Đánh giá thực trạng công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng của dự án xây dựng đại học quốc gia hà nội tại hòa lạc

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
------***------

Đoàn Hải Sơn

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC
BỒI THƢỜNG, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG CỦA DỰ ÁN
XÂY DỰNG ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TẠI HÕA LẠC
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số: 60850103

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC

Hà Nội - Năm 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN
------***------

Đoàn Hải Sơn

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC
BỒI THƢỜNG, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG CỦA DỰ ÁN
XÂY DỰNG ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TẠI HÕA LẠC
Chuyên ngành:
Mã số:

Quản lý đất đai
60850103

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học
PGS. TS. Phạm Quang Tuấn

Hà Nội - Năm 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của tôi, được
thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Phạm Quang Tuấn.
Các số liệu, những kết luận nghiên cứu được trình bày trong luận văn
này là trung thực và chưa từng được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi cũng cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn
này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn này đều đã được
chỉ rõ nguồn gốc.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình./.

Tác giả luận văn

Đoàn Hải Sơn


LỜI CẢM ƠN

Tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu, Phòng Sau đại học, Khoa
Địa lý Trường Đại học Khoa học Tự nhiên, Đại học Quốc gia Hà Nội đã
giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS. Phạm Quang

Tuấn đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu
và thực hiện luận văn.
Trân trọng cảm ơn Ban Quản lý Dự án đầu tư xây dựng Đại học Quốc
gia Hà Nội tại Hòa Lạc (Bộ Xây dựng) và Trung tâm Nghiên cứu Đô thị, Đại
học Quốc gia Hà Nội cùng các đồng nghiệp đã động viên, tạo điều kiện giúp
đỡ tôi hoàn thành luận văn.

Đoàn Hải Sơn


MỤC LỤC
Mở đầu .............................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của Đề tài ............................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu .................................................................................. 2
3. Phạm vi nghiên cứu.................................................................................... 2
4. Nội dung nghiên cứu .................................................................................. 3
5. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................... 3
6. Thời gian nghiên cứu ................................................................................. 4
7. Cấu trúc của luận văn ................................................................................. 5
Chương 1: Một số chính sách về giải phóng mặt bằng liên quan đến Dự án
xây dựng ĐHQGHNtại Hòa Lạc ....................................................................... 7
1.1. Khái niệm chung về giải phóng mặt bằng .............................................. 7
1.2. Một số chính sách về công tác giải phóng mặt bằng của Nhà nước ....... 8
1.2.1. Giai đoạn trước khi có Luật Đất đai năm 2003 ................................ 9
1.2.2. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến khi có Luật Đất đai
năm 2013 ................................................................................................... 10
1.3. Một số chính sách về công tác giải phóng mặt bằng đối với đất thuộc
Nông trường 1A cũ ...................................................................................... 19
1.4. Một số chính sách đặc thù về công tác giải phóng mặt bằng của Dự án
xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc................................................................. 21

1.5.Quy trình giải phóng mặt bằng của Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa
Lạc ................................................................................................................ 23
1.5.1. Quy trình giải phóng mặt bằng theo quy định của Nhà nước ......... 23
1.5.2. Quy trình giải phóng mặt bằng Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa
Lạc ............................................................................................................. 32
Chương 2: Hiện trạng và những khó khăn vướng mắc trong công tác giải
phóng mặt bằng của Dự án xây dựng ĐHQGHNtại Hòa Lạc ........................ 35
2.1. Khái quát về Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc ......................... 35
2.1.1. Các văn bản pháp lý về quy hoạch Dự án ...................................... 35
2.1.2. Vị trí, địa điểm quy hoạch Dự án ................................................... 37
2.1.3. Nguồn gốc đất của Dự án ............................................................... 40
i


2.2. Kết quả và hiện trạng công tác giải phóng mặt bằng của Dự án .......... 42
2.2.1. Diện tích cần giải phóng mặt bằng ................................................. 42
2.2.2. Hiê ̣n tra ̣ng sử du ̣ng đấ t thuộc khu vực Dự án ................................. 44
2.2.3. Hiê ̣n tra ̣ng kiế n trúc thuộc khu vực Dự án ..................................... 45
2.2.4. Kết quả công tác giải phóng mặt bằng............................................ 46
2.2.5. Công tác xác nhận hồ sơ đất đai ..................................................... 48
2.3. Những khó khăn trong công tác giải phóng mặt bằng của Dự án ........ 49
2.3.1. Khó khăn về hồ sơ quản lý ............................................................. 49
2.3.2. Bất cập trong các chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ..... 50
2.3.3. Vướng mắc trong công tác xác nhận hồ sơ đất đai ......................... 51
2.3.4. Khó khăn trong công tác quy hoạch quản lý đất đai .................... 557
2.3.5. Khó khăn trong công tác bảo vệ đất đai ......................................... 57
2.3.6. Chưa có sự đầu tư đúng mức cho công tác quản lý đất đai ............ 58
2.3.7. Một số thuận lợi trong công tác giải phóng mặt bằng của Dự án ... 59
Chương 3: Một số giải pháp đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng của Dự
án tư xây dựng ĐHGQHN tại Hòa Lạc ........................................................... 60

3.1. Công tác chính trị tư tưởng, tuyên truyền, phổ biến chính sách pháp
luật, tổ chức thực hiện nhiệm vụ giải phóng mặt bằng ................................ 60
3.2. Các giải pháp về hoàn thiện thể chế ..................................................... 60
3.2.1. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .................................... 61
3.2.2. Tổ chức thực hiện giải phóng mặt bằng theo quy hoạch ................ 62
3.2.3. Vận dụng linh hoạt, ban hành, điều chỉnh kịp thời, đồng bộ cơ chế
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phù hợp với quy định của
pháp luật và điều kiện thực tế tại khu vực ................................................ 62
3.2.4. Cải cách hành chính, tăng cường phân cấp, chú trọng công tác kiểm
tra, thanh tra, kịp thời giải quyết những khiếu nại của công dân trong công
tác giải phóng mặt bằng ............................................................................ 63
3.3. Các giải pháp về nâng cao hiệu quả tổ chức ......................................... 64
3.3.1. Đẩy mạnh chuyên môn hoá và tăng cường công tác tham mưu ..... 64
3.3.2. Tăng cường công tác chỉ đạo và tổ chức thực hiện ........................ 65
3.4. Các giải pháp về kinh tế ........................................................................ 65
ii


3.4.1. Chính sách bồi thường thiệt hại về đất ........................................... 65
3.4.2. Bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất ........................................... 65
3.5. Các giải pháp khác ................................................................................ 66
3.5.1. Chính sách hỗ trợ và ổn định cuộc sống ......................................... 66
3.5.2. Chính sách về tái định cư ................................................................ 66
Kết luận và kiến nghị ...................................................................................... 68
1. Kết luận .................................................................................................... 68
2. Kiến nghị .................................................................................................. 68
Tài liệu tham khảo ........................................................................................... 69
Phụ lục ............................................................................................................. 77

iii

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Chữ viết tắt

Ý nghĩa

1.

Bộ TN&MT

Bộ Tài nguyên và Môi trường

2.

BT, HT&TĐC

Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

3.

CP

Chính phủ

4.

ĐHQGHN

Đại học Quốc gia Hà Nội

5.

GPMB

Giải phóng mặt bằng

6.

HĐ

Hội đồng

7.

HĐND

Hội đồng nhân dân

8.

NĐ

Nghị định

9.

MTTQVN

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

10.

QĐ-

Quyết định -

11.

QĐ-TTg

Quyết định - Thủ tướng Chính phủ

12.

QĐ-UBND

Quyết định - Ủy ban nhân dân

13.

QLDA

Quản lý dự án

14.

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

15.

Tp

Thành phố

16.

UBND

Ủy ban nhân dân

17.

VPCP

Văn phòng Chính phủ

18.

XD

Xây dựng

iv

DANH MỤC BẢNG

Trang
Bảng 2.1. Các loại đất trong khu vực Dự án ............................................... 42
Bảng 2.2.Diện tích đất cần giải phòng mặt bằng của Dự án ....................... 43
Bảng 2.3. Hiện trạng sử dụng đất thuộc khu vực Dự án ............................ 45
Bảng 2.4. Thống kê các cụm công trình trong khu vực Dự án ..................... 46
Bảng 2.5. Kết quả giải phóng mặt bằng của Dự án ................................... 47
Bảng 2.6. Hiện trạng sử dụng đất và ý kiếncủa người dân đang sử dụng đất tại
khu vực Dự án ............................................................................................. 56

v


DANH MỤC HÌNH

Trang
Hình 2.1. Bản đồ vị trí khu đất quy hoạch xây dựng Dự án
ĐHQGHN tại Hòa Lạc .............................................................. 38
Hình 2.2. Sơ đồ quy hoạch chung các khu chức năng của Dự án
đầu tự xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc ................................... 39
Hình 2.3. Sơ đồ quy hoạch chung các dự án thành phần thuộc Dự án
xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc ............................................. 40

vi


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài

Đất đai là sản phẩm của tự nhiên và đối với con người, đất đai là yếu tố
tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp, làm mặt bằng
xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng, các công trình sản xuất kinh doanh, xây
dựng đô thị và các khu dân cư... Khi sản xuất công nghiệp, giao thông, du lịch,
giáo dục, dịch vụ, thương mại,... không ngừng gia tăng kéo theo tốc độ đô thị
hóa tăng nhanh thì việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, đất
lâm nghiệp, đất làm nhà ở sang đất chuyên dụng sử dụng vào mục đích công
nghiệp, giao thông, du lịch, thương mại, dịch vụ,... là điều tất yếu và ngày
càngdiễn ra mạnh mẽ [54].
Sử dụng đất đai vào các mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi
ích công cộng để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước, đặc biệt là các dự án phát
triển đô thị, dự án sản xuất, kinh doanh phát triển kinh tế là một tất yếu khách
quan trong quá trình phát triển công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước [27]. Để
có mặt bằng xây dựng các dự án, Nhà nước cần thu hồi đất của nhân dân và thực
hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho các hộ dân có đất bị thu hồi. Vấn
đề đặt ra là Nhà nước cần có quy hoạch, kế hoạch để sử dụng đất một cách khoa
học, phù hợp, đồng thời cần có những chủ trương, chính sách hợp lý để vừa đảm
bảo quyền lợi chung của xã hội lại vừa đảm bảo được quyền lợi hợp pháp của
người có đất bị Nhà nước thu hồi để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế, xã
hội đất nước [53].
Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách về bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư. Tuy nhiên, đất đai và công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư vẫn
đang là vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp và vẫn còn nhiều vướng mắc. Tình
trạng tiến độ giải phóng mặt bằng chậm, kéo dài là rất phổ biến làm chậm tiến độ
thực hiện các dự án.
Dự án xây dựng Đại học Quốc gia Hà Nội (ĐHQGHN)tại Hòa Lạc được
Nhà nước quyết định địa điểm xây dựng tại Nông trường 1A xã Thạch Hòa,
huyện Thạch Thất, Thành phố Hà Nội theo Quyết định số 72/TTg ngày
1

27/02/1995 của Thủ tướng Chính phủ [34] với diện tích khoảng 1.000 ha. Tiếp
theo, năm 1998, Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 22/1998/QĐ-TTg ngày
26/01/1998 [35] về việc phê duyệt quy hoạch chung ĐHQGHN trong khu các đô
thị Miếu Môn - Xuân Mai - Hòa Lạc - Sơn Tây.
Năm 2002, Thủ tướng Chính phủ có Quyế t đinh
̣ số 702/QĐ-TTg ngày
23/8/2002 [38] phê duyê ̣t điề u chin̉ h quy hoa ̣ch chung ĐHQGHN trong khu vực
các đô thị Miếu Môn - Xuân Mai - Hòa Lạc - Sơn Tây, trong Quyết định đã nêu
rõ: Ranh giới và pha ̣m vi lâ ̣p quy hoa ̣ch được điều chỉnh như sau

: phía Đông

giáp quốc lộ 21 (có hành lang bảo vê ̣ và cách ly 150m); phía Nam giáp đường
cao tố c Láng - Hòa Lạc và Làng Văn hóa - Du lich
̣ các dân tô ̣c Viê ̣t Nam.
Công tác giải phóng mặt bằng cho khu đất của Dự án xây dựng
ĐHQGHNtại Hòa Lạc đã được triển khai. Tuy nhiên, công tác này đã gặp phải
rất nhiều khó khăn. Cho đến nay, sau hơn 20 năm thực hiện công tác giải phóng
mặt bằng (đất sạch) mới chỉ hoàn thiện được một phần ba diện tích của Dự án
(322/1000 ha), diện tích còn lại mới chỉ thực hiện được một số khâu trong công
tác giải phóng mặt bằng [1, 2].
Để góp phần thực hiện chủ trương đẩy nhanh tiến độ Dự án xây dựng
ĐHQGHN tại Hòa Lạc theo tinh thần từ Chính phủ [12, 36, 44, 50, 57] đến
Thành phố Hà Nội [45] và ĐHQGHN [55, 56], chúng tôi chọn đề tài: “Đánh giá
thực trạng công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng của Dự án xây dựng Đại
học Quốc gia Hà Nội tại Hòa Lạc” nhằm đánh giá thực trạng công tác bồi
thường, giải phóng mặt bằng, góp phần xây dựng cơ sở thực tiễn đẩy nhanh tiến
độ của công tác giải phóng mặt bằng Dự án.
2. Mục tiêu nghiên cứu

Đánh giá thực trạng của công tác bồi thường giải phóng mặt bằng của Dự
án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc làm cơ sở đề xuất giải pháp đẩy nhanh tiến
độ giải phóng mặt bằng của Dự án.
3. Phạm vi nghiên cứu
Các vấn đề liên quan đến công tác giải phóng mặt bằng trong diện tích
1.000 ha của Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc.
2


4. Nội dung nghiên cứu
4.1. Tổng quan về công tác giải phóng mặt bằng, các văn bản pháp quy và
chủ trương chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư:
- Vai trò của công tác giải phóng mặt bằng trong việc triển khai, thực hiện
các dự án đầu tư.
- Các bước tiến hành công tác giải phóng mặt bằng trong một dự án.
- Vai trò các cấp chính quyền trong công tác giải phóng mặt bằng.
- Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác giải phóng mặt bằng.
4.2.Hiện trạng, kết quả, những thuận lợi và khó khăn, vướng mắc trong
công tác giải phóng mặt bằng của Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc.
- Khái quát về Dự án: vị trí địa lý.
- Các văn bản pháp quy liên quan đến triển khai thực hiện Dự án.
- Phân tích, đánh giá nguồn gốc đất, quá trình quản lý, sử dụng và giao
đất của các khu vực đất sử dụng cho quy hoạch Dự án.
- Tổng hợp, đánh giá hiện trạng và kết quả công tác giải phóng mặt bằng
của Dự án.
- Phân tích, đánh giá những thuận lợi, khó khăn trong công tác giải phóng
mặt bằng Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc.
4.3. Đề xuất một số giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc và góp phần
đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng của Dự án.
- Giải pháp về cơ chế, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

- Giải pháp về phối hợp giữa các cơ quan chức năng tham gia công tác
giải phóng mặt bằng.
- Nhóm giải pháp khác.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
* Phương pháp tổng hợp và phân tích tài liệu:thu thập các tài liệu liên
quan đến nguồn gốc, công tác quản lý đất đai thuộc Dự án, đồng thời phân tích
các tài liệu liên quan, phù hợp với Dự án.

3


* Khảo sát thực địa:
- Khảo sát, nghiên cứu đặc điểm, nguồn gốc đất, đồng thời thu thập thông
tin về điều kiện kinh tế - xã hội trong khu vực thuộc Dự án.
- Khảo sát và đánh giá sự tham gia của cộng đồng, người dân đang sống
hoặc canh tác trong khu vực Dự án.
- Khảo sát, đo đạc, thống kê, phân tích, … các số liệu điều tra về công tác
quản lý đất đai tại khu vực Dự án.
6. Thời gian nghiên cứu
STT

Nội dung thực hiện

1

Xây dựng đề cƣơng

2

Nội dung thực hiện

Thời gian (bắt
đầu, kết thúc)
Tháng 02-3/2016

Nội dung 1. Tổng quan về công tác giải phóng
mặt bằng, một số chính sách bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi thực hiện giải phóng mặt bằng.
1.1. Công tác giải phóng mặt bằng.
1.2. Một số chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư của Nhà nước và cấp có thẩm quyền về
2.1.
Tháng 02-4/2016
các dự án xây dựng trên đất Nông trường 1A cũ.
1.3. Một số chính sách và cơ chế đặc thù trong
công tác giải phóng mặt bằng của Dự án xây
dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc.
1.4. Quy trình giải phóng mặt bằng của Dự án
xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc.
Nội dung 2. Hiện trạng, kết quả, những thuận lợi
và khó khăn, vướng mắc trong các bước triển
khai tương ứng của công tác giải phóng mặt bằng
2.2.
Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc.
2.1. Khái quát về Dự án xây dựng ĐHQGHN tại
Hòa Lạc.

4

Tháng 3-5/2016

STT

Nội dung thực hiện

Thời gian (bắt
đầu, kết thúc)

2.2. Phân tích, đánh giá nguồn gốc đất, quá trình
quản lý, sử dụng và giao đất của các khu vực đất
sử dụng cho quy hoạch Dự án xây dựng
ĐHQGHN tại Hòa Lạc.
2.3. Tổng hợp, đánh giá hiện trạng và kết quả
công tác giải phóng mặt bằng của dự án qua các
thời kỳ quản lý khác nhau.
2.4. Phân tích, đánh giá những thuận lợi, khó
khăn và vướng mắc trong công tác giải phóng
mặt bằng Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa
Lạc.
Nội dung 3. Đề xuất một số giải pháp tháo gỡ
khó khăn, vướng mắc và đẩy nhanh tiến độ giải
phóng mặt bằng Dự án xây dựng ĐHQGHN tại
Hòa Lạc.
3.1. Nhóm giải pháp về cơ chế, chính sách hỗ
trợ, bồi thường và tái định cư của dự án.anh tại

2.3

khu vực 1000 ha.

Tháng 4-6/2016

3.2. Nhóm giải pháp về phối hợp giữa các cơ
quan chức năng tham gia công tác giải phóng
mặt bằng của dự án.
3.3. Nhóm giải pháp khác.
3

Hoàn thiện và bảo vệ luận văn

Tháng 5-7/2016

7. Cấu trúc của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, cấu trúc luận văn gồm 3
chương:

5


Chƣơng 1. Một số chính sách về giải phóng mặt bằng liên quan đến
Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc
1.1. Khái niệm chung giải phóng mặt bằng
1.2. Một số chính sách về công tác giải phóng mặt bằng của Nhà nước
1.3. Một số chính sách về công tác giải phóng mặt bằng đối với đất thuộc
Nông trường 1A cũ
1.4. Một số chính sách đặc thù về công tác giải phóng mặt bằng của Dự án
xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc
1.5. Quy trình giải phóng mặt bằng của Dự án xây dựng ĐHQGHN tại
Hòa Lạc

Chƣơng 2. Hiện trạng và những khó khăn vƣớng mắc trong công tác
giải phóng mặt bằng của Dự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc
2.1. Khái quát về Dự án
2.2. Kết quả và hiện trạng công tác giải phóng mặt bằng.
2.3. Những khó khăn vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng của
Dự án.
Chƣơng 3. Một số giải pháp đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng
củaDự án xây dựng ĐHQGHN tại Hòa Lạc
3.1. Nhóm giải pháp về cơ chế chính sách
3.2. Nhóm giải pháp về sự phối hợp giữa các đơn vị chức năng liên quan
3.3. Nhóm giải pháp khác
Kết luận - kiến nghị
Tài liệu tham khảo
Phụ lục

6


Chƣơng 1
MỘT SỐ CHÍNH SÁCH VỀ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG LIÊN QUAN ĐẾNDỰ
ÁN XÂY DỰNG ĐHQGHN TẠI HÕA LẠC

1.1. Khái niệm chung về giải phóng mặt bằng
Ở những quốc gia càng phát triển thì tỷ lệ đất chuyên dụng ngày càng cao
và tỷ lệ đất nông nghiệp ngày càng thấp [32]. Vấn đề đặt ra là Nhà nước cần có
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khoa học, phù hợp, đồng thời cần có những
chính sách quy định vừa đảm bảo quyền lợi chung của xã hội lại vừa đảm bảo
được quyền lợi hợp pháp của người có đất bị Nhànước thu hồi để sử dụng vào
mục đích phát triển kinh tế, xã hội đất nước [33].
Việt Nam, với đặc thù là một nước nông nghiệp (gần 80% dân số sản xuất

nông nghiệp) cho nên khi bước vào thời kỳ phát triển nền kinh tế hàng hóa, đổi
mới về mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, tất yếu sẽ triển khai xây dựng các công trình
như các khu đô thị mới, hệ thống giao thông, các khu công nghiệp, dịch vụ
thương mại, công trình quốc phòng an ninh,... thì phần lớn diện tích đất phục vụ
cho các công trình này sẽ liên quan đến đất nông nghiệp, đất làm nhà ở tại khu
vực nông thôn và ven đô thị. Nếu Nhà nước không có chính sách và những quy
định phù hợp dễ dẫn đến tình trạng là sau mỗi lần Nhà nước thu hồi đất sẽ có
thêm nhiều hộ gia đình, cá nhân lâm vào tình trạng không có ruộng đất - tư liệu
sản xuất để nuôi sống gia đình và bản thân họ.
Thực tếtrong thời gian qua cho thấy công tác giải phóng mặt bằng khi
Nhà nước thu hồi đất là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp, có tác động tới
mọi mặt của đời sống kinh tế, xã hội, nhân văn của nhiều người, của cả cộng
đồng dân cư. Giải quyết không tốt không thỏa đáng quyền lợi của người có đất
bị thu hồi và những người bị ảnh hưởng thì rất dễ làm bùng phát những khiếu
kiện, đặc biệt là những khiếu kiện tập thể đông người làm cho tình hình trở nên
phức tạp, từ đó gây ra sự mất ổn định về kinh tế, xã hội, chính trị nói chung. Vì
vậy, việc bồi thường, giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án phải giải quyết
dung hòa mâu thuẫn về lợi ích giữa hai nhóm đối tượng:

7


- Người được giao đất (trong đó có cả cơ quan Nhà nước) luôn tìm cách
giảm chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng nhằm hạ giá thành xây dựng, tiết
kiệm chi phí sản xuất.
- Người bị thu hồi đất luôn đòi hỏi được trả khoản bồi thường càng
nhiều càng tốt mà trước hết phải là thỏa đáng, mặt khác trong nội bộ những
người được đền bù có người chấp hành tốt chính sách pháp Luật Đất đai của
Nhà nước có người chấp hành chưa tốt, do đó đòi hỏi phải xử lý sao cho công
bằng cũng là một việc hết sức khó khăn.

Giải phóng mặt bằng là quá trình thực hiện các công việc liên quan đến
việc di dời nhà cửa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phận dân cư trên
một phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng
một công trình mới.
Như vậy, giải phóng mặt bằng là vấn đề vừa mang tính thời vụ vừa
mang tính cấp bách liên quan đến sự phát triển củaĐất nước. Trong những năm
gần đây vấn đề giải phóng mặt bằng ngày càng trở thành trung tâm của dư luận,
là một trong những mối quan tâm hàng đầu của các nhà hoạch định chính sách,
nhà quản lý, nhà đầu tư. Thực tiễn chứng minh rằng làm tốt công tác giải phóng
mặt bằng không chỉ tạo được môi trường thông thoáng cho phát triển, thu hút
được nhà đầu tư mà còn góp phần làm lành mạnh nhiều mối quan hệ xã hội,
củng cố được lòng tin của nhân dân, khắc phục tệ quan liêu, chống tham nhũng.
1.2. Một số chính sách về công tác giải phóng mặt bằng của Nhà nƣớc
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát
triển kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân. Trong quá trình phát
triển đất nước, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu, tác động rất lớn đến
người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó, Nhà nước ta đã
ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị thu hồi
đất, từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn cho người
có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất.
Những chính sách lớn của Nhà nước về quản lý đất đai và thực hiện bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư có thể chia thành các giai đoạn sau:
8


1.2.1. Giai đoạn trước khi cóLuật Đất đai năm 2003
Hiến pháp năm 1992 [27] đã đặt nền móng cho việc xây dựng
chínhsáchbồi thường, hỗ trợ và tái định cư thể hiện qua những quy định: "Đất
đai thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 17), "Nhà nước giao đất cho các tổ chức, cá

nhân sử dụng ổn định lâu dài,… tổ chức, cá nhân được chuyển quyền sử dụng
đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật” (Điều 18), "Trường hợp
thật cần thiết vì lí do quốc phòng, an ninh, vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng
mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời
giá thị trường” (Điều 23).
Luật Đất đai qua các thời kỳđã cụ thể các quy định được ghi trong Hiến
pháp: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng
đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi
thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất”, quy định quyền lợi của người sử dụng
đất “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của
người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng, thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”, "Được
Nhà nước bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp
của mình, được bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi" [28]. Luật cũng quy
định trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước như “Cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đất đó. Trước khi thu hồi đất
phải thông báo cho người đang sử dụng biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch
di chuyển, phương án đền bù thiệt hại” [30], quy định nghĩa vụ của người sử
dụng đất phải đền bù cho người có đất bị thu hồi để giao cho mình [31].
Chính phủ quy định khung giá các loại đất cho từng vùng, theo từng thời
gian và nguyên tắc, phương pháp xác định giá của các loại đất. Căn cứ vào quyết
định của Chính phủ về khung giá và nguyên tắc, phương pháp xác định giá các
loại đất, uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định giá các
loại đất phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương để tính thuế chuyển quyền
sử dụng đất, thu tiền khi giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, tiền thuê đất, lệ

9


phí trước bạ, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất [13-17].
Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đấtđang sử dụng của
người dân để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích công cộng thì người bị thu hồi được bồi thường, hỗ trợ, việc bồi thường hoặc
hỗ trợ được thực hiện theo quy định của Nhà nước. Nhà nước có chính sách để
ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi. Trong trường hợp người bị thu hồi
đất phải di chuyển chỗ ở thì được mua nhà ở của Nhà nước hoặc được giao đất
có thu tiền sử dụng đất để làm nhà ở [28].
1.2.2. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến khi có Luật Đất
đai năm 2013
Sau khi Luật Đất đai 2003 được ban hành, Nhà nước đã ban hành nhiều
các văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư cụ thể hoá các điều của Luật về
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, theo đó,
chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được thể chế tại Nghị định số
197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 [13] của Chính phủ quy định về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đây là văn bản quy phạm quan
trọng để áp dụng cho công tác bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất cho
các địa phương áp dụng, với những nội dung chủ yếu sau:
+ Người bị thu hồi đất, bị thiệt hại tài sản gắn liền với đất bị thu hồi, được
bồi thường đất, tài sản, được hỗ trợ và bố trí tái định cư theo quy định. Mặt khác
Nhà nước khuyến khích người có đất, tài sản tự nguyện hiến, tặng một phần
hoặc toàn bộ đất, tài sản cho Nhà nước.
+ Đối với đất được bồi thường bồi thường theo hình thức đất đang sử
dụng vào mục đích nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục
đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị
quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi; trường hợp bồi thường
bằng việc giao đất mới hoặc bằng nhà, nếu có chênh lệch về giá trị thì phần
chênh lệch đó được thực hiện thanh toán bằng tiền, với những điều kiện để được
bồi thường về đất.
10

+ Giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng tại
thời điểm có quyết định thu hồi đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh công bố theo
quy định của Chính phủ; không bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục
đích sử dụng. Trường hợp bồi thường chậm theo quy định mà nguyên nhân do
cơ quan, tổ chức có trách nhiệm bồi thường gây ra hoặc do người bị thu hồi đất
gây ra thì hoàn toàn chịu trách nhiệm thực hiện theo giá đất mà giá đất đó bất lợi
hơn so với giá đất tại thời điểm thu hồi hoặc giá đất hiện tại.
+ Chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất mà đất đó
thuộc đối tượng không được bồi thường thì tùy từng trường hợp cụ thể được bồi
thường hoặc hỗ trợ tài sản. Nhà, công trình khác gắn liền với đất được xây dựng
sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất công bố mà không được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền cho phép xây dựng hoặc trái với mục đích sử dụng đất sau
ngày 01/7/2004 thì không được bồi thường. Tài sản gắn liền với đất được tạo lập
sau khi có quyết định thu hồi đất được công bố thì không được bồi thường.
+ Đối với nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt của hộ gia đình, cá nhân,
được bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của nhà, công trình có tiêu chuẩn kỹ
thuật tương đương do Bộ Xây dựng ban hành.
+ Mức bồi thường đối với cây hàng năm được tính bằng giá trị sản lượng
của vụ thu hoạch đó. Đối với cây trồng chưa thu hoạch nhưng có thể di chuyển
đến địa điểm khác thì được bồi thường chi phí di chuyển và thiệt hại thực tế do
phải di chuyển, phải trồng lại. Đối với vật nuôi mà tại thời điểm thu hồi đất đó
đến thời kỳ thu hoạch thì không phải bồi thường.
+ Quy định về một số mức hỗ trợ như hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ ổn định đời
sống và ổn định sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm và hỗ
trợ khác đó là căn cứ vào tình hình thực tế tại địa phương, Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh quyết định biện pháp hỗ trợ khác để bảo đảm ổn định đời sống và
sản xuất cho người bị thu hồi đất; trường hợp đặc biệt trình Thủ tướng Chính
phủ quyết định.

+ Chính sách tái định cư căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
của địa phương; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm lập và thực hiện các
11


dự án tái định cư để bảo đảm phục vụ tái định cư cho người bị thu hồi đất phải
di chuyển chỗ ở. Với hình thức bố trí tái định cư như bồi thường bằng nhà ở, bồi
thường bằng giao đất ở mới, bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới. Nhà nước
ưu tiên tái định cư tại chỗ cho người bị thu hồi đất tại nơi có dự án tái định cư,
ưu tiên vị trí thuận lợi cho các hộ sớm thực hiện giải phóng mặt bằng, hộ có vị
trí thuận lợi tại nơi ở cũ, hộ gia đình chính sách. Các biện pháp hỗ trợ sản xuất
và đời sống tại khu tái định cư do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định
các biện pháp và mức hỗ trợ cụ thể để ổn định sản xuất và đời sống tại khu tái
định cư căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương. Quy định quyền và nghĩa vụ
của người bị thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở.
+ Quy định việc giao nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, theo đó
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giao việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
cho Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cấp quận, huyện và Tổ chức phát
triển quỹ đất. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất,
cho thuê đất có trách nhiệm chi trả trước tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và
kinh phí tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định của
Nghị định này và được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp; Chi phí
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được xác định thành một mục riêng trong tổng
vốn đầu tư của dự án.
+ Trường hợp người được giao đất, được thuê đất hoặc tổ chức phát triển
qũy đất thoả thuận được với người bị thu hồi đất về mức bồi thường, hỗ trợ theo
quy định tại Nghị định này thì thực hiện theo sự thoả thuận đó; Nhà nước không
tổ chức, thực hiện bồi thường, hỗ trợ.
+ Quy định rõ trách nhiệm của các sở, ban ngành, Uỷ ban nhân dân các
cấp trong phối hợp thực hiện công tác giải phóng mặt bằng, trong giải quyết

khiếu nại, tố cáo của công dân về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo thẩm
quyền được giao; ra quyết định cưỡng chế và tổ chức cưỡng chế đối với các
trường hợp thuộc thẩm quyền; phối hợp với các cơ quan chức năng tổ chức thực
hiện việc cưỡng chế theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền [15].
a. Chính sách về bồi thường
12


- Về bồi thường đất.
- Về giá đất để tính bồi thường.
- Bồi thường về tài sản.
b. Chính sách hỗ trợ
- Hỗ trợ về di chuyển.
- Hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định sản xuất.
- Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm.
c. Hỗ trợ khác
d. Chính sách tái định cư và hỗ trợ tái định cư
Để khắc phục tình trạng ấy, Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004
về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất ra đời đã khắc phục
được những bất cập trong Nghị định 87/1994/NĐ-CP. Theo Nghị định mới này,
có nhiều điều được bổ xung. Khung giá đất đã được nâng lên rất nhiều và sát với
thực tế hơn. Giá đất khu vực giáp ranh cũng đã được quy định rõ hơn. Khi định
giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương, uỷ
ban nhân dân tỉnh có đất giáp ranh phải căn cứ vào quy định tại khoản 1 điều 12
Nghị định 188/2004/NĐ-CP thoả thuận với nhau về giá đất. Đất giáp ranh thuộc
loại đất nào thì áp dụng khung giá do Chính phủ quy định đối với loại đất đó.
Đối với tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương như quy định tại khoản 1 Điều 12 Nghị định 188/2004/NĐ-CP
nếu có điều kiện tự nhiên, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử
dụng theo quy hoạch thì mức giá như nhau. Trường hợp đặc biệt mức giá

có thể chênh lệch nhau, nhưng tỷ lệ chênh lệch không quá 20%.
* Bồi thường các loại đất bị thu hồi:
- Đối với đất nông nghiệp: hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông
nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất được bồi thường bằng đất có cùng mục
đích sử dụng. Nếu không có đất để bồi thường thì bồi thường bằng tiền tính
theo giá dất cùng mục đích sử dụng.

13


Đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư, đất ao, vườn liền kề với
đất ở ngoài việc bồi thường theo giá đất nông nghiệp còn được hỗ trợ bằng
tiền, giá tính hỗ trợ từ 20-50% giá đất liền kề.
Hộ gia đình sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục
đích nông nghiệp, lâm nghiệp… của các nông, lâm trường quốc doanh khi
Nhà nước thu hồi không được đền bù về đất, nhưng được bồi thường về chi
phí đầu tư vào đất còn lại và được hỗ trợ.
- Đối với đất phi nông nghiệp (không là đất ở): đất là mặt bằng xây
dựng cơ sở sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
có nguồn gốc là đất ở đã được giao sử dụng lâu dài hoặc có đủ điều kiện
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi được bồi
thường theo đất ở.
Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất phi nông nghiệp có thời hạn do
nhận chuyển nhượng, thừa kế, hoặc do Nhà nước giao có thu tiền sử dụng
đất được bồi thường theo giá đất phi nông nghiệp, trường hợp sử dụng đất
do Nhà nước hoặc uỷ ban nhân dân cấp xã cho thuê theo thẩm quyền thì
khi Nhà nước thu hồi chỉ được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại.
- Đối với đất ở: người sử dụng đất ở khi Nhà nước thu hồi đất mà
phải di chuyển chỗ ở được bồi thường bằng giao đất ở mới tại khu tái định
cư hoặc bồi thường bằng tiền theo đề nghị của người có đất bị thu hồi.

Diện tích đất bồi thường bằng giao đất ở mới tại khu tái định cư cho
người bị thu hồi cao nhất bằng hạn mức giao đất ở tại địa phương.
* Các đối tượng được đền bù:
- Tổ chức,cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình cá nhân
trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước
ngoài đang sử dụng đất mà đất đai bị thu hồi có đủ điều kiện về quyền sử
dụng đất và quyền sở hữu tài sản hợp pháp.
- Người bị thu hồi đất, bị thiệt hại tài sản gắn liên với đất bị thu hồi
được bồi thường đất, tài sản hoặc hỗ trợ và bố trí tái định cư theo quy định
tại Nghị định 197/2004/NĐ-CP.
14


- Nhà nước khuyến khích người có đất, tài sản thuộc phạm vi thu hồi
đất để sử dụng vào các mục đích tại khoản 1 Điều 1 Nghị định
181/2004/NĐ-CP tự nguyện hiến tặng một phần hoặc toàn bộ tài sản, đất
cho Nhà nước.
* Các đối tượng phải đền bù:
- Tổ chức cá nhân trong nước, nước ngoài được Nhà nước giao đất,
cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế.
Tuy nhiên, đất đai là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, trong khi các
quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn tới tình
trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong một
dự án nhưng thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm. Mặt khác, Luật Đất đai 2003
chưa có cơ chế bắt buộc để bảo đảm có quỹ đất và nguồn vốn xây dựng khu tái
định cư trước khi thu hồi đất; chất lượng các khu tái định cư được xây dựng
cũng chưa đáp ứng yêu cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”;
chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi;
việc lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một

số dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch; năng lực,
phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn
chưa đáp ứng yêu cầu; chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham
gia thực hiện. Một số địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các
ngành; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân
hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải
quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm. Trong
khi đó, tổ chức phát triển quỹ đất chưa được quan tâm đầu tư đúng mức về kinh
phí và nhân lực để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
đã được phê duyệt, tạo quỹ “đất sạch” triển khai khi có dự án đầu tư.
Trong quá trình tham vấn lấy ý kiến của người bị thu hồi đất tại một số
địa phương, Tổ chức Liên minh Đất đai (LANDA) cho biết: hầu hết ý kiến của
người dân tại các địa phương được tổ chức lấy ý kiến đều cho rằng quá trình
15