Thực hiện chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi (Lv thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ VŨ HÀ VINH

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ VŨ HÀ VINH

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số

: 60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS. ĐẶNG PHƢƠNG HOA

HÀ NỘI, năm 2017


LỜI CẢM ƠN
Luận văn này là kết quả học tập và nghiên cứu của tôi sau hai năm theo
học chương trình đào tạo Thạc s tại Học viện hoa học

hội. Trước tiên tôi

in gửi lời cảm ơn sâu sắc đến các thầy giáo, cô giáo trong Ban l nh đạo Học
viện, thầy, cô trong khoa Chính sách công và các thầy cô giáo trong và ngoài
Học viện
thức qu

hoa học

hội đ hết lòng giúp đỡ, truy n đạt cho tôi nh ng kiến

áu trong quá trình học tập tại trường.
i u đặc iệt là tôi xin bày tỏ lòng iết ơn sâu sắc tới TS. ặng Phương

Hoa, là người đ hướng dẫn tận tình, giúp đỡ chỉ ảo trong quá trình hoàn
thành luận văn tốt nghiệp này. Tôi in chân thành ày tỏ lời cảm ơn đến các t
chức, cơ quan an ngành ở tỉnh Quảng Ng i đ hỗ trợ, cung cấp giúp tôi trong
thời gian thu thập số liệu để viết và hoàn thành luận văn này.
Với thời gian có hạn, trong luận văn này không thể tránh khỏi nh ng sai
sót, khiếm khuyết, hạn chế, chính vì vậy ản thân tôi rất mong nhận được
nh ng kiến đóng góp qu

áu của các thầy cô cùng tất cả ạn đọc.

Tôi in chân thành cảm ơn!
Tác giả của luận văn

Nguyễn Thị Vũ Hà Vinh


LỜI CAM ĐOAN
Tôi in cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự
hướng dẫn khoa học của TS.

ặng Phương Hoa – Viện Hàn lâm Khoa học xã

hội Việt Nam.
Nh ng kết luận nghiên cứu, các số liệu được trình bày trong luận văn
“Thực hiện chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi” là trung
thực, có độ chính ác cao và được trích dẫn từ các nguồn chính thức.
Tôi xin chịu trách nhiệm v luận văn của mình.

Học viên

Nguyễn Thị Vũ Hà Vinh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG VÀ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG .................................................................... 7

1.1. T ng quan v đầu tư công .......................................................................... 7
1.2. Lý luận v chính sách công và chính sách đầu tư công ........................... 19
1.3. Thực hiện chính sách đầu tư công ............................................................ 22
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách đầu tư công ................ 26
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI ........... 35
2.1. i u kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của Quảng Ngãi ............................... 35
2.2. Thực trạng thực hiện và kết quả thực hiện chính sách đầu tư công trên
địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .................................................................................. 38
2.3. Thực trạng các nhân tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách đầu tư
công tại Quảng Ngãi ........................................................................................ 49
2.4. ánh giá chung, thành tựu, hạn chế và nguyên nhân v thực hiện chính
sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .............................................. 51
CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG
NGÃI ............................................................................................................... 56
3.1.

ịnh hướng, mục tiêu, quan điểm của Việt Nam nói chung và của

Quảng Ngãi nói riêng trong nh ng năm tới .................................................... 56
3.2. Các giải pháp hoàn thiện công tác thực hiện chính sách đầu tư công
trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi........................................................................... 61
3.3. Cần thiết phải xây dựng và thực hiện các phương án sinh kế của người
dân, phục hồi sinh kế người dân khi bồi thường, hỗ trợ, tái định cư .............. 66


3.4. Tăng cường l nh đạo của các cấp ủy ảng .............................................. 70
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ....................................................................... 72
TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BCHTW

Ban Chấp hành Trung ương

CNH

Công nghiệp hóa

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

H H

Hiện đại hóa

KH&CN

hoa học và công nghệ

KHXH

hoa học

hội

KT-XH

Kinh tế xã hội

NSNN

Ngân sách nhà nước

XDCB

Xây dựng cơ ản


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong nh ng năm qua, thực hiện chủ trương tái cấu trúc đầu tư công, tỷ
trọng chi đầu tư công ở Việt Nam đang có u hướng giảm dần theo sự dịch
chuyển trong cơ cấu đầu tư công gi a Trung ương và địa phương, với mức độ
phân cấp ngày càng tăng. Song, việc đầu tư của Trung ương giảm sẽ ảnh
hưởng đến việc tập trung nguồn lực để thực hiện các dự án mục tiêu quan
trọng quốc gia, đặc iệt trong ối cảnh sự phối hợp vùng còn hạn chế. Bên
cạnh đó, tỷ trọng đầu tư của địa phương cao có thể dẫn đến rủi ro đầu tư dàn
trải và giảm hiệu suất đầu tư.
Tình trạng quy mô đầu tư công tăng, nhưng hiệu quả tăng không tương
ứng.

i u này nhi u năm đặt ra yêu cầu thực hiện các giải pháp tăng cường

năng lực thực thi nhiệm vụ để góp phần nâng cao hiệu quả, giảm thất thoát,
l ng phí và chống tham nhũng trong đầu tư công.
Vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước là theo phân cấp, chính quy n

cấp tỉnh được quy n tự quyết gần như hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ
ngân sách địa phương (tất nhiên là với đi u kiện phù hợp với trình độ phát
triển kinh tế -

hội và khả năng quản l của địa phương). Tuy nhiên, thực

trạng ở Việt Nam là có tới hơn 50 tỉnh chưa tự cân đối được ngân sách. Rất
nhi u tỉnh thậm chí còn không tự cân đối được ngân sách chi thường uyên.
Chính vì vậy, đa số các dự án đầu tư ở địa phương (kể cả các dự án đầu tư của
Trung Ương) đ u phải trông chờ vào nguồn trợ cấp từ trên uống.
ối với Quảng Ng i, n n kinh tế của tỉnh đ có ước phát triển đáng
kể. ết quả của công cuộc đ i mới đ nâng cao thu nhập, chất lượng đời sống
của người dân, cải thiện ộ mặt chung của cả

hội.

ể đạt được nh ng

thành tựu này, ên cạnh kết quả sản uất kinh doanh của các thành phần kinh
1


tế còn có phần đóng góp rất lớn từ các chính sách đi u hành của chính quy n
tỉnh thông qua các hoạt động quản l nhà nước của các cơ quan hành chính,
hoạt động đầu tư ằng vốn ngân sách vào các lĩnh vực phát triển hạ tầng kinh
tế -

hội.
ối với các tỉnh có uất phát điểm thấp và địa àn trọng yếu như

Quảng Ng i, đầu tư công có

nghĩa quan trọng, đóng vai trò tạo n n tảng vật

chất k thuật cho phát triển, là "đòn ẩy" đối với một số ngành và vùng trọng
điểm, đồng thời thực hiện các chính sách phúc lợi

hội, đảm ảo an ninh,

quốc phòng.
Thông điệp của Chính phủ mới đang cho thấy, càng khó khăn càng
phải chú trọng chất lượng và hiệu quả. Tại Quảng Ng i, đây là vấn đ lớn
trong thực tiễn nhi u năm.

tài “Thực hiện chính sách đầu tư công từ thực

tiễn tỉnh Quảng Ngãi” mong muốn đóng góp một số giải pháp cho thực trạng
này trong luận văn tốt nghiệp chương trình thạc sĩ chính sách công.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
có nhi u tác giả thực hiện các đ tài nghiên cứu các giải pháp thu
hút vốn đầu tư phát triển KT-XH nói chung và thu hút nguồn vốn đầu tư trực
tiếp nước ngoài vào các khu công nghiệp nói riêng, ví dụ như:
Luận án tiến sĩ “Đầu tư phát triển khu kinh tế Vũng Án giai đoạn
2006-2020” của tác giả Nguyễn H u Khiếu, năm 2015.
Luận văn thạc sĩ “Cải thiện môi trường đầu tư nhằm thu hút đầu tư
vào các khu công nghiệp tỉnh Bình Định” của tác giả Phan Thị Quốc Hương,
năm 2007.
Luận văn thạc sĩ “Thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào khu
kinh tế Dung Quất tỉnh Quảng Ngãi” của tác giả Nguyễn Thị Diễm Hương
năm 2011.

Luận văn thạc sĩ “Giải pháp thu hút vốn đầu tư vào các khu công
2


nghiệp tỉnh Quảng Nam” của tác giả Nguyễn Thị Nhàn, năm 2011.
Luận văn thạc sĩ “Thu hút vốn đầu tư để phát triển công nghiệp tại
tỉnh Quảng Ngãi” của tác giả Trương Quang Dũng năm, 2011.
Luận văn thạc sĩ “Các giải pháp thu hút vốn đầu tư để phát triển công
nghiệp tỉnh Quảng Nam” của tác giả Trần Xuân Vinh, năm 2013.
Luận án tiến sĩ “Phát triển bền vững các khu kinh tế ven biển đồng
bằng sông Hồng” của tác giả oàn Hải Yến, năm 2012.
Luận án Tiến sĩ v đ tài “Hiệu quả chi tiêu ngân sách dưới sự tác
động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế giới”. của tác giả Bùi
ại Dũng, năm 2005
Luận án Tiến sĩ v đ tài “Huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển
kinh tế thành phố Đà Nẵng - thực trạng và giải pháp”. của tác giả Nguyễn
ẩu, năm 2005
tài khoa học “phân tích hiệu quả đầu tư trên địa bàn TP Hồ Chí
Minh” của TS Nguyễn Văn Phúc.
Bên cạnh nh ng đ tài mang tính học thuật kể trên, trên toàn quốc,
nhi u năm qua, liên tục có nhi u hội thảo v đầu tư công, v sử dụng ngân
sách nhà nước có sự tham gia của các bộ, ban ngành liên quan, chính phủ và
các tỉnh thành cả nước đ đ cập từ nhi u chi u cạnh kinh tế. Các công trình
khoa học này đ trình ày nh ng thành công và hạn chế của việc thu hút các
nguồn vốn đầu tư vào từng lĩnh vực; đánh giá thực trạng và đ ra giải pháp
cải thiện môi trường đầu tư để thu hút các nguồn vốn đầu tư, hoàn thiện quản
l nhà nước v thu hút dự án đầu tư và đầu tư ây dựng kết cấu hạ tầng. Hơn
n a, các nghiên cứu đ u đ cập ở khía cạnh quản lý kinh tế. Chưa có nghiên
cứu v thực hiện chính sách đầu tư công của tỉnh Quảng Ng i theo quan điểm
chính sách công. Do vậy, luận văn có thể coi là nghiên cứu đầu tiên v thực

hiện chính sách công tại một địa phương là Quảng Ngãi.
3


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Dựa trên cơ sở l luận v thực hiện đầu tư công trên quan điểm chính
sách công, luận văn nghiên cứu việc thực hiện chính sách đầu tư công của
Quảng Ng i trong giai đoạn 2011 – 2015.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa l luận v đầu tư công và thực hiện chính sách đầu tư
công theo quan điểm chính sách công;
- Phân tích và đánh giá thực trạng công tác thực hiện chính sách đầu tư
công ở tỉnh Quảng Ng i từ 2011-2015, t ng kết và phát hiện nh ng hạn chế
trong thực hiện chính sách đầu tư công của tỉnh;
Trên cơ sở tìm hiểu nguyên nhân của nh ng hạn chế nêu trên và định
hướng chính sách trong thực hiện chính sách đầu tư công, đ

uất một số giải

pháp hoàn thiện công tác thực hiện chính sách đầu tư công của tỉnh Quảng
Ngãi.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực trạng công tác thực hiện chính sách đầu tư công của tỉnh Quảng
Ng i từ 2011 - 2015.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về thời gian: nguồn số liệu được giới hạn trong khoảng thời gian từ
năm 2011 đến năm 2015 ằng thời gian một nhiệm kỳ.
- Về không gian: nghiên cứu thực hiện trên địa àn tỉnh Quảng Ng i.

- Về nội dung: Thực tiễn thực hiện chính sách đầu tư công ở tỉnh Quảng
Ng i.

ầu tư công là lĩnh vực rất phức tạp, rất nóng. Hạng mục đầu tư công

rất đa dạng, nhất là ở địa àn phức tạp như Quảng Ng i. Luận văn tập trung
nghiên cứu thực trạng công tác thực hiện chính sách đầu tư công vào các dự
4


án ây dựng cơ sở hạ tầng.

ầu tư công vào các dự án khác như đầu tư vào

vốn con người (y tế, giáo dục), óa đói giảm nghèo, iển đảo, hỗ trợ ám
iển, v.v. in được đ cập trong nghiên cứu khác. Tương tự, v nguồn vốn
đầu tư công (được nêu cụ thể ở chương 1), các nguồn vốn đầu tư công theo
quy định tại Luật Ngân sách nhà nước và Luật

ầu tư công ao gồm: Nguồn

vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước, trong đó có vốn đầu tư ây dựng cơ
ản nguồn trong nước, ao gồm cả vốn đầu tư từ nguồn thu ti n sử dụng đất,
số kiến thiết và các nguồn vốn khác thuộc ngân sách nhà nước (nếu có),
vốn đầu tư từ nguồn ội chi ngân sách địa phương, vốn trái phiếu Chính phủ,
vốn công trái quốc gia, vốn hỗ trợ chính thức (OD ) và vốn vay ưu đ i của
các nhà tài trợ nước ngoài. Nguồn vốn đầu tư công cũng ao gồm: Vốn từ
nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước;
vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước do Ngân hàng phát triển Việt
Nam và Ngân hàng Chính sách

hội cho vay để đầu tư các dự án thuộc đối

tượng vay vốn tín dụng đầu tư và tín dụng chính sách

hội. Luận văn chỉ

nghiên cứu thực hiện chính sách đầu tư công mà vốn phân

trực tiếp từ

ngân sách nhà nước. Nh ng nguồn vốn khác kể trên không thuộc phạm vi
nghiên cứu của luận văn.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
- Luận văn sử dụng cách tiếp cận chuyên ngành chính sách công kết
hợp gi a nghiên cứu lý thuyết và nghiên cứu thực tế; cách tiếp cận đa ngành,
liên ngành v khoa học xã hội khi phân tích đánh giá t ng hợp số liệu..
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu tại bàn như t ng hợp, thu
thập số liệu; phân tích, so sánh, quy nạp, diễn giải khi tiến hành đánh giá thực
trạng thực hiện chính sách đầu tư công ở Quảng Ngãi.
5


Nguồn số liệu thứ cấp gồm các văn ản quy phạm pháp luật của

ảng,

Nhà nước, thu thập thông tin trên mạng internet, một số sách, báo, tạp chí và

công trình nghiên cứu khác có liên quan đến đối tượng nghiên cứu của đ tài.
Phương pháp nghiên cứu định tính được sử dụng khi liệt kê và minh
chứng cho các nhận định đánh giá v thực trạng thực hiện chính sách đầu tư
công ở địa phương.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
- Kết quả nghiên cứu của của đ tài luận văn là đóng góp vào công tác
t ng kết lý luận của

ảng và Nhà nước ta để tiếp tục hoàn thiện công tác

hoạch định, phân b , thực hiện chính sách đầu tư công của mình..
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Luận văn là tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý chính quy n địa
phương hiểu được thực trạng thực hiện chính sách đầu tư công của địa
phương mình, rút ra ài học cho công tác quản lý, quản trị..
- Luận văn tham khảo cho nh ng ai quan tâm, nghiên cứu v Quảng
Ngãi nói chung và công tác quản lý, triển khai thực hiện dự án đầu tư công
nói riêng.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục;
phần nội dung của luận văn gồm có 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận v đầu tư công và thực hiện chính sách đầu tư
công.
Chương 2: Thực trạng công tác thực hiện chính sách đầu tư công trên
địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính sách đầu tư công
trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
6

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG
VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. Tổng quan về đầu tƣ công
1.1.1. Khái niệm
Theo PGS.TS Trần
đầu tư công. Việc tăng vốn

ình Thiên, việc gia tăng vốn

hội được gọi là

hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu

tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà chính phủ thực hiện.

ầu tư

công ao gồm: ầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương, các
địa phương);

ầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các

chương trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch
ngân sách hằng năm, tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ
ưu đ i nhất định;

ầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan

trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước [33].
hái niệm “đầu tư công” còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà
nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế -

hội

không nhằm mục đích kinh doanh như: Chương trình mục tiêu, dự án phát
triển kết cấu hạ tầng k thuật, kinh tế,

hội, môi trường, quốc phòng, an

ninh; các dự án đầu tư không có đi u kiện
tế, văn hoá,

hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh

hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo... Chương trình mục tiêu,

dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, t chức
chính trị, t chức chính trị -

hội, kể cả việc mua sắm, sửa ch a tài sản cố

định ằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, t chức
chính trị -

hội - ngh nghiệp, t chức

hội - ngh nghiệp được hỗ trợ từ

vốn nhà nước theo quy định của pháp luật; Chương trình mục tiêu, dự án đầu
tư công khác theo quyết định của Chính phủ.
7


Cũng theo PGS.TS Trần

ình Thiên, "đầu tư công" vẫn được quan

niệm một cách khá đơn giản: nó ao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính
phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành.

ầu tư

công được ét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở h u của
nguồn vốn dùng để đầu tư.

ầu tư công là đầu tư ằng nguồn vốn nhà nước

theo quy định của pháp luật hiện hành, ao gồm: vốn ngân sách nhà nước,
vốn tín dụng do nhà nước ảo l nh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà
nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác
do nhà nước quản l .

ây là cách hiểu ph

iến hơn cả và cũng là đối tượng

của chính sách đầu tư của Nhà nước hiện nay [33].
Ngoài ra, đầu tư công từ ngân sách còn để hỗ trợ cho các doanh nghiệp,

các t chức kinh tế, các t chức tài chính của Nhà nước; hoặc thậm chí dùng
để góp vốn c phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết
có sự tham gia của Nhà nước ( ỗ Thiên nh Tuấn, 2015)1.
Theo đi u 4 Luật

ầu tư công 2014:

ầu tư công là hoạt động đầu tư

của Nhà nước vào các chương trình, dự án ây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế x hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế

hội.

[18].
Trong luận văn này, khái niệm đầu tư công thống nhất như sau:
Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của
pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà
nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát
triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý
phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Phạm vi nghiên cứu của luận văn này là đầu tư của Nhà nước đầu tư
ây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế 1

hội không có khả năng

ỗ Thiên Anh Tuấn (2015), Đầu tư công ở Việt Nam, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, Niên
khóa 2015-2016

8

thu hồi vốn do trung ương quản l .
Nguồn vốn để tài trợ cho các hoạt động đầu tư công ao gồm vốn ngân
sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái
phiếu chính quy n địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (OD ) và
vốn vay ưu đ i của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển
của Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào
cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để
đầu tư. Nghiên cứu này em ét việc thực hiện đầu tư công ằng vốn ngân
sách nhà nước.
ầu tư của khu vực nhà nước ở Việt Nam hiện diện ở hầu khắp các
lĩnh vực của n n kinh tế, từ khai khoáng, chế iến - chế tạo cho đến thông tin
- truy n thông, giáo dục - đào tạo, v.v... Luật

ầu tư công (2014) quy định

các lĩnh vực đầu tư công ao gồm: (i) ầu tư các chương trình, dự án kết cấu
hạ tầng kinh tế -

hội; (ii)

ầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà

nước, đơn vị sự nghiệp, t chức chính trị, t chức chính trị nước và ở nước ngoài; (iii)
dịch vụ công ích; (iv)

hội ở trong

ầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm,

ầu tư ằng vốn đầu tư công trong phần Nhà nước

tham gia thực hiện các dự án theo hình thức đối tác công tư. Lĩnh vực thực
hiện đầu tư công ở nghiên cứu này là các chương trình, dự án kết cấu hạ tầng
kinh tế.
Luật

ầu tư công (2014) cũng quy định rất rõ thẩm quy n quyết định

đầu tư công của các cấp. Theo đó, Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư đối
với các chương trình mục tiêu quốc gia và các dự án quan trọng quốc gia.
Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư đối với các chương trình đầu tư công
sử dụng vốn NSTƯ, vốn công trái QG, vốn TPCP, vốn tín dụng

TPT của

Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân
đối NSNN. Thủ tướng quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án đầu tư

9


nhóm

, các dự án đầu tư sử dụng vốn NSTƯ do MTTQVN, cơ quan trung

ương của t chức chính trị -

hội, t chức

hội quản l ; dự án đầu tư khẩn

cấp sử dụng vốn NSTƯ của các ộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
chương trình, dự án đầu tư sử dụng vốn OD

và vốn vay ưu đ i của các nhà

tài trợ nước ngoài và các chương trình, dự án khác theo quy định của Chính
phủ. Người đứng đầu các ộ, cơ quan trung ương quyết định các dự án đầu tư
nhóm B và nhóm C và các chương trình, D

T sử dụng vốn OD

do cơ

quan mình quản l . Hội đồng nhân dân các cấp sẽ được giao quyết định định
chủ trương đầu tư, chương trình đầu tư ằng toàn ộ vốn cân đối NS P, vốn
trái phiếu chính quy n địa phương và các khoản vốn đầu tư nhưng chưa đưa
vào cân đối NS P thuộc thẩm quy n quyết định của H ND các cấp; H ND
cấp tỉnh thông qua chủ trương đầu tư dự án đầu tư nhóm

sử dụng vốn đầu

tư công trước khi UBND cấp tỉnh áo cáo Thủ tướng CP quyết định chủ
trương đầu tư; Quyết định chủ trương

T các D

trọng điểm nhóm B thuộc

cấp mình quản l . Chủ tịch UBND các cấp quyết định chủ trương đầu tư D
thuộc cấp mình quản l . Như vậy, qua quy định này có thể ác định phạm vi
thẩm quy n của tỉnh trong thực hiện chính sách đầu tư công.
1.1.2. Đặc điểm
Hàng hóa công là loại hàng hoá không có tính cạnh tranh trong tiêu
dùng. Tính phi cạnh tranh v tiêu dùng iểu hiện cùng một lúc có hơn một
người tận hưởng nh ng lợi ích từ hàng hoá công, và chi phí đáp ứng nhu cầu
đòi hỏi các đối tượng tiêu dùng tăng thêm này là

ằng không. Phần lớn hàng

hoá công do Chính phủ cung cấp và ngoài ra còn có thể huy động sự tham gia
của khu vực tư để đáp ứng nhu cầu v hàng hoá công của

hội.

Hàng hoá công có tính tiêu dùng chung, khi tăng thêm một người tiêu
dùng thì hàng hoá công sẽ không làm giảm đi lợi ích của nh ng người tiêu
dùng hiện có và chi phí đáp ứng đòi hỏi của các đối tượng tiêu dùng tăng

10


thêm là ằng không. hi hàng hoá công được cung cấp thì không thể loại trừ
hoặc rất tốn kém để loại trừ một người nào đó tiêu dùng hàng hoá mà không
chịu trả ti n cho hành động tiêu dùng của mình.
Tại sao Chính phủ phải cung cấp hàng hoá công? Nguyên nhân là có sự
thất ại của khu vực tư trong việc cung cấp hàng hoá công, tính không hiệu
quả do khu vực tư cung cấp hàng hoá công và làm giảm phúc lợi
phát triển của

hội. Sự

hội trong giai đoạn kinh tế thị trường hiện đại đ cho thấy

chi tiêu công hoàn toàn không mất đi mà trái lại nó tạo ra sự tái phân phối
gi a các khu vực trong n n kinh tế. Chính phủ đóng vai trò là một trung tâm
của quá trình tái phân phối thu nhập thông qua các khoản chi tiêu công. Với
nghĩa đó, đầu tư công đóng vai trò rất quan trọng trong giai đoạn n n kinh tế
đang có nh ng ước chuyển đ i nhằm sử dụng các nguồn vốn đầu tư có hiệu
quả.

ặc iệt, trong thời kỳ đ i mới, đầu tư công chuyển mạnh sang đầu tư

cho phát triển các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế,

hội, cho sự nghiệp

giáo dục, y tế, oá đói giảm nghèo.
Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước có một vai trò rất lớn trong đầu tư
công để tạo nh ng ước đột phá phát triển đất nước. Tuy nhiên, trong n n
kinh tế nhi u thành phần thì khu vực tư nhân trong nước và khu vực nước
ngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ sở hạ tầng ằng các hình thức
thích hợp
Đầu tư công của ngân sách nhà nước là khoản chi tích lũy
Chi đầu tư công trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố
định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho n n kinh tế quốc dân. Vấn đ này thể
hiện rõ nét thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư ây dựng cơ sở hạ
tầng kinh tế

hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục…Sự tăng lên v

số lượng và chất lượng của hàng hoá công này là cơ sở và n n tảng cho sự
phát triển của n n kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối gi a các

11


ngành, các l nh vực, các vùng kinh tế trên l nh th quốc gia; nâng cao chất
lượng và hiệu quả hoạt động sản uất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của
các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động
lực, cú hích cho sự tăng trưởng.
Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của ngân sách nhà nước không cố
định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của nhà nước
trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Theo kinh nghiệm phát triển cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện
chiến lược công nghiệp hoá, quy mô chi đầu tư công của ngân sách nhà nước
chiếm tỷ lệ khá lớn so với t ng đầu tư

hội.

Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính
sách thu hút vốn đầu tư chưa hoàn thiện nên nhà nước phải tăng cường quy
mô đầu tư từ ngân sách nhà nước để tạo đà cho tiến trình công nghiệp hoá.

i

đôi với sự gia tăng quy mô thì cơ cấu chi đầu tư cũng rất đa dạng để đáp ứng
với nhu cầu thực tiễn đặt ra, như chi hỗ trợ, chi thực hiện chương trình mục
tiêu kinh tế xã hội… Quy mô chi đầu tư công của nhà nước sẽ giảm dần theo

mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hoá và mức độ phát triển của
khu vực kinh tế tư nhân.

hi đó chi đầu tư phát triển của nhà nước chủ yếu

tập trung vào đi u chỉnh nhằm đạt tới sự n định của kinh tế vĩ mô và các
khoản chi cho vay chỉ định, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế
hội sẽ được cắt giảm.
- Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu
quả vốn đầu tư.
Sự phối hợp không đồng ộ gi a chi đầu tư với chi thường uyên sẽ
dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa ch a, ảo dưỡng cơ sở hạ
tầng.

i u này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự

gắn kết gi a 2 nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan,

12


không tình đến hiệu quả khai thác.
Nội dung chi đầu tư công gồm 4 lĩnh vực: chi ây dựng các công trình
kết cấu hạ tầng kinh tế

hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn

cho các doanh nghiệp nhà nước; chi cho qu hỗ trợ phát triển để thực hiện tín
dụng đầu tư phát triển của nhà nước; chi dự tr nhà nước. Trong đó, chi đầu
tư ây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất và được thực

hiện theo phương thức không hoàn trả. Chi đầu tư ây dựng cơ ản từ nguồn
tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống cơ sở hạ
tầng của n n kinh tế, các ngành công nghiệp cơ ản, các công trình kinh tế có
tính chất chiến lược, các công trình trọng điểm phục vụ phát triển văn hoá
hội, phúc lợi công cộng.
Thực chất loại chi này nhằm đảm ảo tái sản uất giản đơn và tái sản
uất mở rộng tài sản cố định cho các ngành sản uất vật chất và không sản
uất, có nghĩa quyết định đối với sự phát triển kinh tế -

hội.

Sự tham gia của nhà nước vào các lĩnh vực nêu trên có
trọng đối với sự phát triển kinh tế -

nghĩ rất quan

hội nói chung và của khu vực kinh tế

ngoài quốc doanh nói riêng, ởi nó nhằm kích thích đầu tư, giảm chi phí sản
uất, mở rộng thị trường, tăng cường khả năng cạnh tranh đồng thời tạo ra các
trung tâm kinh tế.
1.1.3. Đối tượng đầu tư
Trong một n n kinh tế, tư ản tồn tại dưới nhi u hình thức và vì vậy
cũng có nhi u loại đầu tư. Có 3 loại đầu tư chính sau:
Đầu tư vào tài sản cố định: là đầu tư vào nhà, ưởng, máy móc, thiết
ị, phương tiện vận tải… ầu tư dưới dạng này chính là đầu tư nâng cao năng
lực sản uất.

hả năng đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hay thấp phụ

thuộc nhi u vào đầu tư loại này.
Đầu tư vào tài sản lưu động: Tài sản lưu động là nh ng nguyên vật liệu

13


thô, án thành phẩm được sử dụng hết sau mỗi quá trình sản uất. Ngoài ra,
tài sản lưu động cũng có thể là thành phẩm được đơn vị đó sản uất ra mà
chưa đem đi tiêu thụ hết. Như vậy, lượng đầu tư vào loại tài sản này chính là
sự thay đ i v khối lượng của các hàng hoá này trong một thời gian nhất định.
Và khi họ đầu tư vào loại tài sản này, đơn vị sản uất, kinh doanh nhằm tiết
kiệm chi phí sản uất ằng cách:
+

ầu tiên để tiết kiệm thời gian và chi phí quản l , giao tiếp và phân

+

ồng thời nhằm đảm ảo vật tư sản uất luôn có sẵn khi cần.

phối;
Xét trên t ng thể n n kinh tế thì có một dạng đầu tư vào các tài sản cố
định rất quan trọng, đó là đầu tư vào cơ sở hạ tầng, phần lớn lượng đầu tư vào
cơ sở hạ tầng do nhà nước đảm nhận. Tuy nhiên, trong n n kinh tế nhi u
thành phần thì khu vực tư nhân và khu vực nước ngoài cũng tham gia đầu tư,
kinh doanh cơ sở hạ tầng ằng các hình thức thích hợp.

ặc điểm của đầu tư

vào các loại hàng hoá công là nhu cầu vốn lớn, lâu thu hồi vốn nên thường do

nhà nước đảm trách. Tuy nhiên, đầu tư vào kết cấu hạ tầng có tác động thúc
đẩy đầu tư của các thành phần kinh tế khác phát triển
1.1.4. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội
ầu tư được coi là động lực chính thức thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và
ản chất của mối quan hệ này đ được nghiên cứu trong nhi u nghiên cứu
mang tính l thuyết và thực nghiệm. Nhi u nghiên cứu ngoài nước phân iệt
gi a đầu tư tư nhân và đầu tư công, theo đó đầu tư công thường được cho là
đầu tư cho kết cấu hạ tầng. Việc phân iệt như vậy rất có

nghĩa vì đầu tư

cho kết cấu hạ tầng có nh ng điểm khác iệt với nguồn vốn được sử dụng
trong các doanh nghiệp.

ết cấu hạ tầng là vốn tồn tại ên ngoài doanh

nghiệp và hỗ trợ hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp cũng như các hoạt
động của các cá nhân. Do vậy, nhi u doanh nghiệp và cá nhân trong một khu

14


vực có hưởng lợi từ kết cấu hạ tầng đó mà không mất thêm chi phí hoặc ít
nhất với chi phí thấp hơn nếu kết cấu hạ tầng đó phải được cung cấp cho
người sử dụng thêm đó, nên kết cấu hạ tầng có thể coi như cung cấp nh ng
lợi ích ngoại lai cho nh ng người sử dụng đó [34].
Ở nhi u quốc gia, một số hoạt động sản uất là do các doanh nghiệp
nhà nước thực hiện. Tại các nước phát triển, đầu tư của doanh nghiệp nhà
nước lại có u hướng được giới hạn trong một số ngành và tỷ trọng các hoạt
động do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện đ giảm đi đáng kể trong a

thập kỷ qua. Tuy nhiên ở các nước

hội chủ nghĩa, doanh nghiệp nhà nước

vẫn còn đóng vai trò quan trọng mặc dù tại một số nước, tỷ trọng sản lượng
của các doanh nghiệp nhà nước đang giảm đi. Tuy nhiên, tầm quan trọng của
doanh nghiệp nhà nước tại các nước

hội chủ nghĩa được phản ánh trong

các định nghĩa v các chỉ tiêu, theo đó đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước
thường được tính vào đầu tư công [34].
Tại Việt Nam, Luật

ầu tư công được an hành vào năm 2014, trong

đó có định nghĩa đầu tư công không ao gồm nguồn vốn của các doanh
nghiệp thuộc sở h u nhà nước, đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nhất trong
t ng đầu tư và đóng vai trò quan trọng, quyết định tốc độ tăng trưởng của đầu
tư nói chung. Trong giai đoạn 1995 - 2013, đầu tư công chiếm 40% t ng đầu
tư, cao gấp đôi tỷ trọng FDI và đầu tư tư nhân. Sau khi giảm nhẹ trong năm
2010, năm 2011 tỷ trọng đầu tư công đ phục hồi đạt mức cao của năm 2009
(40,4% t ng vốn đầu tư). Tốc độ tăng trưởng 7,5% trong năm 2013 cũng tương
quan mạnh mẽ với mức tăng trưởng đầu tư 7,3% của năm đó. Bất chấp sự tăng
trưởng nhanh chóng này, cơ cấu đầu tư công vẫn được coi là có vấn đ ở chỗ là
nó quá tập trung vào doanh nghiệp nhà nước. Do vậy, có hiện tượng chèn ép
đầu tư tư nhân và ít thu hút được các loại hình đầu tư khác. [34]

15

Tóm lại vai trò của đầu tư công tại Việt Nam bao gồm:
- Tăng cường khả năng khoa học – công nghệ của đất nước
- Thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế
- Góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế
- Góp phần đảm ảo sự phát triển đồng đ u gi a các vùng, khu vực
- Góp phần đảm ảo trật tự, n định và công ằng

hội

- Góp phần duy trì và nâng cao năng lực hoạt động của cơ quan, t
chức.
1.1.5. Các lý thuyết về đầu tư công
Quan điểm của trường phái tân cổ điển
Quan điểm của trường phái này cho rằng nhà nước không nên can thiệp
vào n n kinh tế trong quá trình phân

nguồn lực như vốn và lao động… mà

sự vận động của thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này. Trường phái này
khẳng định là một trong các ưu điểm kinh tế thị trường đó là sự phân
nguồn lực một cách tự động hay qua àn tay vô hình của thị trường. ầu tư là
một hình thức phân

nguồn lực trong các hình thức đó - phân

vốn trong

n n kinh tế [14].
Theo l thuyết này, các đơn vị sản uất trong n n kinh tế trong quá

trình tìm đến điểm tối đa hoá lợi nhuận sẽ tìm kiếm cơ hội đầu tư tốt nhất cho
chính mình, và như vậy nhà nước không cần can thiệp để tạo ra một cơ cấu
đầu tư hợp lý cho doanh nghiệp vì ản thân doanh nghiệp iết rõ hơn ai hết
là cần phải làm gì để đạt lợi ích tốt nhất cho chính doanh nghiệp. Cộng tất cả
các đơn vị sản uất này trong n n kinh tế sẽ hình thành một cơ cấu đầu tư của
một n n kinh tế và theo lập luận trên, và cơ cấu đó là hợp l . Vai trò của nhà
nước trong trường hợp này chỉ dừng lại ở mức là cung cấp các hàng hoá công
cộng cần thiết cho n n kinh tế như kết cấu hạ tầng k thuật và kết cấu hạ tầng
hội mà nếu để thị trường tự vận động thì không thể đáp ứng được. Giả

16


định của trường phái tân c điển là thị trường cạnh tranh hoàn hảo. ây là thị
trường mà người án và người mua có khả năng kiểm soát giá vá họ có đầy
đủ thông tin v thị trường không nh ng trong hiện tại mà cả ở tương lai [14].
Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước
Quan điểm này cho rằng do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là
các nước đang phát triển, nên sự tự thân vận động của thị trường sẽ không
mang lại kết quả tối ưu. Thông tin không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản uất
và đầu tư quá mức. Trong trường hợp này, nhà nước phải là người t chức
cung cấp thông tin tốt để thị trường hoạt động tốt hơn. Mặt khác, ở hầu hết
các nước đang phát triển, n n kinh tế còn lạc hậu, phụ thuộc nhi u vào nông
nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận động thì sẽ không thể tạo ra sự phát
triển công nghiệp mạnh mẽ được mà chuyển dịch cơ cấu là nội dung của tiến
trình công nghiệp hoá, Nhà nước cần phải tạo ra sự khởi động an đầu để các
thành phần kinh tế phát triển, tránh nh ng rủi ro, mất cân đối trong n n kinh
tế, và sự can thiệp của nhà nước, nhất là trong việc phân

các nguồn lực

trong n n kinh tế là rất cần thiết [14].
Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối
Thuyết tăng trưởng cân đối:
Theo Rosenstain - Rodan, khái niệm tăng trưởng cân đối được đưa ra
nhằm mô tả sự tăng trưởng cân đối gi a các ngành trong n n kinh tế. Ông đ
uất đầu tư nên hướng cùng lúc vào nhi u ngành để tăng cung cũng như cầu
cho nhi u sản phẩm ằng cách tăng thu nhập của lao động trong nh ng ngành
này. Sự phát triển của các ngành công nghiệp chế iến đòi hỏi lượng đầu tư
lớn trong một thời gian dài. Từ đó phát sinh nhu cầu phát triển song song cả
hàng hoá phục vụ sản uất lẫn phục vụ tiêu dùng. Ý tưởng v “cú hu ch” lập
luận rằng, một sự gia tăng đột ngột v đầu tư có thể làm cho mức tiết kiệm
tăng lên ởi vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập. “Cú hu ch” này iểu hiện

17


thông qua các hoạt động của chính phủ và mục tiêu của viện trợ nước ngoài.
Cũng theo Rosenstain-Rodan, mục đích của viện trợ nước ngoài cho các nước
kém phát triển là đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tế đến một điểm mà ở đó
tốc độ tăng trưởng kinh tế mong muốn có thể đạt được trên n n tảng tự duy
trì, không phụ thuộc vào các nguồn tài trợ ên ngoài [14].
Thuyết tăng trưởng không cân đối
Hirchman (1958) đưa ra một mô hình trái ngược với thuyết tăng trưởng
cân đối, ông cho rằng sự mất cân đối gi a cung và cầu tạo ra động lực cho
nhi u dự án mới. Theo đó, cách tiếp cận này yêu cầu phần lớn vốn đầu tư
được phân phối ởi nhà nước cho nh ng ngành công nghiệp trọng điểm,
nhằm tạo ra nh ng cơ hội ở nh ng ngành khác trong n n kinh tế, từ đó
khuyến khích làn sóng đầu tư thứ hai. Nh ng ngành được chọn ra để đầu tư
nên được đánh giá theo mối liên hệ gi a ngành đó với các ngành liên quan

theo “chuỗi giá trị”, đi u này nói đến khả năng tạo ra nh ng ngành mới làm
đầu ra hay cung cấp đầu vào cho nh ng ngành được chọn để đầu tư [14].
Hirchman chấp nhận có sự can thiệp của nhà nước nhưng ông cho rằng
tưởng “cú hu ch” là không khả thi mà thay vào đó, sự phát triển tốt nhất là
được tạo ra từ nh ng mất cân đối như thế. Do nguồn vốn có hạn, chính phủ
không thể ảo đảm đầu tư một cách rải đ u cho tất cả các ngành khác để đảm
ảo phát triển ngành này cũng là tạo đi u kiện để ngành khác phát triển.
Trong đi u kiện n n kinh tế Việt Nam là một n n kinh tế chuyển đ i,
nhi u định chế của cơ chế thị trường chưa hình thành hoàn chỉnh nên các đi u
kiện của thị trường cạnh tranh hoàn hảo chưa thể đáp ứng được. Mặt khác,
n n kinh tế nước ta đang ở trình độ rất thấp, chủ yếu là n n kinh tế nông
nghiệp, trình độ cư dân thấp… đòi hỏi phải có vai trò chủ động của nhà nước
trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà nước phải tạo nh ng
ti n đ nhất định như hạ tầng k thuật, nguồn nhân lực… để thúc đẩy phát

18