Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh từ thực tiễn thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BÙI THỊ THÚY MƠ

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
C u nn n

Lu t H n p
M s

p v Lu t H n c n

60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC TS. Ho n T ị N ân

HÀ NỘI, 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa khọc của riêng tôi. Các số
liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn này đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung
thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ
công trình khoa học nào khác.
Tác giả lu n văn

BÙI THỊ THÚY MƠ


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND

Hội đồng nhân dân

QPPL

Quy phạm pháp luật

UBND

Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................................ 1
C ƣơn 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ THẨM ĐỊNH DỰ
THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
CẤP TỈNH ..................................................................................................................... 8
1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh ....................................... 8
1.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục thẩm định
dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh .................................................................. 12
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
UBND cấp tỉnh .............................................................................................................. 26
C ƣơn 2: THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI ...................... 31
2.1. Khái quát đặc điểm, điều kiện kinh tế- xã hội của Thủ đô và hoạt động ban
hành văn bản QPPL của UBND Thành phố Hà Nội ..................................................... 31
2.2. Thực tiễn thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND Thành phố Hà Nội từ
năm 2012 đến nay ......................................................................................................... 32
2.3. Đánh giá chung về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND
Thành phố Hà Nội từ năm 2012 đến nay ...................................................................... 40
C ƣơn

3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY
BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................................................... 56
3.1. Quan điểm. ............................................................................................................. 56
3.2. Giải pháp ................................................................................................................ 59
KẾT LUẬN .................................................................................................................. 73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................... 74


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp t

t của đề t

Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân
dân, vì Nhân dân”. “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và
pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật…” [21]. Chính vì vậy,
việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật là nội dung quan trọng hàng đầu trong
hoạt động quản lý nhà nước ở nước ta.

Để xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và khả thi, việc xây
dựng, ban hành các văn bản QPPL phải tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc, thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo luật định. Một trong những bước quan
trọng trong quy trình xây dựng một văn bản QPPL nói chung là thẩm định.
Thẩm định được thực hiện trước khi trình dự thảo văn bản QPPL cho cơ quan
có thẩm quyền ban hành. Trong thời gian qua hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản QPPL được thực hiện dựa trên các quy định trong Luật ban hành văn
bản QPPL, góp phần quyết định đến chất lượng cũng như tính đồng bộ, thống
nhất, khả thi của văn bản QPPL.
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới
liên quan đến nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng,
ban hành văn bản QPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá
nhân trong việc xây dựng văn bản QPPL. Trong quá trình xây dựng văn bản
QPPL, thẩm định dự thảo văn bản QPPL do Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, phòng
Tư pháp thực hiện. Trong đó, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo các văn bản
QPPL của cấp tỉnh bao gồm dự thảo nghị quyết của HĐND, dự thảo quyết
định của UBND cấp tỉnh. Cơ quan thẩm định chịu trách nhiệm trước cơ quan,
tổ chức, người có thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL về kết quả thẩm định đề nghị xây dựng văn bản QPPL,
dự án, dự thảo văn bản QPPL.
1


Trong những năm gần đây, cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật
về xây dựng văn bản QPPL nói chung và thẩm định dự thảo văn bản QPPL
nói riêng, chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL đã từng bước được
nâng cao. Tại thành phố Hà Nội, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản được
chính quyền thành phố quan tâm, chú trọng đầu tư về nhân lực, cơ sở vật chất,
tài chính… nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật.

Tuy nhiên, do một số nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến hoạt
động thẩm định còn nhiều hạn chế làm ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng các
văn bản sau khi được ban hành. Từ năm 2012 đến nay, vẫn còn có những
Quyết định do UBND Thành phố ban hành có nội dung chưa đảm bảo tính
hợp pháp, hợp lý, cần phải sửa đổi, bổ sung như: Quyết định số 06/2013/QĐUBND ngày 25/01/2013 của UBND thành phố Hà Nội ban hành quy định về
hoạt động của các phương tiện giao thông trên địa bàn Hà Nội; Quyết định số
13/2014/QĐ-UBND ngày 3/7/2014 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của Sở Kế hoạch và Đầu tư; Quyết định số 71/2014/QĐ-UBND ngày
15/9/2014 của UBND thành phố Hà Nội về việc ban hành quy định về đấu giá
quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trên
địa bàn thành phố Hà Nội; Quyết định số 82/2014/QĐ-UBND của UBND
thành phố ban hành quy định về cắm mốc giới và quản lý mốc giới theo quy
hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội; Quyết định số 20/2014/QĐUBND ban hành Quy chế tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn trên địa
bàn thành phố Hà Nội; Quyết định số 37/2015/QĐ-UBND ngày 18/12/2015
ban hành Quy định về đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;
công nhận quyền sử dụng đất; cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất quyền
sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; đăng ký biến động về sử dụng
đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng
dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, cá nhân nước ngoài; chuyển
2


mục đích sử dụng đất vườn, ao liền kề và đất nông nghiệp xen kẹt trong khu
dân cư sang đất ở trên địa bàn thành phố Hà Nội; Quyết định số 13/2015/QĐUBND ngày 16/9/2015 ban hành Quy chế tuyên dương, khen thưởng thủ
khoa xuất sắc tốt nghiệp các trường đại học, học viện trên địa bàn thành phố
Hà Nội; Gần đây nhất là Quyết định số 07/2017/QĐ-UBND ngày 17/3/2017
của UBND thành phố Hà Nội ban hành quy định về quản lý, cấp phép xây
dựng công trình cột ăng ten thu, phát sóng thông tin di động trên địa bàn
thành phố Hà Nội….
Những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL

của UBND thành phố Hà Nội đã đặt ra yêu cầu cần có sự nghiên cứu, đánh
giá một cách toàn diện, thấu đáo dưới cả giác độ lý luận cũng như thực tiễn về
hoạt động thẩm định, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của thành phố Hà Nội, góp
phần thực hiện các quy định của Luật Thủ đô năm 2012. Đây chính là lý do
để học viên lựa chọn đề tài: “Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND
cấp tỉnh từ thực tiễn thành phố Hà Nội” để nghiên cứu.
2. Tìn

ìn n

n cứu đề t

Vấn đề thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND các cấp nói chung
và UBND cấp tỉnh nói riêng đã được đề cập đến trong một số cuốn sách tham
khảo, đề tài khoa học, luận văn, luận án, cẩm nang hướng dẫn nghiệp vụ, bài
báo, bài nghiên cứu như:
Sách Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của PGS.TSKH
Nguyễn Văn Thâm – Học viện Hành chính; giáo trình Xây dựng văn bản pháp
luật của trường Đại học Luật Hà Nội; Đề tài nâng cao chất lượng hoạt động
xây dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND và ủy ban nhân dân thành phố
Hà Nội; Luật án tiến sĩ luật học Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật ở Việt Nam hiện nay của Đoàn Thị Tố Uyên; Sổ tay kỹ thuật soạn thảo,
thẩm định, đánh giá tác động của văn bản QPPL của Bộ Tư pháp; Sổ tay
3


nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp của
Bộ Tư pháp; bài viết “Bàn về văn bản quản lý nhà nước và văn bản áp dụng
pháp luật” của Thạc sĩ Bùi Thị Đào (tạp chí Luật học số 5/2005); bài nghiên

cứu “Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cơ quan
tư pháp địa phương” của Thạc sĩ Đinh Công Tuấn - Viện Khoa học Pháp lý Bộ Tư pháp; bài viết “ Nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự
thảo văn bản QPPL” của thạc sĩ Phí Thị Thanh Tuyền (Đại học Luật Hà
Nội)…Đây là những công trình nghiên cứu, bài viết, tài liệu đề cập một cách
chung nhất về thẩm định dự thảo văn bản QPPL, trong đó chủ yếu đề cập đến
những vấn đề mang tính nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định
dự thảo văn bản QPPL.
Một số ít công trình nghiên cứu chuyên sâu những nội dung liên quan
đến công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, ví dụ:
Luận văn Thạc sĩ luật học: "Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh – qua thực tiễn Thành phố Hà Nội" của Nguyễn
Thị Thanh Tâm, Khoa Luật Đại học Quốc gia, năm 2014. Luận văn này đề
cập chung vấn đề thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cả HĐND và UBND.
Đồng thời, những vấn đề nghiên cứu tập trung vào giai đoạn thực hiện Luật
Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của
HĐND và UBND năm 2004 nên không đánh giá được thực tiễn thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh theo Luật ban hành văn bản QPPL
năm 2015.
Bài viết: "Kinh nghiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL cấp tỉnh từ Sở
Tư pháp Thành phố Cần Thơ" của TS. Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị Xuân
Diện đăng trên Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, bài viết: "Vai trò của Sở Tư
pháp trong việc thẩm định hoạt động xây dựng dự thảo văn bản QPPL của
HĐND và UBND" của Vũ Ngọc Hà, Tạp chí Dân chủ & Pháp luật. Các bài
nghiên cứu này tuy đề cập đến vai trò của Sở Tư pháp trong việc thẩm định
4


dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND nhưng do hạn chế trong một bài
nghiên cứu ngắn nên chỉ tập trung vào những vấn đề có tính pháp lý mà
không phân tích, làm rõ những vấn đề thực tiễn tại các địa phương. Trong bài

TS. Phan Trung Hiền & Nguyễn Thị Xuân Diện chủ yếu dựa trên cơ sở pháp
lý của các văn bản đã cũ, một số nội dung chưa phù hợp với Luật Ban hành
văn bản QPPL năm 2015…
Nhìn chung, đã có những công trình nghiên cứu, sách tham khảo và bài
báo khoa học trong thời gian qua nhìn nhận, đánh giá hoạt động thẩm định dự
thảo văn bản QPPL ở nhiều mức độ, phạm vi khác nhau. Tuy nhiên các
nghiên cứu này vẫn chưa đánh giá được một cách toàn diện những ưu điểm và
hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp
tỉnh đồng thời cũng chưa đưa ra được những giải pháp phù hợp để nâng cao
chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
theo những yêu cầu mới được đặt ra trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban
hành văn bản QPPL năm 2015.... Mặc dù vậy, những kết quả nghiên cứu
trước đây vẫn có giá trị tham khảo nhất định, cùng với thực tiễn thực hiện các
quy định hiện hành về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL, đề tài sẽ
nghiên cứu sâu hơn những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định
dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh từ thực tiễn thành phố Hà Nội, từ
đó đề ra những giải pháp toàn diện hơn, góp phần nâng cao chất lượng hoạt
động này trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đ c v n ệm vụ n

n cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu:
Làm rõ cơ sở lý luận của thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND
cấp tỉnh; đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL
của UBND thành phố Hà Nội, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao
chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành
phố Hà Nội.
5

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định dự thảo
văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh: quan niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền,
trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh….
- Đánh giá thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
UBND thành phố Hà Nội, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn
chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế.
- Đưa ra được quan điểm và các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng
hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh tỉnh nói
chung và của Thành phố Hà Nội nói riêng.
4. Đ

tƣợn v p ạm v n

n cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận, cơ sở pháp lý và thực
tiễn hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Đề tài nghiên cứu hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
UBND Thành phố Hà Nội từ năm 2012 đến nay.
5. P ƣơn p

p lu n v p ƣơn p

pn

n cứu:

5.1. Phương pháp luận
Luận văn lấy phép biện chứng duy vật của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh và những quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước
về ban hành văn bản QPPL nói chung và thẩm định dự thảo văn bản QPPL
nói riêng làm phương pháp luận nghiên cứu.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội cơ bản như:
- Phương pháp khảo cứu tài liệu;
- Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê…

6


6. Ý n

ĩa lý lu n v t ực t ễn của lu n văn

6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần hoàn thiện cơ sở khoa học về
hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung và thẩm định dự thảo
văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn góp phần tổng kết thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo văn
bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội thời gian qua, làm rõ những kết quả
đạt được, những tồn tại, hạn chế và xác định rõ nguyên nhân của những tồn
tại, hạn chế, từ đó đưa ra những giải pháp có tính khả thi đáp ứng yêu cầu của
tình hình mới và khắc phục những bất cập, hạn chế từ thực tiễn công tác thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội.
7. K t cấu của lu n văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục,
Luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về thẩm định dự thảo văn
bản QPPL của UBND cấp tỉnh.
Chương 2: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND
thành phố Hà Nội.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo
văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội.

7


C ƣơn 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.1. Khái n ệm, đặc đ ểm văn bản QPPL của UBND cấp tỉn
1.1.1. Khái niệm văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Theo Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản QPPL là
văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong
Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều
chỉnh các quan hệ xã hội. [22]
Văn bản QPPL của HĐND, Uỷ ban nhân dân là văn bản do HĐND, Uỷ
ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy
định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương,
được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa
phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa (Điều 1 Luật Ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND năm 2004). [23]

Các khái niệm trên đây của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và
luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã nêu được
những dấu hiệu đặc trưng về nội dung của văn bản QPPL nói chung cũng như
văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng đó là "trong đó có quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều
chỉnh các quan hệ xã hội" và phải bảo đảm do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật.
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL
của HĐND, UBND năm 2004 còn nặng về tính học thuật, chung chung, chưa cụ
thể nên đã gây nhiều khó khăn, lúng túng cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân
trong việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL. Nhằm khắc phục hạn chế nêu
8


trên, Luật mới ban hành năm 2015 đã làm rõ thêm một bước khái niệm “văn bản
QPPL” bằng việc xác định rõ hạt nhân của văn bản QPPL là QPPL. Theo đó,
văn bản QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. [24]
Khoản 1 Điều 3 Luật năm 2015 bổ sung định nghĩa về QPPL là quy tắc
xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần
đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành
chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong
Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. [24]
Căn cứ vào những dấu hiệu chung nhất của văn bản QPPL này có thể rút
ra khái niệm về văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh như sau: Văn bản QPPL
của UBND cấp tỉnh là văn bản có chứa QPPL được UBND cấp tỉnh ban hành
theo theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật
Ban hành văn bản QPPL.
1.1.2. Đặc điểm của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Đặc điểm văn bản QPPL là những dấu hiệu quan trọng để người có trách

nhiệm cần dựa vào nhận diện chính xác đối tượng thẩm định. Văn bản QPPL
có những đặc điểm cụ thể như sau:
Thứ nhất, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có chứa QPPL
Đây là dấu hiệu quan trọng nhất để nhận diện dự thảo văn bản QPPL.
Theo từ điển tiếng Việt, QPPL là những quy tắc, chuẩn mực mang tính bắt
buộc chung phải thi hành hay thực hiện đối với tất cả tổ chức, cá nhân có liên
quan, và được ban hành hoặc thừa nhận bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 3 của Luật ban hành văn bản năm
2015 thì QPPL trong văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh của phải bao gồm
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại
nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi đơn vị hành chính
cấp tỉnh. Đây là điểm khác biệt cơ bản so với dự thảo các văn bản áp dụng
9


pháp luật vì các dự thảo văn bản áp dụng pháp luật chỉ đặt ra quy định cho đối
tượng cụ thể như một công dân, một tổ chức xã hội, một doanh nghiệp, cá
nhân cán bộ, công chức…, và chỉ được áp dụng một lần.
Thứ hai, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được thể hiện theo hình
thức và nội dung được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL
Trước hết, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được xây dựng để
trình cho UBND cấp tỉnh ban hành trong phạm vi thẩm quyền theo quy định
tại Luật ban hành văn bản QPPL. Với thẩm quyền của UBND cấp tỉnh hiện
nay, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải bảo đảm trên cả 2 phương diện:
Về hình thức, UBND cấp tỉnh chỉ được ban hành Quyết định.
Hình thức văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cũng có sự thay đổi qua
các giai đoạn. Trước đây, theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và
UBND năm 2004 thì văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh gồm Quyết định và
Chỉ thị. Hiện nay, theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì hình thức
văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh chỉ được thể hiện dưới dạng Quyết định.

Quy định mới này góp phần làm tinh gọn hệ thống văn bản QPPL, khắc phục
tình trạng văn bản chồng chéo, phức tạp, gây khó khăn cho việc triển khai thi
hành. Như vậy, các văn bản thể hiện dưới hình thức như công văn, thông báo,
kế hoạch, chương trình… đều không phải là văn bản QPPL.
Bên cạnh đó, hình thức văn bản QPPL còn phải bảo đảm đúng tên loại
văn bản, trình bày theo thể thức do pháp luật quy định.
Về nội dung, nội dung của Quyết định bao gồm những QPPL để điều
chỉnh các quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền quản lý của UBND cấp tỉnh.
Quyết định là văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh khi quyết định đó có
chứa các quy phạm để quy định chi tiết các văn bản của cấp trên và việc tổ
chức thực hiện pháp luật tại địa phương trong phạm vi thẩm quyền được giao.
Trước đây, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004
quy định việc ban hành Quyết định của UBND cấp tỉnh nhằm thực hiện chủ
10


trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội quốc
phòng, an ninh.... Đồng thời, có sự phân biệt về phạm vi nội dung quyết định
của UBND cấp tỉnh và quyết định của UBND thành phố trực thuộc Trung
ương. Theo đó, UBND thành phố trực thuộc Trung ương, ngoài việc ban hành
văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói chung còn ban hành văn bản QPPL để
thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và
phát triển đô thị trên địa bàn thành phố.
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định chung về nội dung
văn bản QPPL do UBND cấp tỉnh ban hành, bao gồm:
+ Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan
nhà nước cấp trên;
+ Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách,
quốc phòng, an ninh ở địa phương;

+ Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. [24]
Quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã ngắn gọn, rõ
ràng hơn so với trước đây.
Thứ ba, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được xây dựng theo
trình tự, thủ tục luật định
Đây là đặc điểm khác biệt giữa việc ban hành Quyết định là văn bản
QPPL của UBND cấp tỉnh so với việc ban hành các văn bản cá biệt. Trình tự,
thủ tục ban hành văn bản QPPL đã được quy định rất cụ thể, chi tiết, đòi hỏi
các cơ quan có thẩm quyền phải tuân thủ. Trước đây, để ban hành văn bản
QPPL UBND cấp tỉnh thì phải thực hiện theo các bước như: lập chương trình
dự kiến; tổ chức soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo;
thông qua, ký; công bố công khai....
Hiện nay, việc ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được áp
dụng theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, gồm 5 bước:
11


Bước 1: Đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh
Bước 2: Soạn thảo quyết định của UBND cấp tỉnh
Bước 3: Lấy ý kiến về dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh
Bước 4: Thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh
Bước 5: Trình tự xem xét, thông qua dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh
Trình tự, thủ tục trên đây là bắt buộc, văn bản được ban hành không
đúng trình tự, thủ tục này thì không được coi là văn bản QPPL mặc dù trong
văn bản đó có chứa QPPL.
Trong các bước trên đây, có thể nhận thấy thẩm định dự thảo Quyết định
của UBND cấp tỉnh được coi là khâu cuối cùng trước khi Quyết định được
trình UBND cấp tỉnh xem xét, ban hành.
1.2. Khái n ệm, đặc đ ểm, va trò, t ẩm qu ền, nộ dun , trìn tự,
t ủ tục t ẩm địn dự t ảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉn

1.2.1. Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Hiện nay thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau, với cách
hiểu thông thường, Từ điển tiếng việt thông dụng giải thích “thẩm định” là
xem xét để xác định về chất lượng. Dưới góc độ pháp lý, Từ điển Luật học do
Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn đưa ra khái niệm:
“Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang
tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức
hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện… Việc thẩm định có thể
tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo
cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định dự thảo VBQPPL” [26, tr 123]
Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL ban hành kèm theo Quyết
định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều
1 quy định: “Thẩm định dự thảo văn bản QPPL là hoạt động xem xét, đánh
giá về nội dung và hình thức của dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật”. [25]
12


Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động mang tính pháp lý của chủ thể
có thẩm quyền. Mục đích là xem xét, đánh giá dự thảo văn bản nhằm bảo đảm
tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống
pháp luật. Khi xem xét, đánh giá nội dung của dự thảo văn bản, có thể có
nhiều cách nhìn nhận từ những góc độ khác nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính chất
của văn bản. Nhưng, từ góc độ thẩm định, việc xem xét, đánh giá dự thảo là
việc kiểm tra trước, có tính chất “tiền kiểm” nhằm phát hiện những nội dung
vi phạm, những hạn chế, thiếu sót và đưa ra những cảnh bảo có tính phòng
ngừa những sai phạm có thể có nếu văn bản được ban hành nếu không khắc
phục những hạn chế, thiếu sót trong dự thảo.
Tóm lại, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một
trong những hoạt động nằm trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản

QPPL của UBND cấp tỉnh, được tiến hành bởi Sở Tư pháp nhằm xem xét
đánh giá về hình thức, nội dung dự thảo góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật.
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là khâu bắt buộc
trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Hoạt
động này do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm
đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản QPPL trước khi
ban hành, phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn.
Trong trình tự xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản QPPL khác với hoạt động góp ý dự thảo văn bản QPPL.
Mặc dù đây là hai bước bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản QPPL của
UBND thành phố tuy nhiên chúng có sự khác biệt về thời điểm thực hiện, chủ
thể thực hiện, nọi dung, cách thức thực hiện và giá trị pháp lý của kết quả
thực hiện.
- Về thời điểm thực hiện:
Theo quy trình, cơ quan thẩm định chỉ tiến hành thẩm định dự thảo văn
13


bản QPPL của UBND cấp tỉnh sau khi dự thảo đã được lấy ý kiến và hoàn
thiện theo ý kiến góp ý. Trong hồ sơ gửi thẩm định bắt buộc phải có bản tổng
hợp tiếp thu ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên
quan. Như vậy, hoạt động góp ý văn bản được tiến hành trước, hoạt động
thẩm định dự thảo văn bản được tiến hành sau. Đây cũng là điểm đáng lưu ý
trong quá trình tiến hành thẩm định dự thảo văn bản QPPL.
- Về chủ thể thực hiện:
Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được
thực hiện bởi Sở Tư pháp.
Hoạt động góp ý vào dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh do rất
nhiều chủ thể thực hiện. Đó là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan và

toàn xã hội
- Về nội dung, cách thức thực hiện và giá trị pháp lý:
Hoạt động thẩm định được Sở Tư pháp tổ chức tiến hành sau khi nhận
được công văn và hồ sơ hợp lệ. Nội dung thực hiện được quy định chặt chẽ
hơn. Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về các
nội dung như đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL; tính hợp
hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của dự thảo đối với hệ thống
pháp luật; sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã
giao cho UBND quy định chi tiết; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Về
giá trị pháp lý, văn bản thẩm định là tài liệu bắt buộc trong hồ sơ dự thảo
Quyết định trình UBND cấp tỉnh còn các văn bản góp ý không phải là tài liệu
bắt buộc mà chỉ được gửi thông qua Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến
của cơ quan, tổ chức, cá nhân của cơ quan soạn thảo. Khi xem xét thông qua
dự thảo Quyết định của UBND cấp tỉnh tại phiên họp của UBND chỉ có chủ
thể thẩm định phải phát biểu về việc giải trình tiếp thu ý kiến thẩm định còn
chủ thể góp ý văn bản không phải thực hiện việc này.
Với hoạt động góp ý dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, dự thảo
14


văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được đăng tải trên cổng thông tin điện tử
của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để các cơ quan, tổ chức, cá nhân
góp ý kiến. Bên cạnh đó, cơ quan chủ trì soạn thảo còn tổ chức lấy ý kiến
thông qua các cuộc hội thảo hoặc gửi văn bản xin ý kiến trực tiếp của các cơ
quan, đơn vị có liên quan. Về nội dung thực hiện, hoạt động góp ý dự thảo
văn bản QPPL chia làm hai trường hợp: Đối với các cơ quan tổ chức, cá nhân
nói chung thì không xác định phạm vi xin ý kiến. Các chủ thể này có thể góp
ý về bố cục, hình thức, nội dung, tính khả thi…. Đối với đối tượng chịu sự tác
động trực tiếp của dự thảo văn bản thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác
định những vấn đề lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự

thảo văn bản.
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL và kiểm tra văn bản QPPL cũng có sự
khác biệt mặc dù cả thẩm định dự thảo văn bản QPPL và kiểm tra văn bản
QPPL đều hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất
của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL. Tuy nhiên, hai hoạt động này lại
có sự khác nhau cơ bản về đối tượng, thời điểm, giá trị pháp lý của kết quả
thực hiện.
- Về đối tượng, Thẩm định được áp dụng đối với dự thảo văn bản QPPL
còn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn bản QPPL đã được ban hành.
- Về thời điểm thực hiện,Thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thực
hiện trước khi văn bản QPPL được ban hành còn kiểm tra được tiến hành sau
khi văn bản QPPL được ban hành.
- Về giá trị pháp lý, kết quả thẩm định không có giá trị pháp lý bắt buộc
mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định
thông qua một dự thảo văn bản QPPL. Vì vậy, cơ quan thẩm định khuyến
khích đánh giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản,
những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thẩm
định không là cơ sở để xác định trách nhiệm đối với người soạn thảo. Trong
15


khi đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự bất hợp pháp, bất hợp lý của văn
bản QPPL có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền tiến
hành xử lý thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó. Ví dụ:
Chủ tịch UBND tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản QPPL của UBND huyện nếu
phát hiện có dấu hiệu bất hợp pháp, thì có quyền bãi bỏ văn bản đó.
Bên cạnh đó thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của UBND
cấp tỉnh cũng khác với hoạt động giám sát, xem xét văn bản quy phạm pháp
luật của các cơ quan dân cử. Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
UBND cấp tỉnh do Sở Tư pháp thực hiện trước khi trình UBND cấp tỉnh ban

hành văn bản nhằm đánh giá tính hợp hiến hợp pháp và thống nhất của văn
bản trong hệ thống pháp luật. Còn hoạt động giám sát xem xét văn bản QPPL
của UBND cấp tỉnh của các cơ quan dân cử được tiến hành bởi các cơ quan
dân cử ( Quốc hội, Hội đồng nhân dân) nhằm đánh giá hoạt động chấp hành
pháp luật trong việc ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh.
1.2.2. Đặc điểm thẩm định văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải
xem xét đánh giá nội dung theo nhiều lĩnh vực. Do tính đặc thù về thẩm
quyền quản lý của UBND cấp tỉnh là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân
dân, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung nên UBND cấp tỉnh phải
ban hành rất nhiều văn bản QPPL để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được
giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; quy định về biện
pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị
quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc
phòng, an ninh ở địa phương...Nội dung dự thảo văn bản QPPL của UBND
cấp tỉnh đa dạng liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Nhiều dự thảo
văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có phạm vi điều chỉnh rất rộng và phức
tạp liên quan đến hoạt động quản lý của nhiều cấp, nhiều ngành (ví dụ dự thảo
16


về phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế xã hội trên địa bàn, dự thảo về chính
sách xã hội hội hóa trong các lĩnh vực giáo dục đào tạo, dạy nghề, y tế, văn
hóa, thể dục thể thao môi trường..; dự thảo quy định về quản lý đầu tư, xây
dựng, đất đai đối với các dự án đầu tư trên địa bàn; dự thảo Quy chế phối hợp
giữa các cơ quan chức năng trong quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, hộ
kinh doanh, hợp tác xã...). Chính vì vậy nội dung thẩm định đối với dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh rất đa dạng. Đây là điểm
khác biệt giữa thẩm định văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh so với thẩm định

văn bản QPPL của các bộ, ngành.
Đối với thành phố Hà Nội do có đặc điểm đặc thù là trung tâm chính trị
- hành chính quốc gia, nơi đặt trụ sở của các cơ quan trung ương của Đảng,
Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan đại diện ngoại giao, tổ chức
quốc tế; là trung tâm lớn về văn hóa, giáo dục, khoa học và công nghệ, kinh tế
và giao dịch quốc tế của cả nước, cho nên UBND thành phố Hà Nội còn phải
ban hành các cơ chế chính sách đặc thù được giao trong Luật Thủ đô. Vì vậy,
việc thẩm định văn bản QPPL của UBND thành phố Hà Nội còn phải xem xét
đánh giá nội dung những cơ chế, chính sách đặc thù phù hợp với vai trò,
chức năng của Thủ đô, bên cạnh những chính sách áp dụng chung cho các
tỉnh, thành phố khác.
Thứ hai, việc đánh giá tính hợp pháp của dự thảo văn bản QPPL của
UBND cấp tỉnh cần được chú ý do vị trí tính chất thứ bậc về hiệu lực pháp lý
của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, hệ thống
văn bản QPPL bao gồm Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Lệnh, Nghị định, Quyết
định của Thủ tướng; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân
tối cao,Thông tư, Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, Quyết định của UBND cấp
tỉnh....Theo thứ bậc hiệu lực pháp lý thì khi xem xét đánh giá về tính hợp
pháp của dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh cần phải xem xét đánh
17


giá sự phù hợp của nội dung dự thảo với tất cả các văn bản QPPL liên quan có
hiệu lực pháp lý cao hơn từ luật, pháp lệnh, lệnh, Nghị định của Chính phủ,
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư... cho đến Nghị quyết của
Hội đồng nhân dân cùng cấp. Xuất phát từ thứ bậc hiệu lực pháp lý nên việc
thẩm định tính hợp pháp đối với dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
cần được chú trọng khi tiến hành kiểm tra trước.
1.2.3. Vai trò của thẩm định văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh

Thứ nhất, hoạt động thẩm định có vai trò rất quan trọng trong hoàn thiện
pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của ban hành văn bản QPPL nói
chung và văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nói riêng.
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL trước hết đóng vai trò là hoạt động
“tiền kiểm” nhằm phòng ngừa và hạn chế sai sót trong xây dựng, ban hành
văn bản QPPL. Hoạt động thẩm định giúp các văn bản QPPL khi được ban
hành đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ trong hệ
thống văn bản QPPL. Thông qua hoạt động thẩm định, cơ quan thẩm định
phát hiện những quy định trái Hiến pháp, luật, các văn bản QPPL của cơ quan
nhà nước cấp trên, những quy định còn mâu thuẫn, chồng chéo, góp phần
hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Thứ hai, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL có vai trò quan
trọng trọng việc bảo đảm tính khách quan, công khai, minh bạch của việc xây
dựng, ban hành văn bản QPPL.
Ý kiến thẩm định độc lập của cơ quan thẩm định giúp cho việc xây dựng,
ban hành văn bản QPPL trở nên chặt chẽ, khách quan. Với tư cách là những
đánh giá, xem xét và đưa ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định là định
hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin dưới góc độ pháp lý cần thiết cho
chủ thể ban hành cũng như cơ quan soạn thảo. Trường hợp dự thảo văn bản
còn nhiều ý kiến trái chiều, kết quả thẩm định là cơ sở để tìm ra “tiếng nói
chung” thống nhất và là cơ sở để UBND cấp tỉnh xem xét quyết định trước
18


khi ban hành văn bản.
Thứ ba, hoạt động thẩm định còn góp phần tăng cường tính hiệu lực,
hiệu quả của quản lý nhà nước.
Hoạt động thẩm định xem xét đánh giá dự thảo văn bản QPPL trong tổng
thể hệ thống pháp luật sẽ giúp cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành văn bản
QPPL có cách nhìn đa chiều về nội dung của dự thảo, hạn chế cách nhìn

phiến diện, một chiều và bó hẹp trong phạm vi quản lý. Do văn bản QPPL của
UBND cấp tỉnh có nội dung quy định về biện pháp thực hiện chức năng quản
lý nhà nước ở địa phương. Do đó, hoạt động thẩm định có vai trò định hướng
giúp cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành đưa ra các biện pháp phù hợp với
đặc điểm, điều kiện và tình hình của địa phương. Trên phương diện này, hoạt
động thẩm định có có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính khả thi, phù
hợp của các giải pháp pháp lý được dự kiến, tới phương thức tác động đến đối
tượng quản lý nhà nước. Từ đó, bảo đảm tính tương thích của biện pháp lựa
chọn với mức độ cần thiết can thiệp của quản lý nhà nước. Chất lượng văn
bản được bảo đảm là điều kiện bảo đảm hiệu quả của quản lý nhà nước bằng
pháp luật..
1.2.4. Thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh là cơ quan quản
lý nhà nước ở địa phương ban hành. Do vậy, việc thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của UBND cấp tỉnh phải được giao cho cơ quan tham mưu cho UBND
cấp tỉnh có trách nhiệm, điều kiện, năng lực...trong lĩnh vực xây dựng văn bản
QPPL thực hiện. Nói cách khác, thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thực
hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Mục đích của thẩm định là xem xét, đánh giá dự thảo văn bản nhằm bảo
đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ
thống pháp luật cho nên hoạt động thẩm định thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của UBND cấp tỉnh cần được giao cho cơ quan chuyên môn về lĩnh
19


vực pháp luật, có khả năng xem xét, đánh giá tổng thể tính hợp hiến, hợp
pháp của văn bản cũng như các biện pháp tổ chức thi hành pháp luật. Trong
quá trình thẩm định, có thể tham khảo ý kiến của các tổ chức khác như hội
luật gia, tổ chức xã hội nghề nghiệp...Tuy nhiên các ý kiến này không bị rằng
buộc bởi trách nhiệm pháp lý như ý kiến thẩm định của cơ quan nhà nước.

Trong số các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, Sở Tư pháp là cơ
quan tham mưu cho UBND cấp tỉnh trong việc xây dựng văn bản QPPL ở địa
phương. Chính vì vậy, Sở Tư pháp các tỉnh là cơ quan được giao thẩm quyền
và trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Điều
này trước đây đã được quy định tại Điều 38 Luật ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND năm 2004. Hiện nay cũng được quy định tại Luật Ban hành
văn bản QPPL năm 2015.
Theo quy định của pháp luật, Sở Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định
dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh sau khi nhận được yêu cầu và đầy đủ
hồ sơ thẩm định theo quy định của pháp luật. Đối với dự thảo văn bản QPPL có
nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, lãnh đạo Sở Tư
pháp cần mời đại diện các sở, ban, ngành có liên quan họp để góp ý về các nội
dung thẩm định. Trong cuộc họp, đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo được mời
tham gia để trình bày những nội dung cơ bản của dự thảo. Nếu thấy cần thiết, Sở
Tư pháp có thể yêu cầu cơ quan soạn thảo cung cấp thông tin và tài liệu có liên
quan đến dự thảo văn bản để phục vụ công tác thẩm định.
1.2.5. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Trước ngày 01/7/2015, nội dung thẩm định thực hiện theo quy định tại
khoản 3 Điều 38 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004.
Từ ngày 01/7/2015 đến nay, phạm vi thẩm định bao gồm các nội dung quy
định tại Điều 130 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. So với quy định
tại khoản 3 Điều 38 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm
2004, phạm vi thẩm định theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 vẫn

20


giữ nguyên 03 nội dung là:
- Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL;
- Thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của

dự thảo đối với hệ thống pháp luật;
- Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 bổ sung thêm nội dung: thẩm
định sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao
cho UBND quy định chi tiết.
Đồng thời, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 cũng lược bỏ 02 nội
dung là: Sự cần thiết ban hành văn bản và ý kiến về tính khả thi của dự thảo
văn bản (trong trường hợp có thể). Việc sửa đổi phạm vi thẩm định theo quy
định hiện nay đã loại bỏ được nội dung không cần thiết phải thẩm định là sự
cần thiết ban hành văn bản. Tuy nhiên, việc lược bỏ nội dung thẩm định là
tính khả thi thì còn nhiều ý kiến cho rằng đó là một “bước lùi” làm giảm giá
trị của hoạt động thẩm định.
1.2.5.1. Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản QPPL.
Thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản là nhằm đánh
giá về các vấn đề liên quan đến đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản đó
ở những nội dung sau:
- Sự phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự thảo;
- Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với chính
sách cơ bản của dự thảo;
- Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo với các quy
định cụ thể của dự thảo. [8, tr 191]
Khi thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, chủ thể
thẩm định cần trả lời được các câu hỏi: giữa đối tượng áp dụng với phạm vi
điều chỉnh của dự thảo văn bản có phù hợp, tương xứng không? Đối tượng,
phạm vi điều chỉnh của dự thảo có phù hợp với chính sách của dự thảo
không?; Các quy định của dự thảo văn bản có phù hợp với phạm vi, đối
tượng điều chỉnh không?; Tên gọi của dự thảo đã phản ánh đúng về cơ bản
21