................................................................ 62

3.1.1.

Thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính nhằm bảo
vệ quyền con người ........................................................................... 62


3.1.2.

Thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính nhằm nâng
cao trách nhiệm của cơ quan công quyền trong hoạt động giải
quyết tố cáo của công dân ................................................................. 64

3.2.

Giải pháp nâng cao việc thực hiện pháp luật về giải quyết tố
cáo hành chính .................................................................................. 66

3.2.1.

Nhóm các giải pháp chung ................................................................ 66

3.2.2.

Nhóm các giải pháp cụ thể cho địa phương ...................................... 73

3.2.3.

Các biện pháp khác............................................................................ 80

KẾT LUẬN .................................................................................................... 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 85


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
KN:

Khiếu nại

KNTC:

Khiếu nại, tố cáo

TC:

Tố cáo

UBND:

Ủy ban nhân dân

DANH MỤC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1. Kết quả giải quyết tô cáo trên địa bàn thị xã Phúc Yên
từ năm 2011 đến năm 2016

42

Bảng 2.2. Kết quả thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý
vi phạm hành chính trên địa bàn thị xã Phúc Yên

44


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng
hòa ra đời, Đảng và Nhà nước ta đã thường xuyên quan tâm đến các quyền cơ
bản của công dân, trong đó có quyền khiếu nại, tố cáo. Nhằm tạo điều kiện
cho công dân thực hiện quyền làm chủ trong việc tham gia quản lý nhà nước,
quản lý xã hội; kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức
trong khi thi hành nhiệm vụ; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tập thể, quyền và
lợi ích hợp pháp của công dân. Đồng thời đề cao trách nhiệm của mỗi cấp,
mỗi ngành phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, nâng cao tinh thần phục
vụ nhân dân, giải quyết đúng đắn, kịp thời đơn thư tố cáo của công dân.

Thị xã Phúc Yên là một trong 09 huyện, thị của tỉnh Vĩnh Phúc, là địa
bàn tiếp giáp với Thủ đô Hà Nội. Dưới sự lãnh đạo trực tiếp của cấp ủy Đảng,
UBND thị xã luôn quan tâm và thường xuyên chỉ đạo đối với công tác tiếp
công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân theo quy định của pháp
luật và coi đây là nhiệm vụ chính trị trọng tâm, thường xuyên của chính
quyền thị xã.
Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung đã có những chuyển
biến đáng kể, tuy nhiên, các vụ việc tố cáo trên địa bàn ngày càng có xu
hướng tăng và phức tạp, đặc biệt là các đơn thư tố cáo vượt cấp. Thị ủy UBND thị xã Phúc Yên đã có nhiều cố gắng, quan tâm chỉ đạo giải quyết dứt
điểm các vụ việc tố cáo hành chính nhưng vẫn chưa thực sự hiệu quả và chưa
đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Một số vụ việc tố cáo chưa được giải
quyết đúng pháp luật, vi phạm nghiêm trọng các quyền và lợi ích hợp pháp
của Nhà nước, tập thể, công dân, tổ chức và cá nhân như: Việc xử lý không
nghiêm túc, có trường hợp bao che cho người bị tố cáo; nhiều tố cáo không

1


được giải quyết đúng thời hạn quy định của pháp luật làm cho vụ việc tố cáo bị
kéo dài. Việc tổ chức thực hiện kết luận tố cáo ở nhiều nơi chưa được quan tâm
đúng mức. Việc tiếp nhận, xử lý đơn tố cáo nặc danh, mạo danh ở các địa
phương còn khác nhau gây ra sự thiếu thống nhất trong việc áp dụng pháp luật.
Bên cạnh đó, nhiều trường hợp công dân tố cáo không đúng sự thật
nhưng chưa được xử lý dứt điểm, hoặc một số công dân lợi dụng tố cáo để
gây rối an ninh trật tự, gây mâu thuẫn mất đoàn kết nội bộ, nói xấu cán bộ,
công chức, ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động của các cơ quan quản lý hành
chính nhà nước.
Từ thực trạng tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính tại Ủy ban nhân
dân thị xã Phúc Yên cùng những vấn đề thực hiện pháp luật về giải quyết tố
cáo trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, đảm bảo các quyền và lợi

ích chính đáng của công dân đặt ra cho các nhà nghiên cứu phải tìm ra những
nguyên nhân, bất cập, hạn chế và giải pháp qua thực hiện pháp luật tố cáo.
Bản thân tôi là cán bộ trực tiếp tham gia công tác giải quyết tố cáo tại Ủy
ban nhân dân thị xã Phúc Yên. Vì vậy, tôi quyết định chọn đề tài “Thực hiện
pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính - Từ thực tiễn Ủy ban nhân dân thị xã
Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc” để nghiên cứu, hoàn thiện luận văn thạc sỹ của mình.
Tôi mong muốn đề tài này sẽ góp phần bổ sung và hoàn thiện hơn pháp
luật về giải quyết tố cáo tại cơ quan hành chính nhà nước, nhằm nâng cao
trách nhiệm của cơ quan công quyền trong việc thực hiện quyền con người,
quyền công dân; khuyến khích người dân tích cực tham gia phát hiện các
hành vi vi phạm pháp luật, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong hoạt
động quản lý nhà nước, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội
của địa phương cũng như của cả nước.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Hoàn thiện và thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo đã được các nhà

2


khoa học pháp lý nghiên cứu và được những người làm thực tiễn quan tâm.
Có thể kể đến các công trình nghiên cứu như: Luận án tiến sỹ Luật học của
Trần Văn Sơn, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (năm 2006) “Tăng
cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo của các cơ chế hành chính nhà nước hiện nay”; Luận án tiến sỹ Luật
học của Nguyễn Thế Thuấn (năm 2001) “Tăng cường hiệu quả pháp luật về
giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay”; Luận án
tiến sỹ Luật học của Vũ Duy Duẩn (năm 2014) “Giải quyết khiếu nại, tố cáo
- Phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà
nước ở Việt Nam hiện nay”; Luận văn thạc sỹ Luật học của Lê Thị Sáu (năm
2014) “Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai,

TP.Hà Nội”; Luận văn thạc sỹ Luật học của Nguyễn Ngọc Linh (năm 2014)
“Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn
tỉnh Quảng Ninh”…
Ngoài ra, một số nhà khoa học đã nghiên cứu tài liệu chuyên khảo, giáo
trình phục vụ nghiên cứu và giảng dạy như: Cuốn “Tìm hiểu Pháp lệnh khiếu
nại, tố cáo của công dân” của PGD.TS Lê Bình Vọng, NXB. Pháp lý, Hà Nội
năm 1991; Cuốn “Tìm hiểu pháp luật về khiếu nại, tố cáo” của PGS-TS Phạm
Hồng Thái (chủ biên), NXB Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2003.
Các công trình khoa học trên đã nghiên cứu khá toàn diện, có hệ thống
về pháp luật giải quyết tố cáo của công dân. Đây là cơ sở lý luận quan trọng
mà tác giả có thể kế thừa trong quá trình hoàn thiện luận văn. Tuy nhiên, từ
khi Luật Tố cáo năm 2011 có hiệu lực vẫn chưa có công trình khoa học nào
nghiên cứu riêng biệt, chuyên sâu về pháp luật giải quyết tố cáo hành chính
qua thực tiễn tại một địa phương cụ thể. Vì vậy, đề tài “Thực hiện pháp luật
về giải quyết tố cáo hành chính - Từ thực tiễn Ủy ban nhân dân thị xã Phúc
Yên, tỉnh Vĩnh Phúc” là một đề tài nghiên cứu mới và có tính thực tiễn cao.

3


3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục tiêu
Nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng pháp luật tố cáo và thực trạng
thực hiện pháp luật về tố cáo hành chính. Từ đó đưa ra những giải pháp phù
hợp với thực tế để bảo đảm thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành
chính trên địa bàn thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc nhằm góp phần bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc
phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau:

- Tổng quan các nghiên cứu về pháp luật tố cáo, trình tự thủ tục giải
quyết tố cáo tại cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
+ Làm rõ các khái niệm: Tố cáo, quyền tố cáo, giải quyết tố cáo hành
chính, áp dụng pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính.
+ Làm rõ trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo hành chính theo quy định
của pháp luật;
+ Phân tích, làm rõ vai trò của pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính;
- Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo
hành chính tại UBND thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc.
- Đưa ra phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật từ thực tiễn UBND thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc.
4. Đối tƣợng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu làm rõ thực trạng thực hiện pháp luật về
tố cáo hành chính tại Ủy ban nhân dân thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc. Từ
đó đưa ra những giải pháp nâng cao hiệu quả trong công tác giải quyết tố cáo
tại cơ quan quản lý hành chính nhà nước.

4


5. Phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu việc thực hiện pháp luật về tố cáo hành chính trong công
tác giải quyết tố cáo của Ủy ban nhân dân thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc
trong thời gian từ năm 2011 (sau khi Luật Tố cáo có hiệu lực) đến năm 2016.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến hiện nay đối với
các ngành khoa học xã hội nói chung và khoa học pháp lý nói riêng như:
Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; phương pháp logic;
phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp so sánh, điều tra, khảo sát
bằng bảng hỏi, phỏng vấn, giao tiếp, thống kê… Cụ thể:

+ Phương pháp định lượng:
- Phương pháp phân tích tài liệu thống kê có sẵn: Các báo cáo về thực
hiện Luật Tố cáo; giải quyết tố cáo và tổ chức thực hiện các kết luận giải
quyết tố cáo trên địa bàn thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc.
- Phương pháp tổng hợp: Tổng hợp các số liệu, tài liệu có sẵn để đưa ra
những con số cụ thể, toàn diện về nội dung liên quan của đề tài.
- Phương pháp điều tra định lượng bằng bảng hỏi có sẵn: Điều tra đối
với người tố cáo, người bị tố cáo và người giải quyết tố cáo về các vấn đề liên
quan trong công tác giải quyết tố cáo và tổ chức thực hiện kết luận tố cáo.
+ Phương pháp định tính:
- Phương pháp phỏng vấn: Phỏng vấn đối với người có thẩm quyền
giải quyết tố cáo thuộc cấp huyện, cấp xã, phường, phỏng vấn cán bộ, công
chức tham gia giải quyết tố cáo, phỏng vấn một số công dân gửi đơn tố cáo và
phỏng vấn người bị tố cáo...
- Nghiên cứu trường hợp: Nghiên cứu một số trường hợp cụ thể để làm
sáng rõ hơn vấn đề nghiên cứu.

5


7. Ý nghĩa của đề tài
- Ý nghĩa về mặt lý luận khoa học
Trên cơ sở nghiên cứu hệ thống các vấn đề lý luận cơ bản về thực hiện
pháp luật tố cáo hành chính từ thực tiễn Ủy ban nhân dân thị xã Phúc Yên,
tỉnh Vĩnh Phúc. Kết quả nghiên cứu đề tài đóng góp những tri thức lý luận
trong việc kiện toàn, hoàn thiện hệ thống pháp luật về giải quyết tố cáo tại cơ
quan quản lý hành chính nhà nước.
- Ý nghĩa về mặt thực tiễn
Kết quả nghiên cứu đề tài nhằm làm thay đổi nhận thức của công dân
về pháp luật tố cáo, nâng cao ý thức trách nhiệm trong công tác giải quyết tố

cáo tại cơ quan quản lý hành chính nhà nước, đặc biệt là đối với cơ quan quản
lý hành chính cấp huyện. Đồng thời khuyến khích người dân tích cực tham
gia phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật, tăng cường trách nhiệm của cơ
quan quản lý nhà nước trong giải quyết tố cáo, phát huy quyền làm chủ của
nhân dân trong việc giám sát hoạt động quản lý nhà nước.
Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần cung cấp cơ sở luận cứ khoa
học trong việc kiện toàn pháp luật về giải quyết tố cáo tại cơ quan quản lý
hành chính nhà nước.
Ngoài ra, kết quả nghiên cứu đề tài sử dụng làm tài liệu tham khảo
trong nghiên cứu, giảng dạy, đào tạo bồi dưỡng ngành Luật, quản lý nhà
nước; pháp luật chuyên ngành và các ngành liên quan tại các trường, học viện
đào tạo bậc cao đẳng, đại học và sau đại học trong phạm vi cả nước.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu 03 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính.
Chương 2. Thực trạng thực hiện pháp luật về giải quyết tố cáo hành
chính tại Ủy ban nhân dân thị xã Phúc Yên, tỉnh Vĩnh Phúc.
Chương 3. Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật về giải quyết tố cáo hành chính.

6


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT
VỀ GIẢI QUYẾT TỐ CÁO HÀNH CHÍNH
1.1. Khái niệm tố cáo và pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính
1.1.1. Tố cáo và quyền tố cáo
1.1.1.1. Khái niệm tố cáo

Tố cáo là một thuật ngữ được sử dụng trong đời sống xã hội, thể hiện
sự quan tâm của con người trước hành vi, việc làm của người khác – đó là
những hành vi, việc làm không phù hợp với đạo lý và vi phạm các quy định
pháp luật, ảnh hưởng đến đạo đức, nhân phẩm và lợi ích của cá nhân, cơ quan,
tập thể, tổ chức, đơn vị.
Theo từ điển tiếng Việt, “tố cáo” là nói cho cơ quan thẩm quyền biết
một hành động, một việc làm phạm pháp nào đó, hay vạch trần hành động
xấu xa nhằm lên án, ngăn chặn. Hay nói cách khác, “tố cáo” là vạch trần
hành động xấu xa, phạm pháp hay tội ác trước cơ quan có thẩm quyền hoặc
trước dư luận.
Tố cáo là một khái niệm rộng, được xem xét trên nhiều phương diện,
góc độ khác nhau, tùy thuộc vị trí, vai trò của tố cáo trong xã hội.
Về phương diện khoa học pháp lý:
Tố cáo là báo cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm
quyền biết về hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức
hoặc cá nhân nào hây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi
ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ
quan, tổ chức [21, tr.784].
Theo khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998 và Điều 2 Luật
tố cáo năm 2011 quy định:

7


Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định
báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi
phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt
hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích
hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Các hành vi vi phạm bị tố cáo gồm: Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật

của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; tố
cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực.
Một số công trình nghiên cứu cho rằng:
Tố cáo là việc công dân phát hiện với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền về việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước,
tổ chức hoặc cá nhân đã gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
cho lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân [22, tr.200].
Một số nhà nghiên cứu nêu khái niệm tố cáo trên phạm vi rộng hơn
như: “Tố cáo là việc một người báo cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có
thẩm quyền về một hành vi sai trái của một cá nhân hoặc một tổ chức nào đó
để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, giải quyết” [19, tr.64].
Những quan niệm này phần nào chưa phù hợp với quy định của Hiến
pháp 2013 về chủ thể, quyền tố cáo và phạm vi tố cáo.
- Về phương diện xã hội:
Tố cáo không chỉ được điều chỉnh bằng pháp luật mà tố cáo còn được
điều chỉnh bằng các quy phạm xã hội khác như: tố cáo trong các tổ chức xã
hội được điều chỉnh bằng các Điều lệ, quy chế của tổ chức xã hội đó hoặc các
quy phạm xã hội khác. Có thể nói, trên phương diện xã hội, tố cáo hướng đến
bất kỳ sự vi phạm xã hội nào.
- Về phương diện tổ chức và quan hệ lao động:

8


Tổ chức Lao động Quốc tế (The International Labour organization) cho
rằng: “Tố cáo” là việc người lao động hoặc người đã từng làm việc báo cáo về
việc làm bất hợp pháp, trái quy tắc, nguy hiểm hoặc vô đạo đức của chủ sử
dụng lao động.
Phòng Thương mại Quốc tế (The International Chamber of Commerce)

cho rằng: “Tố cáo” là công cụ chủ yếu quản lý rủi ro nội bộ, là nguồn thông
tin có giá trị từ lực lượng lao động của doanh nghiệp có thể sử dụng để phát
hiện và ngăn chặn những hành vi phi pháp trong các doanh nghiệp
Như vậy, tại các tổ chức lao động hoặc trong các quan hệ lao động, chỉ
đề cập đến chủ thể tố cáo là thành viên tổ chức hoặc trong nội bộ tổ chức với
người chủ sử dụng lao động.
Hiện nay, trên thế giới chưa có khái niệm cụ thể về tố cáo, mà chỉ có
quan niệm về tố cáo theo từng lĩnh vực, từng phạm vi cụ thể được điều
chỉnh bởi các quan hệ trong nội bộ và không có quy định cụ thể đối với
từng hành vi tố cáo.
Như vậy, có thể định nghĩa khái niệm “tố cáo hành chính” hay còn gọi
là tố cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước như sau: “Tố cáo hành
chính” là việc công dân báo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về
hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại
hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân, cơ quan, tổ chức.
Hành vi vi phạm pháp luật bị tố cáo bao gồm: Tố cáo hành vi vi phạm
của cán bộ, công chức, viên chức khi thực hiện nhiệm vụ công vụ, là việc
công dân báo cho cơ quan,tổ chức, cá nhân, tổ chức có thẩm quyền biết về
hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực
hiện nhiệm vụ, công vụ. Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ
chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực là việc công dân báo

9


cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp
luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành các quy
định pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đó.
1.1.1.2. Khái niệm quyền tố cáo

Quyền là những việc mà một người được làm mà không bị ai ngăn cản,
hạn chế, bao gồm: Quyền đương nhiên (như quyền làm người, quyền được
sống, quyền tự do, quyền mưu cầu hạnh phúc) và quyền do luật pháp cho
phép làm hoặc luật pháp không cấm làm.
Quyền tố cáo là một trong những quyền cơ bản, tự nhiên của con
người, của công dân trước những vấn đề bị vi phạm để tự bảo vệ mình. Nói
cách khác, bản chất của quyền tố cáo là quyền tự vệ hợp pháp trước những
hành vi vi phạm pháp luật để tự bảo vệ mình hoặc bảo vệ quyền và lợi ích
của xã hội. Đó là quyền hiến định, quyền phản hồi, quyền dân chủ, đó là
quyền để bảo vệ quyền. Có thể nói, tố cáo là một hiện tượng khách quan
trong đời sống xã hội.
Ở nước ta coi tố cáo là quyền hiến định, quyền dân chủ, được thể hiện
như một phương thức quyền để bảo vệ quyền và được ghi nhận trong Hiến
pháp qua các thời kỳ. Hiến pháp 2013 quy định: “Mọi người có quyền khiếu
nại, tố cáo với những cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc
làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [16, Điều 30]. Trên cơ sở
đó, quyền tố cáo của công dân đã được cụ thể hóa trong nhiều văn bản pháp
luật như: Luật Tố cáo, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Hình sự… Đây là cơ
sở pháp lý cần thiết để công dân thực hiện tốt quyền làm chủ và giám sát hoạt
động của các cơ quan nhà nước, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước,
qua đó phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
“Quyền tố cáo” là khả năng của công dân thực hiện các hành vi (thể

10


hiện qua nhiều hình thức khác nhau) phát hiện và thông báo cho cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền về mọi việc làm vi phạm pháp luật [17, tr.30].
Quyền tố cáo phát sinh khi công dân biết hoặc phát hiện hành vi sai
trái, vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân và thông báo cho cơ

quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết. Người tố cáo thực hiện quyền tố
cáo của mình chính là để phát hiện cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
về những hành vi trái pháp luật, thể hiện trách nhiệm của công dân vì lợi ích
chung, lợi ích cộng đồng.
Thông qua tố cáo, công dân đã giúp cơ quan quản lý hành chính nhà
nước phát hiện nhiều hành vi tiêu cực, tham nhũng, vi phạm pháp luật, thậm
chí cả tội phạm, để có biện pháp xử lý kịp thời, nghiêm minh đối với những
người vi phạm, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ
quan, tổ chức và công dân.
Luật Tố cáo quy định người tố cáo có quyền: Gửi đơn hoặc trực tiếp tố
cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật,
được giữ bí mật họ, tên, địa chỉ, bút tích và các thông tin cá nhân khác của
mình; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thông báo về việc thụ
lý giải quyết tố cáo, tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo
của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không đúng pháp luật hoặc quá
thời hạn quy định mà tố cáo không được giải quyết, yêu cầu cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền bảo vệ khi bị đe dọa, trả thù, trù dập, được khen
thưởng theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh những quyền trên, người tố cáo có các nghĩa vụ: Nêu rõ họ,
tên, địa chỉ của mình; trình bày trung thực về nội dung tố cáo, cung cấp thông
tin, tài liệu liên quan đến nội dung tố cáo mà mình có được, chịu trách nhiệm
trước pháp luật về nội dung tố cáo của mình, bồi thường thiệt hại do hành vi
cố ý tố cáo sai sự thật của mình gây ra (Điều 9 Luật Tố cáo 2011).

11


1.1.1.3. Khái niệm giải quyết tố cáo hành chính
Giải quyết tố cáo hành chính là việc kiểm tra, xác minh, kết luận tính
đúng đắn, hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ

quan quản lý hành chính nhà nước để có biện pháp xử lý theo quy định của
pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của nhà nước, của xã hội, quyền và lợi ích hợp
pháp của cơ quan, tổ chức.
Giải quyết tố cáo đã được đề cập đến trong nhiều văn bản pháp luật
nhưng trước đây mới chỉ đề cập đến việc xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo
nói chung. Theo khoản 7 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011 “giải quyết tố cáo là
việc tiếp nhận, xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc xử lý tố cáo của
người giải quyết tố cáo”.
- Nội dung hoạt động giải quyết tố cáo hành chính gồm các công việc sau:
+ Tiếp nhận đơn tố cáo và thụ lý tố cáo: Cơ quan quản lý hành chính
nhà nước khi nhận được đơn có trách nhiệm phân loại và xử lý theo quy
định pháp luật. Khi nhận được đơn tố cáo thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền giải quyết tố cáo phải kiểm tra, xác minh họ, tên, địa chỉ của
người tố cáo và quyết định việc thụ lý hoặc không thụ lý giải quyết. Trong
quá trình tiếp nhận, xử lý thông tin tố cáo nếu xét thấy hành vi bị tố cáo có
dấu hiệu tội phạm thì cơ quan, tổ chức nhận được tố cáo có trách nhiệm
chuyển hồ sơ, tài liệu và những thông tin về vụ việc tố cáo đó cho cơ quan
điều tra hoặc Viện kiểm sát có thẩm quyền để xử lý theo quy định của pháp
luật.Trường hợp hành vi bị tố cáo gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
đến lợi ích của nhà nước, của tập thể, tính mạng, tài sản của công dân thì
cơ quan, tổ chức nhận được tố cáo phải áp dụng biện pháp cần thiết theo
thẩm quyền hoặc báo ngay cho cơ quan công an, cơ quan khác có trách
nhiệm ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm.

12


+ Xác minh nội dung tố cáo:
Xác minh nội dung tố cáo là một khâu rất quan trọng trong toàn bộ quá
trình giải quyết tố cáo. Xác minh tố cáo là việc cơ quan, tổ chức, các nhân có

thẩm quyền giải quyết tố cáo phải tiến hành các biện pháp cần thiết để thu
thập thông tin, tài liệu, làm rõ nội dung tố cáo.
+ Kết luận tố cáo:
Kết luận tố cáo là một thủ tục rất quan trọng trong quá trình giải quyết tố
cáo. Kết luận nội dung tố cáo là văn bản quan trọng nhất của giải quyết tố cáo,
phản ánh toàn bộ kết quả của việc giải quyết vụ việc tố cáo, là đánh giá của cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền đối với nội dung tố cáo, xác định việc tố cáo đó
đúng, đúng một phần hay sai toàn bộ, xác định trách nhiệm của từng cá nhân,
từ đó có các biện pháp xử lý nghiêm minh đối với các hành vi vi phạm.
+ Xử lý tố cáo:
Việc xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo của người giải quyết tố cáo là
khâu cuối cùng, quan trọng nhất trong quá trình xem xét, giải quyết tố cáo.
Căn cứ vào kết quả xác minh, kết luận về nội dung tố cáo, người giải quyết tố
cáo đưa ra các quyết định, xử lý thích hợp. Việc xử lý khách quan, đúng pháp
luật sẽ góp phần phòng ngừa, đấu tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật,
đồng thời khuyến khích, động viên mọi người đấu tranh chống các hành vi vi
phạm pháp luật trong xã hội.
1.1.2. Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính
1.1.2.1. Khái niệm
Pháp luật tố cáo chỉ phát sinh khi công dân thực hiện quyền tố cáo và
được cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết. Vì vậy, đối tượng và phạm
vi điều chỉnh của pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo là các quan hệ xã hội
phát sinh trong quá trình công dân thực hiện quyền tố cáo và trong quá trình
cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý, giải quyết tố cáo hoặc phát sinh sau
khi tố cáo đã được xem xét, giải quyết.
13


Xuất phát từ bản chất của tố cáo, pháp luật về tố cáo và giải quyết tố
cáo hành chính là hệ thống các quy định do nhà nước ban hành liên quan tới

quyền tố cáo của công dân đối với hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ
quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của
nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức; quy định
về thẩm quyền giải quyết tố cáo, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo nhằm đảm
bảo việc giải quyết tố cáo có hiệu quả. Pháp luật về tố cáo còn là những quy
định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc kiểm tra, giám
sát hoạt động giải quyết tố cáo và việc quản lý công tác giải quyết tố cáo của
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền [1, tr.17-18].
Theo nghĩa hẹp thì pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính
là hệ thống các quy định pháp luật về thủ tục thực hiện quyền tố cáo; thẩm
quyền, thủ tục giải quyết tố cáo và việc xử lý các vi phạm quy định pháp luật
về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính.
Có thể nói, pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính là tổng hợp
các quy tắc xử sự chung có tính bắt buộc do nhà nước ban hành nhằm điều
chỉnh việc tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân và
việc giải quyết tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền được đảm bảo
bằng cưỡng chế nhà nước.
Như vậy, pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo có phạm vi rất rộng,
bao trùm lên tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, nên việc giải quyết tố cáo
được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Vì vây, luận văn
chỉ tập trung đi sâu vào nghiên cứu việc thực hiện pháp các quy định pháp
luật về tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính theo nghĩa hẹp
và trong phạm vi quy định của Luật tố cáo năm 2011 và Nghị định số
76/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính Phủ quy định chi tiết một số
điều thi hành của Luật tố cáo.

14


1.1.2.2. Đặc điểm pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính

Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính có những đặc điểm sau:
Một là, pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính là quy định về trình
tự, thủ tục giải quyết tố cáo hành chính, là quá trình làm rõ có hành vi vi
phạm pháp luật hay không và việc xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật đó.
Hai là, pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính là việc kịp thời phát
hiện các hành vi vi phạm pháp luật nhằm đảm bảo các quyền cơ bản, vốn có
của công dân, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của công
dân, đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật.
Ba là, pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính quy định chủ thể giải
quyết tố cáo hành chính là Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.
Đặc điểm này của pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính khác với
giải quyết khiếu nại hành chính. Đối với giải quyết khiếu nại hành chính,
trường hợp khiếu nại lần đầu thì chính người ban hành Quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại là chủ thể giải quyết. Còn đối với pháp
luật về giải quyết tố cáo hành chính, chủ thể giải quyết luôn là người đứng
đầu cơ quan, tổ chức: cấp trên giải quyết các tố cáo về các hành vi vi phạm
của cấp dưới, Thủ trưởng giải quyết tố cáo về các hành vi vi phạm của nhân
viên. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm giải quyết các nội
dung tố cáo thuộc thẩm quyền; trong trường hợp cần thiết thì giao cho cơ
quan thanh tra hoặc cơ quan có thẩm quyền khác tiến hành thẩm tra, xác
minh, kết luận và kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo.
1.1.2.3. Vai trò của pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính
Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính giữ vị trí, vai trò đặc biệt
quan trọng trong đời sống xã hội, cụ thể:
- Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính góp phần bảo đảm quyền, lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân cũng như lợi ích của Nhà nước.

15

Mối quan hệ giữa nhà nước và công dân được xác lập trên cơ sở tôn
trọng lợi ích giữa các bên. Pháp luật không chỉ quy định địa vị pháp lý của
công dân mà còn buộc các cơ quan quản lý nhà nước phải tôn trọng và đưa
ra các đảm bảo thực tế cho các quyền ấy, tránh mọi nguy cơ xâm hại từ phía
các cơ quan nhà nước. Nhà nước có trách nhiệm và khả năng bảo vệ quyền,
lợi ích hợp pháp của họ trên cơ sở các quy định của pháp luật. Tố cáo xuất
hiện như một hiện tượng tất yếu của xã hội có giai cấp, có nhà nước, do các
hành vi vi phạm pháp luật gây ra. Trên cơ sở các quy định của pháp luật, các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét hành vi trái pháp luật. Vì vậy,
pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính có vai trò quan trọng trong việc
bảo đảm lợi ích của nhà nước cũng như quyền, lợi ích hợp pháp của công
dân, cơ quan, tổ chức.
- Pháp luật về tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính bảo
đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân.
Nhân dân với tư cách là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, thực
hiện quyền lực nhà nước dưới nhiều hình thức khác nhau. Thông qua việc tố
cáo và giải quyết tố cáo, nhân dân gián tiếp giám sát hoạt động của các cơ
quan nhà nước và của cán bộ công chức làm việc tại các cơ quan quản lý hành
chính nhà nước.
- Pháp luật về tố cáo hành chính và giải quyết tố cáo hành chính góp
phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.
Mục đích của giải quyết tố cáo hành chính nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân được thực
hiện nghiêm chỉnh. Thông qua giải quyết tố cáo hành chính nhằm phát hiện
những thiếu sót, khiếm khuyết trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước,
góp phần nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.

16

- Pháp luật về giải quyết tố cáo hành chính là phương thức tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa
Pháp chế là một phạm trù thể hiện những yêu cầu và sự đòi hỏi đối với
các chủ thể pháp luật phải tôn trọng và triệt để thực hiện pháp luật trong đời
sống xã hội.
Hành vi tố cáo thể hiện trách nhiệm của công dân trước các hành vi vi
phạm pháp luật diễn ra trong xã hội. Thông qua thực hiện quyền tố cáo và giải
quyết tố cáo nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá
nhân bị xâm hại. Đồng thời giúp cho hoạt động quản lý, điều hành của các cơ
quan quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả góp phần tăng cường pháp chế
xã hội chủ nghĩa.
1.1.2.4. Trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo hành chính theo quy định
của pháp luật hiện hành
Việc giải quyết tố cáo được thực hiện theo trình tự: Tiếp nhận, xử lý
thông tin tố cáo, xác minh nội dung tố cáo, kết luận nội dung tố cáo và xử lý
tố cáo. Thủ tục giải quyết tố cáo là thủ tục bắt buộc thực hiện gắn với từng
khâu cụ thể từ hoạt động xác minh, kết luận và xử lý vụ việc của người có
thẩm quyền giải quyết tố cáo. Quy trình giải quyết tố cáo hành chính được
thực hiện theo các bước sau:
Bước 1. Chuẩn bị giải quyết tố cáo.
- Thụ lý tố cáo và ban hành quyết định xác minh tố cáo.
Đối với tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết thì trong thời hạn 10 ngày
phải kiểm tra, xác minh họ, tên, địa chỉ của người tố cáo và quyết định việc
thụ lý hoặc không thụ lý; trường hợp phải kiểm tra xác minh tại nhiều địa
điểm thì thời hạn có thể dài hơn nhưng không quá 15 ngày. Đồng thời thông
báo bằng văn bản cho người tố cáo về thời điểm thụ lý tố cáo và các nội dung
tố cáo được thụ lý.

17