Đánh giá chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐẶNG HỮU HẢI

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐẶNG HỮU HẢI

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS. NGUYỄN ĐỨC TRUYẾN

HÀ NỘI, năm 2017


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc,
các khoa, phòng và các thầy, cô giáo của Học viện Khoa học xã hội đã tạo
điều kiện giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm
ơn sâu sắc nhất đến thầy giáo – Tiến sĩ Nguyễn Đức Truyến, người đã trực
tiếp quan tâm, nhiệt tình hướng dẫn tôi thực hiện luận văn này.
Tôi cũng gửi lời cảm ơn đến lãnh đạo Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam tỉnh, Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, Văn phòng Đoàn đại biểu
Quốc hội tỉnh, Ban Văn hóa – Xã hội của HĐND tỉnh, Sở Lao động, Thương
binh và Xã hội Quảng Nam và bạn bè, đồng nghiệp đã tạo điều kiện, giúp đỡ
tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn này.
Một lần nữa, tôi xin chân thành cảm ơn!
Tác giả luận văn

Đặng Hữu Hải


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan rằng, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc
sĩ Chính sách công về “Đánh giá chính sách giảm nghèo bền vững từ thực
tiễn tỉnh Quảng Nam” là hoàn toàn trung thực và không trùng lắp với các đề
tài khác trong cùng lĩnh vực.
Tôi chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả luận văn

Đặng Hữu Hải


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1. LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH GIẢM
NGHÈO ............................................................................................................ 9
1.1. Lý luận về chính sách công và đánh giá chính sách công ......................... 9
1.2. Chính sách giảm nghèo ở Việt Nam hiện nay ......................................... 18
1.3. Đánh giá chính sách giảm nghèo ở Việt Nam ......................................... 24
CHƢƠNG 2. ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN
VỮNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM, GIAI ĐOẠN 2011 –
2016 ................................................................................................................. 30
2.1. Tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Nam, giai đoạn 2011 – 2016 30
2.2. Đánh giá chính sách giảm nghèo của tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 2016 ................................................................................................................. 34
CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO.............................................................................................. 63
3.1. Nhu cầu, mục tiêu, định hướng hoàn thiện đánh giá chính sách giảm
nghèo ............................................................................................................... 63
3.2. Giải pháp hoàn thiện đánh giá chính sách giảm nghèo ............................ 74
3.3. Một số kiến nghị....................................................................................... 76
KẾT LUẬN .................................................................................................... 79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ĐBQH

: Đại biểu Quốc hội

BHYT:

: Bảo hiểm y tế

CSXH:

: Chính sách xã hội

HĐND:

: Hội đồng nhân dân

HTX:

: Hợp tác xã

SXKD:

: Sản xuất kinh doanh

UBND:

: Ủy ban nhân dân

UBMTTQVN:

: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

bảng
2.1.

2.2.

2.3.
2.4.

Tỷ trọng các ngành kinh tế trong GRDP của tỉnh năm
2016
Số lượng đối tượng chính sách của tỉnh cuối năm
2016
Nguyên nhân nghèo của hộ nghèo điều tra cuối năm
2010
Các mục tiêu giảm nghèo của tỉnh đến năm 2020

Trang

32

34

35
37

Kết quả giảm tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh năm 2015 so

2.5.

với năm 2010 (chuẩn nghèo giai đoạn 2011 – 2015),

38

đơn vị tính: %
Kết quả giảm tỷ lệ hộ nghèo của 06 huyện nghèo năm
2.6.

2015 so với năm 2010 (chuẩn nghèo giai đoạn 2011 –

39

2015), đơn vị tính: %
2.7.
2.8.

2.9.

Kết quả phân loại hộ nghèo của tỉnh năm 2016
Kết quả khảo sát nguyện vọng của hộ nghèo tại khu
vực bãi ngang ven biển, trung du, miền núi
Một số nội dung hỗ trợ khuyến khích thoát nghèo chủ
yếu giai đoạn 2017 - 2021

53
54

60

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đói nghèo là một trong các vấn đề toàn cầu cấp bách hiện nay. Ở Việt
Nam, vấn đề đói nghèo luôn được Đảng và Nhà nước ta thường xuyên quan
tâm bằng việc xây dựng nhiều chủ trương, chính sách lớn để giải quyết trong
từng giai đoạn cụ thể. Ngay từ khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa
được thành lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã xác định những nhiệm vụ cần kíp
của chính quyền cách mạng, và cứu đói là một trong các nhiệm vụ cần kíp đó.
Qua từng thời kỳ cách mạng, Đảng ta luôn chú trọng chăm lo công tác
xóa đói, giảm nghèo. Trong Đại hội lần thứ VIII của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Đảng ta khẳng định tiếp tục thực hiện tốt chương trình xóa đói, giảm
nghèo, nhất là đối với vùng căn cứ cách mạng, vùng đồng bào dân tộc thiểu
số. Trong Đại hội lần thứ XII, Đảng khẳng định đảm bảo an sinh xã hội là
một trong các nhiệm vụ trọng tâm trong thời kỳ mới. Trong số 16 chương
trình mục tiêu quốc gia của giai đoạn 2011 – 2015 thì đến giai đoạn 20162020, Quốc hội quyết định cắt giảm còn 2 chương trình mục tiêu quốc gia:
xây dựng nông thôn mới và giảm nghèo bền vững. Điều này cho thấy tầm
quan trọng đặc biệt của công tác giảm nghèo, chính sách giảm nghèo trong
giai đoạn lịch sử hiện nay của nước ta.
Kết quả thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo giai
đoạn 2011 – 2015 cho thấy, tỷ lệ hộ nghèo cả nước đã giảm từ 14,2% năm
2010 xuống còn 4,25% vào cuối năm 2015; tỷ lệ hộ nghèo ở các huyện nghèo
đã giảm từ 58,33% cuối năm 2010 xuống còn 28% cuối năm 2015. Bình quân
tỷ lệ hộ nghèo chung cả nước giảm 2%/năm, tỷ lệ hộ nghèo ở các huyện
nghèo giảm bình quân trên 6%/năm [28].

1

Đối với tỉnh Quảng Nam, nghèo đói đã và đang là thách thức lớn đối
với sự phát triển bền vững của tỉnh. Do đó, cùng với việc tích cực thực hiện
các chủ trương, chính sách giảm nghèo của trung ương, tỉnh đã chủ động xây
dựng nhiều chính sách giảm nghèo mang tính đặc thù, vượt trội, phù hợp với
điều kiện và khả năng nguồn lực của tỉnh để đẩy nhanh việc hiện thực hóa
mục tiêu giảm nghèo.
Việc thực hiện các chương trình, chính sách giảm nghèo trên địa bàn đã
mang lại nhiều kết quả quan trọng, góp phần giảm nhanh tỷ lệ hộ nghèo, nâng
cao đời sống vật chất và tinh thần cho người nghèo, mang lại diện mạo mới
cho các khu vực nông thôn, miền núi vốn là các vùng nghèo của tỉnh. Tuy
nhiên, tỷ lệ hộ nghèo của tỉnh vẫn còn cao (11,13% năm 2016), riêng tỷ lệ hộ
nghèo miền núi còn rất cao (34,89% năm 2016), kết quả giảm nghèo thiếu bền
vững, còn diễn ra tình trạng tái nghèo, một bộ phận người nghèo có tâm lý
trông chờ vào các chính sách hỗ trợ của nhà nước, chưa chịu vươn lên thoát
nghèo và làm giàu...Điều này đã và đang đặt ra nhiều thách thức đối với công
tác giảm nghèo của tỉnh trong thời gian đến.
Những kết quả đạt được, đặc biệt là những bất cập, hạn chế nêu trên có
nguyên nhân từ việc xây dựng và thực hiện chính sách giảm nghèo của tỉnh.
Do đó, việc xây dựng và thực hiện chính sách giảm nghèo của tỉnh trong thời
gian qua cần được nghiên cứu đánh giá ở góc độ khoa học chính sách để công
tác giảm nghèo nói chung, việc hoạch định và thực hiện chính sách giảm
nghèo nói riêng của tỉnh trong thời gian đến mang lại nhiều kết quả toàn diện
và bền vững hơn. Chính vì vậy, tôi chọn đề tài: “Đánh giá chính sách giảm
nghèo bền vững từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam”.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Đánh giá chính sách giảm nghèo bền vững là nội dung nhận được nhiều
sự quan tâm của các ngành, địa phương, tổ chức và cá nhân nhằm mục đích
2

nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện chính sách phục vụ mục tiêu phát triển.
Nhiều tác giả tham gia nghiên cứu thông qua các công trình, đề tài khoa học,
các luận án, luận văn về nội dung liên quan đến đánh giá chính sách giảm
nghèo dưới nhiều góc độ khác nhau:
+ Nhóm công trình, đề tài khoa học
Đề tài cấp nhà nước, mã số KHCN-TB.07X/13-18: "Nghiên cứu đánh
giá tác động tổng thể về kinh tế - xã hội của các chương trình mục tiêu xóa
đói và giảm nghèo giai đoạn 2001 - 2015", do GS.TS. Đỗ Kim Chung, Khoa
Kinh tế và Phát triển nông thôn của Học viện Nông nghiệp Việt Nam làm chủ
nhiệm, thuộc Chương trình khoa học và công nghệ trọng điểm cấp nhà nước
giai đoạn 2013 - 2018 “Khoa học và công nghệ phục vụ phát triển bền vững
vùng Tây Bắc”. Đề tài đã đánh giá tác động tổng thể về kinh tế - xã hội của
các chương trình xóa đói và giảm nghèo giai đoạn 2001-2015 trên cơ sở phân
tích những kết quả và tác động đạt được, những yếu tố tích cực và bất cập,
cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn cho việc giải quyết những vấn đề cơ
bản và nóng bỏng nhất đang đặt ra, nhằm giải phóng các tiềm năng, tháo gỡ
khó khăn, phát huy cao độ các nguồn lực, tạo nên xung lực mạnh mẽ trong
quá trình phát triển bền vững của vùng Tây Bắc.
Đề tài cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện chính sách pháp
luật về giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số phù hợp với Hiến pháp” do
ông Danh Út, nguyên Phó Chủ nhiệm Hội đồng dân tộc của Quốc hội làm chủ
nhiệm. Đề tài đã đưa ra 5 định hướng xây dựng chính sách giảm nghèo gồm:
mục tiêu quốc gia về giảm nghèo và phát triển thiên niên kỷ; đảm bảo giảm
nghèo bền vững; tiếp tục tạo cơ hội nhiều hơn cho người nghèo; chuyển dần
từ hỗ trợ theo chương trình, dự án sang phát triển mạng lưới an sinh xã hội
cho người nghèo; đảm bảo sự đồng bộ của chính sách. Đề tài cũng đề xuất nội
dung và nhiệm vụ chủ yếu của chính sách giảm nghèo trên các mặt: kinh tế, y
3

tế, giáo dục, nhà ở, nước sinh hoạt và vệ sinh môi trường, tiếp cận thông tin.
Đề tài đưa ra những kiến nghị cụ thể đối với việc sửa đổi, bổ sung những văn
bản pháp luật có liên quan đến chính sách, pháp luật về giảm nghèo; đề xuất
việc xây dựng luật về lĩnh vực dân tộc và xây dựng, hoàn thiện đề án thực
hiện khoản 5 Điều 70 Hiến pháp 2013: “Quốc hội quyết định chính sách dân
tộc”; đồng thời nêu lên nhiều giải pháp cụ thể nhằm thực hiện có hiệu quả
chính sách, pháp luật giảm nghèo đối với dân tộc thiểu số.
Đề tài cấp bộ: “Thực trạng đói nghèo và giải pháp xóa đói giảm nghèo
ở một số tỉnh ven biển miền Trung” của Khổng Diễn, Viện Khoa học Xã hội
Việt Nam. Đề tài đã làm sáng tỏ thực trạng đói nghèo chung của vùng, mặt
khác làm rõ sự khác biệt đói nghèo giữa các nhóm dân tộc Kinh – dân tộc
thiểu số, giữa các vùng cảnh quan đồng bằng – miền núi ở các tỉnh miền
Trung, từ đó đề xuất các kiến nghị, giải pháp phù hợp và khả thi, góp phần
xóa đói giảm nghèo hiệu quả và bền vững cho các dân tộc, góp phần phát
triển bền vững kinh tế - xã hội và công nghiệp hóa, hiện đại hóa các tỉnh ven
biển miền Trung.
+ Nhóm luận án, luận văn
Nguyễn Đức Thắng “Thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo ở các
tỉnh Tây Bắc đến năm 2020”, luận án tiến sĩ quản lý hành chính công, Học
viện Hành chính Quốc gia. Qua phân tích, đánh giá các bước trong quy trình
tổ chức thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo, luận án tổng kết thực tiễn
và chỉ ra những vấn đề bất cập trong công tác tổ chức thực hiện chính sách
cũng như nguyên nhân của những bất cập trong quá trình tổ chức thực hiện
chính sách, từ đó rút ra những bài học trong tổ chức thực hiện chính sách.
Trên cơ sở thực trạng tổ chức thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo ở các
tỉnh Tây Bắc, luận án đề xuất các giải pháp để tổ chức thực hiện chính sách
phù hợp với đặc thù của Tây Bắc góp phần thực hiện thành công chính sách
4

xóa đói, giảm nghèo và công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước vào
năm 2020, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập
kinh tế quốc tế của Việt Nam.
Nguyễn Thị Ngọc “Xóa đói, giảm nghèo bền vững ở huyện Lục Ngạn,
tỉnh Bắc Giang”, luận văn thạc sỹ kinh tế chính trị, Đại học Kinh tế thuộc Đại
học Quốc gia Hà Nội. Luận văn làm rõ thực trạng và nguyên nhân của tình
trạng đói nghèo ở huyện Lục Ngạn, tỉnh Bắc Giang. Luận văn đã trình bày
một số quan niệm về giảm nghèo một cách có hệ thống và phân tích sự cần
thiết khách quan phải thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo, đồng thời
đưa ra kinh nghiệm của một số tỉnh về giải quyết đói nghèo; xây dựng
phương hướng và giải pháp để xóa đói, giảm nghèo cho huyện Lục Ngạn giai
đoạn 2011 – 2020.
Trần Thị Loan “Thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo thúc đẩy
phát triển bền vững tại Tây Nguyên”, luận văn thạc sỹ chuyên ngành khoa
học quản lý, Đại học Khoa học xã hội và nhân văn thuộc Đại học Quốc gia Hà
Nội. Luận văn đã đề cập đến những tác động của chính sách xóa đói, giảm
nghèo đến đời sống người dân khu vực Tây Nguyên, trên cơ sở đó đề xuất
một số giải pháp nâng cao hiệu quả xóa đói, giảm nghèo ở Tây Nguyên trong
thời gian đến.
Nguyễn Thị Thúy Hà “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững từ
thực tiễn huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi”, luận văn thạc sỹ chính sách
công, Học viện Khoa học xã hội. Luận văn đã vận dụng lý luận để xem xét
thực tiễn thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện Nghĩa Hành, tìm
ra những bất cập trong thực hiện chính sách và đề xuất giải pháp nhằm tăng
cường thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trong thời gian đến như:
Hoàn thiện thể chế và công cụ thực hiện chính sách, nâng cao năng lực chủ
thể thực hiện chính sách, tăng cường nguồn lực thực hiện chính sách.
5

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu một số vấn đề lý luận về đánh giá chính sách và
đánh giá chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam, luận
văn đề xuất một số định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đánh giá
chính sách để hoàn thiện chính sách giảm nghèo nói riêng, các chính sách
công của tỉnh Quảng Nam được ban hành trong các giai đoạn tiếp theo.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu, luận văn có những nhiệm vụ cụ thể
như sau:
- Hệ thống hóa một cách cơ bản những vấn đề lý luận về đánh giá chính
sách công và chính sách giảm nghèo ở nước ta hiện nay.
- Phân tích, đánh giá thực trạng việc xây dựng – ban hành, thực hiện,
đánh giá và hoàn thiện chính sách giảm nghèo bền vững của tỉnh Quảng Nam.
- Đề xuất định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả đánh giá chính
sách giảm nghèo bền vững.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu về đánh giá chính sách giảm nghèo bền
vững trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
Giai đoạn nghiên cứu trong các năm từ 2011 đến năm 2016, trong đó
có liên hệ với thời điểm trước và sau giai đoạn này.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công và cách
6

tiếp cận liên ngành với xã hội học và kinh tế học... Phương pháp nghiên cứu
chính sách công tập trung vào quy phạm và chu trình chính sách công, tức là
từ hoạch định – xây dựng, đến thực hiện và đánh giá chính sách công có sự
tham gia của các chủ thể chính sách. Phương pháp nghiên cứu chính sách
công sẽ làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc ban hành và
thực hiện chính sách công cũng như việc đánh giá và hoàn thiện chính sách
công ở nước ta hiện nay.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện mục đích và nhiệm vụ của đề tài, luận văn vận dụng các
kỹ thuật phương pháp: phương pháp thống kê, thu thập, phân tích, đánh giá
thông tin. Phương pháp định tính: phương pháp phỏng vấn sâu, phương pháp
nghiên cứu chuyện kể, phương pháp nghiên cứu trường hợp...và phương pháp
định lượng là khảo sát trực tiếp bằng bảng hỏi nhằm làm sáng tỏ nội dung
nghiên cứu.
+ Phương pháp phỏng vấn sâu: Phỏng vấn người nghèo theo từng khu
vực trên địa bàn tỉnh Quảng Nam: khu vực đồng bằng và ven biển (xã Tam
Quang, huyện Núi Thành), trung du (xã Quế Trung, huyện Nông Sơn) và
miền núi (thị trấn Trà My, huyện Bắc Trà My và thị trấn Prao, huyện Đông
Giang). Nội dung phỏng vấn là người nghèo có được tiếp cận chính sách giảm
nghèo, khó khăn của họ trong tiếp cận và thực hiện chính sách, nhu cầu và
nguyện vọng của họ trong thời gian đến.
+ Phương pháp nghiên cứu chuyện kể: Chuyện kể của các điều tra viên
hộ nghèo ở một số thôn trên địa bàn tỉnh về công tác giảm nghèo.
+ Phương pháp nghiên cứu trường hợp: Phân tích các trường hợp cụ thể
liên quan thực hiện chính sách giảm nghèo qua phản ảnh của báo chí.
+ Phương pháp khảo sát trực tiếp bằng bảng hỏi: Đã khảo sát nguyện
vọng của hộ nghèo bằng bảng hỏi tại 35 khu dân cư trên địa bàn bãi ngang
7

ven biển, trung du và miền núi với số hộ khảo sát là 714 hộ.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Làm rõ những đặc điểm trong đánh giá toàn bộ chu trình chính sách
công nói chung và đặc điểm của chu trình chính sách giảm nghèo bền vững
của tỉnh Quảng Nam nói riêng.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Trên cơ sở phân tích đánh giá thực trạng chu trình chính sách giảm
nghèo bền vững của tỉnh Quảng Nam, luận văn đề xuất định hướng và giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả đánh giá chính sách để hoàn thiện chính sách
giảm nghèo của tỉnh, góp phần đẩy nhanh việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo
nhanh và bền vững của tỉnh Quảng Nam trong các giai đoạn tiếp theo.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục và danh mục tài liệu
tham khảo, kết cấu luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận về đánh giá chính sách giảm nghèo.
Chương 2: Đánh giá chính sách giảm nghèo bền vững từ thực tiễn tỉnh
Quảng Nam, giai đoạn 2011 – 2016.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện đánh giá chính sách giảm nghèo.

8


CHƢƠNG 1
LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
1.1. Lý luận về chính sách công và đánh giá chính sách công
1.1.1. Lý luận chính sách công
1.1.1.1. Định nghĩa chính sách công
Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện
bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó

định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội
[10, tr.44].
Như vậy, có thể hiểu chính sách công là tập hợp các quyết định do nhà
nước ban hành để tác động lên đối tượng quản lý. Bản chất của chính sách
công là công cụ định hướng cho hành vi của tổ chức, cá nhân phù hợp với thái
độ chính trị của nhà nước trong việc giải quyết những vấn đề phát sinh trong
đời sống xã hội. Chính sách phải thể hiện được vai trò định hướng hành động
thực tiễn theo những mục tiêu nhất định. Điều kiện của việc ban hành và thực
hiện chính sách công là tổng hòa những tác động tích cực của hệ thống thể
chế do nhà nước thiết lập và tinh thần nghiêm túc thực hiện, tự chủ, sáng tạo
của các chủ thể tham gia giải quyết vấn đề chính sách trong phạm vi không
gian và thời gian nhất định. Điều kiện thực thi chính sách công được thể hiện
bằng các nguồn lực con người, tài chính, môi trường chính trị, pháp lý, văn
hóa, xã hội của nhà nước và của toàn xã hội.
Chủ thể ban hành chính sách công ở Việt Nam là: Đảng, Quốc hội, Chủ
tịch nước, Chính phủ, các bộ và cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các cấp.
Chính sách công được biểu hiện bằng nhiều hình thức với từng cấp độ
khác nhau: Hiến pháp, luật, nghị quyết, nghị định, quyết định...
Cấu trúc của chính sách công gồm 3 phần: Một là: Mục tiêu chính sách.
9


Hai là: Những đường hướng hành động (quan điểm và định hướng chính
sách). Ba là: Biện pháp thực hiện chính sách, các công cụ chính sách.
1.1.1.2. Nội dung chính sách công
Từ khái niệm chính sách công có thể thấy nội dung chính yếu của chính
sách công bao gồm mục tiêu và biện pháp chính sách. Để đảm bảo tính khả
thi về mục tiêu và các biện pháp chính sách, nhà hoạch định chính sách phải
chỉ ra được những lý do chính đáng, cơ sở lý luận, thực tiễn để xây dựng và
thực hiện mục tiêu [10, tr.69]. Vì thế, khi thể hiện nội dung chính sách công,

văn bản chính sách phải được cấu trúc chặt chẽ với những bộ phận sau:
+ Lý do hoạch định chính sách công
Lý do hoạch định chính sách được coi là phần mở đầu của một văn bản
chính sách công, cho thấy mục đích đối tượng hướng tới của chính sách là
kinh tế, xã hội hay môi trường để các chủ thể tiếp cận chính sách công có thể
cảm nhận được sự cần thiết khách quan và tầm quan trọng của việc giải quyết
vấn đề của chính sách công. Lý do hoạch định chính sách công cần tập trung
vào vấn đề chính sách. Vấn đề chính sách công được hiểu là những mâu thuẫn
nảy sinh trong các lĩnh vực hoạt động cần được giải quyết bằng chính sách
nhằm đáp ứng những nhu cầu của xã hội.
+ Căn cứ hoạch định chính sách công
Để chính sách có sức thuyết phục cao, ngoài việc nêu được lý do hoạch
định chính sách, còn phải nêu được căn cứ để hoạch định chính sách. Căn cứ
hoạch định chính sách được trình bày trong nội dung chính sách, bao gồm:
căn cứ chính trị, pháp lý và năng lực hoạch định chính sách của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền.
+ Mục tiêu chính sách công
Mục tiêu chính sách công được coi là linh hồn của chính sách công, nó
hướng mọi nội dung vào việc thực hiện ý chí của chủ thể hoạch định chính
10


sách công. Mục tiêu hướng tới của chính sách công là những giá trị xác định
hay mong muốn có được theo yêu cầu chung của đời sống cộng đồng. Mục
tiêu chính sách công phải phù hợp với định hướng chính trị được thể hiện
thông qua thái độ đồng thuận hay không đồng thuận của nhà nước trước thực
tế hoạt động của mỗi đối tượng quản lý hoặc một quá trình cụ thể. Tùy theo
mỗi loại chính sách công mà mục tiêu chính sách có thể lâu dài hay trước mắt,
mục tiêu định tính hay định lượng, mục tiêu chung hay cụ thể...Một chính
sách không nên có quá nhiều mục tiêu vì sẽ giảm tính khả thi của chính sách.

+ Biện pháp chính sách công
Chính sách công là chỉnh thế thống nhất giữa mục tiêu và giải pháp
chính sách. Vì vậy, các giải pháp trong nội dung chính sách phải hướng vào
mục tiêu, tác động hiện thực hóa mục tiêu. Biện pháp chính sách là cách thức
hành động do nhà nước lựa chọn để tác động lên chủ thể, đối tượng hay quá
trình để đạt mục tiêu trong quá trình giải quyết vấn đề chính sách công. Trên
cơ sở mục tiêu định hướng, nhà nước chủ động tìm kiếm nội dung và hình
thức tác động tích cực, phù hợp với từng điều kiện, hoàn cảnh cụ thể trong
phạm vi nguồn lực có thể khai thác. Những biện pháp chính sách công gồm:
biện pháp mang tính cơ chế quản lý của nhà nước; biện pháp tuyên truyền,
giáo dục, thuyết phục; khuyến khích lợi ích kinh tế; biện pháp mang tính tổ
chức trong thực thi chính sách công.
+ Thời hạn duy trì chính sách công
Ấn định thời hạn duy trì chính sách công làm cho cơ quan nhà nước các
cấp nỗ lực tìm kiếm biện pháp tổ chức thực hiện chính sách một cách tối ưu
để hoàn thành nhiệm vụ; đồng thời, giúp nhà nước chủ động tìm kiếm nguồn
lực để thực thi chính sách. Việc xác định thời hạn duy trì chính sách còn củng
cố được niềm tin của người thực thi chính sách vào nhà nước và giúp họ chủ
động tham gia thực hiện chính sách vì lợi ích của chính mình và của xã hội.
11


Trên thực tế, việc xác định thời hạn duy trì chính sách khó chính xác nhưng
cũng cần đề cập trong nội dung chính sách. Trường hợp thật khó khăn, có thể
xác định qua các chương trình, dự án cụ thể.
1.1.1.3. Chu trình chính sách công
Chu trình chính sách công được hiểu là quá trình chuyển tiếp các bước
từ khởi sự chính sách đến khi thực hiện và xác định được hiệu quả của chính
sách trong đời sống xã hội [10, tr.84]. Chu trình chính sách công bao gồm:
+ Xây dựng chính sách

+ Thực hiện chính sách
+ Đánh giá chính sách
+ Hoàn thiện chính sách
1.1.2. Lý luận đánh giá chính sách công
1.1.2.1. Khái niệm đánh giá chính sách công
Do đặc trưng thống nhất, liên kết không thể tách rời giữa các khâu
trong chu trình chính sách công, nên việc đánh giá chính sách công cũng
không thể tách rời việc đánh giá toàn bộ các khâu của chu trình chính sách
công như xây dựng chính sách công, tổ chức thực hiện chính sách công, đánh
giá chính sách công và hoàn thiện chính sách công.
+ Đánh giá việc hoạch định và xây dựng chính sách
Là đánh giá việc thu thập thông tin, xác định vấn đề và lựa chọn vấn đề
kinh tế xã hội trở thành vấn đề chính sách. Xác định vấn đề chính sách dựa
trên những mâu thuẫn thực tế nào từ đời sống xã hội. Vấn đề được phân tích ở
mức độ cẩn thận như thế nào để xác định đâu là vấn đề cốt lõi, đâu là giải
pháp cốt lõi để đảm bảo tính phổ biến, tính bản chất của chính sách. Đề xuất
các lựa chọn chính sách dựa trên phân tích vấn đề. Vấn đề đã được ước tính
rủi ro, hiệu quả: Xem xét cấu trúc vấn đề chính sách trong mối quan hệ biện
chứng với các vấn đề kinh tế xã hội khác, bước đầu đánh giá và dự báo tác
12


động của chính sách.
Đánh giá việc phân tích chính sách, dựa trên phân tích chính sách mà
tiến hành soạn thảo văn bản chính sách. Quá trình này có sự tham vấn ý kiến
của các chủ thể tham gia chính sách, đặc biệt là đối tượng thụ hưởng trực tiếp
và gián tiếp của chính sách hay không. Từ đó tiến hành quá trình trình duyệt
ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trên thế giới, mỗi nước có các cơ
quan trình duyệt và ban hành chính sách pháp luật khác nhau tùy theo hệ
thống chính trị và tổ chức nhà nước của mỗi nước. Tại nước ta, chính sách

công chủ yếu do Quốc hội và Chính phủ ban hành, bên cạnh đó còn có các bộ,
ngành và chính quyền địa phương. Nguyên tắc ban hành chính sách pháp luật
phải dựa trên nguyên tắc chính trị của pháp luật và nguyên tắc rút ra từ trạng
thái của hệ thống chính trị trong xã hội; nguyên tắc tự do và công bằng; các
nguyên tắc dân chủ; nguyên tắc bình đẳng; nguyên tắc bảo đảm tính hiện thực
của chính sách pháp luật. Việc xây dựng chính sách bao gồm cả thông tin
tuyên truyền để đảm bảo thông tin về chính sách được minh bạch và đến với
tất các các đối tượng liên quan. Các nước phát triển hiện nay thường minh
bạch thông tin chính sách trên trang Web và các cơ quan chịu trách nhiệm xây
dựng chính sách.
+ Đánh giá việc thực hiện chính sách
Thực hiện chính sách công bao gồm các quyết định đưa chính sách vào
thực tế, đó là các quyết định về lập kế hoạch, về các nguồn lực, về các bên
tham gia. Sau khi ban hành chính sách, các chủ thể lập kế hoạch thực hiện có
kịp thời và đầy đủ hay không, có thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến, diễn
giải để người dân và đối tượng chịu tác động bởi chính sách hiểu để họ tự
giác tham gia vào chính sách hay không. Việc thực hiện chính sách có sự hỗ
trợ về kỹ thuật, tăng cường năng lực cũng như hướng dẫn thực hiện các chính
sách mới hay không. Lưu ý rằng bản thân chính sách công không bảo đảm
13


hiệu lực hành động thực hiện chính sách công mà còn phải có các quyết định
thực hiện chính sách. Giai đoạn này đòi hỏi các tổ chức công tham gia vào
thực hiện chính sách công, đặc biệt chú ý đến sự vào cuộc đồng bộ, quyết liệt
và sự phối hợp hiệu quả từ phía mọi chủ thể liên quan. Một quá trình lý tưởng
của việc triển khai chính sách sẽ bao gồm các yếu tố cốt lõi sau đây: Thông số
kỹ thuật chi tiết của chính sách công (tức là, làm thế nào mà các tổ chức công
thực hiện chính sách công; việc thực hiện chính sách công nên được hiểu như
thế nào)? Phân bổ nguồn lực (tức là, ngân sách phân phối như thế nào? Tổ

chức nhân sự thế nào để thực hiện chính sách công? Đơn vị nào của tổ chức
công sẽ chịu trách nhiệm thực hiện chính sách công); Quyết định (ví dụ, làm
thế nào quyết định các trường hợp cụ thể sẽ được thực hiện). Thể chế ràng
buộc trách nhiệm và quy định sự tham gia của các chủ thể có đầy đủ, kịp thời
hay không. Các giải pháp chính sách có phát huy tác dụng trong thực tiễn hay
không, các giải pháp chính sách có sự liên kết, lồng ghép trong thực hiện hay
không, hay chỉ thực hiện, vận dụng đơn thuần một giải pháp nào? Nguồn lực
đảm bảo thực hiện, trong đó đặc biệt là nguồn lực con người và nguồn lực tài
chính? Qúa trình thực hiện chính sách có những trở ngại và khó khăn gì, việc
khắc phục và hướng xử lý những vướng mắc nảy sinh có kịp thời, đảm bảo để
chính sách được triển khai thường xuyên, không bị gián đoạn.
- Đánh giá mục tiêu chính sách: là đánh giá tính khả thi hay không đối
với yêu cầu của vấn đề chính sách và phù hợp với định hướng phát triển
chung của đất nước. Vì mục tiêu được coi là nội dung cốt lõi của chính sách,
nó hướng mọi nội dung của chính sách vào việc thực hiện ý chí của chủ thể
hoạch định và ban hành chính sách đó.
- Đánh giá giải pháp công cụ chính sách: là đánh giá tính đồng bộ hay
không đồng bộ giữa mục tiêu chính sách với giải pháp chính sách, giữa biện
pháp chính sách với các điều kiện thực tế khác, hay giữa các biện pháp với
14


nhau. Trong quá trình đánh giá các giải pháp công cụ chính sách, nhà đánh
giá chính sách cần chỉ ra được giải pháp chính sách cơ bản nào phù hợp cho
quá trình thực thi chính sách đó. Hay cần phối hợp các biện pháp để đạt được
mục tiêu chính sách đề ra. Thông thường, giải pháp chính sách là cơ chế tác
động của nhà nước lên đối tượng thực thi, các biện pháp mang tính giáo dục
và các biện pháp tổ chức thực thi chính sách.
- Đánh giá chủ thể chính sách: là đánh giá sự tham gia của các chủ thể
vào chu trình chính sách công. Đó là việc xác định chính xác vai trò của các

chủ thể tham gia vào chính sách; sự tham gia đầy đủ, tích cực, và hiệu quả của
các chủ thể vào các khâu trong chu trình chính sách. Đánh giá sự phối hợp giữa
các chủ thể; vai trò, trách nhiệm của chủ thể chính và các chủ thể liên quan.
- Đánh giá thể chế chính sách: là đánh giá tính đầy đủ, kịp thời, thống
nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch của hệ thống văn bản chính sách. Trách
nhiệm của các chủ thể được quy định như thế nào. Sự phối hợp giữa các chủ
thể trong chu trình chính sách được thể hiện như thế nào.
- Đánh giá các nhân tố tác động: là đánh giá các nhân tố khách quan và
chủ quan, nhân tố tác động thuận lợi và khó khăn. Tương ứng với mỗi khâu
trong chu trình chính sách công có các nhân tố tác động khác nhau; trong thực
hiện chính sách công, các nhân tố tác động là: Tính chất của vấn đề chính
sách, môi trường thực thi chính sách, mối quan hệ giữa các đối tượng thực thi
chính sách, tiềm lực của các nhóm đối tượng chính sách, năng lực thực thi
chính sách của cán bộ, công chức, đặc tính của đối tượng chính sách, sự đồng
tình, ủng hộ của người dân...
+ Đánh giá việc đánh giá chính sách
Đánh giá việc đánh giá chính sách bao gồm sự xem xét các đánh giá
chính sách có đúng quy trình và yêu cầu đánh giá hay không. Trong quá trình
đánh giá chính sách, đánh giá có được tiến hành trong mọi khâu của chu trình
15


chính sách hay không. Việc tổ chức thực hiện đánh giá chính sách có được
các chủ thể, nhất là chủ thể ban hành chính sách tham gia đánh giá chính sách
hay không – xem xét, đánh giá các tác động của chính sách trong thực tiễn.
Việc đánh giá chính sách thể hiện bằng tập hợp các quyết định có liên quan
nào đến đánh giá chính sách. Ai chịu trách nhiệm chính trong việc điều tra
khách quan, chính xác đối với các kết quả chính sách. Người dân, đối tượng
hưởng lợi và đối tượng có liên quan nói gì về kết quả và các tác động của
chính sách. Hay nói cách khác, quá trình đánh giá chính sách được tiến hành

nội bộ, khép kín hay được mở rộng, có lấy ý kiến của người dân, đối tượng
hưởng lợi khác nhau từ chính sách đó. Trong đánh giá chính sách, có sử dụng
các kết quả đánh giá độc lập nào và việc xem xét vai trò của các kết quả đánh
giá độc lập đó ở mức độ ra sao. Vấn đề chính sách ban đầu được xem xét đã
giải quyết tận gốc chưa. Nếu chưa được thì phải xem xét lại từ khâu xác định
vấn đề và giải pháp chính sách. Trong đánh giá chính sách, các kết quả đạt
được và những hạn chế được thể hiện như thế nào; trách nhiệm của các bên
liên quan có được làm sáng tỏ cùng với những thuận lợi và khó khăn khách
quan, chủ quan có tác động đến chu trình chính sách. Kết quả đánh giá chính
sách có dùng vào việc xem xét bổ sung, sửa đổi chính sách hoặc kết thúc
chính sách hay không. Như vậy, chính sách có tính chu trình cho đến khi vấn
đề được xử lý xong. Cụ thể, đánh giá chính sách phải trả lời được các câu hỏi
sau: Kết quả của chính sách công được đánh giá có đạt được không. Đánh giá
các mục tiêu chính sách công đạt được, tác động của chính sách công, kể cả
những tác động không mong đợi.
+ Đánh giá việc hoàn thiện chính sách
Việc đánh giá chính sách không có nghĩa là kết thúc chính sách công
mà nhằm sửa đổi hoàn thiện chính sách hay mở ra chính sách công mới. Sau
khi có kết quả đánh giá chính sách công, chủ thể ban hành chính sách có sử
16


dụng kết quả đánh giá vào việc hoàn chỉnh, sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện
chính sách hay để phát triển, bổ sung bằng một chính sách công mới tồn tại
bên cạnh chính sách liên quan đã ban hành trước đó hay không. Đánh giá việc
hoàn thiện chính sách chính là đánh giá thái độ cầu thị, tiếp thu của chủ thể
ban hành và thực hiện chính sách sau khi có kết quả đánh giá chính sách. Trên
cơ sở kết quả đánh giá, chủ thể chính sách có sự điều chỉnh một số nội dung,
đặc biệt là các giải pháp, công cụ (không điều chỉnh mục tiêu chính sách)
trong chính sách để kịp thời tháo gỡ, giải quyết những vướng mắc, bất cập

phát sinh trong quá trình thực hiện chính sách. Hoàn thiện chính sách là quá
trình “sửa sai” đối với một số nội dung chưa phù hợp trong chính sách đã ban
hành hoặc xây dựng và ban hành chính sách mới thay thế chính sách cũ, dựa
trên nền tảng thực hiện của chính sách cũ trước đó. Sau khi tổ chức đánh giá
chính sách, tập hợp các quyết định chính nào có liên quan đến chính sách cũ
được ban hành để tiếp tục giải quyết vấn đề chính sách trước đó hoặc giải
quyết một vấn đề chính sách mới nảy sinh [8].
1.1.2.2. Bản chất đánh giá chính sách công
Đánh giá chính sách công là xem xét khách quan, định kỳ một can thiệp
chính sách đã được lập, đang thực hiện hoặc đã hoàn thành. Đánh giá được sử
dụng để trả lời các câu hỏi cụ thể liên quan đến thiết kế, cách thức thực hiện
và kết quả của một can thiệp chính sách. Đánh giá chính sách được tiến hành
tại thời điểm cụ thể và thường cố gắng tìm kiếm quan điểm bên ngoài từ các
chuyên gia [11, tr.19].
1.1.2.3. Vai trò của đánh giá chính sách công
Đánh giá chính sách công nhằm cung cấp cho các cơ quan nhà nước
những thông tin hữu dụng, kịp thời để quản lý, hướng dẫn các nguồn lực,
đồng thời đưa ra những can thiệp chính sách của nhà nước. Đánh giá chính
sách giúp cho việc ra quyết định phân bổ nguồn lực; cân nhắc lại các nguyên
17


nhân của vấn đề; xác định được vấn đề nảy sinh; xác định được những đóng
góp của thực hiện và thiết kế vào các kết quả đầu ra; cung cấp bằng chứng về
sự mâu thuẫn của các kết quả đầu ra; hỗ trợ cải cách và đổi mới khu vực
công; xây dựng sự đồng thuận về những nguyên nhân của một vấn đề và cách
thức giải quyết [11, tr.20].
1.1.2.4. Các tiêu chí đánh giá chính sách công
+ Tính hiệu quả: mức độ đạt được kết quả dự kiến của chính sách.
+ Mức chi phí về nguồn lực để đạt được kết quả chính sách.

+ Tính đầy đủ: các kết quả chính sách giải quyết được mọi vấn đề
chính sách không.
+ Tính công bằng: chi phí và lợi ích chính sách được phân bổ công
bằng cho các đối tượng chính sách và chủ thể tham gia chính sách.
+ Tính đáp ứng: kết quả chính sách có đáp ứng nhu cầu của nhóm mục
tiêu chính sách.
+ Tính phù hợp: kết quả và mục tiêu chính sách công có tương xứng [9].
1.2. Chính sách giảm nghèo ở Việt Nam hiện nay
1.2.1. Khái niệm nghèo, giảm nghèo, chính sách giảm nghèo, chính
sách giảm nghèo bền vững và các khái niệm liên quan
+ Nghèo: Theo hội nghị chống đói nghèo khu vực Châu Á – Thái Bình
Dương do ESCAP tổ chức tại Băng Cốc, Thái Lan tháng 9/1993 định nghĩa:
Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn các
nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa
nhận tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế- xã hội và phong tục tập quán của địa
phương [35].
+ Giảm nghèo: Giảm nghèo là làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng cao
mức sống, từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo. Điều này được thể hiện ở tỷ
lệ phần trăm và số lượng người nghèo giảm xuống. Hay giảm nghèo là quá
18