Nâng cao chất lượng công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn quận ngô quyền

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá mà tạo hoá đã ban
tặng cho con người, là nguồn gốc của mọi của cải vật chất trong phường hội, là tư
liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế, là thành phần quan trọng hàng đầu của sự
sống, là nguồn tài nguyên không tái tạo trong nhóm tài nguyên hạn chế của mỗi
quốc gia. Đất đai là địa bàn phân bố của các khu dân cư, là nền tảng xây dựng các
ngành, các công trình phục vụ cho sản xuất, đời sống và sự nghiệp phát triển văng
hoá, an ninh quốc phòng của mối đất nước. Nhận thấy tầm quan trọng của đất đai
C.Mac đã khái quát rằng: “Đất là mẹ, sức lao động là cha sản sinh ra của cải vật
chất”.
Việt Nam cũng như nhiều nước khác trên thế giới, công tác bồi thường đất
đai, giải phóng mặt bằng (GPMB), tái định cư (TĐC) là hiện tượng mà Nhà nước
phải đối mặt như một quy luật tất yếu và phổ biến, không thể tránh khỏi. Đây là
một vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp tác động tới mọi mặt của đời sống kinh tế chính trị - xã hội.
Trong điều kiện quỹ đất ngày càng hạn hẹp, giá đất ngày càng cao, nhịp độ
phát triển ngày càng lớn thì nhu cầu GPMB càng trở nên cấp thiết và trở thành một
thách thức lớn đối với sự phát triển kinh tế, chính trị - phường hội trên phạm vi
vùng, quốc gia. Vấn đề bồi thường giá đất, GPMB trở thành điều kiện tiên quyết để
thực hiện dự án phát triển, nếu không được xử lý tốt thì sẽ trở thành vật cản của sự
phát triển kinh tế - phường hội, bởi vậy đòi hỏi phải có sự quan tâm đúng mức và
giải quyết triệt để.
Ngày nay đất nước ta đang tiến hành công cuộc đổi mới kinh tế, công
nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước. Chúng ta đã và đang triển khai nhiều dự án đầu
tư xây dựng và cải thiện cơ sở hạ tầng, các dự án đều cần quỹ đất. Sự phát triển đô
thị, khu dân cư, an ninh quốc phòng, cơ sở sản xuất đều cần có qũy đất. Công tác
bỗ trợ, tái định cư là một trong những khâu quan trọng khi thực hiện các dự án và

1

là vấn đề nhạy cảm vì nó tác động đến người dân có đất thu hồi và nhiều lĩnh vực
kinh tế xã hội. Hiện nay công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng thu hồi đất ở
các địa phương gặp nhiều khó khăn, phức tạp ảnh hưởng đến tiến độ và thời gian
thi công công trình, gây nhiều thiệt hại cho Nhà nước. Việc bồi thường, TĐC được
thực hiện theo các quy định của Chính phủ như: điều 42 Luật Đất đai (LĐĐ) ngày
26/11/2003, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi
thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất, Thông tư số 116/2004/TT-BTC
ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 197/2004/NĐCP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP về quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất
đai và Nghị định 69/2009/NĐ-CP về quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất,
giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Từ ngày 01/7/2014 thực hiện
theo Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014
Quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất, Quyết định số
2680/2014/QĐ-UBND ngày 03/12/2014 Quy định chi tiết một số nội dung về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hải Phòng
có hiệu lực thi hành sau 10 ngày kể từ ngày ký và thay thế Quyết định số
130/2010/QĐ-UBND ngày 22/01/2010 Quyết định số 1263/2010/QĐ-UBND ngày
30/7/2010.

Xuất phát từ thực tiễn trên, để nhìn nhận đầy đủ về công tác bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư ở Quận Ngô Quyền - thành phố Hải Phòng, dưới sự hướng dẫn của
PGS.TS Hà Xuân Chuẩn, tôi thực hiện đề tài: “ Nâng cao chất lượng công tác Bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn Quận Ngô Quyền”.
2. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
a. Mục đích nghiên cứu
- Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà
nước thu hồi đất trên tại một số dự án trên địa bàn Quận Ngô Quyền, thành phố
Hải Phòng.

2


- Đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện và đẩy mạnh công tác bồi
thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh;
phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
- Hiểu và nắm vững các quy định về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư cũng như các văn bản pháp lý có liên quan đến công tác GPMB.
- Các số liệu, tài liệu điều tra phải phản ánh đúng tình hình thực hiện chính
sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ở một số dự án trên địa bàn Quận
Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng.
- Các số liệu phải có độ chính xác và được phân tích, đánh giá một cách khách
quan.
b. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Các dự án thu hồi đất và các quy định của pháp luật
có liên quan.
- Phạm vi nghiên cứu: Quận Ngô Quyền, thành phố Hải Phòng
c. Phƣơng pháp nghiên cứu

* Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp
Thu thập tại các cơ quan chức năng các tài liệu có liên quan đến chính sách
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đai trên địa bàn nghiên
cứu.

* Phương pháp phỏng vấn trực tiếp
Sử dụng để phỏng vấn ban quan lý dự án, các phòng ban liên quan và các tổ
chức. người có đất bị thu hồi (sử dụng bộ câu hỏi và phiếu điều tra) về mức độ hợp
lý, cách thức tiến hành giải phóng mặt bằng, mức độ phù hợp của chính sách và
các đề xuất kiến nghị về các điểm bất hợp lý trong chính sách và quá trình thực
hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư .

* Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, xử lý số liệu.
* Phương pháp chuyên gia
Phương pháp này phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực chuyên môn, để
đưa ra các giải pháp tối ưu phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương.

3


*Phương pháp minh hoạ số liệu bằng bản đồ, đồ thị sử dụng phần mềm Exel.
d. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
- Ý nghĩa khoa học: Phân tích đánh giá thực trạng việc tổ chức công tác bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở một số dự án và đề xuất
các kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách bồi thường giải phóng mặt
bằng.
- Ý nghĩa thực tiễn: góp phần giải quyết một số tồn tại, khó khăn trong quá
trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn Quận Ngô Quyền nói
riêng, các địa phương khác nói chung.

4


CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1 Cơ sở lý luận về bồi thƣờng giải phóng mặt bằng

1.1.1 Khái niệm về bồi thường và chính sách bồi thường
- Bồi thường thiệt hại có nghĩa là trả lại tương xứng giá trị hoặc công lao cho
một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác.
- Việc bồi thường thiệt hại này có thể vô hình hoặc hữu hình (bồi thường bằng
tiền, bằng vật chất khác…) có thể do các quy định của pháp luật điều tiết, hoặc do

thoả thuận giữa các chủ thể.
- Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền
sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi.
- Giải phóng mặt bằng là quá trình tổ chức thực hiện các công việc liên quan
đến di dời nhà cửa, cây cối và các công trình xây dựng trên phần đất nhất định
được quy định cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng một công trình khác trên
diện tích đó.
- Công tác bồi thường giải phóng mặt bằng xác lập từ khi thành lập Hội đồng
giải phóng mặt bằng cho tới khi bàn giao mặt bằng cho chủ đầu tư.

1.1.2 Đặc điểm của quá trình bồi thường
Giải phóng mặt bằng là quá trình phức tạp, liên quan trực tiếp đến lợi ích của các
bên tham gia và lợi ích của toàn phường hội nó thể hiện khác nhau đối với mỗi dự án.
Quá trình bồi thường giải phóng mặt bằng có các đặc điểm sau:
- Tính đa dạng thể hiện: mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất khác
nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, phường hội dân cư khác nhau. Khu vực nội
thành, mật độ dân cư cao, ngành nghề đa dạng, giá trị đất và tài sản trên đất lớn,
cho nên quá trình giải phóng mặt bằng có đặc điểm khác với khu vực nông thôn
hoạt động sản xuất chủ yếu là nông nghiệp hoặc tiểu thủ công nghiệp. Do đó mỗi
khu vực bồi thường GPMB có những đặc trưng riêng và được tiến hành với những
giải pháp riêng phù hợp với những đặc điểm riêng của mỗi khu vực và từng dự án
cụ thể.

5


- Tính phức tạp: đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan trọng trong đời
sống kinh tế phường hội đối với mọi người dân. Tại khu vực nông thôn, dân cư chủ
yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp cho nên đất đai là tư liệu sản
xuất cơ bản. Đối với khu vực thành thị đất đai là tài sản có giá trị lớn gắn trực tiếp

với đời sống sinh hoạt của người dân, với những chủ thể kinh doanh thì vị trí đất
còn gắn với thu nhập của họ. Từ các đặc điểm như trên cho chúng ta thấy việc bồi
thường thiệt hại cho mỗi diện tích đất khác nhau bị thu hồi về vị trí, điều kiện sử
dụng thường khác nhau.
- Đối với đất ở lại càng phức tạp hơn do những nguyên nhân sau:
+ Đất ở là tài sản có giá trị lớn, gắn bó trực tiếp với đời sống và sinh hoạt của
người dân mà tâm lý, tập quán là ngại di chuyển chỗ ở.
+ Nguồn gốc sử dụng đất khác nhau qua nhiều thời kỳ với chế độ quản lý
khác nhau, cơ chế chính sách không đồng bộ dẫn đến tình trạng lấn chiếm đất đai
xây nhà trái phép diễn ra thường xuyên.
+ Thiếu quỹ đất do xây dựng khu tái định cư cũng như chất lượng khu tái
định cư thấp chưa đảm bảo được yêu cầu.
+ Dân cư một số vùng sống chủ yếu bằng nghề buôn bán nhỏ và sống bám
vào các trục đường giao thông của khu dân cư làm kế sinh nhai nay chuyển đến ở
khu vực mới thì điều kiện kiếm sống bị thay đổi nên họ không muốn di chuyển.
Từ các điểm trên cho thấy mỗi dự án khác nhau thì công tác GPMB được thực
hiện khác nhau.

1.1.3 Giá đất và định giá đất
1.1.3.1 Giá đất
Trong điều kiện đổi mới quản lý kinh tế giá đất đã được hình thành và được
quy định trong Luật pháp, đó là tại Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 “Giá quyền sử
dụng đất (sau đây gọi là giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà
nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất”.
Điều 56 Luật đất đai 2003 quy định: “ Nhà nước quy định giá các loại đất để
tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất, tính giá trị tài sản khi

6

giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi”. Do đó chúng ta có thể hiểu “Giá
đất” là cầu nối giữa mối quan hệ về đất đai - thị trường - sự quản lý của Nhà nước.
Nhà nước điều tiết quản lý đất đai qua giá hay nói một cách khác: giá đất là công
cụ kinh tế để quản lý và người sử dụng đất tiếp cận với cơ chế thị trường, đồng
thời cũng là căn cứ để đánh giá sự công bằng trong phân phối đất đai, để người sử
dụng thực hiện nghĩa vụ của mình và Nhà nước điều chỉnh các quan hệ đất đai theo
pháp luật. Như vậy giá đất do nhà nước quy định chỉ nhằm để giải quyết mối quan
hệ kinh tế giữa Nhà nước - chủ sở hữu đất và người sử dụng đất - người được Nhà
nước giao đất hoặc cho thuê đất, không áp dụng giá này cho giao dịch dân sự như
chuyển quyền sử dụng đất, thế chấp giá trị quyền sử dụng đất giữa những người
được Nhà nước giao đất và cho thuê đất. Giá bán quyền sử dụng đất được hình
thành trong các giao dịch dân sự là do các bên tự thoả thuận và giá này được gọi là
“giá đất thực tế” hay “giá đất thị trường”.
Giá đất thị trường là giá bán quyền sử dụng đất của một mảnh đất nào đó có thể
thực hiện phù hợp với quy luật giá trị (trao đổi ngang giá), quy luật cung cầu, quy luật
cạnh tranh, biểu hiện bằng tiền do người chuyển nhượng (bán) và người nhận chuyển
nhượng (mua) tự thoả thuận với nhau tại thời điểm xác định.
Như vậy trên thực tế có hai loại giá đất: giá do Nhà nước quy định và giá đất
theo giá thị trường, hai giá này đều có mặt trong việc xử lý quan hệ đất đai (hoặc
trực tiếp hoặc gián tiếp) giữa Nhà nước với người sử dụng đất.

1.1.3.2 Định giá, định giá đất và định giá bất động sản
Định giá: Là sự ước tính giá trị quyền sở hữu tài sản cụ thể bằng hình thái
tiền tệ cho một mục đích đã được xác định. Thông qua các giao dịch, trao đổi giữa
các tác nhân bên giao và bên nhận trên thị trường.
Định giá là hoạt động chuyên môn vừa mang tính kinh tế - kỹ thuật, tính
pháp lý, vừa mang tính phường hội, tính nghệ thuật. Hoạt động định giá hình
thành, tồn tại và phát triển gắn với quá trình hình thành, tồn tại và phát triển của thị
trường. Hiện nay, hoạt động định giá tại nhiều nước trên thế giới đã trở thành đối
tượng, công cụ cần thiết với hoạt động quản lý của Nhà nước trong việc vận hành

7


nền kinh tế thị trường một loại dịch vụ phổ biến nằm trong sự kiểm soát của Nhà
nước.
Ở Việt Nam, các hoạt động định giá đã có từ lâu nhưng chưa thực sự phát
triển do bị chi phối bởi nền kinh tế tập trung, hoạt động định giá chủ yếu là thụ
động, chỉ từ năm 1991 trở lại đây khi nền kinh tế chuyển sang cơ chế thị trường thì
hoạt động định giá được sắp xếp và vận hành theo đúng vai trò và chức năng của
nó.
- Định giá là sự ước tính quyền sở hữu tài sản cụ thể bằng hình thái tiền tệ
cho một mục đích đã được xác định.
- Định giá là một nghệ thuật hay khoa học về ước tính giá trị cho một mục
đích cụ thể tại một thời điểm xác định, có cân nhắc đến tất cả các đặc điểm của tài
sản cũng như xem xét tất cả các yếu tố kinh tế căn bản của thị trường bao gồm các
loại đầu tư lựa chọn.
Định giá đất: là những phương pháp kinh tế nhằm tính toán lượng giá trị của
đất đai bằng hình thái tiền tệ tại một thời điểm xác định khi chúng tham gia trong một
thị trường nhất định. Đất đai là một tài sản đặc biệt vì có đủ các thuộc tính của một tài
sản, là vật có thực - có thể đáp ứng một nhu cầu nào đó của con người, có đặc trưng
giá trị và là đối tượng của giao dịch dân sự:
+ Đất đai không do lao động làm ra, lao động chỉ tác động vào đất đai làm
cho nó sử dụng vào đa mục đích.
+ Đất đai cố định về vị trí, có giới hạn về không gian và vô hạn về thời gian
sử dụng.
+ Đất đai có khả năng sinh lợi, nếu sử dụng hợp lý thì giá trị của đất đai
không ngừng được tăng lên.
Đất đai là tài sản, vì vậy về nguyên tắc việc định giá đất cũng như định giá
các tài sản thông thường. Mặt khác, đất đai là một tài sản đặc biệt, nên giá đất

ngoài các yếu tố về không gian, thời gian, kinh tế, pháp luật chi phối, nó còn bị tác
động bởi các yếu tố tâm lý phường hội. Vì vậy, như trên đã trình bày thì giá đất chỉ
có thể là sự ước tính về mặt giá trị mà không có thể tính đúng, tính đủ như các tài

8


sản thông thường.
Với các đặc điểm nêu trên, khái niệm định giá quyền sử dụng đất được hiểu
như sau: “Định giá đất được hiểu là sự ước tính về giá trị của quyền sử dụng đất
bằng hình thái tiền tệ cho một mục đích đã được xác định tại một thời điểm xác
định”.
Định giá bất động sản: khi Nhà nước giao đất cho người sử dụng đều gắn
với một mục đích sử dụng cụ thể. Mục đích sử dụng có thể thay đổi theo thời gian
khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép. Vì vậy, việc định giá đất
phải dựa trên mục đích sử dụng đất do pháp luật quy định tại thời điểm xác định,
việc định giá đất không thể tách rời với việc định giá tài sản gắn liền với đất. Đây
chính là hai nội dung của một hoạt động thống nhất, đó là định giá bất động sản.
Bất động sản trước hết là một tài sản nhưng nó khác với các tài sản khác là
không thể di dời được, bao gồm:
- Đất đai;
- Nhà ở, công trình gắn liền với đất đai, kể cả các tài sản gắn liền với nhà ở,
công trình xây dựng đó;
- Các tài sản gắn liền với đất đai;
- Các tài sản khác do pháp luật quy định.
Từ các khái niệm trên cho thấy BĐS có thể là đất đai, cũng có thể là đất đai
và các tài sản gắn liền với đất. Vì vậy, định giá BĐS thực chất là định giá đất và
định giá các tài sản gắn liền với đất, nên không tách chúng hoàn toàn độc lập với
nhau vì BĐS là một đơn vị thống nhất cả về quyền sở hữu và mục đích sử dụng.
Như vậy, theo Điều 174 Bộ luật Dân sự Việt Nam ngày14/6/2005 thì đất đai và các

tài sản gắn liền với đất cùng nằm trong nội dung của khái niệm BĐS.

1.1.4 Ảnh hưởng của yếu tố định giá đất đến công tác bồi thường GPMB và
tái định cư
Trong quá trình đổi mới quản lý kinh tế khái niệm kinh tế thị trường được
hiểu và áp dụng khá rộng vào trong các văn bản pháp quy và trong các tài liệu
nghiên cứu. Đồng thời khái niệm về thị trường bất động sản cũng hình thành và

9


đang được hoàn thiện thông qua sự phát triển của nền kinh tế theo hướng thị
trường mà trước hết là sự phát triển, hoàn thiện của hệ thống pháp luật về kinh tế.
Mặc dù pháp luật nói chung và Luật Đất đai chưa đề cập đến việc đất có giá nhưng
trên thực tế, lý thuyết “giá trị” bất động sản bao gồm các yếu tố nhu cầu sử dụng,
sự khan hiếm, sức mua đã chứng minh rằng đất có giá.
Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, tổ
chức cá nhân được quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Điều 12
Luật Đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi một số điều của Luật Đất đai năm 1998
và năm 2001 quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất để thu thuế chuyển
quyền sử dụng đất. Thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản
khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi”. Tuy nhiên trong thực tế
việc thực hiện thu hồi đất GPMB hầu hết đều bị ách tắc trong việc định giá đất
để xác định giá trị bồi thường, mặc dù khung giá đất của Chính phủ tuy đã được
điều chỉnh so với khung giá đất hiện hành, sau đó được cụ thể hoá ở từng địa
phương, tuy nhiên để tính mức thuế thì ít người phản đối, nhưng tính tiền bồi
thường GPMB thì người nhận bồi thường luôn không thoả mãn.
1.2 Cơ sở pháp lý về bồi thƣờng giải phóng mặt bằng

1.2.1 Chính sách bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam qua các

thời kỳ [1], [2], [3], [4], 5], [6], [7], [8], [10], [11], [12], [13], [14], [15]
a. Thời kỳ trước 1987
*Hiến pháp 1946
Sau cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, lần đầu tiên nước Việt
Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Hiến pháp vào năm 1946. Đến năm 1953, Nhà
nước ta thực hiện cuộc cải cách ruộng đất và Luật cải cách ruộng đất được ban hành.
Một trong những mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: Thủ tiêu quyền chiếm hữu
ruộng đất của thực dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong
kiến, chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của
nông dân. Sau đó, Đảng và Nhà nước ta đã vận động nông dân vào làm ăn tập thể,
đồng thời Nhà nước thành lập các nông trường quốc doanh, các trạm trại nông nghiệp

10


- hình thức sở hữu tập thể.
*Nghị định số 151-TTg
Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151-TTg Ngày 14/4/1959, quy
định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên
quan đến việc bồi thường và tái định cư ở Việt Nam, sau đó Ủy ban kế hoạch Nhà
nước và Bộ Nội vụ ban hành thông tư liên bộ số 1424/KH-TTLB ngày 06/7/1959
của Ủy ban Kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ thi hành Nghị định số 151/TTg ngày
14/4/1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng
đất để làm địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản với nguyên tắc phải
đảm bảo kịp thời và diện tích đủ cần thiết cho công trình xây dựng kiến thiết cơ
bản, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất.
Đất thuộc sở hữu tư nhân hoặc tập thể khi bị trưng dụng thì thuộc sở hữu của Nhà
nước. Về mức bồi thường và cách tính bồi thường theo Nghị định 151/TTg ngày
14/4/1959:
- Về việc bồi thường thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản:

về đất thì bồi thường từ 01 đến 04 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị
trưng thu.
- Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức.
- Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được giúp
đỡ xây dựng cái khác.
- Ngoài ra, mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục tập quán của
địa phương mà giúp cho họ một số tiền làm phí tổn di chuyển.
Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong nghị
định này là đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm 1960.
Cách bồi thường như vậy được thực hiện cho đến khi Hiến pháp 1980 ra đời.

b. Thời kỳ 1987 đến 1993
Hiến pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, chính vì vậy việc
thực hiện bồi thường về đất không được thực hiện mà chỉ thực hiện bồi thường
những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên.

11


Luật Đất đai năm 1988 ban hành quy định về việc bồi thường cũng cơ bản
dựa trên những điều quy định tại Hiến pháp 1980.
Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 về
việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị chuyển mục đích sử dụng
vào mục đích khác thì phải bồi thường. Căn cứ để tính bồi thường thiệt hại về đất
nông nghiệp và đất có rừng theo quyết định này là diện tích, chất lượng và vị trí
đất. Mỗi hạng đất tại mỗi vị trí đều quy định giá tối đa, tối thiểu. UBND các tỉnh,
thành phố quy định cụ thể mức bồi thường thiệt hại của địa phương mình sát với
giá đất thực tế ở địa phương nhưng không thấp hơn hoặc cao hơn khung giá định
mức. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử
dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường về đất nông nghiệp, đất có rừng cho

Nhà nước. Khoản tiền này được nộp vào ngân sách Nhà nước và sử dụng vào việc
khai hoang, phục hóa, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống, định
canh, định cư cho vùng bị lấy đất.
Tại quyết định này, mức bồi thường còn được phân biệt theo thời hạn sử dụng
đất lâu dài hay tạm thời quy định việc miễn giảm tiền bồi thường đối với việc sử
dụng đất để xây dựng hệ thống đường giao thông, thủy lợi…

c. Thời kỳ 1993 đến 2003
Hiến pháp 1992 (thay thế Hiến pháp 1980) đã quy định:
“ Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị
trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN”.
- Điều 17 quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên
trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời và tài sản do Nhà
nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn
hoá, phường hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài
sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân”.
- Điều 18 quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo
quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà
nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và

12


cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất,
được chuyển quyền sử dụng đất Nhà nước giao theo quy định của pháp luật”.
- Điều 23 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc
hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân
hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật
định”.

- Điều 58 quy định về quyền sở hữu cá nhân: “Công dân có quyền sở hữu về thu
nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài
sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác; đối với đất được
Nhà nước giao sử dụng thì theo quy định tại Điều 17 và điều 18. Nhà nước bảo hộ
quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân“.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 được Quốc hội thông qua và có
hiệu lực từ ngày 15 tháng 10 năm 1993.
Đây là văn bản pháp luật quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và bồi thường
thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Luật đất đai quy định các loại đất sử dụng, các
nguyên tắc sử dụng từng loại đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Một thủ
tục rất quan trọng và là cơ sở pháp lý cho người sử dụng đất là họ được cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà. Chính điều này làm căn cứ cho
quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Điều 12 Luật đất đai 1993 đã quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất
để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất.
Tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất. Chính phủ quy định
khung giá các loại đất đối với từng vùng theo thời gian”.
- Điều 27 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất
sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì
người thu hồi đất được đền bù thiệt hại”.
Để cụ thể hoá các quy định của Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật đất đai năm 2001, nhiều văn bản quy định về chính sách

13


bồi thường GPMB đã được ban hành, bao gồm:
- Nghị định 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất;
- Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 9 năm 1994 của Chính phủ quy định về
việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an

ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Xét về tính chất và nội dung,
Nghị định 90/CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định, so với các văn bản
trước, Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc
thực hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, việc đền bù bằng đất
cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất.v.v.
- Thông tư Liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của Liên bộ Tài chính
-Xây dựng-Tổng cụ Địa chính-Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành
Nghị định 87/CP;
- Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về
việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; thay thế Nghị định số 90/C P
nói trên;
- Thông tư 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn
thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ.
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP và Thông tư số 145/1998/TT-BTC đã quy định
rõ phạm vi áp dụng bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, đối tượng phải
bồi thường thiệt hại, đối tượng được bồi thường thiệt hại, phạm vi bồi thường thiệt
hại và các chính sách cụ thể về bồi thường thiệt hại về đất, tài sản gắn liền với đất,
việc lập khu TĐC cũng như việc tổ chức thực hiện.

d. Thời kỳ từ khi có Luật đất đai năm 2003 đến 06/2014
* Luật đất đai 2003
Trên cơ sở tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai và xuất phát từ yêu cầu của
giai đoạn mới, Hội nghị lần thứ bẩy Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX đã
ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy
mạnh CNH-HĐH đất nước. Nghị quyết này là định hướng rất quan trọng để Quốc

14

hội khoá IX, kỳ họp thứ 4 thông qua Luật Đất đai mới vào ngày 26 tháng 11 năm
2003.
Luật Đất đai năm 2003 là luật có phạm vi điều chỉnh bao quát nhất, thể hiện
đầy đủ nhất hơi thở của cuộc sống so với các Luật Đất đai đã ban hành trước đó.
Luật có rất nhiều nội dung mới, trong đó đáng chú ý tập trung vào các vấn đề đang
đặt ra trong quản lý sử dụng đất đai sau:
a- Làm rõ nội dung quyền sở hữu toàn dân về đất đai với những quyền định
đoạt, quyền được hưởng lợi cụ thể và vai trò của Nhà nước với tư cách là người đại
diện chủ sở hữu;
b- Hoàn chỉnh chính sách đất đai đối với khu vực nông nghiệp phù hợp với
nền kinh tế thị trường và tạo điều kiện đẩy nhanh tiến trình CNH-HĐH nông
nghiệp và nông thôn;
c- Coi trọng chính sách đất đai đối với khu vực công nghiệp và dịch vụ, tự tạo
ra sự chủ động về chuyển đổi cơ cấu sử dụng quỹ đất đáp ứng nhu cầu phát triển
công nghiệp và dịch vụ trong quá trình CNH-HĐH đất nước;
d- Thiết lập sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, xoá bỏ cơ bản sự khác
biệt giữa người nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài và thu hẹp
đáng kể sự phân biệt giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài trong
việc tiếp cận đất đai, thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;
đ- Xoá bỏ bao cấp về đất đai trên cơ sở coi đất đai là nguồn vốn, nguồn nội
lực to lớn của đất nước cần phải được định giá theo đúng quy luật của kinh tế thị
trường và phải được đối xử như một loại hàng hoá có tính đặc thù trong quá trình
giao dịch bất động sản;
e- Khuyến khích phát triển các giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất trên cơ
sở coi quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất, hạn chế sự can thiệp về
hành chính không cần thiết trong thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng,
cho thuê, cho thuê lại, tặng cho các quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất;
thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất;
g- Khắc phục cơ bản những bất cập trong chính sách pháp luật về bồi thường,

15


hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế thông qua cơ chế giá đất bồi
thường, chính sách tái định cư và hạn chế phạm vi dự án phải thu hồi đất;
h- Đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai bằng việc
phân cấp toàn bộ các quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử
dụng đất cho chính quyền địa phương; quy định cụ thể thủ tục và trình tự thực hiện
các thủ tục hành chính về quản lý và sử dụng đất;
i- Đổi mới công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai theo hướng
phát huy vai trò của toà án trong giải quyết các tranh chấp dân sự và các khiếu nại
hành chính về đất đai; khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm dẫn tới khiếu kiện
kéo dài vượt cấp.
Hiện nay, có rất nhiều các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, các khu công nghiệp,
khu thương mại đang được thực hiện và trong tương lai con số các dự án sẽ tăng lên
rất nhanh. Sau khi Luật đất đai 2003 có hiệu lực từ ngày 01/7/2004, Nhà nước đã ban
hành nhiều các văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư cụ thể hoá các điều luật về
giá đất, bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất, bao gồm:
- Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp
xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Thông tư số 114/2004/TT-BTC ngày 26 tháng 11 năm 2004 của Bộ Tài
chính về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11
năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định về
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 116/TT-BTC ngày 07 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài chính về
hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính
phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 69/2006/TT-BTC ngày 02 tháng 8 năm 2006 của Bộ Tài chính

sửa đổi, bổ sung Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07 tháng 12 năm 2004 của
Bộ Tài Chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng

16


12 năm 2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ quy
định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực
hiện quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Thông tư số 06/2007/TT-BTNMT ngày 15 tháng 6 năm 2007 của Bộ Tài
nguyên và Môi trường hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số
84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ quy định bổ sung về
việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng
đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải
quyết khiếu nại về đất đai.
- Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 sửa đổi, bổ sung
một số điều của Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về
phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ quy
định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư.
Nguyên tắc xuyên suốt của Nghị định 197/2004/NĐ-CP; Nghị định
84/2007/NĐ-CP; Nghị định 69/2009/NĐ-CP là đảm bảo quyền và lợi ích của
người sử dụng đất, thực hiện hài hòa 3 lợi ích: Người sử dụng đất, nhà đầu tư và
quyền của nhà nước theo quy định của pháp luật.
* Những nội dung chủ yếu của NĐ197/2007/NĐ-CP
- Điều kiện được bồi thường về đất đã có những quy định cụ thể các đối
tượng được bồi thường. Giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang

sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất do UBND cấp tỉnh công bố theo
quy định của Chính phủ; không bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích
sử dụng.
Điều 3. Chi trả bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
1. Nhà nước tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải

17


phóng mặt bằng:
a) Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất thì bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư theo quy định của Nghị định này được tính vào vốn đầu tư của
dự án;
b) Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho
thuê đất có trách nhiệm chi trả trước tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và k inh
phí tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định của Nghị
định này và được trừ số tiền đã trả vào tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất phải
nộp.
2. Chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được xác định thành một mục
riêng trong tổng vốn đầu tư của dự án.
Điều 4. Tái định cư
Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này
mà phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức
sau:
1. Bồi thường bằng nhà ở.
2. Bồi thường bằng giao đất ở mới.
3. Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới.
Điều 5. Bồi thường, hỗ trợ
Bồi thường, hỗ trợ cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy
định tại Nghị định này được quy định như sau:

1. Bồi thường hoặc hỗ trợ toàn bộ diện tích đất Nhà nước thu hồi.
2. Bồi thường hoặc hỗ trợ về tài sản hiện có gắn liền với đất và các chi phí
đầu tư vào đất bị Nhà nước thu hồi.
3. Hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề
và hỗ trợ khác cho người bị thu hồi đất.
4. Hỗ trợ để ổn định sản xuất và đời sống tại khu tái định cư.
Từ thực tế tình hình quản lý nhà nước và các chính sách đất đai, chính sách
bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất qua các thời kỳ và hiện tại, chúng tôi

18


nhận thấy rằng việc chỉnh lý, bổ sung chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất là cần thiết nhằm góp phần đẩy nhanh tiến độ GPMB thực hiện CNH-HĐH, ổn
định đời sống nhân dân.
1.2.2 Tình hình thực hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt
Nam [13], [15]

a. Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của Luật Đất đai
1993
Luật Đất đai 1993 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu
hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng,
an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù
thiệt hại” (Điều 27). Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ quy định
việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định này là cơ sở pháp lý
quan trọng, là chính sách cơ bản cho việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để
phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng
trong giai đoạn từ 1994 đến 1998. Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện, chính sách
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất quy định tại Nghị định này cũng còn bộc lộ

những tồn tại nhất định như: chưa bao quát, điều chỉnh đầy đủ phạm vi thu hồi đất;
mức bồi thường thiệt hại về đất đai, tài sản chưa tương xứng với mức thiệt hại thực
tế; không có quy định về các biện pháp hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất và xây
dựng các khu tái định cư để phục vụ việc di dân giải phóng mặt bằng v.v…
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ thay
thế cho Nghị định số 90/CP. Chính sách bồi thường thiệt hại về đất được thể chế
tại Nghị định số 22/1998/NĐ-CP đã điều chỉnh đầy đủ, cụ thể, chi tiết về chính
sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ về đất, về
tài sản.v.v. phù hợp với mức thiệt hại thực tế, giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi
ích giữa người bị thu hồi đất với Nhà nước và các bên có liên quan. Với việc ban
hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, Nhà nước đã thực hiện đổi mới một bước
chính sách đền bù và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích

19


an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia. Qua hơn 5 năm thực hiện,
việc thực hiện chính sách hiện hành đã đạt được những kết quả quan trọng, nhưng
cũng còn nhiều hạn chế, tồn tại:
Thứ nhất, việc bồi thường đất ở đối với các trường hợp sử dụng đất trước
Luật Đất đai năm 1993 còn chưa được quy định cụ thể, nên trong tổ chức thực hiện
còn nhiều cách làm khác nhau dẫn đến khiếu kiện.
Thứ hai, giá đất tính bồi thường thiệt hại quy định tại Điều 8 của Nghị định số
22/1998/NĐ-CP là phù hợp với chế độ sở hữu về đất đai và tình hình thực tế ở
nước ta. Tuy nhiên, quy định hiện hành còn có hai khía cạnh khó khăn và vướng
mắc cho tổ chức thực hiện: một là, việc xác định giá đất phù hợp với khả năng sinh
lợi và giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất; hai là, việc xác định hệ số K. Không
ít địa phương bồi thường theo giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành như Hải
Phòng, Đà Nẵng, Lao Cai.v.v; nhiều địa phương khác quy định giá bồi thường đất
quá thấp và thường thấp nhiều so với giá đất thực tế hình thành qua chuyển

nhượng quyền sử dụng đất ở địa phương. Với số tiền bồi thường đó, người dân
không đủ để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng một mảnh đất tương đương cả về
diện tích và giá đất với mảnh đất bị thu hồi; chính vì vậy đã làm ảnh hưởng tới khả
năng tạo lập lại tư liệu sản xuất hoặc chỗ ở mới của người bị thu hồi đất; từ đó, dẫn
đến tình trạng khiếu kiện, không nhận tiền bồi thường, không di chuyển, làm chậm
tiến độ giải phóng mặt bằng, chậm thực hiện dự án đầu tư v.v.
Thứ ba, quy định về điều kiện để được bồi thường hoặc không được bồi
thường thiệt hại về đất tuy đã cụ thể, chi tiết và phù hợp với thực trạng quản lý, sử
dụng đất đai, song còn chưa rõ ràng và chưa gắn kết với trường hợp không đủ điều
kiện được bồi thường thiệt hại dẫn đến cách hiểu, cách làm khác nhau sinh ra khiếu
kiện ảnh hưởng đến thời gian thực hiện dự án.
Thứ tư, chính sách bồi thường thiệt hại về đất chưa gắn với chính sách thu tiền
sử dụng đất, nhất là thu tiền sử dụng đất khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
(hợp pháp hoá) cho người sử dụng đất ở trước Luật Đất đai năm 1993.
Thứ năm, chưa có quy định chi tiết về vấn đề tái định cư như: tiêu chuẩn của

20


khu tái định cư, phân định trách nhiệm của chủ dự án, của chính quyền các cấp
trong việc tạo lập và bố trí tái định cư, quyền và nghĩa vụ của người bị thu hồi đất
phải di chuyển chỗ ở, các biện pháp khôi phục đời sống và sản xuất tại các khu tái
định cư…
Thứ sáu, chưa quy định cụ thể về việc cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi
đất, quyết định bồi thường đối với các trường hợp cố tình không thực hiện đã dẫn
đến một số đối tượng lợi dụng kẽ hở trong chính sách của Nhà nước cố tình chây ỳ
không chịu cho Hội đồng bồi thường tiến hành đo đạc, kiểm kê, không chịu nhận
tiền bồi thường, không chịu di chuyển, lôi kéo người khác không thực hiện quyết
định của Nhà nước, làm cho tình hình vốn đã phức tạp càng trở lên phức tạp hơn.
Thứ bảy, các chủ dự án chưa tính đúng, tính đủ chi phí bồi thường, giải phóng

mặt bằng vào tổng mức đầu tư của dự án, nên việc bố trí nguồn vốn để chi trả tiền
bồi thường cho người bị thu hồi đất không đầy đủ và kịp thời; nhiều dự án thiếu
vốn, nên phương án bồi thường đã được phê duyệt nhưng không đảm bảo tiền chi
trả bồi thường để giải phóng mặt bằng; có dự án đã giải phóng mặt bằng xong,
nhưng không có vốn để thi công để dân tái lấn chiếm dẫn đến kéo dài thời gian bồi
thường, giải phóng mặt bằng.

b. Chính sách bồi thường hỗ trợ, tái định cư theo quy định của Luật Đất đai
2003
Theo quy định của Luật đất đai 2003, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày
3/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ
sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền
sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất và giải quyết khiếu nại về đất đai và Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày
13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư hiện nay có những điểm đổi mới cơ bản như sau: Nhà nước chỉ thực hiện
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với những trường hợp thu hồi đất để sử dụng

21


vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, mục đích
phát triển kinh tế theo quy định tại Điều 36 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP.
- Giá đất để bồi thường được thực hiện theo các quy định về giá đất mới nên
người sử dụng đất sẽ thực hiện bàn giao mặt bằng nhanh hơn, tình trạng khiếu kiện
giảm đi.
- Trường hợp Nhà nước thu hồi đất, việc tổ chức thực hiện thu hồi đất và bồi
thường cho người có đất bị thu hồi theo quy định được giao cho Tổ chức phát triển

quỹ đất. Đối với các dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng
đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử
dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia
đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất.

22


CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI
ĐỊNH CƢ
2.1 Chính sách đền bù, hỗ trợ, tái định cƣ cần đƣợc nghiên cứu

2.1.1 Thực tiễn của việc bồi thường giải phóng mặt bằng
Công tác bồi thường GPMB ở Việt Nam đã được đặt ra từ rất sớm, Nghị định
số 151/TTg ngày 14/4/1959 đã ban hành quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng
đất; Thông tư số 1972/TTg ngày 11/01/1970 của Chính Phủ quy định một số điểm
tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân
dân ở những vùng xây dựng kinh tế mới. Sau khi Luật đất đai ra đời và bước vào
thời kỳ đổi mới thì bồi thường GPMB đã được chú trọng xử lý đồng bộ phù hợp
với giai đoạn mới. Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 về đền bù thiệt hại
đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng mục đích khác cùng với
hàng loạt các văn bản pháp quy mới về những vấn đề có liên quan như giá đất, qui
hoạch đã hình thành một hệ thống chính sách và tổ chức cho công tác bồi thường
GPMB và cho đến nay sau nhiều lần bổ sung chúng ta hiện đang áp dụng Nghị
định 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 về bồi thường hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất.
Nghiên cứu kỹ nội dung các văn bản pháp qui trên đây thấy rõ một điều là các
chính sách bồi thường GPMB là xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và được điều chỉnh
tích cực để phù hợp với các biến động của tình hình quản lý sử dụng đất đai. Trên
thực tế đã có tác dụng tích cực trong việc đảm bảo sự cân đối và ổn định trong phát

triển, khuyến khích được đầu tư và cơ bản giữ được nguyên tắc công bằng. Tuy
vậy, nếu so với những yêu cầu mới thì vẫn còn một số vấn đề bất cập đó là:
- Việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất vẫn phải đặt lợi ích
phường hội, lợi ích công cộng lên trên hết, sẵn sàng hy sinh lợi ích cá nhân nên
việc bồi thường là tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể, chưa có tiêu chuẩn định mức rõ
ràng và người bị ảnh hưởng sẵn sàng chịu đựng, còn Nhà quản lý cũng xem là
đương nhiên và đơn giản, trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung thì việc xử lý có
điều kiện dễ dàng thực hiện hơn ngày nay trong nền kinh tế thị trường yêu cầu rất
23


cụ thể về công bằng phường hội, lợi ích chính đáng của cá nhân được tôn trọng và
khuyến khích phát huy đồng thời với lợi ích phường hội và lợi ích cộng đồng con
người cụ thể vừa là động lực vừa là mục tiêu của phát triển. Nên những quy định
đã có là chưa đầy đủ, xét về mặt phường hội là chưa đảm bảo được sự cân bằng
giữa lợi ích chung (Nhà nước, phường hội, cộng đồng) và lợi ích riêng (cá nhân, hộ
gia đình, tổ chức bị ảnh hưởng) trong nhiều trường hợp mục tiêu GPMB nhanh
gọn, ít tốn kém được quan tâm nhiều hơn so với mục tiêu bồi thường sao cho
người chịu ảnh hưởng khôi phục mức sống ban đầu.
- Vấn đề cần được nhận thức lại cho thật đầy đủ là việc bồi thường GPMB là
một phần không thể xem nhẹ của nội dung phát triển, các hoạt động nhằm khôi
phục mức sống của những người bị ảnh hưởng cũng có ý nghĩa quan trọng như
việc xây dựng các công trình trên đất được giải phóng đồng thời còn được đảm bảo
các hiệu quả kinh tế phường hội là hơn hẳn so với trước khi GPMB, không thể
chấp nhận một tình trạng là trong khi các công trình xây dựng mang lại lợi ích cho
số đông thì lại phải đẩy một số người vốn đang sử dụng đất đó đang gặp khó khăn
thậm chí còn không được như trước khi xây dựng công trình.
- Trong giai đoạn hiện nay thì các chính sách của Nhà nước cần phải được
thực hiện đồng bộ và minh bạch trong việc đảm bảo quyền và nghĩa vụ của nhà
đầu tư cũng như người chịu ảnh hưởng được thực hiện một cách thông suốt vì lợi

ích phát triển chung.
- Trong bối cảnh hệ thống pháp luật chưa đồng bộ và đang trong quá trình
hoàn thiện thậm chí có trường hợp còn gây xung đột pháp lý thì việc chỉ dựa vào
chứng cứ pháp lý để giải quyết bồi thường là chưa đầy đủ, trong rất nhiều trường
hợp phải coi trọng hiện trạng và tôn trọng những vấn đề có tính lịch sử, tập quán
có tính phường hội được cộng đồng chấp nhận.
- Hầu hết các dự án xây dựng nước ta đều ách tắc việc bồi thường GPMB làm
cho tiến độ thi công các công trình không đạt kế hoạch và tiến độ thời gian. Điều
đó đã gây ra thiệt hại không nhỏ cho các nhà đầu tư xây dựng.
- Đối với các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh do không đáp ứng được tiến

24


độ đầu tư vì vậy nhiều dự án đã mất cơ hội kinh doanh hiệu quả kinh doanh thấp.
- Đối với các dự án đầu tư không kinh doanh, thời gian thi công kéo dài tiến
độ thi công bị ngắt quãng đã gây ra sự lãng phí lớn và ảnh hưởng đến chất lượng
công trình.
- Nhiều nơi mặc dù việc bồi thường GPMB được thực hiện bằng các biện
pháp hành chính đã dẫn tới sự khiếu kiện của nhân dân kéo dài không thể giải
quyết được. Trong sự khiếu kiện đó cái chính vẫn là người dân không thoả mãn với
sự bồi thường của các chủ dự án hoặc sự định giá bồi thường thiếu công bằng,
không sát với giá thị trường ở thời điểm đó.

2.1.2 Về tái định cư
Tái định cư là quá trình bồi thường các thiệt hại về đất và tài sản gắn liền với
đất, chi phí di chuyển, ổn định và khôi phục cuộc sống cho những người dân bị thu
hồi đất để xây dựng các dự án. Tái định cư còn bao gồm hàng loạt các hoạt động
nhằm hỗ trợ cho người bị ảnh hưởng do việc thực hiện dự án gây ra, nhằm khôi
phục và cải thiện mức sống, tạo điều kiện phát triển những cơ sở kinh tế và văn

hoá - phường hội. Tái định cư nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - văn
hoá - phường hội đối với một bộ phận dân cư phải di chuyển nơi ở vì sự phát triển
chung. Vì vậy, các dự án TĐC cũng được coi là dự án phát triển và phải được thực
hiện như các dự án phát triển khác. Ngân hàng và các nước đang phát triển cần
nhìn nhận vấn đề này như cơ hội chứ không phải là trở ngại. Cần thực hiện một
chính sách TĐC bắt buộc sẽ tạo nên một môi trường pháp chế lành mạnh khi Nhà
nước cần thu hồi đất phục vụ cho các mục đích công cộng của quốc gia. Mặt khác,
cần cải tiến cách hiểu và lập kế hoạch thực hiện, sao cho các dự án luôn hướng tới
sự phát triển, không chỉ mang lại lợi ích về kinh tế mà còn về môi trường, phường
hội, phương thức này phù hợp với hai mục tiêu là xoá đói giảm nghèo và phát triển
bền vững.
Tuy nhiên, trên thực tế triển khai đã nảy sinh nhiều vấn đề cần được xem xét
như:
- Một số khu TĐC không đảm bảo điều kiện cơ sở hạ tầng tối thiểu như: hệ

25