Đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của quốc hội ở nước ta hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

VŨ THỊ THU HẰNG

ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH
VÀ GIÁM SÁT THỰC HIỆN NGHỊ QUYẾT
CỦA QUỐC HỘI Ở NƢỚC TA HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

VŨ THỊ THU HẰNG

ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH
VÀ GIÁM SÁT THỰC HIỆN NGHỊ QUYẾT
CỦA QUỐC HỘI Ở NƢỚC TA HIỆN NAY
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS PHAN TRUNG LÝ

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các số liệu, kết quả trình bày trong luận án là trung
thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Tất cả những kết quả nghiên cứu tham khảo và kế thừa
đều được trích dẫn và tham chiếu đầy đủ.
Tác giả luận án

Vũ Thị Thu Hằng


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ
THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI .............................................................................. 9
1.1.

Tổng quan tình hình nghiên cứu................................................................ 9

1.1.1.

Kết quả nghiên cứu về đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện
nghị quyết của Quốc hội trong các công trình khoa học ở Việt Nam ............... 9

1.1.2.

Kết quả nghiên cứu về hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị
quyết của Quốc hội trong các công trình khoa học ở nước ngoài ............... 21

1.2.

Cơ sở lý thuyết của đề tài.......................................................................... 27

Kết luận chƣơng 1 ................................................................................................... 29
Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH
VÀ GIÁM SÁT THỰC HIỆN NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI ....... 31
2.1.

Quan niệm về hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị
quyết của Quốc hội .................................................................................... 31

2.1.1.

Khái niệm, phân loại, tính chất pháp lý nghị quyết của Quốc hội .............. 31

2.1.2.

Hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội Việt Nam ........................... 38

2.1.3.

Hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết của Quốc hội Việt Nam............. 43

2.2.

Quan niệm về đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện
nghị quyết của Quốc hội ........................................................................... 53

2.2.1.

Quan niệm về đổi mới hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội
Việt Nam ..................................................................................................... 53

2.2.2.

Quan niệm về đổi mới hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết của
Quốc hội Việt Nam ..................................................................................... 60

2.2.3.

Các yếu tố bảo đảm hiệu quả đổi mới hoạt động ban hành và giám sát
thực hiện nghị quyết của Quốc hội Việt Nam ............................................. 65


2.3.

2.3.1.

Hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của Quốc
hội một số nƣớc trên thế giới và kinh nghiệm Việt Nam có thể tiếp
thu trong quá trình đổi mới ...................................................................... 70
Hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết cuả Quốc hội
một số nước trên thế giới............................................................................. 70

2.3.2. Những bài học kinh nghiệm Việt Nam có thể tiếp thu ............................... 77
Kết luận chƣơng 2 ................................................................................................... 79
Chƣơng 3: THỰC TRẠNG ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VÀ GIÁM
SÁT THỰC HIỆN NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM........... 81
3.1.
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.2.
3.2.1.
3.2.2.

Thực trạng đổi mới hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội
Việt Nam ..................................................................................................... 81
Về phân định phạm vi ban hành nghị quyết ................................................ 81
Về tính chất pháp lý của nghị quyết ............................................................ 87
Về nội dung của nghị quyết......................................................................... 89
Về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết .................................................. 95
Thực trạng đổi mới hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết Quốc
hội Việt Nam ............................................................................................ 108
Thực trạng đổi mới về thẩm quyền giám sát thực hiện nghị quyết ........... 108
Thực trạng đổi mới quy trình, thủ tục giám sát thực hiện nghị quyết ....... 113

3.2.3. Thực trạng đổi mới trong việc ban hành các kết luận giám sát ................ 132
Kết luận chƣơng 3 ................................................................................................. 135
Chƣơng 4: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI HOẠT
ĐỘNG BAN HÀNH VÀ GIÁM SÁT THỰC HIỆN NGHỊ QUYẾT
CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM ............................................................... 139

4.1.
4.1.1.

4.1.2.

Định hƣớng tiếp tục đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực
hiện nghị quyết của Quốc hội Việt Nam................................................ 139
Đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết phải
đặt trong tổng thể đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động
của Quốc hội Việt Nam trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN ............................................................................................ 139
Đổi mới quy trình, thủ tục ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết
không tách rời với đổi mới quy trình, thủ tục ban hành văn bản pháp
luật và giám sát chung của Quốc hội ........................................................ 141


4.1.3.

4.1.4.

Bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân
công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp ....................................................................... 142
Gắn kết chặt chẽ giữa đổi mới hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết
với việc đảm bảo và nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong ban hành

4.1.5.

và thực hiện nghị quyết ............................................................................. 144
Đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và hội nhập

quốc tế ....................................................................................................... 144

4.2.
4.2.1.
4.2.2.

Giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực
hiện nghị quyết ........................................................................................ 145
Giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội ...... 145
Giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết ....... 161

Kết luận Chƣơng 4 ................................................................................................ 175
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 178
ANH MỤC C NG TR NH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN ..................................................................................................... 181
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 182


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
1.

ĐUQT

Điều ước quốc tế

2.

HĐND

Hội đồng nhân dân

3.

HĐDT

Hội đồng dân tộc

4.

Luật Hoạt động giám sát năm 2003 Luật Hoạt động giám sát của Quốc
hội năm 2003

5.

Luật Hoạt động giám sát năm 2015 Luật Hoạt động giám sát của Quốc
hội và Hội đồng nhân dân năm 2015

6.

Nội quy kỳ họp năm 2002

Nội quy kỳ họp (Ban hành kèm theo
Nghị quyết số 07/2002/QH11)

7.

Nội quy kỳ họp năm 2015

Nội quy kỳ họp (Ban hành kèm theo
Nghị quyết số 102/2015/QH13)

8.

QH

Quốc hội

9.

QPPL

Quy phạm pháp luật

10.

Quy chế Tổ chức một số hoạt động Quy chế Tổ chức một số hoạt động
giám sát của Quốc hội năm 2017

giám sát của Quốc hội, Uỷ ban Thường
vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban
của Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội
và Đại biểu Quốc hội năm 2017

11.

TAND

Tòa án nhân dân

12.

UB

Ủy ban

13.

UBND

Ủy ban nhân dân

14.

UBTVQH

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

15.

VKSND

Viện Kiểm sát nhân dân

16.

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU
1. Giới thiệu về công trình nghiên cứu
Trong những năm qua, cùng với quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền
XHCN Việt Nam, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, QH Việt
Nam nói riêng đã có nhiều đổi mới. Thông qua thực tiễn hoạt động, QH Việt Nam
đã khẳng định được vị trí là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền
lực nhà nước cao nhất, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao. Để tiếp tục hiện
thực hóa những tư tưởng lớn trong Hiến pháp 2013 về một Nhà nước pháp quyền
XHCN, của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, có sự phân công, phối hợp và
kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp, việc nghiên cứu định hướng mới trong hoạt động ban hành và
giám sát thực hiện nghị quyết của QH Việt Nam góp phần đảm bảo thực hiện dân
chủ khi quyết định những chủ trương, chính sách quan trọng của đất nước, đồng
thời triển khai thực hiện có hiệu quả Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2015, Luật Hoạt động giám sát năm 2015 là vấn đề cần được quan tâm. Chính
vì vậy, Luận án Đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của
QH ở nước ta hiện nay sẽ nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực trạng đổi mới hoạt
động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH Việt Nam để hướng tới lý
giải các nội dung cơ bản về vai trò của việc phân định phạm vi ban hành nghị quyết
và luật; mối quan hệ giữa ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết; giải pháp nâng
cao chất lượng nghị quyết và hiệu quả giám sát thực hiện nghị quyết của QH.
Luận án sẽ nghiên cứu những điểm tương đồng và khác biệt giữa luật và nghị
quyết, xác định phạm vi ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật và nghị quyết
không chứa quy phạm pháp luật; xác định những phương thức giám sát có hiệu quả
đối với việc tổ chức thực hiện nghị quyết; tìm ra những định hướng mới trong vấn
đề xác định thẩm quyền, nội dung, giá trị pháp lý của nghị quyết làm cơ sở cho việc
lựa chọn quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết phù hợp với từng loại nghị quyết.
Đồng thời gắn kết chặt chẽ giữa hoạt động ban hành, hoạt động tổ chức thực hiện
nghị quyết với hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết nhằm đánh giá chất lượng,

hiệu quả nghị quyết của QH Việt Nam.

1


2. Lý do lựa chọn đề tài
Tác giả chọn đề tài “Đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện
nghị quyết của QH ở nước ta hiện nay” xuất phát từ những lý do cơ bản sau đây:
Thứ nhất, xuất phát từ chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về
nhiệm vụ đổi mới tổ chức và hoạt động của QH theo hướng tăng cường năng lực lập
pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước; dân chủ phải
được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; bảo
đảm nhân dân tham gia ở tất cả các khâu của quá trình đưa ra quyết định liên quan
đến lợi ích, cuộc sống của nhân dân.
Thứ hai, nghị quyết của QH là văn bản pháp luật có vai trò rất quan trọng,
tác động trực tiếp đến sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước bởi phần
lớn các nghị quyết được ban hành nhằm quyết định những vấn đề quan trọng của
đất nước như: cơ cấu tổ chức và nhân sự; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; công
trình, dự án quan trọng của quốc gia; các vấn đề chiến tranh, hòa bình. Nội dung,
chất lượng và tính khả thi của nghị quyết ảnh hưởng đến quyền và lợi ích quốc gia, dân
tộc và lợi ích của nhân dân.
Thứ ba, mặc dù trong các nhiệm kỳ vừa qua, hoạt động ban hành và giám sát
thực hiện nghị quyết của QH về cơ bản tuân thủ những cơ sở pháp lý đã được ban
hành như Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Hoạt động giám sát năm
2003 và các văn bản về hoạt động nội bộ của QH. Tuy nhiên, trong quá trình tổ
chức thực hiện vẫn còn nhiều điểm bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu nâng cao
chất lượng và hiệu quả hoạt động ban hành, giám sát văn bản pháp luật nói chung
cùng nghị quyết của QH nói riêng. Do vậy, luận án mong muốn đề xuất định hướng,
giải pháp cụ thể về đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết
của QH đáp ứng sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và mục tiêu dân

chủ trong Nhà nước pháp quyền.
Thứ tư, trong bối cảnh thực thi Hiến pháp 2013, QH khóa XIII đã hoàn thiện
hệ thống pháp luật có liên quan đến tổ chức và hoạt động của QH như: Luật Tổ
chức QH năm 2014, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Luật Hoạt động giám
sát năm 2015, Nội quy kỳ họp của QH (ban hành kèm theo Nghị quyết
102/2015/QH13). Hệ thống văn bản pháp luật này là khởi đầu cho sự đổi mới hoạt
động của QH trong đó có hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của

2


QH. Tuy nhiên, việc tổ chức thực hiện các văn bản trên sẽ khắc phục đến đâu những
bất cập trong hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết vẫn là một câu
hỏi cần phải được nghiên cứu giải quyết.
Thứ năm, Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây
dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã
đặt ra yêu cầu về việc đơn giản hóa các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước ban
hành, bảo đảm tính dễ tiếp cận, dễ tuân thủ và giảm thiểu chi phí tuân thủ pháp luật.
Trong khi đó, hiện nay, việc phân loại và xác định thứ bậc hiệu lực của của nghị
quyết QH là rất phức tạp (có nghị quyết có giá trị tối cao của Hiến pháp, có nghị
quyết có giá trị pháp lý như văn bản luật, cũng có nghị quyết không chứa quy phạm
pháp luật…). Chính vì vậy, cần phải tiếp tục nghiên cứu những giải pháp nhằm đơn
giản hóa các văn bản do QH ban hành góp phần đảm bảo tính thống nhất trong hệ
thống pháp luật Việt Nam.
Với tất cả những lý do nêu trên, nghiên cứu hoạt động ban hành và giám sát
thực hiện nghị quyết của QH trên cơ sở quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 2008, Luật Hoạt động giám sát năm 2003 đối chiếu với quy định của pháp luật
hiện hành (Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Luật Hoạt động giám sát năm
2015) là việc làm cần thiết để tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của QH Việt
Nam đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận án là dựa trên việc nghiên cứu các vấn đề lý luận, pháp lý,
kinh nghiệm của các nước và thực tiễn hoạt động ban hành và giám sát thực hiện
nghị quyết của QH Việt Nam để tìm ra mục tiêu, nguyên tắc, nội dung đổi mới hoạt
động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết; khắc phục những hạn chế còn tồn
tại trong hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH; từ đó đề
xuất định hướng, giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực
hiện nghị quyết của QH Việt Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận án xác định rõ mục đích nghiên cứu chủ yếu sau đây:
- Xây dựng hệ thống kiến thức lý luận cơ bản về đổi mới hoạt động ban hành
và giám sát thực hiện nghị quyết.

3


- Nghiên cứu và đánh giá thực trạng hoạt động ban hành và giám sát thực
hiện nghị quyết của QH Việt Nam theo quy định của hệ thống văn bản pháp luật về
tổ chức và hoạt động của QH.
- Đề xuất các định hướng, giải pháp đổi mới hoạt động ban hành và giám sát
thực hiện nghị quyết đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động
ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH Việt Nam.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận cơ bản về quan
niệm, mục tiêu, nguyên tắc đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị
quyết; những vấn đề lý luận cơ bản về nghị quyết, hoạt động ban hành và giám sát
thực hiện nghị quyết cùng hệ thống quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động ban
hành nghị quyết, hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết của QH Việt Nam.

4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung:
+ Đối với hoạt động ban hành nghị quyết: Luận án tập trung nghiên cứu các vấn
đề đổi mới hoạt động ban hành nghị quyết của QH Việt Nam với 04 vấn đề cơ bản:
phạm vi ban hành, tính chất pháp lý, nội dung và quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết.
+ Đối với hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết: Với mục tiêu nghiên
cứu hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết trong một quy trình khép
kín từ ban hành, tổ chức thực hiện và giám sát việc thực hiện nên luận án chỉ tập
trung nghiên cứu hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết của QH với tư cách là
cơ chế tự giám sát thông qua thẩm quyền của QH và các cơ quan của QH; quy
trình, thủ tục giám sát và cơ chế ban hành kiến nghị, kết luận giám sát. Vai trò
giám sát của nhân dân và các tổ chức xã hội khác với tư cách là cơ chế giám sát
bên ngoài đối với hoạt động thực hiện nghị quyết của QH không thuộc giới hạn
phạm vi nghiên cứu của luận án.
- Về thời gian: Luận án nghiên cứu thực trạng đổi mới hoạt động ban hành và
giám sát thực hiện nghị quyết trên cơ sở thực thi Luật Ban hành văn bản QPPL năm
2008, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Nội quy kỳ họp của QH (ban hành kèm
theo Nghị quyết 07/2002/QH11 ngày 16/12/2002 và Nghị quyết số 102/2015/QH13
ngày 24/11/2015 của QH), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, Luật
Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015; Quy chế Tổ

4


chức thực hiện một số hoạt động giám sát của QH, UBTVQH, HĐDT và các UB
của QH, Đoàn Đại biểu QH, Đại biểu QH năm 2017.
- Về không gian: Luận án nghiên cứu trong khoảng không gian hoạt động
của QH nước Cộng hoà XHCN Việt Nam.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng một số phương pháp nghiên cứu như: hệ thống; phân tích

và tổng hợp, kết hợp lý luận với thực tiễn; luật học so sánh, lịch sử; thống kê.
Phương pháp hệ thống được sử dụng xuyên suốt luận án nhằm trình bày các
vấn đề, nội dung của luận án theo trình tự, bố cục hợp lý, chặt chẽ, có sự gắn kết, kế
thừa, phát triển các vấn đề để đạt được mục đích, yêu cầu đã được xác định cho luận án.
Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng trong cả hai lĩnh vực nghiên
cứu lý thuyết và thực tiễn các vấn đề thuộc nội dung đề tài. Đối với phương pháp này,
tác giả luận án tiến hành phân tích những lý thuyết cơ bản về hoạt động ban hành và
giám sát thực hiện nghị quyết để tạo ra hệ thống lý thuyết cơ bản về vấn đề nghiên
cứu trong chương 2 của luận án. Phương pháp phân tích lý thuyết còn có ý nghĩa đặc
biệt quan trọng khi nghiên cứu và trình bày tổng quan về vấn đề nghiên cứu. Sử dụng
phương pháp phân tích lý thuyết nhằm phân tích nguồn tài liệu để tìm ra những giá trị
riêng biệt của tài liệu, quan điểm của tác giả để tạo thành một hệ thống lôgic các
thông tin cần thiết của vấn đề nghiên cứu. Từ đó kết hợp với phương pháp tổng hợp
lý thuyết để bổ sung tài liệu, lựa chọn tài liệu, sắp xếp tài liệu một cách khoa học góp
phần xây dựng luận cứ và giả thuyết khoa học riêng cho luận án.
Phương pháp giả thuyết được luận án sử dụng nhằm đưa ra các dự đoán có
liên quan đến một số nhiệm vụ nghiên cứu về hoạt động ban hành và giám sát thực
hiện nghị quyết của Quốc hội, sau đó chứng minh tính đúng, sai của các dự đoán đó
nhằm tìm ra các giải pháp tốt nhất cho vấn đề nghiên cứu. Phương pháp này được
tác giả sử dụng ở chương 1 của luận án.
Phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn: Phương pháp này được sử dụng
trong tất cả các chương của luận án để xem xét từng vấn đề nghiên cứu trong mối
liên hệ giữa lịch sử, lý luận, pháp lý với thực tiễn thực hiện, trong đó điển hình là
chương 2, 3 của luận án cùng với việc xem xét, đề xuất các định hướng đổi mới và
giải pháp đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của Quốc
hội Việt Nam ở chương 4.

5

Phương pháp luật học so sánh: Phương pháp này chủ yếu được sử dụng để so
sánh các văn bản pháp luật của Việt Nam qua các giai đoạn phát triển, so sánh pháp
luật Việt Nam với pháp luật một số nước có liên quan đến quy trình, thủ tục ban
hành và giám sát thực hiện nghị quyết, từ đó xây dựng những kinh nghiệm có thể
tham khảo và áp dụng trong giai đoạn hiện nay.
Phương pháp lịch sử: Phương pháp này được sử dụng nhiều tại chương 3.
Đây là phương pháp được sử dụng nhằm đưa ra những cứ liệu lịch sử để trình bày
về thực trạng hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH khóa X,
XI, XII, XIII.
Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng để thống kê phạm vi
nội dung ban hành nghị quyết, số lượng các nghị quyết trong các lĩnh vực và các
hình thức giám sát thực hiện nghị quyết mà QH Việt Nam đã sử dụng trong thực
hiễn hoạt động của mình.
6. Những điểm mới của Luận án
Luận án có một số đóng góp mới sau đây:
Về lý luận: Luận án tiếp tục làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về nghị quyết,
ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH; xây dựng được khung lý thuyết
về khái niệm, mục tiêu, quan điểm, nguyên tắc, nội dung đổi mới hoạt động ban
hành và giám sát thực hiện nghị quyết phù hợp với yêu cầu về dân chủ và pháp
quyền trong kiểm soát quyền lực nhà nước.
Luận án là đề tài đầu tiên đề cập đến điểm mới của Luật Hoạt động giám sát
năm 2015 về các khái niệm: giám sát tuân theo, giám sát thi hành và giám sát thực
hiện nghị quyết trong sự phân định thẩm quyền giám sát tối cao của QH với thẩm
quyền giám sát của các cơ quan thuộc QH.
Về thực tiễn: Trên cơ sở thực thi quy định của pháp luật hiện hành, Luận án
nghiên cứu thực trạng quy trình, thủ tục ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết
có sự đối chiếu, so sánh, đánh giá giữa Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 với
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015; Luật Hoạt động giám sát năm 2003 với
Luật Hoạt động giám sát năm 2015.
Khác với các công trình nghiên cứu khác, luận án giải quyết vấn đề nghiên

cứu khi đặt ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH trong một chỉnh thể
thống nhất, một quy trình khép kín bởi đây là ba yếu tố rất quan trọng hình thành
chất lượng và hiệu quả nghị quyết QH.

6


Luận án đề xuất một số những ý kiến có tính khả thi đối với việc hoàn thiện cơ
sở pháp lý cho hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH Việt Nam.
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Về ý nghĩa khoa học của Luận án thể hiện ở ba nội dung sau:
Một là, hệ thống hóa những vấn đề lý luận có liên quan đến nghị quyết, hoạt
động ban hành nghị quyết, hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết của QH Việt
Nam. Hiện nay, những vấn đề lý luận này đang nằm trong những vấn đề lý luận
chung về hoạt động ban hành văn bản pháp luật và hoạt động giám sát chung của
QH hoặc đang nằm rải rác trong các công trình nghiên cứu về nghị quyết ở một số
những lĩnh vực cụ thể.
Hai là, lý giải vai trò của sự phân định rõ phạm vi ban hành luật và nghị
quyết làm cơ sở để xác định cơ sở pháp lý về quy trình, thủ tục ban hành nghị
quyết; định hướng xây dựng quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết theo tính chất
quan trọng trong nội dung nghị quyết.
Ba là, Luận án đưa ra những quan điểm tiếp cận cụ thể về mối quan hệ giữa
hoạt động ban hành nghị quyết và hoạt động giám sát nghị quyết; giữa quy trình,
thủ tục ban hành nghị quyết với quy trình, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp
luật nói chung; giữa quy trình, thủ tục giám sát nghị quyết với quy trình, thủ tục
giám sát chung của QH. Những quan điểm của Luận án có thể mở ra những hướng
nghiên cứu khoa học mới với những luận điểm mới góp phần hoàn thiện hệ thống
kiến thức khoa học về tổ chức và hoạt động của QH Việt Nam.
Về ý nghĩa thực tiễn. Luận án có hai vai trò:
Một là, Luận án hoàn thiện qui định pháp luật về trình tự, thủ tục ban hành

nghị quyết, giám sát thực hiện nghị quyết trên cơ sở đối chiếu giữa Luật Ban hành
văn bản QPPL năm 2008 và năm 2015; Luật Hoạt động giám sát năm 2003 và
năm 2015; tiếp tục bổ sung các vấn đề lý luận cơ bản trong tổ chức và hoạt động
của QH Việt Nam.
Hai là, Luận án đề xuất một số yêu cầu, giải pháp cụ thể cho hoạt động ban
hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH làm cơ sở cho việc triển khai thực
hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Luật Hoạt động giám sát năm 2015
và việc sửa đổi những văn bản quy định về quy trình, thủ tục trong hoạt động nội
bộ của QH.

7


8. Bố cục của Luận án
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được
kết cấu thành bốn chương cụ thể như sau:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của đề tài.
Chương 2: Cơ sở lý luận về đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực
hiện nghị quyết của Quốc hội.
Chương 3: Thực trạng đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện
nghị quyết của Quốc hội Việt Nam.
Chương 4: Định hướng và giải pháp tiếp tục đổi mới hoạt động ban hành và
giám sát thực hiện nghị quyết của Quốc hội Việt Nam.

8


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Kết quả nghiên cứu về đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực
hiện nghị quyết của Quốc hội trong các công trình khoa học ở Việt Nam
Đổi mới hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH là một
chủ đề cụ thể trong các đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của QH
Việt Nam. Các kết quả trong công trình nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động
của QH Việt Nam tạo thành hệ thống cơ sở lý luận và cơ sở khoa học cho việc tiếp
cận nội dung đề tài.
Nhìn một cách tổng quát, có rất nhiều công trình khoa học đề cập đến yêu
cầu trong đổi mới tổ chức và hoạt động của QH. Có quan điểm cho rằng quyền lập
pháp không chỉ thực hiện chức năng xây dựng pháp luật mà còn bao gồm các hoạt
động giám sát thực hiện pháp luật và quyết định những vấn đề quan trọng của đất
nước [33, tr.50]. Với cách hiểu rộng như vậy, hoạt động ban hành và giám sát thực
hiện nghị quyết của QH là những hoạt động thuộc nội hàm của quyền lập pháp. Do
đó, khi thực hiện hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết phải đảm bảo
các yêu cầu của thực hiện quyền lập pháp như: đảm bảo chủ quyền tối cao của nhân
dân; đảm bảo sự thống nhất giữa chính sách và pháp luật; đảm bảo sự kiểm soát của
quyền lực nhà nước [33, tr.84-86].
Để góp phần tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội, nên tập trung xây
dựng và hoàn thiện thể chế lập pháp theo hướng: Luật Ban hành văn bản QPPL phải
quy định một cách có hệ thống nguyên tắc xây dựng pháp luật; bổ sung những quy
định thể hiện quyền tham gia của nhân dân vào xây dựng pháp luật; giảm bớt các hình
thức văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của các cơ quan nhà nước; trong đó
chỉ nên dùng hình thức nghị quyết trong các quyết định đối ngoại; ban hành các quy
chế hoạt động của các cơ quan thuộc tổ chức QH và chương trình xây dựng luật hàng
năm, cả nhiệm kỳ. Việc dùng nghị quyết để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là không hợp
lý bởi nghị quyết là hình thức văn bản lập pháp không thể chứa đựng các quy phạm
hiến pháp, là các quy phạm có hiệu lực cao hơn quy phạm lập pháp [32, tr.15].
9

Các công trình nghiên cứu khoa học đều thống nhất quan điểm: Hoạt động
quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước là rất quan trọng do vậy trình tự,
thủ tục xem xét, thông qua nghị quyết của QH phải tương tự như quy trình lập pháp,
đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách của Nhà nước. QH Việt Nam nên quyết định
vấn đề ngân sách bằng một đạo luật thay vì bằng nghị quyết của QH [9, 36, 53, 56, 59].
Đổi mới hoạt động giám sát phải tính đến hiệu quả của giám sát. Việc lựa
chọn đúng mục đích giám sát là yêu cầu trong bảo đảm hiệu quả giám sát. Nếu
không xác định đúng mục đích, tất yếu làm mất khả năng đạt được kết quả tích cực
và trong nhiều trường hợp làm cho việc lựa chọn các phương tiện đạt được mục
đích là không thích hợp. Hoạt động giám sát chỉ đạt được kết quả thực sự khi
nguyên nhân của hạn chế được nghiên cứu một cách tường tận, các biện pháp đưa ra
để khắc phục có cơ sở khoa học vững chắc, các kiến nghị và đề nghị của các cơ
quan giám sát được áp dụng [123, tr.103-109]. Đây là cơ sở lý luận quan trọng cho
việc nghiên cứu hoạt động giám sát thực hiện nghị quyết của QH từ giai đoạn tổ
chức thực hiện nghị quyết cho đến giai đoạn thực hiện kiến nghị giám sát. Bên cạnh
đó, những yêu cầu về hoàn thiện quy trình, thủ tục giám sát của QH sẽ là giải pháp
bảo đảm hiệu lực và tính khả thi trong hoạt động giám sát của QH.
Mặc dù với nhiều góc độ nghiên cứu khác nhau nhưng các công trình khoa
học đều thống nhất quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của QH phải theo
hướng bảo đảm tính nhân dân trong các quyết định của Quốc hội; cải tiến và nâng
cao chất lượng các kỳ họp của QH; xác định rõ và nâng cao trách nhiệm của các chủ
thể trong quy trình xây dựng, ban hành luật, quyết định những vấn đề quan trọng
của đất nước… [11, 25, 40, 44, 101, 117]
Ngoài những quan điểm nêu trên, ba yêu cầu trong đổi mới tổ chức và hoạt
động QH của các tác giả trong cuốn sách chuyên khảo “QH Việt Nam trong nhà
nước pháp quyền” do GS.TS Nguyễn Đăng Dung chủ biên có nhiều ý nghĩa quan
trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến phương pháp luận nghiên cứu của tác giả luận án.
Yêu cầu thứ nhất, QH trong Nhà nước pháp quyền là QH phải biết cách thực
hiện chức năng lập pháp và lập pháp, phải có mục tiêu gia tăng sự giàu có của dân

tộc, tạo cơ hội bình đẳng cho mọi người. Kinh nghiệm của nhiều nước cho thấy lập
pháp chỉ nên tập trung vào những vấn đề có liên quan đến quyền lợi của nhiều tầng
lớp nhân dân, đến cộng đồng, có tính thường xuyên, ổn định [11, tr.291]. Quan

10


điểm này tiệm cận đến một trong những nội dung mà luận án phải làm sáng tỏ đó là
phải tìm ra những giải pháp tối ưu nhất trong việc xác định phạm vi ban hành luật
và nghị quyết.
Yêu cầu thứ hai, QH không những chỉ biết cách lập pháp – làm luật, mà còn phải
biết cách thực hiện chức năng giám sát, với mục tiêu đảm bảo sự trong sạch và tính chịu
trách nhiệm của bộ máy nhà nước (nhất là của bộ máy hành pháp) [11, tr.387]. Tư tưởng
này đã khẳng định quan điểm về mối quan hệ chặt chẽ giữa cơ chế ban hành pháp
luật, cơ chế thực hiện pháp luật và cơ chế bảo vệ pháp luật. Trên cơ sở phương
pháp luận cơ bản đó, luận án nghiên cứu hoạt động ban hành nghị quyết và giám
sát thực hiện nghị quyết trong mối quan hệ biện chứng. Hiệu quả thực hiện nghị
quyết chỉ có thể được đánh giá trong quá trình giám sát thực hiện nghị quyết.
Giám sát thực hiện nghị quyết để thấy được những điều hợp lý cũng như chưa hợp
lý trong các quyết định của QH.
Yêu cầu thứ ba, QH Việt Nam cần khắc phục những điểm yếu tạo nên tính
hình thức trong hoạt động không chỉ về mặt kiến thức/nhận thức, mà quan trọng còn
ở chỗ thiếu những qui trình, thủ tục hoạt động [11, tr.460]. Dựa trên quan điểm này
cho thấy, vai trò của qui trình, thủ tục hoạt động của QH là rất quan trọng. Một qui
trình, thủ tục hiệu quả sẽ đem lại những giá trị về mặt nội dung, sẽ đảm bảo tính dân
chủ, minh bạch cho hoạt động lập pháp, hoạt động giám sát cũng như quyết định
những vấn đề quan trọng của đất nước. Nhiều công trình khoa học cũng tập trung đi
sâu nghiên cứu về các quy trình hoạt động cụ thể của QH như: quy trình lập hiến
[49, 50, 114, 115…], quy trình lập pháp [43, 51, 107, 112…], quy trình quyết định
những vấn đề quan trọng của đất nước [44, 124, 133…] quy trình thực hiện hoạt

động giám sát [30, 31, 123…]. Kết quả nghiên cứu về quy trình, thủ tục thực hiện
quyền lập hiến, lập pháp; quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát
tối cao là cơ sở nền tảng cho việc nghiên cứu về quy trình, thủ tục ban hành nghị
quyết của QH; quy trình thủ tục giám sát việc thực hiện nghị quyết của QH.
Khi nghiên cứu những yếu tố ảnh hưởng đến đổi mới hoạt động của QH,
nhiều công trình khoa học cho rằng năng lực thể chế là một trong những yếu tố ảnh
hưởng lớn đến hiệu quả hoạt động của QH. Tính chuyên nghiệp của QH phụ thuộc
nhiều vào năng lực thể chế của cơ quan này, có nghĩa là phụ thuộc vào khả năng
thực thi các chức năng đại diện, lập pháp và giám sát, phụ thuộc vào khả năng tháo

11


gỡ các vấn đề mà cử tri và sự phát triển của đất nước đặt ra [133, tr.68]. Đặc biệt là
hoàn thiện cơ chế pháp lý trong đảm bảo chức năng giám sát của QH sẽ góp phần
đảm bảo tính đại diện của QH trong Nhà nước pháp quyền XHCN. Do vậy, khi
hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội phải tính đến
các yếu tố tác động đến hiệu quả của cơ chế pháp lý như yếu tố chính trị, kinh tế,
văn hóa, truyền thống, đạo đức, nhận thức và ý thức pháp luật, tổ chức – pháp lý và
yếu tố quốc tế [30, tr.198].
Bên cạnh đó, để tiến tới một QH chuyên nghiệp cần phải hoàn thiện quy
trình, thủ tục trong hoạt động của QH. Các quy trình, thủ tục có tầm quan trọng bởi
lẽ QH với tư cách là cơ quan đại diện chứa trong mình nhiều lợi ích khác nhau. Do
đó, hơn mọi cơ quan nhà nước khác, QH cần có quy trình, thủ tục do chính mình lập
ra và được mọi thành viên tham gia tuân theo để phân tán, phi tập trung hóa quyền
lực và vô hiệu hóa ý chí của số đông khi số đông đó thiếu thiện chí [133, tr.70].
Mặt khác, quy trình, thủ tục cũng là một trong những nhân tố quan trọng trong vấn
đề về năng lực thể chế nhằm bảo đảm cho QH hoạt động chuyên nghiệp, đại diện
cho lợi ích chung của quốc gia, dân tộc; góp phần bảo đảm những quyết sách của
QH thực sự xứng đáng, hợp lòng dân. Trong quá trình hoạch định chính sách, QH

phải có những quy tắc điều chỉnh từng công đoạn và liên kết các công đoạn với
nhau – phân tích chính sách, xây dựng chính sách, thông qua chính sách và thực
thi chính sách [101, tr.34]. Đây là định hướng đổi mới lớn cần được tiếp tục triển
khai khi nghiên cứu hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị quyết của QH
theo qui định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Luật Hoạt động giám
sát năm 2015.
Trên cơ sở những luận điểm khoa học đó, tác giả Luận án đi sâu nghiên cứu
những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động ban hành và giám sát thực hiện nghị
quyết của QH. Hiện nay, ngoài một số bài báo khoa học, có năm (05) công trình
nghiên cứu có liên quan đến 3 nội dung cơ bản mà luận án triển khai: (1) những
vấn đề lý luận cơ bản về nghị quyết của quốc hội (khái niệm, phân loại, nội
dung, tính chất pháp lý của nghị quyết); (2) quy trình, thủ tục ban hành nghị
quyết; (3) giám sát thực hiện nghị quyết. Cụ thể như sau:
Một là, dưới góc độ lý luận cơ bản, tính chất pháp lý và nội dung của nghị
quyết là hai vấn đề được đặc biệt quan tâm. Hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau

12


về tính chất pháp lý của nghị quyết. Có quan điểm cho rằng nghị quyết của QH có
giá trị như Hiến pháp (quan điểm này xuất phát từ việc QH sử dụng Nghị quyết số
51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về sửa đổi Hiến pháp 1992); nghị quyết có tính
chất như luật (theo quy định của pháp luật, QH sử dụng nghị quyết để phê chuẩn
các Điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia, sử dụng nghị quyết để hướng dẫn thi
hành luật); cũng có nghị quyết có tính chất dưới luật (nghị quyết về điều chỉnh địa
giới hành chính, bãi nhiệm đại biểu…). Tiến sĩ Phan Trung Hiền khi bàn đến tính
chất pháp lý của nghị quyết do QH ban hành cho rằng:
Nếu xem nghị quyết là văn bản luật thì nên quy định rõ tính pháp lý
này và tiên liệu cách thức giải quyết nếu có trường hợp mâu thuẫn với các
đạo luật khác; nếu cho rằng tùy trường hợp mà nghị quyết có thể là văn

bản luật hay dưới luật thì cũng nên quy định cụ thể về nội dung, hình thức
cho phù hợp. Còn nếu xem nghị quyết là văn bản dưới luật, có thể dùng để
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của QH mà không cần dùng đến luật,
thì cũng cần xác định trường hợp nào nghị quyết là văn bản QPPL; phân
biệt với trường hợp nghị quyết là văn bản chủ đạo hoặc văn bản cá biệt.
Đây cũng là một trong những yêu cầu có tính nguyên tắc khi xây dựng cơ
chế bảo hiến ở nước ta trong tương lai, bởi cơ quan bảo hiến sẽ không thể
xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của một quy phạm pháp luật do QH ban
hành nếu QPPL đó không được xác định thang bậc pháp lý theo từng loại
văn bản [34, tr.3].
Theo TS. Hoàng Thị Ngân, nguyên nhân của việc tồn tại những quan điểm
khác nhau về giá trị pháp lý của nghị quyết là do QH thường sử dụng hình thức nghị
quyết trong các tình huống đa dạng dẫn đến sự thiếu rõ ràng về tính chất pháp lý
của nghị quyết. Để xác định và thống nhất quan điểm về tính chất pháp lý của nghị
quyết, cần làm rõ mối quan hệ giữa luật và nghị quyết; cần phải thu hẹp phạm vi
ban hành nghị quyết. Không ban hành nghị quyết để thi hành luật, quy định các chủ
trương thí điểm và phê chuẩn điều ước quốc tế. Các nghị quyết của QH về kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội hay về nhiệm vụ kinh tế - xã hội từng năm nên chuyển
sang trách nhiệm của cơ quan hành pháp. Nghị quyết nên được sử dụng để quyết
định các vấn đề quan trọng của đất nước như: điều chỉnh địa giới hành chính, thành
lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, các dự án quan trọng theo tiêu chí nhất

13


định, về ngân sách nhà nước hàng năm; các vấn đề liên quan đến tổ chức công việc
của QH, các cơ quan của QH: quy chế hoạt động, nội quy làm việc, quy chế phối
hợp công tác, về kéo dài nhiệm kỳ hoạt động của QH, các cơ quan nhà nước khác.
Đây là những quan điểm rất rõ nét trong các bài báo khoa học “Tính chất, nội dung
Nghị quyết của QH trong mối tương quan với luật” Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp

số 11 tháng 6 năm 2011; “Tính chất, nội dung Nghị quyết của QH trong mối tương
quan với luật”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 11 tháng 6 năm 2011; “Hoạt động
ban hành Nghị quyết của QH”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14 năm 2013.
Ngoài ra, theo TS. Hoàng Thị Ngân, việc phân định nghị quyết quy phạm và
nghị quyết cá biệt hiện nay cũng không rõ ràng. Các vấn đề về thành lập bộ, cơ
quan ngang bộ và cơ quan trong cơ cấu Chính phủ, bầu các chức danh lãnh đạo cao
cấp, thành lập các cơ quan của QH và cơ quan, Ủy ban lâm thời, chương trình, kế
hoạch công tác, nghị quyết kỳ họp, quan hệ đối ngoại, bãi nhiệm đại biểu Quốc hội,
QH nên ban hành nghị quyết cá biệt [53, 54]. Sự phân định giữa nghị quyết quy
phạm và nghị quyết cá biệt của QH cũng đã được tập trung nghiên cứu trong Đề tài
khoa học cấp Bộ của Viện Nghiên cứu Lập pháp: “Tính chất pháp lý và hiệu quả
thực hiện các nghị quyết của Quốc hội – Cơ sở lý luận và thực tiễn” (2011). Đề tài
cùng cuốn sách chuyên khảo “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng và thực
hiện nghị quyết của QH” của PGS.TS. Vũ Hồng Anh cơ bản thống nhất quan điểm
nghị quyết được phân thành hai loại: nghị quyết mang tính QPPL và nghị quyết
không mang tính QPPL [4, tr.15-32]. Việc phân loại nghị quyết còn được một số tác
giả đề cập đến dựa trên các căn cứ khác như: căn cứ vào nội dung, nghị quyết của
QH được chia thành nghị quyết ban hành ra quy phạm pháp luật và nghị quyết có
nội dung xử lý nhằm hoàn thiện các văn bản pháp luật khác [4, tr.14], [109, tr.1];
căn cứ vào giá trị pháp lý, nghị quyết được phân thành văn bản có giá trị như các
đạo luật và văn bản có giá trị như văn bản dưới luật… [109, tr.2]
Như vậy, có thể thấy các công trình khoa học ở Việt Nam đã khái quát được
thực trạng sự không thống nhất về tính chất pháp lý của nghị quyết QH. Điều này
xuất phát từ thực tiễn của hoạt động ban hành nghị quyết của QH trong những năm
qua. Tất cả các nghị quyết của QH đều được ban hành dưới hình thức số, ký hiệu
của một văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu khoa
học cũng chưa có những giải pháp nhằm giải quyết triệt để tình trạng này.

14

Về nội dung nghị quyết của QH, các công trình đã nghiên cứu trên cơ sở
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008. Theo đó, mặc dù Luật Ban hành văn bản
QPPL quy định nghị quyết là văn bản QPPL chứa đựng một trong các nội dung sau:
- Quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội;
- Dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh
ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước;
- Quy định chế độ làm việc của QH, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các Ủy
ban của QH, Đoàn đại biểu QH, đại biểu QH;
- Phê chuẩn ĐƯQT;
- Quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của QH.
Nhưng trên thực tế, ở Việt Nam, nghị quyết của QH còn được sử dụng để
sửa đổi Hiến pháp, để thi hành Luật, quyết định những vấn đề quan trọng của đất
nước và thực hiện chức năng giám sát tối cao. Điều này dẫn đến sự không thống
nhất về giá trị pháp lý của nghị quyết. Với thực trạng QH ban hành nghị quyết sửa
đổi, bổ sung Hiến pháp, có ba quan điểm khoa học khác nhau về vấn đề này.
Quan điểm thứ nhất được nêu ra trong Báo cáo khoa học “Đánh giá quy trình
Quốc hội xem xét, thông qua và giám sát thực hiện nghị quyết của QH”. Quan điểm
này cho rằng trường hợp sửa đổi toàn diện sẽ ban hành Hiến pháp mới còn nếu chỉ
sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp thì có thể ban hành nghị quyết. Quy
trình ban hành nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp sẽ phải áp dụng quy trình lập
hiến [139, tr.43].
Theo quan điểm thứ hai, Hiến pháp không nên được sửa đổi bằng nghị
quyết mà nên sử dụng hình thức văn bản Luật để đảm bảo giá trị pháp lý của Hiến
pháp [4, tr.120 - 121], [50, tr.121].
Quan điểm thứ ba lại cho rằng chỉ có thể sửa đổi Hiến pháp bằng Hiến pháp.
Luật Ban hành văn bản QPPL cần bổ sung thêm quy định Hiến pháp là văn bản để
sửa đổi, bổ sung một số quy định của Hiến pháp hiện hành trong trường hợp không
ban hành Hiến pháp mới thay thế [32, tr.152].
Về cơ bản tác giả đồng tình với các ý kiến nghiên cứu cho rằng cần phải xác

định rõ nội dung và giá trị pháp lý nghị quyết của QH; đồng tình với quan điểm thứ
hai ở khía cạnh không nên sử dụng nghị quyết để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp.
Nhưng tác giả cũng cho rằng việc sử dụng văn bản Luật để sửa đổi Hiến pháp cũng

15


cần phải được tiếp tục nghiên cứu thêm vì rất cần thiết phải phân biệt rõ quy trình
lập hiến, quy trình lập pháp và quy trình ban hành nghị quyết.
Ngoài ra, TS Hoàng Thị Ngân trong các bài viết của mình về nghị quyết của
QH cho rằng không nên ban hành nghị quyết để thi hành luật; quy định chủ trương,
thí điểm và phê chuẩn ĐƯQT. QH nên ban hành nghị quyết QPPL tập trung vào các
vấn đề quan trọng của đất nước: điều chỉnh địa giới hành chính, thành lập đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt, các dự án quan trọng theo tiêu chí nhất định, về ngân
sách nhà nước hàng năm; các vấn đề liên quan đến tổ chức công việc của QH, các
cơ quan của QH: quy chế hoạt động, nội quy làm việc, quy chế phối hợp công tác,
về kéo dài nhiệm kỳ hoạt động của QH và các cơ quan nhà nước khác. Những lĩnh
vực khác, QH có thể quyết định bằng nghị quyết cá biệt.
Hai là, về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của QH, Báo cáo khoa học
“Đánh giá quy trình QH xem xét thông qua và giám sát thực hiện Nghị quyết của
QH” của Viện Nghiên cứu Lập pháp là công trình khoa học nghiên cứu thực trạng
quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của QH; từ đó chỉ rõ một số bất cập trong
quy trình xem xét thông qua nghị quyết của QH như sau:
- Thiếu cơ sở lý luận đầy đủ nghiên cứu về hình thức văn bản QPPL là nghị
quyết của QH [139, tr.33].
- Thiếu một cơ sở pháp lý hoàn chỉnh, đầy đủ và cụ thể quy định về thẩm
quyền, nội dung, hình thức cũng như quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của
QH [139, tr.34].
- Việc lựa chọn, tuân thủ quy trình xem xét, thông qua nghị quyết của QH
còn chưa nghiêm túc, chính xác nên đôi khi còn lúng túng trong việc xác định hình

thức văn bản, thẩm quyền ban hành; việc lựa chọn quy trình chưa phù hợp hoặc
thực hiện chưa đủ, đúng các bước trong quy trình [139, tr.38].
Trên cơ sở của những tồn tại nêu trên, Báo cáo đưa ra những kiến nghị, đề
xuất nhằm hoàn thiện quy trình QH xem xét, thông qua nghị quyết của QH:
- Cần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật Tổ chức QH để phân biệt và quy
định cụ thể về các nghị quyết của QH có nội dung liên quan đến Hiến pháp; từ đó
xác định thẩm quyền, hiệu lực và xây dựng quy trình, thủ tục đối với loại nghị quyết này.
- Cần nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn để làm rõ khái niệm, đặc
trưng, tính chất, vai trò, ý nghĩa của nghị quyết đối với QH và trên cơ sở nền tảng

16


đó sẽ phân biệt và phân định về thẩm quyền, nội dung, giá trị pháp lý giữa nghị quyết
với các văn bản khác như Hiến pháp, luật và nghị quyết, pháp lệnh của UBTVQH.
- Cần phân định rõ thẩm quyền giữa QH và UBTVQH để từ đó xác định rõ
chủ thể ban hành nghị quyết, nội dung của nghị quyết, giá trị pháp lý của nghị quyết
làm cơ sở cho việc xây dựng quy trình.
- Cần xác định cụ thể về nội dung và phân biệt, phân loại các nghị quyết của
QH để từ đó xác định được giá trị pháp lý và loại quy trình, thủ tục tương ứng.
Thống nhất quan điểm với Báo cáo “Đánh giá quy trình QH xem xét thông
qua và giám sát việc thực hiện nghị quyết”, cuốn sách “Một số vấn đề lý luận và thực
tiễn xây dựng và thực hiện nghị quyết của QH” cũng cho rằng trên thực tế nghị quyết
của QH được thực hiện trong cả ba chức năng: lập hiến, lập pháp; quyết định những
vấn đề quan trọng của đất nước; giám sát tối cao. Đối với thực trạng ban hành nghị
quyết, các tác giả nghiên cứu thực trạng về số lượng, chất lượng, tính chất pháp lý
của nghị quyết và thực trạng thực hiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. Thực
trạng tổ chức thực hiện nghị quyết của QH được đề cập đến thông qua hoạt động tổ
chức thực hiện nghị quyết của UBTVQH, của các cơ quan của QH và Chính phủ.
Cuốn sách cũng chỉ rõ nguyên nhân của những hạn chế trong ban hành và tổ

chức thực hiện nghị quyết của QH. Đó là do sự bất cập trong quy định của pháp luật
hiện hành; do nhận thức của cán bộ, công chức còn hạn chế; do năng lực của đại biểu
QH và do chưa tuân thủ nghiêm quy định pháp luật về thủ tục ban hành nghị quyết.
Từ đó, nhóm tác giả đề ra tám (08) giải pháp nâng cao chất lượng ban hành,
nâng cao hiệu quả thực hiện nghị quyết như sau:
- Hoàn thiện quy định pháp luật về tính chất pháp lý của nghị quyết do QH
ban hành.
- Xác định rõ tính chất pháp lý của nghị quyết do QH ban hành.
- Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết.
- Nâng cao nhận thức và tinh thần trách nhiệm của công chức trực tiếp
soạn thảo.
- Nâng cao năng lực của đại biểu QH trong quá trình thảo luận, cho ý kiến,
biểu quyết thông qua nghị quyết tại kỳ họp QH.
- Tăng cường trách nhiệm của các chủ thể trong việc tuân thủ nghiêm minh
quy định về thủ tục xây dựng, hoàn thiện nghị quyết.

17


- Hoàn thiện thể chế về hoạt động của bộ máy hành pháp trong tổ chức thực
hiện nghị quyết.
- Cải tiến và nâng cao chất lượng công tác giám sát, kiểm tra.
Điều đặc biệt là trong cuốn sách chuyên khảo, nhóm tác giả đã đề cập đến các
tiêu chí đánh giá chất lượng nghị quyết của QH. Những tiêu chí này sẽ là định hướng
quan trọng khi đánh giá cũng như đề xuất các yêu cầu, giải pháp trong ban hành và tổ
chức thực hiện nghị quyết của QH Việt Nam trong những giai đoạn sắp tới.
Như vậy, có thể đi đến kết luận: Điểm chung của hai công trình nghiên cứu
trực tiếp về nghị quyết của QH là Báo cáo “Đánh giá quy trình QH xem xét thông
qua và giám sát thực hiện Nghị quyết của QH” và cuốn sách chuyên khảo “Một số
vấn đề lý luận và thực tiễn xây dựng và thực hiện Nghị quyết của QH” đều cho

rằng nguyên nhân của nhiều bất cập trong hoạt động ban hành nghị quyết của QH
hiện nay là thiếu sự minh bạch trong các quy định của pháp luật về nội dung, giá
trị pháp lý của nghị quyết; cùng với đó là việc tuân thủ quy định pháp luật về quy
trình, thủ tục ban hành nghị quyết của các chủ thể. Việc xác định rõ tính chất pháp
lý của từng loại nghị quyết sẽ là cơ sở để xác định chính xác quy trình, thủ tục ban
hành nghị quyết [4, tr.102]. Do luật không xác định rõ trường hợp dự thảo nghị
quyết được xem xét, thông qua tại hai kỳ họp nên trên thực tế UBTVQH là chủ thể
quyết định [4, tr.130], [139, tr.38].
Với những tồn tại đó nên các công trình kiến nghị cần sửa đổi Hiến pháp,
Luật Tổ chức QH, Luật Ban hành văn bản QPPL để quy định cụ thể về nghị quyết
từ đó xác định thẩm quyền, hiệu lực và quy trình thủ tục đối với việc ban hành từng
loại nghị quyết [4, tr.182], [139, tr.43].
Tác giả cũng đồng tình với những nhận định về thực trạng hoạt động ban
hành nghị quyết của QH trong hai công trình nghiên cứu. Tuy nhiên, có nên quy
định quy trình, thủ tục riêng cho hoạt động ban hành nghị quyết của QH hay không
vẫn cần phải được tiếp tục nghiên cứu. Về vấn đề này, cũng đã tồn tại một số quan
điểm. Khi nghiên cứu các giải pháp nâng cao chất lượng quyết định các vấn đề quan
trọng của đất nước, tác giả đề án “Nâng cao chất lượng quyết định các vấn đề quan
trọng của đất nước” cho rằng trình tự, thủ tục xem xét, thông qua nghị quyết của
QH về cơ bản tương tự như quy trình lập pháp. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý của quy
trình ban hành nghị quyết còn là Nội quy kỳ họp QH, Quy chế hoạt động của

18