Hoàn thiện công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trên địa bàn quận đồ sơn thành phố hải phòng

LỜI CAM ĐOAN

Tên tôi là

: Đặng Quang Hưng

Mã học viên

: CH13255

Chuyên ngành

: Quản lý kinh tế

Lớp

: Quản lý kinh tế sau đại học 2013-2015

Tôi đã nghiên cứu và thực hiện luận văn tốt nghiệp với đề tài: “Hoàn
thiện công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống
tham nhũng trên địa bàn quận Đồ Sơn thành phố Hải Phòng” dưới sự
hướng dẫn khoa học của TS.Nguyễn Hữu Hùng giảng viên Trường Đại học
hàng hải Việt Nam.
Tôi xin cam đoan đây là luận văn được nghiên cứu độc lập của riêng
tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và đáng
tin cậy.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về luận văn này.
Hải Phòng, ngày

tháng 12 năm 2015

Ngƣời cam đoan

Đặng Quang Hƣng

i


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô
giáo đã tận tình hướng dẫn, giảng dạy trong suốt quá trình học tập nghiên
cứu tại trường Đại học hàng hải Việt Nam.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh
nhất. Song do mới làm quen với công tác nghiên cứu khoa học; điều kiện
thời gian có hạn, bên cạnh khả năng nhận thức và hiểu biết thực tế còn nhiều
hạn chế, luận văn không thể tránh khỏi những sai sót nhất định. Tôi rất mong
nhận được sự chia sẻ và góp ý của các đồng nghiệp cũng như các ý kiến góp
ý, nhận xét của quý thầy cô để luận văn được hoàn chỉnh hơn.
Xin chân thành cảm ơn Thầy giáo hướng dẫn TS. Nguyễn Hữu Hùng
đã tận tình hướng dẫn tôi thực hiện luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Hải Phòng, ngày

tháng 12 năm 2015
Tác giả

Đặng Quang Hƣng

ii

MỤC LỤC
Trang
Lời cam đoan.............................................................................

i

Lời cám ơn ................................................................................

ii

Mục lục .....................................................................................

iii

Danh mục các chữ tắt và ký hiệu ................................................

vi

Danh mục các bảng....................................................................

vii

Danh mục các hình ....................................................................

viii

Lời mở đầu................................................................................

1

Chƣơng 1.Cơ sở lý luận về công tác thanh tra .........................

6

1.1. Các khái niệm....................................................................

6

1.1.1. Khái niệm về thanh tra......................................................

6

1.1.2. Khái niệm tiếp công dân ...................................................

13

1.1.3. Khái niệm khiếu nại .........................................................

14

1.1.4. Khái niệm giải quyết khiếu nại ..........................................

19

1.1.5. Khái niệm tố cáo ..............................................................

20

1.1.6. Khái niệm giải quyết tố cáo ..............................................

22

1.1.7. Quan niệm về tham nhũng ................................................

23

1.1.7.1. Các quan niệm...............................................................

23

1.1.7.2. Nguyên nhân và điều kiện cơ bản của hành vi tham nhũng

26

1.2. Ý nghĩa của việc hoàn thiện công tác thanh tra trong giai
đoạn hiện nay...........................................................................

29

1.3. Những nhân tố ảnh hƣởng đến công tác thanh tra trên địa bàn
quận Đồ Sơn ............................................................................

37

1.3.1 Nhân tố khách quan ...........................................................

37

1.3.2. Nhân tố chủ quan .............................................................

37

Chƣơng 2. Thực trạng công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn,

iii


Giai đoạn 2010-2014 ................................................................

39

2.1. Khái quát chung quận Đồ Sơn .........................................

39

2.1.1.Vị trí, địa lý điều kiện tự nhiên...........................................

39

2.1.2.Về kinh tế - xã hội, an ninh-quốc phòng .............................

39

2.1.3.Cơ cấu bộ máy các phòng chuyên môn trực thuộc...............

40

2.1.4. Cơ cấu tổ chức bộ máy, phân công trách nhiệm thực hiện ..
công tác thanh tra.......................................................................

42

2.2. Thực trạng công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn, giai
đoạn 2010-2014 ........................................................................

43

2.2.1. Công tác thanh tra hành chính ...........................................

43

2.2.2. Công tác giải quyết KNTC................................................

46

2.2.2.1.Công tác tiếp công dân....................................................

46

2.2.2.2.Công tác giải quyết KNTC ..............................................

50

2.2.3.Công tác PCTN .................................................................

56

2.3. Đánh giá công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn ...

61

2.3.1.Công tác thanh tra hành chính ............................................

61

2.3.2. Công tác giải quyết KNTC................................................

62

2.3.3. Công tác PCTN................................................................

63

2.4. Nhận xét chung..................................................................

65

2.5. Bài học kinh nghiệm..........................................................

68

Chƣơng 3. Một số biện pháp nhằm hoàn thiện công tác thanh tra
trên địa bàn quận Đồ Sơn .......................................................

70

3.1. Định hƣớng công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn, giai
đoạn 2015-2020 ........................................................................

70

3.1.1.Công tác thanh tra hành chính ............................................

70

3.1.2.Công tác giải quyết KNTC.................................................

71

3.1.3.Công tác PCTN .................................................................

72

iv


3.2. Một số biện pháp nhằm hoàn thiện công tác thanh tra trên địa
bàn quận Đồ Sơn .....................................................................

73

3.2.1. Nâng cao nhận thức tầm quan trọng của công tác thanh......
tra .............................................................................................

73

3.2.2. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ...................

74

3.2.3. Xây dựng đời sống văn hoá và nâng cao dân trí cho
nhân dân....................................................................................

75

3.2.4.Tăng cường thanh tra, kiểm tra trách nhiệm .......................

76

3.2.5.Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục
pháp luật ..................................................................................

76

3.2.6. Đổi mới công tác phòng, chống tham nhũng ......................

77

3.2.7.Nâng cao trình độ vụ chuyên môn cho đội ngũ cán bộ làm ..
công tác thanh tra ......................................................................

78

Kết luận, kiến nghị ..................................................................

80

1. Kết luận................................................................................

80

2. Kiến nghị ..............................................................................

81

2.1. Kiến nghị quận....................................................................

81

2.2.Kiến nghị đảng, nhà nước .....................................................

83

Tài liệu tham khảo .....................................................................

86

v


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

UBND

Uỷ ban nhân dân

PCTN

phòng, chống tham nhũng

KNTC

khiếu nại, tố cáo

vi


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số

Tên bảng

hiệu

Trang

2.1

Kết quả thanh tra hành chính, từ năm 2010-2014

45

2.2

Tình hình tiếp công dân của UBND quận

46

2.3

Tình hình tiếp công dân của UBND các phường

47

Số lượng đơn KNTC, kiến nghị, phản ánh của UBND quận

52

2.4

2.5

tiếp nhận
Số lượng đơn KNTC, kiến nghị, phản ánh của UBND các
phường tiếp nhận

vii

55


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, SƠ ĐỒ, ĐỒ THỊ

Số
hiệu
2.1
2.2

2.3

Tên hình vẽ

Trang

Bản đồ hành chính quận Đồ Sơn

41

Số lượng đơn KNTC, kiến nghị, phản ánh UBND quận tiếp

52

nhận
Số đơn KNTC, kiến nghị, phản ánh UBND các phường tiếp
nhận

viii

55


LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Thanh tra, giải quyết KNTC và PCTN (sau đây gọi là công tác thanh
tra) là một lĩnh vực hết sức quan trọng trong hệ thống quản lý nhà nước và
điều hành xã hội. Do vậy thực hiện tốt công tác thanh tra của các cấp chính
quyền sẽ củng cố và tăng niềm tin của nhân dân vào đường lối của Đảng và
chính sách, pháp luật của nhà nước đề ra, thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa
nhân dân với Đảng và Nhà nước.

Bản chất của nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì
nhân dân, tất cả quyền lợi đều thuộc về nhân dân. Việc quan tâm đến lợi ích
của nhân dân là trách nhiệm của Đảng và Nhà nước. Nhận thức được điều
đó, Đảng và Nhà nước ta đã đưa ra những chính sách, văn bản pháp luật
ngày càng hoàn thiện để công tác thanh tra được nhanh chóng, kịp thời, đúng
pháp luật, bảo vệ và khôi phục kịp thời lợi ích hợp pháp cho nhân dân, đồng
thời xử lý nghiêm minh những cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật, tạo niềm
tin của nhân dân vào con đường đi lên xã hội chủ nghĩa mà Đảng và Nhà
nước ta đã lựa chọn.
Trong thời gian qua, nhà nước ta đã đưa ra các văn bản quy phạm
pháp luật về công tác thanh tra đặc biệt là Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại,
Luật Tố cáo và Luật PCTN được sửa đổi, bổ sung ngày càng hoàn thiện hơn
nên công tác thanh tra đã đạt được những kết quả khả quan. Việc thanh tra,
giải quyết các vụ việc KNTC nhanh hơn, kịp thời, đúng người, đúng việc và
đúng thẩm quyền; công tác PCTN ngày càng có chuyển biến rõ nét được
nhân dân đồng tình ủng hộ. Song bên cạnh đó, do sự phát triển của nền kinh
tế thị trường có nhiều vấn đề phức tạp nên tình hình KNTC của công dân ở
các địa phương có chiều hướng gia tăng, diễn biến phức tạp. Có nhiều đơn
phức tạp kéo dài nhiều năm do không được giải quyết, giải quyết không

1


đúng pháp luật, xử lý không nghiêm minh. Bên cạnh đó còn có nhiều đơn
KNTC vượt cấp, kéo dài đã gây khó khăn không chỉ về mặt giải quyết
KNTC và PCTN mà ít nhiều đã làm ảnh hưởng đến kinh tế - xã hội, an ninh
chính trị của các địa phương.
Từ trước đến nay công tác thanh tra luôn được xác định là nhiệm vụ
quan trọng của các cấp uỷ chính quyền địa phương mà cơ quan thực hiện
nhiệm vụ này là cơ quan Thanh tra nhà nước ở các cấp. Cơ quan Thanh tra

nhà nước có vai trò hết sức quan trọng trong việc tham mưu cho các cấp uỷ
chính quyền địa phương quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Từ khi Luật
thanh tra được sửa đổi năm 2010, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo sửa đổi năm
năm 2011 và Luật PCTN sửa đổi, bổ sung năm 2005, 2007, 2012 đã giúp
công tác thanh tra được hiệu quả hơn.
Quận Đồ Sơn - thành phố Hải Phòng là một quận ven biển được thiên
nhiên ưu đãi về vị trí địa lý. Công tác thanh tra của quận vài năm gần đây đã
có những bước chuyển biến tích cực, tạo được niềm tin của nhân dân tin vào
Đảng và chính quyền địa phương. Tuy nhiên quận còn gặp một số khó khăn
nhất định như: trình độ hiểu biết, nhận thức pháp luật nói chung về pháp luật
thanh tra nói riêng còn nhiều hạn chế, những năm gần đây được sự quan tâm
đầu tư của Đảng, Nhà nước đối với một số chương trình như đường, trường,
,một số công trình triển khai phải tiến hành thu hồi đất, đòi hỏi phải đền bù
giải phóng mặt bằng cho nhân dân bị thiệt hại. Đây là một trong những
nguyên nhân gây nên nhiều đơn khiếu kiện. Một số vấn đề đối với quận cần
phải được quan tâm đó là, một phần lớn nhân dân khiếu kiện không phân biệt
được đâu là nội dung tố cáo, khiếu nại, kiến nghị, phản ánh, không hiểu được
đơn thư thuộc thẩm quyền của cấp nào giải quyết, Vì vậy, tình trạng đơn thư
gửi đi tràn lan nhiều ngành, nhiều cấp còn khá phổ biến. Do đó, chúng ta cần
phải có những biện pháp và giải pháp hữu hiệu để khắc phục tình trạng này.

2


Xuất phát từ tình hình thực tế địa phương, qua quá trình công tác tại
cơ quan Thanh tra quận Đồ Sơn quận, tôi lựa chọn đề tài “Hoàn thiện công
tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng
trên địa bàn quận Đồ Sơn thành phố Hải Phòng” để làm luận văn thạc sỹ
của mình với mong muốn hệ thống hóa lại các cơ sở lý luận và thực tiễn
trong quá trình công tác để đưa ra các giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực,

hiệu quả của công tác thanh tra nhằm phản ánh phần nào tình hình thực tế
cũng như đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thanh tra
trên địa bàn quận Đồ Sơn.
2. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
2.1. Đối tƣợng nghiên cứu
Nghiên cứu cụ thể thực trạng công tác thanh tra ở UBND các phường,
UBND quận và một số cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn quận Đồ
Sơn, Hải Phòng.
2.2. Phạm vi nghiên cứu
- Nội dung: Nội dung của đề tài tập trung chủ yếu vào nghiên cứu thực
trạng công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn, Hải Phòng, đưa ra một số
biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thanh tra trong thời gian tới.
Căn cứ cơ sở là những báo cáo kết quả công tác thanh tra từ năm
2010-2014 và các văn bản có liên quan.
- Về không gian: Luận văn nghiên cứu về nội dung công tác thanh tra,
trên địa bàn quận Đồ Sơn thành phố Hải Phòng.
- Về thời gian: Luận văn phân tích, đánh giá công tác thanh tra trên địa
bàn quận Đồ Sơn thành phố Hải Phòng giai đoạn 2010-2014 và đề ra một số
biện pháp nhằm hoàn thiện công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn thành
phố Hải Phòng, giai đoạn 2015-2020.
3. Phƣơng pháp nghiên cứu

3


Trong quá trình làm luận văn, tác giả có sử dụng những phương pháp
sau đây để xây dựng cơ sở lý thuyết cũng như đánh giá công tác thanh tra,
trên địa bàn quận Đồ Sơn.
3.1. Phương pháp thu thập dữ liệu
- Thu thập dữ liệu sơ cấp: Quan sát và đánh giá tình hình kinh tế, an

ninh- chính trị xã hội trên địa bàn quận Đồ Sơn.
- Thu thập dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ các báo cáo, tài liệu về công
tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn, các thông tin trên báo chí, truyền
hình, internet, các nghiên cứu trước đây và các quy định của pháp luật về
công tác thanh tra.
3.2. Phương pháp xử lý dữ liệu
- Phương pháp so sánh: Từ những số liệu đã thu thập được, tác giả
tiến hành phân tích, so sánh giữa các năm. Phương pháp này đánh giá
được công tác quản lý nhà nước về công tác thanh tra trên địa bàn quận
Đồ Sơn qua các năm.
- Phương pháp thống kê bằng bảng, biểu: Thống kê tìm ra xu
hướng hay đặc điểm chung của các yếu tố phân tích.
- Phương pháp phân tích và tổng kết kinh nghiệm: xem xét lại kết quả
hoạt động thực tiễn về công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn để rút ra
những kết luận thực tiễn.
4. Những nội dung mới của luận văn
Trong thời gian vừa qua đã có một số đề tài, luận văn nghiên cứu về
công tác thanh tra. Nhưng thông qua việc nghiên cứu đề tài này, tác giả
mong muốn đưa ra những kết luận khoa học về các giải pháp để hoàn thiện
công tác thanh tra dựa trên các văn bản luật ra đời sau Luật Thanh tra năm
2004; Luật KNTC năm 1998, 2004, 2005; Luật PCTN năm 2005, 2007 đó là
Luật Thanh tra năm 2010, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011,

4


Luật PCTN năm 2012, Luật Tiếp công dân năm 2013 và thực tiễn về công
tác thanh tra trong những năm qua. Từ đó, đề xuất những kiến nghị nhằm
hoàn thiện và nâng cao hơn nữa công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn
(đổi mới về tổ chức, phương pháp chỉ đạo điều hành trong công tác thanh

tra); kiến nghị sửa đổi, bổ sung, các quy định pháp luật cho phù hợp).
5. Ý nghĩa thực tiễn và hạn chế của đề tài
- Ý nghĩa khoa học: Luận văn đã đánh giá và hệ thống hoá kết quả
công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn, giai đoạn 2010-2014.
- Ý nghĩa thực tiễn: Luận văn đã đưa ra các biện pháp để hoàn thiện
những hạn chế về công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn để nhằm nâng
cao hiệu quả công tác thanh tra trên địa bàn.
- Hạn chế của đề tài: Luận văn chỉ đưa ra các biện pháp nhằm hoàn
thiện công tác thanh tra dựa trên những phân tích số liệu thực tế về kết quả
công tác thanh tra trên địa bàn quận Đồ Sơn. Do đó, những đánh giá vẫn còn
mang tính chủ quan dựa trên kinh nghiệm làm công tác thanh tra tại UBND
quận Đồ Sơn của tác giả.
6. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, luận văn được kết cấu gồm ba chương:

5


CHƢƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC THANH TRA

1.1. Các khái niệm
1.1.1. Khái niệm về thanh tra
Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn
vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một
số đối tượng nhất định. Theo Từ điển Pháp luật Anh - Việt động từ "inspect"
có nghĩa là "thanh tra" và được giải thích là hoạt động kiểm tra, kiểm soát,
kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra; còn theo nghĩa của danh từ
“inspectorate” trong Từ điển Anh - Anh - Việt "thanh tra" lại có nghĩa là một
cơ quan, tổ chức, bộ phận thanh tra ví dụ như ban thanh tra, cơ quan thanh

tra… Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích "thanh tra là sự tác động của
chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt
được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc". Theo từ điển tiếng
Việt " thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại
chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp"; thanh tra thường đi kèm
với một chủ thể nhất định: "Người làm nhiệm vụ thanh tra", "đoàn thanh tra"
và "đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định".
Từ những nghĩa như vậy, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể
được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ
cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định. Tùy
thuộc vào chế độ chính trị, cấu trúc nhà nước hoặc quan niệm về quyền lực
mà các quốc gia hiện đại đã sử dụng thiết chế thanh tra theo những cách khác
nhau. Có quốc gia chỉ sử dụng Thanh tra nhà nước (Thanh tra của Quốc hội);
Thanh tra của Chính phủ (thanh tra hành pháp); kiểm toán; có quốc gia chỉ
sử dụng thanh tra chuyên ngành; có quốc gia sử dụng thanh tra như một lực
lượng cảnh sát (hoặc bán cảnh sát) hoặc phân về các ngành quản lý để phục

6


vụ quyền lực. Đồng thời, thanh tra với ý nghĩa là một động từ còn là khái
niệm để chỉ hoạt động kiểm tra, kiểm soát của cơ quan, tổ chức, người được
giao nhiệm vụ, quyền hạn nhằm: "xem xét và phát hiện, ngăn chặn với
những gì trái với quy định" của các tổ chức, cá nhân là đối tượng của thanh
tra.
Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được
thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và
pháp luật và được đề cập ở các giác độ khác nhau:
Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng có
các chức quan làm công việc giống như thanh tra, đó là: thời Lý có chức

quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan gọi
là "Ngự sử đài" với chức năng gần giống như cơ quan Thanh tra nhà nước
hiên nay và có chức "Quan ngự sử" đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có
nhiệm vụ giúp Vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của
triều đình. Quan Ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức
quan duy nhất có quyền can gián Vua. Thời nhà Lê có hàm "Gián nghị đại
phu" phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián
nghị đại phu có quyền can gián nhà Vua những việc nên làm và những việc
không nên làm.
Ngày 23/11/1945, chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ
cộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64 thành lập Ban thanh tra đặc
biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có
uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của UBND và
các cơ quan của Chính phủ” [1, tr.1], từ đây, thuật ngữ "thanh tra" xuất hiện,
quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ.
Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của nhà nước ta chưa sử dụng
thuật ngữ “Thanh tra”, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một

7


cơ quan chuyên trách nào, mà quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ được
giao cho Ban Thường vụ nghị viện: “khi Nghị viện không họp, Ban Thường
vụ có quyền Kiểm soát, phê bình Chính phủ”.
Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến nội dung kiểm tra việc thi hành
các quyết định quản lý nhà nước: “các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan
thuộc Hội đồng Chính phủ ra đời những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi
hành các thông tư và chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo
quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các
quyết định, chỉ thị ấy” [9, tr.15, 17]. Do đó, thanh tra, kiểm tra là ở đây

không chỉ là việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính
hay Chính phủ còn giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành và
thực hiện các văn bản pháp quy.
Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là
một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15, Điều 107 của Hiến
pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “tổ chức và lãnh đạo công
tác thanh tra và kiểm tra của nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội
đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm
tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội
đồng Bộ trưởng”. Về UBND, Điều 124 quy định: “UBND các cấp chiểu theo
quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành
những văn bản đó” [10, tr.29].
Khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các điều 112,
115, 116 và 124 của Hiến pháp năm 1992. Tại khoản 7, Điều 112 quy định
Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của
Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham
nhũng trong bộ máy Nhà nước; công tác giải quyết KNTC của công dân”.
Điều 115 quy định: “…Chính phủ ra Nghị quyết, Nghị định, Thủ tướng

8


Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…”.
Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ
quan thuộc Chính phủ “ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi
hành các văn bản đó…”[11, tr.24].
Hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra trong Pháp lệnh Thanh
tra năm 1990, được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý
nhà nước. Tại Điều 8 quy định nhiệm vụ của các tổ chức thanh tra nhà nước
là: “thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà

nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra, truy tố, xét
xử của các cơ quan Điều tra, Kiểm sát, Toà án và việc giải quyết tranh chấp
hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của cơ quan trọng tài kinh
tế” [7, tr.2].
Theo Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 thanh tra có
những đặc điểm sau đây [16]:
Một là, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước: với tư cách là một
chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra gắn
liền với quản lý nhà nước, tất cả các giai đoạn của chu trình quản lý nhà
nước đều phải thông qua thanh tra, kiểm tra để có thông tin đầy đủ, chính
xác.
Như vậy, thanh tra, kiểm tra là để đánh giá kết quả quản lý nhà nước và
ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra, kiểm tra.
Hoạt động thanh tra và quản lý nhà nước có cái chung là nhân danh
quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Song
thanh tra chỉ là những công cụ, phương tiện để quản lý nhà nước khi xem xét
theo chức năng của quản lý.
Là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ước bởi
quản lý, nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức,

9


phương pháp quản lý của chủ thể quản lý nhà nước. Trong chu trình đó,
thanh tra phản ánh và bảo vệ mục đích của quản lý. Một thể chế hành chính
và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ nếu thiếu thanh tra. Trong tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hoạt động có tính hiệu quả của
thanh tra sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tuỳ tiện, thiếu kỷ cương
trong hoạt động quản lý nhà nước. Lê nin đã nhiều lần nhấn mạnh Nhà nước
xã hội chủ nghĩa sẽ hạn chế được nguy cơ tham nhũng, tệ quan liêu, tăng

cường được kỷ cương xã hội khi những người cộng sản thực hiện tốt công
tác thanh tra, kiểm soát.
- Thanh tra luôn mang tính quyền lực nhà nước: Thanh tra là một chức
năng của quản lý nhà nước, thanh tra thể hiện như một tác động tích cực
nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý.
Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với
tính quyền uy-phục tùng của quản lý nhà nước. không thể không có quyền
lực mà không gắn với một tổ chức. Nói về quyền lực nhà nước trong quá
trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước
của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải được nhà nước sử dụng như một
công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý.
Có thể nói thanh tra là một hoạt động luôn luôn mang tính quyền lực
nhà nước, chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước. Thanh
tra (với tư cách là một danh từ chỉ cơ quan có chức năng này) luôn luôn áp
dụng quyền năng của nhà nước trong quá trình hoạt động của mình và nó
nhân danh nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Nói cách khác, thanh tra là
sản phẩm của nhà nước. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi nhà nước ra đời trong
lịch sử và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nước. Theo
Mác, đến một giai đoạn nào đó, nhà nước sẽ tự tiêu vong, khi đó, chức năng
thanh tra sẽ cùng với nhà nước được "xếp bên cạnh chiếc xe sa kéo sợi và

10


chiếc rìu đồng cổ". Nói tóm lại, chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là Nhà
nước, thanh tra xuất hiện, tồn tại và tiêu vong cùng với Nhà nước.
- Thanh tra có tính độc lập tương đối: Khác với hoạt động kiểm tra,
thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tiến hành, hoạt động thanh
tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Đây là đặc điểm
vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra, đặc điểm này phân biệt thanh tra

với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước.
Ngoài những nhiệm vụ như những cơ quan quản lý nhà nước khác, cơ quan
thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan
việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân.
Ở đây, tính độc lập của hoạt động thanh tra chỉ là tương đối, bởi vì trong
hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào pháp luật và chính
sách hiện hành, đồng thời phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, đặt sự vật,
hiện tượng, việc làm đang xem xét trong sự phát triển biện chứng với quan
điểm khoa học, lịch sử cụ thể. Ở nước ta, tính độc lập tương đối của các cơ
quan thanh tra trong quá trình thanh tra được quy định trong các văn bản
pháp luật từ khi Ban thanh tra đặc biệt ra đời (23/11/1945) đến nay, thể hiện
thông qua thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) của các cơ quan thanh tra.
Điều 5 Pháp lệnh thanh tra quy định: “hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp
luật” [7, tr.1]. Mặt khác, Pháp lệnh cũng quy định cơ quan thanh tra tiến
hành thanh tra theo yêu cầu nhiệm vụ mà thủ trưởng cơ quan hành chính nhà
nước giao. Nếu thủ trưởng không sử dụng kết quả thanh tra, không đồng ý
với kết luận thanh tra thì cơ quan thanh tra có quyền bảo lưu ý kiến và
chuyển kết luận thanh tra lên cơ quan Thanh tra cấp trên cho đến Tổng thanh
tra nhà nước.

11


Mọi hoạt động tài phán đều mất tính công minh nếu xa rời cơ sở pháp
luật, nếu chịu ảnh hưởng của những quyền lực khác, kể cả quyền lực về phía
cơ quan nhà nước cấp trên không chịu trách nhiệm trực tiếp về kết quả thanh
tra. Tuy nhiên, tính độc lập của thanh tra ở đây cần được hiểu là tính độc lập
của hoạt động thanh tra nói chung và độc lập về nguyên tắc nói riêng.
Từ những phân tích nêu trên, có thể khái quát khái niệm thanh tra với

hai nghĩa như sau:
- Một là, thanh tra với tư cách là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà
nước về thanh tra hay nói cách khác là các cơ quan, tổ chức thực thực hiện
chức năng thanh tra. Thiết chế đó phụ thuộc vào chế độ chính trị, cấu trúc
Nhà nước hoặc quan niệm về quyền lực của mỗi quốc gia khác nhau. Ở nước
ta theo Luật Thanh tra năm 2010, thiết chế thanh tra thuộc khối cơ quan hành
pháp và bao gồm: hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan được
giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, cụ thể [16, tr.2]:
+ “Cơ quan Thanh tra nhà nước, bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh
tra bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bộ); Thanh tra tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra sở; Thanh
tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra
huyện)”;
+ “Cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”.
- Hai là, thanh tra là khái niệm để chỉ hoạt động thanh tra của các cơ
quan thực hiện chức năng thanh tra, đó là một chức năng thiết yếu của quản
lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ
chức, đơn vị, cá nhân theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm
kết luận đúng sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực,
phòng ngừa xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng

12


cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền, lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Theo Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 [16, tr.1]: “Thanh tra nhà nước
là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy
định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách,
pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà

nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”.
“Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện
chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao”.
“Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật,
quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó”.
Bên cạnh đó, hoạt động này cũng bao gồm các hoạt động thanh tra giải
quyết KNTC và thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật PCTN.
1.1.2. Khái niệm tiếp công dân
Ngày nay, khái niệm tiếp công dân đã thường xuyên xuất hiện trong đời
sống hàng ngày và trong các văn bản pháp luật. Hoạt động tiếp công dân là
một trong những hoạt động thường xuyên của các cơ quan Nhà nước. Thông
qua việc tiếp công dân, Đảng và Nhà nước lắng nghe được những ý kiến của
dân, nhận được những thông tin kịp thời phản ánh về quá trình thực hiện các
chủ trương chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước.
Trên cơ sở đó Đảng và Nhà nước có thể điều chỉnh sửa đổi, bổ sung kịp
thời các chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tế đất nước. Xuất phát từ
yêu cầu quản lý nhà nước, yêu cầu và lợi ích của cơ quan, đơn vị và nhìn từ

13


phía do nhu cầu của công dân, cơ quan, tổ chức thì tiếp công dân có thể được
nhìn từ nhiều khía cạnh khác nhau sau:
Thứ nhất, từ bản chất ngữ nghĩa, tiếp công dân là việc thực hiện giao
tiếp từ phía cơ quan nhà nước, giải quyết quan hệ giữa nhà nước và công
dân.
Thứ hai, từ việc đáp ứng yêu cầu của công dân, tiếp công dân là giải

quyết những yêu cầu của công dân. Theo đó, công dân thực hiện quyền
của mình và nhà nước phải đáp ứng.
Thứ ba, hiểu là một nghiệp vụ của nhà quản lý, tiếp công dân là của
người thừa hành công vụ. Khi đó, tiếp công dân thuộc phạm trù kỹ năng,
nghiệp vụ công tác của cán bộ, công chức.
Từ các cách tiếp cận trên, cần có cách nhìn khái quát về tiếp công dân
gắn với công tác lãnh đạo, quản lý, gắn với quyền dân chủ, quyền phản
hồi thông tin, gắn với yếu tố văn hoá và các kỹ năng nghiệp vụ khác. Tiếp
công dân, trong đó bao gồm việc xử lý thông tin từ đơn thư khiếu nại, tố
cáo, kiến nghị, phản ánh thuộc trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà
nước; là một phương thức tiếp nhận thông tin phản hồi của quản lý, là một
nội dung mang tính nghiệp vụ sâu sắc.
Theo quy định tại khoản 1, Điều 2 Luật Tiếp công dân 2013; “tiếp công
dân là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đón tiếp để lắng nghe, tiếp
nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân; giải thích, hướng
dẫn cho công dân về việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh
theo đúng quy định của pháp luật. Tiếp công dân bao gồm tiếp công dân
thường xuyên, tiếp công dân định kỳ và tiếp công dân đột xuất” [20, tr.2].
1.1.3. Khái niệm về khiếu nại
Khiếu nại là thuật ngữ pháp lý thường được sử dụng trong cuộc sống
thường nhật, trên sách, báo, văn bản cũng như trên các phương tiện thông tin

14


đại chúng. Theo từ điển Anh - Việt do Viện Khoa học xã hội Việt Nam ấn
hành thì "khiếu nại" là kêu ca, phàn nàn, than phiền; dưới nghĩa danh từ
"khiếu nại" là sự than phiền [27, tr.7]. Theo cuốn Thuật ngữ pháp lý phổ
thông thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã
hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm quyền hoặc lợi ích hợp

pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác. Bên cạnh đó có một số
quan điểm cho rằng, khiếu nại là việc đề nghị với cơ quan có thẩm quyền xét
một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hoặc không hợp lý.
Nhìn chung, những nhận định này đã phần nào phản ánh được bản chất của
khiếu nại, song chưa đầy đủ, chưa thể hiện hết sự đa dạng và phức tạp của
khiếu nại phát sinh trong đời sống xã hội.
Để trị vì đất nước, các bậc vua anh minh của các triều đại phong kiến ở
nước ta đều dựa vào nhân dân và coi việc an dân là sách lược quan trọng
trong quá trình xây dựng và chấn hưng đất nước. Thực hiện sách lược này,
các triều đại phong kiến đã có nhiều việc làm nhằm hướng đến nguyện vọng
của dân chúng, trong đó có việc giải quyết các khiếu nại của người dân. Lịch
sử đã ghi nhận một số vương triều phong kiến trong giai đoạn thịnh trị đã có
những cách làm khác nhau nhằm tạo điều kiện để người dân có thể dễ dàng
bày tỏ nguyện vọng của mình với các quan lại, triều đình; cụ thể là:
Một số nhà nước phong kiến đã ban hành luật lệ và nhiều văn bản quy
định việc gửi đơn thư của thần dân và quy định trách nhiệm của quan lại
trong việc xem xét, giải quyết các KNTC của người dân. Trong các văn bản
đó phải kể đến bốn Bộ luật có quy mô tương đối lớn, có nội dung phong phú
và đa dạng đó là: Bộ luật Hình thư thời Lý, ban hành năm 1024; Bộ Quốc
triều Hình Luật của thời Trần ban hành năm 1341; Bộ luật Hồng Đức thời Lê
ban hành năm 1483 và Bộ luật Gia Long của thời Nguyễn ban hành năm
1815. Ngoài ra còn có Bộ luật Khám tụng điều lệ ban hành vào thời Hậu Lê

15


năm 1777, ghi nhiều điều, khoản quy định giải quyết KNTC và kiện tụng của
nhân dân. Như vậy, khiếu nại có từ xa xưa và gắn liền với sự phát triển của
các nhà nước. Song do pháp luật trong thời kỳ phong kiến chưa phát triển
cho nên khiếu nại thường mang trong nó lượng thông tin về sự không công

bằng hoặc việc vi phạm các chuẩn mực đã được xã hội thừa nhận.
Theo kết quả nghiên khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm trong
công tác giải quyết khiếu nại thì “khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá
nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa
chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc
sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt
hại do việc làm không đúng gây ra” (dẫn theo [4]). Từ khái niệm này cho
phép chúng ta xác định chính xác hơn bản chất khiếu nại, vì nó bao trùm các
khiếu nại phát sinh trong các lĩnh của đời sống xã hội; nó không nhũng phản
ánh được các khiếu nại của công dân đối với việc làm hoặc không làm của
cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức làm việc trong các cơ quan đó mà còn
phản ánh được các khiếu nại mang tính dân sự khác. Chẳng hạn, khiếu nại
của khách hàng với người bán hàng, khiếu nại của thành viên của một tổ
chức với tổ chức đó v.v… thậm chí ngay cả khiếu nại của một vận động viên
thể thao nào đó với trọng tài trong một trận thi đấu thể thao.
Nghiên cứu thực tế công tác giải quyết khiếu nại cho thấy, khiếu nại
phát sinh khi có người cho rằng quyền hoặc lợi ích của họ đã bị xâm hại
hoặc có thể bị xâm hại và người khiếu nại dường như thường ở vị thế yếu
hơn người giải quyết khiếu nại. Ví dụ: khiếu nại của người mua hàng với
người đại lý sản phẩm về một sản phẩm hàng hóa kém chất lượng thì nhà đại
lý có thể căn cứ vào khiếu nại đó và hàng hóa đã bán để giải quyết khiếu nại
mà không cần phải có sự can thiệp của nhà sản xuất hàng hóa. Chính vì vậy,

16


không ít từ điển đã coi khiếu nại là việc phàn nàn hoặc kêu oan của người đi
khiếu nại.
Để giám sát các hoạt động của bộ máy nhà nước và giải quyết các khiếu
nại của nhân dân, ngay sau khi giành được chính quyền, ngày 23 tháng 11

năm 1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64 thành lập Ban thanh
tra đặc biệt với nhiều nhiệm vụ quan trọng, điểm hình là Ban thanh tra đặc
biệt có toàn quyền “ nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…". Đồng thời Sắc
lệnh này cũng quy định Ban thanh tra đặc biệt có “…ủy nhiệm là đi giám sát
tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan
của Chính phủ"[1, tr.1]. Ban thanh tra đặc biệt có trách nhiệm thường xuyên
nghiên cứu và giải quyết các khiếu nại, phản ánh của các tầng lớp nhân dân
từ khắp các địa phương gửi lên chính phủ và Chủ tịch Hồ Chí Minh. … Như
vậy, khiếu nại trong Sắc lệnh số 64 là khiếu nại của nhân dân với chính
quyền khi có căn cứ cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc
trong bộ máy chính quyền có những hành vi vi phạm pháp luật hoặc vi phạm
quyền lợi của mình. Quy định như vậy là nhằm bảo vệ quyền, lợi ích của
nhân dân tránh những việc làm sai trái của cán bộ hoặc cơ quan nhà nước,
điều này phản ánh bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta.
Qua những phân tích trên đây có thể khái niệm khái quát khiếu nại như
sau: “khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng
quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình” [17, tr.1].

17