Tìm hiểu quy định của pháp luật việt nam về tổ chức chính quyền địa phương

MỤC LỤC


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
CQĐP: Chính quyền địa phương
UBND: Ủy ban nhân dân
HĐND: Hội đồng nhân dân
CNXH: Chủ nghĩa xã hội
XHCN: Xã hội chủ nghĩa
UBHC: Ủy ban hành chính


MỞ ĐẦU
Đảng Cộng sản và Nhà nước Việt Nam ta rất coi trọng nền hành chính
nhà nước,đặc biệt là vấn đề về chính quyền địa phương. Nhằm thực hiện
thắng lợi nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam theo định hướng pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Đất
nước ta đang trên con đường đổi mới và ngày càng phát triển. Nền tảng để
nền kinh tế xã hội phát triển vững mạnh là hệ thống chính quyền địa phương
của nhà nước phải được ổn định và không ngừng phát triển. Nhằm thúc đẩy,
nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước ở địa phương đáp ứng yêu cầu của thời kỳ
công nghiệp hóa - hiện đại hóa Đảng, nhà nước đã và đang triển khai thực
hiện những nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương. Đồng thời học hỏi kinh nghiệm của các nước phát triển, nhất là
những nước có điều kiện và hoàn cảnh tương đồng với nước ta để xây dựng
và sửa đổi những quy định của pháp luật về chính quyền địa phương ở Việt
Nam cho hợp lý.
Hiện nay chúng ta đang nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương nhằm đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương, tổ chức hợp lý các cấp chính qyền địa phương, tang
cường hiệu lực quản lý của nhà nước với địa phương trong quá trình công

nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước.
Thuật ngữ “chính quyền địa phương” thường được hiểu là những đơn
vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho công dân tại cấp trung gian
thấp và cấp thấp nhất. Tại một số nước trên thế giới, các đơn vị chính quyền
địa phương đã có quyền tự trị từ rất lâu, trước khi các quốc gia đó thành lập
và có tổ chức chính quyền như hiện nay. Do đó không cần sự phân cấp thẩm
quyền từ cấp chính quyền cao hơn cho các đơn vị này. Ở một số nước có kết
cấu nhà nước đơn nhất, chính quyền địa phương thực thi quyền lực nhà nước

3


theo nguyên tắc quyền lực của chính quyền cấp dưới do chính quyền Trung
ương trực tiếp ủy nhiệm. Chính quyền Trung ương có thể bãi bỏ việc ủy
nhiệm đó. Tại một số nước thuộc hệ thống đơn nhất khác, chính quyền địa
phương hoạt động theo nguyên tắc thẩm quyền chung và trên nguyên tắc được
thực thi những thẩm quyền không thuộc chính quyền Trung ương.
Khác với các nước đó,chính quyền địa phương của Việt Nam là một bộ
phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, hoạt động trên cơ sở
nguyên tắc tập trung dân chủ. Do đó việc tổ chức chính quyền địa phương
được quy định rõ trong các văn bản luật.
Với nội dung đề tài “ Tìm hiểu quy định của pháp luật Việt Nam về tổ
chức chính quyền địa phương” tôi mong muốn làm rõ hơn các quy định của
Việt Nam về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Từ đó đưa ra
các biện pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương tại
Việt Nam.

4

NỘI DUNG
CHƯƠNG I. KHÁI QUÁT CHUNG
1.Khái quát về Việt Nam
1.1.Địa lý Việt Nam
Việt Nam nằm trong bán đảo Đông Dương, thuộc vùng đông nam châu
Á. Lãnh thổ Việt Nam chạy dọc bờ biển phía đông của bán đảo này. Việt Nam
có đường biên giới đất liền dài 4.550 km: phía Bắc giáp Trung Quốc, phía Tây
giáp Campuchia và Lào và phía Đông giáp biển Đông.
Việt Nam có diện tích 331.698 km², bao gồm khoảng 327.480 km² đất
liền và hơn 4.500 km² biển nội thủy, với hơn 2.800 hòn đảo, bãi đá ngầm lớn
nhỏ, gần và xa bờ, bao gồm cả Trường Sa và Hoàng Sa mà Việt Nam tuyên bố
chủ quyền, có vùng nội thủy, lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa
được Chính phủ Việt Nam xác định gần gấp ba lần diện tích đất liền khoảng
trên 1 triệu km².
Địa hình Việt Nam rất đa dạng theo các vùng tự nhiên như vùng tây
bắc, đông bắc, Tây Nguyên có những đồi và những núi đầy rừng, trong khi
đất phẳng che phủ khoảng ít hơn 20%. Núi rừng chiếm độ 40%, đồi 40%, và
độ che phủ khoảng 75%. Các vùng đồng bằng như đồng bằng sông Hồng,
đồng bằng sông Cửu Long và các vùng duyên hải ven biển như Bắc Trung Bộ
và Nam Trung Bộ. Nhìn tổng thể Việt Nam gồm ba miền với miền Bắc có cao
nguyên và vùng châu thổ sông Hồng, miền Trung là phần đất thấp ven biển,
những cao nguyên theo dãy Trường Sơn, và miền Nam là vùng châu thổ Cửu
Long. Điểm cao nhất Việt Nam là 3.143 mét, tại đỉnh Phan Xi Păng, thuộc
dãy núi Hoàng Liên Sơn. Diện tích đất canh tác chiếm 17% tổng diện tích đất
Việt Nam.
Về tài nguyên đất, Việt Nam có rừng tự nhiên và nhiều mỏ khoáng sản
trên đất liền với phốt phát, than đá, chôrômát,vàng...Về tài nguyên biển thì có
cá, tôm, dầu mỏ, khí tự nhiên.Với hệ thống sông, hồ nhiều, đây là tiềm năng
cho thủy điện phát triển.

5


1.2. 1. Sự hình thành, phát triển của chính quyền địa phương Việt
Nam qua các thời kỳ
Lịch sử hình thành và phát triển của CQĐP ở nước ta có thể phân thành
4 gian đoạn, mỗi giai đoạn có những nét đặc thù riêng.
Giai đoạn thứ nhất: Từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến năm
1960. Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình xây dựng chính quyền sau khi
nước ta giành độc lập. Trong giai đoạn này, đã có sự phân biệt tương đối rạch
ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị; cấp huyện là cấp trung
gian, không có HĐND; vai trò của UBHC được đề cao; cơ cấu tổ chức gọn
nhẹ.
Giai đoạn thứ hai: Từ 1960 đến 1980, là giai đoạn có khá nhiều nét đặc
biệt trong tổ chức và hoạt động của CQĐP để bảo đảm song song hai nhiệm
vụ: vừa xây dựng kinh tế, xây dựng nhà nước XHCN ở miền Bắc, vừa thực
hiện công cuộc đấu tranh giải phóng miền Nam. Tổ chức và hoạt động của
chính quyền thể hiện rõ nguyên tắc tập quyền XHCN; pháp luật đề cao vai trò
của HĐND; cơ cấu tổ chức có xu hướng tăng mạnh so với trước đây; không
có sự phân biệt chính quyền đô thị và nông thôn, nhưng ở các khu vực miền
núi có nhiều dân tộc thiểu số sinh sống được thành lập các khu tự trị.
Giai đoạn thứ ba: Từ 1980 đến 1992, là giai đoạn tiến hành xây dựng
CNXH trong cả nước. Đặc trưng của giai đoạn này là việc tổ chức và hoạt
động của CQĐP theo mô hình của Liên xô (cũ); chỉ các cơ quan do nhân dân
trực tiếp bầu ra mới được thừa nhận là cơ quan quyền lực nhà nước; triệt để
tuân thủ nguyên tắc tập quyền XHCN; tổ chức chính quyền ở các cấp cơ bản
giống nhau... Do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan nên CQĐP giai
đoạn này không được phát huy, dân chủ trở nên hình thức. Tổ chức và hoạt
động của CQĐP đều rập khuôn theo chính quyền trung ương.
Giai đoạn thứ tư: Từ 1992 đến nay. Với sự nhận thức mới bộ máy nhà

nước, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN nên các cấp
CQĐP đã chủ động, sáng tạo hơn, phát huy dân chủ nhiều hơn trong tổ chức

6


và hoạt động. HĐND các cấp có Thường trực, các ban chuyên môn và bước
đầu có sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền ở địa phương.
Tuy nhiên, việc phân cấp vẫn chưa được giải quyết một cách triệt để; không
có sự phân biệt giữa chính quyền ở đô thị và nông thôn…
Như vậy, qua các giai đoạn phát triển, mô hình tổ chức và hoạt động
của CQĐP ở nước ta mang những đặc trưng riêng. Thực tiễn cũng đã chỉ ra
được những điểm hợp lý, những bài học kinh nghiệm rất có giá trị cho quá
trình nghiên cứu, xây dựng một mô hình tổ chức CQĐP hoạt động có hiệu
lực, hiệu quả trong thời gian tới.
1.3.Phân cấp chính quyền tại Việt Nam hiện nay

Bản đồ hành chính Việt Nam.

7


Phân cấp hành chính Việt Nam gồm 3 cấp: cấp tỉnh và tương đương,
cấp huyện và tương đương, cấp xã và tương đương.
Việt Nam được chia ra 58 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc trung ương(*)
với thủ đô là Hà Nội. 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh và tương đương của Việt
Nam lần lượt (sắp xếp theo bảng chữ cái):
An Giang
Bà Rịa - Vũng Tàu
Bạc Liêu

Bắc Kạn
Bắc Giang
Bắc Ninh
Bến Tre
Bình Dương
Bình Định
Bình Phước
Bình Thuận
Cà Mau
Cao Bằng
Cần Thơ*
Đà Nẵng*
Đắk Lắk
Đắk Nông
Điện Biên
Đồng Nai
Đồng Tháp
Gia Lai

8


Dưới cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương là cấp quận, huyện, thị
xã và thành phố trực thuộc tỉnh. Tính đến năm 2015, Việt Nam có 713 đơn vị
cấp quận/huyện/thị xã/thành phố thuộc tỉnh
Dưới cấp quận/huyện/thị xã/thành phố thuộc tỉnh là các đơn vị hành
chính phường, xã, thị trấn.
Dưới cấp phường/xã/thị trấn là các khu vực với các tên gọi khác nhau ở
các vùng miền như khu phố, tổ dân phố, làng, thôn, ấp, khóm, buôn, bản, xóm.
2. Khái niệm chung về đơn vị hành chính và chính quyền địa

phương
Về mặt lý luận, nhìn chung chính quyền địa phương thường được hiểu
là tập hợp các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng phạm
vi của tập hợp này có thể rộng hay hẹp tùy theo cách quan niệm. Có tác giả
cho rằng, cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dân
địa phương trực tiếp bầu ra hoặc do cơ quan đại diện nhân dân ở địa phương
đó thành lập. Hiểu theo cách này chính quyền địa phương không bao gồm
những cơ quan do cấp trên bổ nhiệm hoặc chỉ định xuống. Cách quan niệm
rộng hơn thì cho rằng “chính quyền địa phương có thể chỉ là một cơ quan
hành chính được thiết lập bằng nhiều cách thức khác nhau, có thể do cơ quan
hành chính cấp trên quyết định thành lập, hay do hội đồng nhân dân cấp dưới
bầu, hoặc theo cách thức khác”. ở Việt Nam, chúng ta thường tiếp cận khái
niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, phần đông các học giả xác định
chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân mà
không bao gồm cơ quan xét xử và cơ quan kiểm sát ở địa phương (song cũng
có học giả cho rằng cần xem bản thân nhân dân địa phương là một chủ thể
quan trọng nhất của chính quyền địa phương).
Rất gần gũi với khái niệm “chính quyền địa phương” chúng ta có khái
niệm “đơn vị hành chính”. Nói cách khác, không thể xây dựng định nghĩa

9


“chính quyền địa phương” nếu không thông qua khái niệm “đơn vị hành
chính”. Về mối quan hệ giữa hai khái niệm này, có tác giả đồng nhất chính
quyền địa phương với đơn vị hành chính, từ đó đề cập đến việc phải nhìn
nhận tư cách pháp nhân đối với đơn vị hành chính. Ngược lại, có tác giả đặc
biệt nhấn mạnh đến sự khác biệt giữa hai thuật ngữ nói trên, từ đó kiến nghị
phải xây dựng Luật Tổ chức đơn vị hành chính bên cạnh Luật Tổ chức chính
quyền địa phương. Theo người viết, cần thiết phải phân biệt chính quyền địa

phương với đơn vị hành chính ở một mức độ nhất định. Đơn vị hành chính
nên được hiểu là một đơn vị lãnh thổ xác định có địa giới được phân định bởi
một quyết định mang tính hành chính và là khách thể của hoạt động quản lý
hành chính nhà nước. Chính quyền địa phương nên được hiểu là một tổ hợp
thiết chế công quyền được thiết lập trên một đơn vị hành chính, thực thi
quyền lực nhà nước và cung cấp các dịch vụ công trong phạm vi đơn vị hành
chính đó. Nói cách khác, chính quyền địa phương có tư cách của pháp nhân
công quyền và đóng vai trò chủ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà
nước.
Các đơn vị hành chính theo nghĩa này là các phần tử hợp thành lãnh thổ
của một quốc gia, căn cứ vào địa vị pháp lý của từng loại đơn vị hành chính ta
có các lát cắt gọi là “cấp hành chính”. Trong khi đó, chính quyền các địa
phương cùng với chính quyền trung ương là các phần tử hợp thành bộ máy
nhà nước (tất nhiên khái niệm bộ máy nhà nước bao gồm cả các phân hệ cơ
quan khác nữa), theo các lát cắt chúng ta có các “cấp chính quyền”. “Cấp
hành chính” và “cấp chính quyền” không nhất thiết phải trùng khớp với nhau
bởi trong các cấp hành chính địa phương có thể có cấp trung gian (cấp hành
chính nhân tạo) nơi mà ở đó không cần tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh.

10


CHƯƠNG II.CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TẠI VIỆT NAM
1.Khái niệm chính quyền địa phương tại Việt Nam
1.1.Khái niệm chung
Khái niệm chính quyền địa phương là khái niệm phát sinh từ khái niệm
hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Khái niệm này được sử dụng
khá phổ biến trong nhiều văn bản của pháp luật. Là khái niệm được sử dụng
nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước vào đời sống thực tế xã hội.
Tuy nhiên hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái

niệm chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và
cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Xuất phát từ góc độ
nghiên cứu lý luận, từ góc độ thực tế hay cách tiếp cận vấn đề nghiên cứu của
các nhà khoa học, ác nhà thực tiễn và quản lý tập trung vào 3 quan niệm như
sau:
a.

Chính quyền địa phương là khái niệm để chỉ tất cả các cơ quan nhà nước

b.

(mang quyền lực nhà nước đóng trên địa bàn).
Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan: Cơ quan quyên lực nhà
nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước ở

c.

địa phương (Ủy ban nhân dân).
Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4 phân hệ
cơ quan nhà nước tối cao ở trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân
dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương (Ủy ban nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Tòa án nhân dân các
cấp), cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân các cấp).
1.2.Khái niệm chính quyền địa phương trong các văn kiện của
Đảng, văn bản pháp luật.
Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước Việt Nam, khái niệm chính
quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan

11

là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp
hành Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III,
mục 4 về tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa
phương chỉ đề cập tới việc kiện toàn củng cố Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban
nhân dân các cấp và hướng cải cách tố chức và hoạt động của hai cơ quan này
mà không đề cập tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan
nhà nước ở địa phương. Hiện nay, theo quy định của Hiến pháp 2013 thì
chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông
thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định và căn
cứ Luật Tố chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 chính
quyền địa phương được tổ chức ở ba cấp tương ứng đối với các đơn vị hành
chính sau đây:
- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);
- Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);
- Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân
địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan
nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương
do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và
việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân
cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và
cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Uỷ ban nhân dân tổ chức việc thi hành

12


Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội
đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.
Ngoài ra, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thực hiện chế độ thông
báo tình hình của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể
nhân dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính
quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân động viên Nhân dân cùng Nhà nước
thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương.
2. Các cấp chính quyền địa phương tại Việt Nam
2.1.Cấp xã:
Đây là chính quyền của các đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn, phường.
Ủy ban nhân dân cấp xã là cấp chính quyền địa phương cấp cơ sở, gần dân
nhất ở Việt Nam. Ủy ban nhân dân cấp xã có từ 04 đến 05 thành viên, gồm
Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch, 01 Ủy viên quân sự và 01 Ủy viên công an. Người
đứng đầu Ủy ban nhân dân cấp xã là Chủ tịch Ủy ban nhân dân do do Hội
đồng nhân dân của xã, thị trấn hay phường đó bầu ra bằng hình thức bỏ phiếu
kín. Thông thường, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, thị trấn hay phường sẽ đồng
thời là một Phó Bí thư Đảng ủy của xã, thị trấn hay phường đó.
Bộ máy giúp việc của Ủy ban nhân dân cấp xã có các công chức: Tư
pháp - Hộ tịch, Địa chính - Xây dựng, Tài chính – Kế toán, Văn phòng Thống kê, Văn hóa - Xã hội, Chỉ huy Trưởng quân sự, Trưởng công an.
2.2.Cấp huyện:
Đây là chính quyền của các địa phương cấp huyện, quận, thành phố
trực thuộc tỉnh, thị xã. Ủy ban nhân dân cấp huyện có từ 09 đến 13 thành
viên, gồm Chủ tịch, 02-03 Phó Chủ tịch và các ủy viên. Thường trực Ủy ban
nhân dân cấp huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, và ủy viên thư ký.
Người đứng đầu Ủy ban nhân dân cấp huyện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân,

13


trên danh nghĩa là do Hội đồng nhân dân huyện bầu ra. Thông thường, Chủ
tịch Ủy ban nhân dân huyện sẽ đồng thời là một Phó Bí thư Huyện ủy.
Các cơ quan giúp việc của chính quyền địa phương cấp huyện thông
thường gồm các phòng, ban trực thuộc: Văn phòng UBND, Phòng Tài chính –
Kế hoạch, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Phòng Tài nguyên Môi trường, Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Phòng Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn, Phòng Tư pháp, Phòng Giáo dục và Đào tạo, Phòng Văn hóa Thông tin, Phòng Y tế, Thanh tra huyện, Phòng Nội vụ, Phòng Văn hóa thông tin,….. Một số cơ quan nhà nước ở cấp huyện như Chi cục Thuế, Chi
cục Thống kê, Huyện đội, Công an huyện, v.v... không phải là cơ quan của
chính quyền địa phương cấp huyện mà là cơ quan của chính quyền Trung
ương đặt tại huyện (đóng trên địa bàn huyện).
2.3.Cấp tỉnh
Đây là chính quyền của các địa phương cấp tỉnh và thành phố trực
thuộc Trung ương, Ủy ban nhân dân có từ 11 đến 17 thành viên, gồm Chủ
tịch, các Phó Chủ tịch, 1 ủy viên thư ký và các ủy viên khác. Thường trực ủy
ban Nhân dân cấp tỉnh gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, và ủy viên thư ký.
Người đứng đầu chính quyền địa phương cấp tỉnh là Chủ tịch úy ban Nhân
dân. Trên danh nghĩa, vị trí này do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định bằng
bầu cử theo hình thức bỏ phiếu. Giúp việc cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là
các Sở, ngành tỉnh.
3. Vai trò và mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại Việt Nam
3.1. Vai trò
Chính quyền địa phương ở Việt Nam có vai trò hai mặt. Một mặt, với
tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính
quyền địa phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ
quản lý trên lãnh thố địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất

14

trên lãnh thổ Việt Nam. Mặt khác, chính quyền địa phương lại là cơ quan do
nhân dân địa phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm vụ
ở địa phương nhằm phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các
quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Vai trò như vậy của chính quyền địa phương được thể hiện tập trung về
nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà
nước, của bộ máy nhà nước nói chung. Trong đó, tập trung thống nhất là yếu
tố có tính chủ đạo. Tư tưởng cơ bản trong tố chức chính quyền địa phương
theo nguyên tắc đó là vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất, vừa phát huy vai
trò chủ động tích cực của địa phương.
3.2. Mô hình
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam thể hiện trên hai
điểm cơ bản sau:
a) Mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân.
b) Giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa
các cấp chính quyền địa phương không có tính độc lập cao, tuy rằng trong quá
trình cải cách bộ máy nhà nước đã đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho các
cấp chính quyền địa phương. Nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong tố chức và
hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ. Đây là
điểm rất đáng chú ý trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta. Nó chứng
tỏ rằng, chính quyền địa phương Việt Nam không có “chủ quyền” trong việc
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Quy định ở Điều 7 của Luật Tổ
chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thể hiện rõ hơn này khi ghi nhận
trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân
dân cấp xã có sự chỉ đạo trong quản lý nhà nước từ trên xuống dưới. Đây
chính là điểm khác về bản chất so với chính quyền địa phương tự quản.

15

Do đó, có thế gọi là mô hình chính quyền địa phương nước ta là mô
hình chính quyền địa phương tập trung dân chủ.

16


CHƯƠNG III. NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TẠI VIỆT NAM
1. Quy định của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 2013 đã dành Chương IX quy định về chính quyền địa
phương (CQĐP) thay cho Chương IX Hiến pháp năm 1992 về “Hội đồng
nhân dân - HĐND và Ủy ban nhân dân - UBND”. Nội dung chương này có
nhiều điểm mới đòi hỏi phải được nghiên cứu, suy ngẫm và trước hết, cần làm
rõ quan niệm về CQĐP là gì, những điểm mới căn bản của Hiến pháp về
CQĐP và hướng cần được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức CQĐP.
1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương
Thuật ngữ “chính quyền” được sử dụng phổ biến trong đời sống chính
trị - xã hội, khoa học chính trị, luật học, hành chính học, trong nhiều văn kiện
của Đảng Cộng sản Việt Nam và trong một số văn bản pháp luật ở nước ta từ
năm 1945 tới nay.
Trong ngôn ngữ tiếng Việt, thuật ngữ chính quyền được hiểu là “bộ
máy điều hành, quản lý công việc của Nhà nước ở các cấp”([1]). Thuật ngữ
“власть” trong tiếng Nga được dịch sang tiếng Việt là chính quyền, hay
quyền lực, được hiểu là “quyền và khả năng buộc một ai đó phải lệ thuộc vào
ý chí của mình”([2]).
Nhà nước là thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia nên một trong
những công việc đầu tiên của nhà nước là phân chia lãnh thổ quốc gia thành
các đơn vị hành chính - lãnh thổ, đồng thời thiết lập quyền lực, bộ máy quản

lý trên đơn vị hành chính - lãnh thổ. Tính đến ngày 31/12/2013, ở nước ta có
63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; có 708 đơn vị cấp huyện, trong đó
có 64 thành phố thuộc tỉnh, 47 thị xã, 49 quận và 548 huyện. Như vậy, số
lượng các đơn vị lãnh thổ, số lượng các cấp hành chính quyết định số lượng
cơ quan CQĐP. Để thực hiện quyền lực nhà nước trên lãnh thổ đó, nhà nước

17


thành lập cơ quan tương ứng quản lý. Bộ máy quản lý, điều hành trên các đơn
vị hành chính - lãnh thổ được gọi là CQĐP. Và như vậy, bộ máy quản lý, điều
hành ở các đơn vị lãnh thổ là sự biểu hiện bên ngoài của việc thiết lập quyền
lực trên đơn vị lãnh thổ. Đây mới là điều cốt yếu, bản chất của vấn đề chứ
không phải là bản thân thuật ngữ CQĐP. Từ đây, có thể nhận thấy rằng, thuật
ngữ CQĐP chỉ là thuật ngữ được sử dụng để chỉ những thiết chế được thành
lập để quản lý, điều hành trên đơn vị lãnh thổ nhất định, và để quản lý, điều
hành trên một đơn vị lãnh thổ thì những thiết chế đó có nhiệm vụ, quyền hạn
do pháp luật quy định và như vậy, đó là những thiết chế quyền lực nhà nước,
hay quyền lực của cộng đồng lãnh thổ ở địa phương, tùy theo quy định của
từng quốc gia. Điều này tùy thuộc vào chế độ chính trị, hình thức chính thể
của nhà nước, tùy thuộc vào trình độ phát triển của nền dân chủ xã hội, vào
cách thức quản lý xã hội của nhà nước và nhiều yếu tố khác.
Nhà nước là một tổ chức công quyền, chính thống trong xã hội, vì vậy
chính quyền được thiết lập trên các đơn vị hành chính của quốc gia luôn là
quyền lực nhà nước, chính thống, do đó những thiết chế được thành lập để
thực hiện quyền lực nhà nước trên đơn vị lãnh thổ luôn phải hợp hiến và hợp
pháp, có nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, pháp luật quy định và bảo vệ.
Các thiết chế được thành lập để quản lý trên các đơn vị lãnh thổ, có thể
tham gia vào các quan hệ dân sự với tư cách là pháp nhân luật tư như các
pháp nhân luật tư khác, nhưng đồng thời những cơ quan đó đại diện cho

quyền lực nhà nước, thay mặt nhà nước, hay nhân dân địa phương tham gia
vào các mối quan hệ mang tính quyền lực, hay trong một số quan hệ kinh tế
với tư cách là một pháp nhân công pháp - đại diện cho cộng đồng lãnh thổ để
thực hiện những công việc chung của cộng đồng lãnh thổ thông qua việc ký
kết các hợp đồng hành chính, thực hiện công vụ nhà nước.
Các thiết chế được thành lập để quản lý có các nhiệm vụ, quyền hạn

18


nhất định do pháp luật quy định; đồng thời thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn
theo một thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định.
Từ những vấn đề nêu trên, có thể hiểu: CQĐP là những thiết chế nhà
nước, hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ địa phương, có tư cách
pháp nhân quyền lực công, được thành lập một cách hợp hiến và hợp pháp để
quản lý, điều hành mọi mặt đời sống nhà nước, xã hội trên một đơn vị hành
chính - lãnh thổ của một quốc gia, trong giới hạn thẩm quyền, thủ tục, cách
thức nhất định do pháp luật quy định.
1.2. Những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa
phương
Nếu so sánh chế định CQĐP trong Hiến pháp năm 2013 và chế định
HĐND và UBND trong Hiến pháp năm 1992, chế định CQĐP có những điểm
mới căn bản sau đây:
Thứ nhất, việc đổi từ chế định “HĐND và UBND” thành chế định
“CQĐP”, không thuần túy chỉ là sự đổi tên, mà là kết quả tổng kết của cả quá
trình lâu dài về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, đồng thời là kết
quả của quá trình đổi mới nhận thức về CQĐP. Mặt khác, nếu Hiến pháp năm
1992 chỉ giới hạn ở việc tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND như là
những cơ quan mặc định thực hiện sự quản lý, điều hành trên lãnh thổ địa
phương, thì Hiến pháp năm 2013 đã mở ra một xu hướng mới là “CQĐP”

không chỉ là HĐND và UBND mà có thể có cả những thiết chế với tên gọi
khác thực hiện sự quản lý, điều hành trên một lãnh thổ nhất định, CQĐP có
thể chỉ là một cơ quan hành chính được thiết lập bằng nhiều cách thức khác
nhau, có thể do cơ quan hành chính cấp trên quyết định thành lập, hay do
HĐND cấp dưới bầu, hoặc theo cách thức khác. Như vậy, chính Hiến pháp
mở ra khả năng có nhiều cách thức thành lập cơ quan CQĐP ở các đơn vị
hành chính khác nhau.

19


Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 có những quy định về đơn vị hành chính
khác với Hiến pháp năm 1992, Điều 110 quy định: Các đơn vị hành chính của
nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành
phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị
xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và
thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
Như vậy, ở thành phố trực thuộc trung ương ngoài đơn vị hành chính có
tính truyền thống còn có đơn vị hành chính tương đương với cấp quận, huyện,
thị xã, đơn vị hành chính tương đương này có thể là thành phố. Việc quy định
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một vấn đề mới được bổ sung đáp ứng
yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường, khai thác
tiềm năng kinh tế của một địa phương nhất định. Thực chất, vấn đề này cũng
đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992 (khoản 8, Điều 84). Đây là quy
định được bổ sung trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ
quan, tổ chức (nhất là ý kiến đề xuất của Chính phủ) và các địa phương, nhằm
đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra
ở một số địa phương là huyện đảo như huyện Phú Quốc tỉnh Kiên Giang hay

huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh... Vì vậy, khi tổ chức chính quyền ở đơn vị
hành chính cũng cần phải tính toán một cách khoa học, đơn vị hành chính kinh tế phải quy định địa vị pháp lý riêng của đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt.
Thứ ba, với quan điểm chủ quyền nhân dân và phát huy quyền làm chủ
của Nhân dân, sự tham gia của Nhân dân vào việc kiến tạo nhà nước nên Hiến
pháp quy định “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị
hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do

20


luật định”. Việc quy định này xuất pháp từ quan điểm về quyền dân chủ trực
tiếp và dân chủ gián tiếp đã được ghi nhận trong Hiến pháp.
Thứ tư, về việc tổ chức CQĐP ở các đơn vị hành chính. Hiến pháp năm
2013 quy định khái quát: “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của
nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được
tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111).
Với cách quy định này, chính quyền được tổ chức ở mọi đơn vị hành
chính. Tuy nhiên, cần phải hiểu rõ rằng: không phải ở tất cả các đơn vị hành
chính, CQĐP được tổ chức giống nhau. Đồng thời, không phải chính quyền ở
bất kỳ một đơn vị hành chính nào cũng là một cấp chính quyền. Ở đâu được
quy định là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND,
UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được quy định là cấp
chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành
chính và dịch vụ công tại địa bàn, có thể được thiết lập khác với việc thiết lập
UBND như những nơi có HĐND. Không nên hiểu nội dung của Điều 111
không có gì thay đổi so với trước đây là chính quyền ở đâu cũng phải có
HĐND và UBND như một số người hiểu. Trong lịch sử ở nước ta đã có thời
kỳ trên địa bàn đơn vị hành chính chỉ có cơ quan hành chính - Ủy ban hành
chính - mà ở đó không tổ chức HĐND.

Thứ năm, Hiến pháp năm 2013 quy định vấn đề có tính nguyên tắc về
phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp CQĐP, bảo
đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy tính sáng tạo,
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, nhưng điều này cũng cần được xác
định một cách cụ thể trong Luật tổ chức CQĐP.
Thứ sáu, nếu Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định
về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP nói chung, mà quy định về nhiệm

21


vụ của HĐND, UBND, thì Hiến pháp năm 2013 đã thay đổi bằng cách tiếp
cận mới, tại Điều 112 quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP.
Cụ thể như sau:
“(1). CQĐP tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại
địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm
tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.
(2). Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân
định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và
của mỗi cấp CQĐP.
(3). Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số
nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện
nhiệm vụ đó”.
So với Hiến pháp năm 1992, Điều 112 Hiến pháp năm 2013 có một số
điểm mới đáng lưu ý là:
Một là, khoản 1 của Điều này khẳng định rõ CQĐP có hai loại nhiệm
vụ được phân biệt với nhau, đó là: (1) Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến
pháp, pháp luật tại địa phương; (2) Quyết định các vấn đề của địa phương do
luật định. Như vậy, ở những nơi có cấp chính quyền thì những nhiệm vụ, chức
năng này do cả HĐND và UBND thực hiện, còn ở những nơi không được xác

định là cấp chính quyền, thì chức năng, nhiệm vụ này sẽ do một thiết chế
hành chính thực hiện; (3) và chính quyền ở bất kỳ một cấp hành chính nào
cũng đều chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.
Hai là, khoản 2 Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP
được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở
trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP”. Có thể nói, đây là một
định hướng quan trọng trong việc thực hiện quan điểm tổ chức và thực hiện
quyền lực có tính nền tảng, có ảnh hưởng quyết định đến tổ chức bộ máy nhà

22


nước ta “Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm
soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp”, đồng thời đòi hỏi phải phân cấp thật rõ ràng về nhiệm vụ,
quyền hạn giữa trung ương và địa phương, giữa mỗi cấp chính quyền.
Ba là, khoản 3 Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, CQĐP
được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các
điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Việc quy định này nhằm khắc
phục tình trạng nhiều nhiệm vụ của trung ương được giao cho địa phương
thực hiện nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các bảo đảm, điều kiện vật
chất, nhân lực để thực hiện công việc.
Thứ bảy, về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP quy định trong
Hiến pháp năm 2013 không có những thay đổi căn bản so với Hiến pháp năm
1992, nhưng quy định rõ hơn chức năng và nhiệm vụ của HĐND và UBND,
cụ thể, HĐND thực hiện hai loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”:
- HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;
- HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương
và việc thực hiện nghị quyết của HĐND.
Đối với UBND, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về

UBND trong Hiến pháp năm 1992, Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“UBND ở cấp CQĐP do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của
HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước
HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. Nội dung quy định này là
sự phát triển, tiếp tục những quy định tại Điều 111. Từ đây có thể suy ra rằng,
ở những đơn vị hành chính mà chính quyền ở đó không được coi là cấp chính
quyền thì việc thành lập cơ quan hành chính sẽ do luật định. Điều này tạo nên
sự năng động hơn cho việc thành lập cơ quan hành chính ở các đơn vị hành
chính khác nhau, phù hợp với thực tiễn.

23


Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy
định “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ
chức thực hiện nghị quyết của HĐND” nhưng đồng thời có bổ sung nhiệm vụ
“thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.
1.3. Thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 2013 về chính
quyền địa phương
Các quy định trong Hiến pháp năm 2013 về CQĐP kế thừa nhiều quy
định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới mở đường
cho việc tiếp tục đổi mới pháp luật về CQĐP. Nội dung của Luật tổ chức
CQĐP rất phong phú, có phạm vi điều chỉnh nhiều mặt về tổ chức và hoạt
động, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, nhưng vấn đề nổi cộm nhất hiện nay là
mô hình tổ chức CQĐP: thành lập HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành
chính, hay chỉ thành lập ở một số đơn vị hành chính nhất định (quận, huyện,
phương không thành lập HĐND). Điều này đã nhận được sự thảo luận khá sôi
nổi của các đại biểu Quốc hội, và vẫn có đại biểu cho rằng, cần phải thành lập
HĐND và UBND ở mọi đơn vị hành chính.
Để thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về CQĐP khi

xây dựng, ban hành Luật tổ chức CQĐP, chúng ta cần phải lưu ý một số vấn
đề sau:
Một là, việc xác định cấp chính quyền cần dựa trên cơ sở tổng kết đánh
giá một cách khách quan, khoa học việc thực hiện thí điểm không tổ chức
HĐND ở quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội.
Cần coi đó là căn cứ thực tiễn quan trọng để xác định cấp CQĐP, đồng thời
cần tính đến kinh nghiệm điều chỉnh của pháp luật về CQĐP được quy định
tại Luật tổ chức CQĐP (Luật số 110-SL/L.12) ngày 31/5/1958. Theo Điều 1
và Điều 2 của Luật này, CQĐP được tổ chức như sau:
Các khu tự trị, các thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành

24


phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có HĐND và Uỷ ban hành chính.
Các huyện có Uỷ ban hành chính.
Các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố.
Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của Ban hành chính khu phố do
Thủ tướng Chính phủ quy định.
Các thành phố có thể chia thành khu phố có HĐND và Uỷ ban hành
chính. Điều kiện thành lập khu phố có HĐND và Uỷ ban hành chính và tổ
chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền khu phố do Hội đồng Chính phủ
quy định.
Với quan điểm nêu trên, thì phương án 1 trong Dự thảo Luật tổ chức
CQĐP ([3]) là hợp lý, phù hợp với nội dung của Hiến pháp, quan điểm của
Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP, bảo đảm cho một nền hành
chính thống nhất, thông suốt, năng động.
Hai là, Luật tổ chức CQĐP cần phải phân biệt rõ tổ chức chính quyền
đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo trên cơ sở tính đến đặc thù của từng loại
đơn vị hành chính, để bảo đảm sự quản lý năng động của CQĐP trên các địa

bàn, đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đặt ra; cần xác định cấp chính quyền cho
hợp lý, không nên quy định thống nhất về cấp chính quyền đối với cả đô thị,
nông thôn, miền núi cũng như miền xuôi; cần phải quy định rõ về nhiệm vụ,
quyền hạn của CQĐP ở từng loại đơn vị hành chính, đặc biệt là ở các đô thị
loại đặc biệt như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh. Có nghĩa là phải có
những quy định chuyên biệt về cấp chính quyền ở địa bàn đô thị và nông
thôn, cần bảo đảm sự tập trung, thống nhất trong quản lý, đối với đơn vị hành
chính không được xác định là cấp chính quyền, ở đó chỉ có cơ quan hành
chính, để quản lý trên đơn vị hành chính đó thì cần phải áp dụng chế độ phân
quyền, ủy quyền và tản quyền để quản lý, cơ quan hành chính ở đó không có
quyền đặt ra các quy định trong quản lý, mà chỉ là cơ quan chấp hành pháp

25