Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh quảng nam

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

HUỲNH THỊ NGÂN PHƯƠNG

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ
TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG

Đà Nẵng- Năm 2017


ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

HUỲNH THỊ NGÂN PHƯƠNG

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ
TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG
Mã số: 60.34.02.01

Người hướng dẫn khoa học: TS. Hồ Kỳ Minh

Đà Nẵng - Năm 2017

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được
ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Đà Nẵng, ngày

tháng

năm 2017

Huỳnh Thị Ngân Phương


MỤC LỤC
MỤC LỤC...................................................................4
MỞ ĐẦU....................................................................1
1.Tính cấp thiết của đề tài..............................................................................................................................1
2.Mục tiêu nghiên cứu....................................................................................................................................2
3.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu...............................................................................................................3
4.Phương pháp nghiên cứu............................................................................................................................3
5.Bố cục của luận văn.....................................................................................................................................4
6.Tổng quan tình hình nghiên cứu..................................................................................................................5

CHƯƠNG 1.................................................................9
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..9
1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..........................................................................................................................9
1.1.1. Khái niệm ngân sách Nhà nước.................................................................................................... 9
1.1.2. Bản chất của Ngân sách nhà nước............................................................................................... 9
1.1.3. Chức năng của Ngân sách nhà nước.......................................................................................... 10
1.1.4. Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế.....................................................................10

1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước................................................................................................... 13
1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG......................................................14
1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách....................................................................................... 14
1.2.2. Sự cần thiết của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.............................................................15
1.2.3. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.....................................................................16
1.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.............................................18
a) Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương...............................................................18
b) Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng.......................................................................................... 18
c) Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của các cấp chính quyền ở địa phương......................................19
d) Mức độ phân cấp về quản lý hành chính – kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền......................20
1.2.5. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách trung ương và địa phương..............................................20
1.2.6. Các tiêu chí đánh giá kết quả phân cấp quản lý ngân sách.........................................................30
1.3. MỘT SỐ KINH NHIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH..................................................................30
1.3.1. Kinh nghiệm từ một số nước khác trên thế giới.........................................................................30
1.3.2. Kinh nghiệm từ một số tỉnh thành khác tại Việt Nam.................................................................32

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1...............................................35
CHƯƠNG 2...............................................................36

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CHO CÁC
HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG
NAM GIAI ĐOẠN 2011 - 2015....................................36


2.1. ĐẶC ĐIỂM TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA TỈNH QUẢNG NAM........................................................36
2.1.1. Vị trí địa lý của tỉnh.................................................................................................................... 36
2.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh và các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng
Nam (2011-2015)................................................................................................................................ 38
2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH
QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2011-2015...........................................................................................................39

2.2.1. Đặc điểm tình hình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực
thuộc tỉnh Quảng Nam (2011 - 2015).................................................................................................. 39
2.2.2. Phân cấp thẩm quyền ban hành định mức phân bổ ngân sách...................................................40
2.2.3. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách............................................................................43
2.2.4. Phân cấp quy trình ngân sách.................................................................................................... 50
2.2.5. Kết quả phân cấp quản lý ngân sách giai đoạn 2011-2015.........................................................55
2.3. NGUYÊN NHÂN HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ
TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM.................................................................................................................60

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2...............................................62
CHƯƠNG 3...............................................................63
KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC
TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2017 – 2020................63
3.1. PHƯƠNG HƯỚNG CHUNG.....................................................................................................................63
3.1.1. Phương hướng phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2017-2020.........................63
3.1.2. Những điểm mới của Luật Ngân sách 2015 so với Luật Ngân sách 2002.....................................64
3.1.3. Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc
tỉnh Quảng Nam.................................................................................................................................. 73
3.2. KHUYẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CHO CÁC HUYỆN THỊ, THÀNH PHỐ
TRỰC THUỘC TỈNH QUẢNG NAM.................................................................................................................77
3.2.1. Hoàn thiện phân cấp thẩm quyền quyết định định mức phân bổ...............................................77
3.2.2. Hoàn thiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước..........................................78
3.2.3. Hoàn thiện phân cấp quy trình ngân sách..................................................................................81
3.2.4. Điều kiện để thực hiện khuyến nghị.......................................................................................... 86

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3...............................................93
KẾT LUẬN CHUNG....................................................94

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..............................59

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
GDP

Tổng sản phẩm nội địa

NS:

Ngân sách

NSNN:

Ngân sách nhà nước

NSTW:

Ngân sách Trung Ương

NSĐP:

Ngân sách địa phương

XDCB

Xây dựng cơ bản

UBND

Ủy ban nhân dân

HĐND:

Hội đồng nhân dân

CQĐP:

Chính quyền địa phương

GTGT:

Giá trị gia tăng

TNDN:

Thu nhập doanh nghiệp

TNCN:

Thu nhập cá nhân

XDCB:

Xây dựng cơ bản

KBNN:

Kho bạc nhà nước

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Số hiệu

Nội dung

bảng

Tổng hợp số thu ngân sách các cấp ở tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2011-2015
2.1

Trang
Error:
Referenc
e source
not

Tổng hợp số chi ngân sách các cấp Tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2011 – 2015
2.2

found
Error:
Referenc
e source
not
found


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ

Số hiệu

Nội dung
Hệ thống các cấp ngân sách nhà nước giai đoạn 20112015

1.1

Trang
Error:
Referenc
e source
not

Tổng hợp số thu ngân sách các cấp tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2011-2015
2.1

found
Error:
Referenc
e source
not

Tổng hợp số chi ngân sách các cấp tại tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2011- 2015
2.2

found
Error:
Referenc

e source
not
found


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong hoạt động quản lý nhà nước, cùng với sự phát triển kinh tế – xã
hội, với yêu cầu can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế thị trường nhằm bảo
đảm các mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng, việc phân cấp quản lý nhà
nước là một nội dung quan trọng nhằm bảo đảm sự tham gia của các cấp
chính quyền vào thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước một cách
hiệu quả nhất. Ngân sách nhà nước là nguồn lực tài chính của quốc gia. Để
quản lý quá trình hình thành và phân bổ một cách có hiệu quả việc sử dụng
ngân sách nhà nước là một vấn đề quan trọng và cấp thiết của các quốc gia
trên thế giới.
Trên phương diện lý thuyết cũng như tổng kết thực tiễn, phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước đã được thừa nhận là phương thức quan trọng để nâng
cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giải quyết các mối quan hệ giữa
trung ương và địa phương trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động
của ngân sách nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giúp cho việc
xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp quản lý ngân sách, đảm bảo
giải quyết kịp thời các nhiệm vụ quản lý nhà nước.
Việc phân cấp quản lý ngân sách địa phương là một phần quan trọng
trong phân cấp quản lý ngân sách ở nước ta. Hiệu quả của việc phân cấp quản
lý ngân sách ở địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển chung của
cả nước.

Trong giai đoạn 2011-2015 việc phân cấp quản lý ngân sách tại Tỉnh
Quảng Nam nói chung và tại các huyện thị, thành phố trực thuộc nói riêng
đóng vai trò rất quan trọng. Ngoài những thành tựu đạt được việc phân cấp
ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc vẫn còn tồn tại những bất


2

cập như: mức độ chủ động về ngân sách của địa phương chưa cao, quy trình
phê duyệt ngân sách còn phức tạp, thời gian dài, hiệu quả quản lý ngân sách
chưa đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của Tỉnh… Điều này cho
thấy cần phải có đánh giá một cách khách quan toàn diện thực trạng phân cấp
quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc Tỉnh Quảng Nam
trong thời gian vừa qua, chỉ ra những tồn tại để có được những giải pháp đúng
đắn để thực hiện phân cấp quản lý ngân sách là một đòi hỏi cấp thiết.
Ngoài ra sự ra đời của Luật Ngân sách năm 2015 áp dụng từ ngày
01/01/2017 thay thế cho Luật Ngân sách năm 2002 cũng đặt ra vấn đề cần
phải nghiên cứu lại và định hướng trong giai đoạn tiếp theo việc hoàn thiện
phân cấp quản lý ngân sách nói chung và phân cấp quản lý ngân sách cho các
huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam nói riêng để đảm bảo việc
phân cấp quản lý ngân sách hiệu quả hơn phù hợp với chiến lược phát triển
kinh tế xã hội ở ở tỉnh Quảng Nam giai đoạn tới.
Xuất phát từ những cấp thiết trên, tôi chọn đề tài “Hoàn thiện phân cấp
quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng
Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là khảo sát đánh giá phân cấp quản lý
ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2015. Từ đó, đề xuất các quan
điểm, các phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý
ngân sách tỉnh Quảng Nam trong giai đoạn 2017-2020.

Để giải quyết mục tiêu nghiên cứu của đề tài, đề tài phải trả lời được
những câu hỏi nghiên cứu sau:
- Phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc
tỉnh Quảng Nam được thể hiện như thế nào. Từ đó so sánh quy mô, định mức
phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách tỉnh và ngân sách huyện


3

trong giai đoạn 2011-2015 để thấy được việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ
chi cho địa phương trên địa bàn đã hợp lý chưa?
- Quy trình thực hiện việc phân cấp còn vướng mắc, bất cập gì giữa các
địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Nam?
- Khuyến nghị hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị,
thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2017- 2020 là gì? Phương
hướng để thực hiện khuyến nghị đề ra?
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
a. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước từ
cấp tỉnh đến cấp huyện tỉnh Quảng Nam, xuyên suốt từ cấp Tỉnh đến cấp
huyện (từ HĐND cấp tỉnh đến UBND cấp huyện)
b. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu là nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý ngân sách
cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 –
2015.
Luận văn tập trung nghiên cứu ba vấn đề cơ bản về phân cấp quản lý
ngân sách, cụ thể là những nội dung như sau:
- Phân cấp thẩm quyền ban hành định mức ngân sách cấp Tỉnh : HĐND
cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh, HĐND cấp huyện, UBND cấp huyện.
- Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước từ cấp

tỉnh phân bổ cấp huyện.
- Phân cấp quản lý quy trình ngân sách cấp Tỉnh đến cấp huyện: lập dự
toán, chấp hành, quyết toán ngân sách.
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: tổng hợp để có những đánh giá,


4

những kết luận, những đề xuất mang tính khoa học, phù hợp với lý luận và
thực tiễn của công tác phân cấp quản lý ngân sách..
- Phương pháp so sánh: sử dụng phương pháp so sánh để làm rõ sự giống
và khác nhau của vấn đề nghiên cứu qua các năm, giữa quy mô của từng cấp
ngân sách, để từ đó có các nhận xét, đánh giá và đề xuất các giải pháp phân
cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc. Phương pháp
này được sử dụng nhiều tại chương 2.
- Phương pháp dự báo: được sử dụng để phân tích, dự báo các xu thế của
hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam nói chung và tại
tỉnh Quảng Nam nói riêng trong thời gian đến.
- Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: là việc lấy ý kiến từ các chuyên
gia về những nội dung của luận văn nhằm tập hợp và hoàn thiện các vấn đề
khoa học của luận văn.
Ngoài ra nghiên cứu có sử dụng những kết quả đã nghiên cứu và được
công bố trong và ngoài nước có liên quan đến, khai thác nguồn dữ liệu và báo
cáo của Sở tài chính Tỉnh Quảng Nam đã công khai hằng năm, vận dụng các
văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ Tài chính và Ủy ban nhân dân
tỉnh Quảng Nam, luật ngân sách 2002 và 2015.
5. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo phần nội

dung của luận văn có 3 chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận về phân cấp ngân sách nhà nước.
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị,
thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 – 2015.
Chương 3: Quan điểm, phương hướng và khuyến nghị nhằm hoàn thiện
phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị, thành phố trực thuộc tỉnh
Quảng Nam giai đoạn 2017 – 2020.


5

6. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Phân cấp ngân sách là nội dung quan trọng trong phân cấp quản lý nhà
nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trong cải cách khu vực
công ở nhiều nước trên thế giới. Kể từ khi có Luật Ngân sách 2002, phân cấp
ngân sách ở Việt Nam đã được đẩy mạnh trên nhiều phương diện. Việc nghiên
cứu phân cấp quản lý ngân sách trong những năm gần đây có một số công
trình nghiên cứu như sau:
- Luận văn thạc sĩ “Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trên địa
bàn thành phố Đà Nẵng, thực trạng và giải pháp” của tác giả Nguyễn Viết
Nhãn, Đại học Đà Nẵng năm 2013. Luận văn đã tập trung nghiên cứu về phân
cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trên địa bàn thành phố Đà Nẵng từ năm 2004 –
2011. Luận văn chưa đề cập đến các khía cạnh khác của phân cấp ngân sách
như phân cấp quản lý thẩm quyền phân bổ định mức, phân cấp quản lý quy
trình ngân sách.
- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách tỉnh Quảng
Nam” của tác giả Tạ Xuân Quan, Đại học Đà Nẵng năm 2011. Luận văn tập
trung nghiên cứu về quy trình ngân sách và việc kiểm tra, thanh tra và kiểm
toán NSNN.
- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác phân bố ngân sách nhà nước tại

tỉnh Quảng Bình” của tác giả Bùi Mạnh Cường, Đại học Đà Nẵng năm 2012.
Luận văn tập trung nghiên cứu quy trình lập dự toán phân bổ ngân sách tại
tỉnh Quảng Bình, từ đó đưa ra các phương hướng hoàn thiện.
- Luận văn thạc sĩ “Tăng cường kiểm soát chi NSNN đối với các đơn vị
sự nghiệp có thu do kho bạc nhà nước Đà Nẵng thực hiện” của tác giả Phan
Xuân Tường, Đại học Đà Nẵng tháng 2012. Luận văn tập trung nghiên cứu
chu trình quản lý chi NSNN và việc kiểm soát chi tại kho bạc Đà Nẵng.
- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước


6

tại quận Thanh Khê, thành phố Đà Nẵng” của tác giả Lê Thị Lan Hương, Đại
học Đà Nẵng tháng 03/2017. Luận văn tập trung nghiên cứu công tác quản lý
chi ngân sách tại quận Thanh Khê, thành phố Đà Nẵng.
- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi NSNN tỉnh Quảng
Nam giai đoạn 2007- 2010” của tác giả Ngô Thị Bích Ngọc, Đại học Đà Nẵng
năm 2012. Luận văn đã đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách ở
tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010 từ đó đưa ra các phương hướng hoàn
thiện phân cấp nhiệm vụ chi NSNN tỉnh giai đoạn 2011 – 2015. Tuy nhiên
luận văn chỉ nghiên cứu trên khía cạnh phân cấp nhiệm vụ chi của tỉnh chưa
đánh giá đầy đủ các vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý ngân sách, chưa đi
sâu vào phân cấp cụ thể trong nội bộ các địa phương trên địa bàn tỉnh.
- Bài báo “Phân cấp chi ngân sách và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam”
của TS. Sử Đình Thành, TS. Mai Đình Lâm được đăng trên Tạp chí Phát triển
Kinh tế số 263 năm 2013. Theo tác giả sự can thiệp của chính phủ vào nền
kinh tế bằng công cụ tài khóa là một thực tế, đồng thời mang tính nguyên lí đã
được thừa nhận rộng rãi. Nghiên cứu này nhằm khám phá tác động phân cấp
chi ngân sách đến tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam. Kết quả thực nghiệm cho
thấy phân cấp chi ngân sách tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế ở Việt

Nam. Ngoài ra, nghiên cứu cũng phát hiện tác động tích cực của chi trung
ương, vốn đầu tư tư nhân và độ mở thương mại đến tăng trưởng. Đồng thời,
chưa tìm thấy mối liên hệ giữa tốc độ lạm phát và thay đổi của lực lượng lao
động đến tăng trưởng.
- Bài báo “Bàn về phân cấp ngân sách tại Việt Nam” của TS. Vũ Như
Thăng và ThS. Lê Thị Mai Liên được đăng trên Tạp chí Tài chính số 5 -2013
cũng đã đưa ra một số kết quả đạt được và hạn chế của việc phân cấp ngân
sách tại Việt Nam đồng thời đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ phân
cấp ngân sách.


7

- Bài báo “Nhận diện một số bất cập trong phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước” của TS. Nguyễn Thị Hải Hà được đăng trên Tạp chí Tài chính số 5
-2013 đã nêu lên những bất cập của phân cấp quản lý ngân sách. Tác giả đã
đưa ra các số liệu so sánh giữa NSTW và NSĐP từ đó thấy rõ việc phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi vẫn còn nhiều hạn chế và đề ra một số giải pháp.
- Bài báo “Phân cấp nguồn thu Ngân sách nhà nước giữa chính quyền
trung ương và địa phương ở Việt Nam” của TS.Nguyễn Thị Bất, TS.Nguyễn
Xuân Thu được đăng trên Tạp chí Kinh tế phát triển, số Đặc biệt, tháng
03/2013. Theo tác giả để đảm bảo cho các nguồn lực tài chính Nhà nước được
huy động và sử dụng một cách hiệu quả nhất, đồng thời đảm bảo tính chủ
động về tài chính cho các cấp chính quyền địa phương (CQĐP), Luật Ngân
sách Nhà nước (NSNN) đã có những qui định cụ thể về phân cấp quản lý
NSNN, trong đó, đặc biệt là đã cụ thể hóa nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các
cấp chính quyền địa phương. Thi hành luật NSNN, nhiệm vụ chi ngân sách
của các cấp chính quyền đã từng bước được cụ thể hóa; các địa phương được
ổn định nguồn thu và chủ động hơn trong thực hiện các nhiệm vụ được giao.
Tuy nhiên, mức độ mất cân đối tài khóa theo chiều dọc và chiều ngang ở Việt

Nam hiện nay vẫn còn tồn tại. Theo đó, các vấn đề liên quan đến phân chia
nguồn thu giữa NSTW và NSĐP cần tiếp tục thảo luận nhằm cải thiện tự chủ
tài chính cho CQĐP. Bài viết này phân tích sự phù hợp của các nguồn thu
giao cho CQĐP theo tính chất các khoản thu và quyền tự quyết của CQĐP đối
với các khoản thu được giao.
- Bài báo “Tác động của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đến quản
trị nhà nước của chính quyền địa phương ở Việt Nam” của TS.Nguyễn Thị
Bất, TS.Nguyễn Xuân Thu được đăng trên Tạp chí Kinh tế phát triển, số 224,
tháng 02/2016. Theo tác giả hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước (NSNN) là một trong những nội dung quan trọng của cải cách tài chính


8

công ở Việt Nam. Phân cấp quản lý ngân sách phù hợp với bối cảnh từng
quốc gia sẽ giúp cải thiện phúc lợi xã hội, cải thiện kinh tế vĩ mô và chất
lượng quản trị nhà nước. Bài viết này sử dụng phương pháp hồi qui dữ liệu
bảng để đánh giá mức độ tác động của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
đến quản trị nhà nước của chính quyền địa phương ở Việt Nam. Kết quả
nghiên cứu cho thấy, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho các cấp chính
quyền địa phương có tác động tích cực đến quản trị nhà nước, nhưng từng cấp
ngân sách trong ngân sách địa phương lại có tác động khác nhau đến quản trị
nhà nước của chính quyền địa phương.
Trong 3 năm gần đây không có bài báo, luận văn, đề tài khoa học nào
bàn luận trực tiếp về vấn đề phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện thị,
thành phố trực thuộc tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2015. Chỉ có một số bài
báo của tỉnh, nhưng chưa đi sâu nghiên cứu một cách cụ thể nội dung nói trên.
Điều đó cho thấy việc nghiên cứu đề tài này là vấn đề mới đang đặt ra, vừa
khó khăn, đòi hỏi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của tỉnh để quản
lý ngân sách có hiệu quả hơn.

9

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm ngân sách Nhà nước
Luật Ngân sách nhà nước 2002 và Luật Ngân sách nhà nước 2015 đều
quy định rõ khái niệm “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của
Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực
hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nước”.
Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải là các con
số, cũng không chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơn thuần, mà
còn phản ánh chủ trương phân cấp quản lý của Nhà nước, biểu hiện các quan
hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, giữa nhà nước và các chủ thể kinh tế
khác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bổ các nguồn lực của
phân phối thu nhập.
1.1.2. Bản chất của Ngân sách nhà nước
Hoạt động của ngân sách Nhà nước là hoạt động phân phối các nguồn tài
chính, là quá trình giải quyết quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và xã hội với
kết quả là các nguồn tài chính được phân chia thành hai phần: phần nộp vào
ngân sách Nhà nước và phần để lại cho các thành viên của xã hội. Phần nộp
vào ngân sách Nhà nước sẽ tiếp tục phân phối lại, thể hiện qua các khoản cấp
phát từ ngân sách cho các mục đích tiêu dùng và đầu tư.
- Ngân sách Nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài
chính, nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội.
- Quyền lực ngân sách thuộc về Nhà nước, mọi khoản thu và chi tài

chính của Nhà nước đều do Nhà nước quyết định và nhằm mục đích phục vụ
yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước.


10

Những nội dung trên chính là những mặt, những mối liên hệ quyết định
sự phát sinh, phát triển của ngân sách Nhà nước. Do đó, có thể kết luận bản
chất của ngân sách Nhà nước: ngân sách Nhà nước là hệ thống các mối quan
hệ kinh tế - xã hội giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình huy
động, sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các năng
quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của mình.
1.1.3. Chức năng của Ngân sách nhà nước
Qua phân tích bản chất của ngân sách Nhà nước có thể thấy chức năng
của ngân sách Nhà nước bao gồm các khía cạnh chủ yếu sau: Ngân sách Nhà
nước là công cụ thực hiện việc huy động và phân bổ nguồn lực tài chính trong
xã hội, đằng sau hoạt động thu chi ngân sách bằng tiền là sự thể hiện quá trình
phân bổ các yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất kinh doanh.
Ngân sách Nhà nước là bộ phận của tài chính nhà nước nên nó có chức
năng phân phối, chức năng giám đốc. Trong nền kinh tế thị trường việc phân
bổ nguồn lực xã hội được thực hiện chủ yếu theo 2 kênh: kênh của các lực
lượng thị trường và kênh của Nhà nước thông qua hoạt động thu chi của tài
chính Nhà nước nói chung và ngân sách nói riêng từ đó nó còn có chức năng
điều chỉnh quá trình kinh tế xã hội thông qua các công cụ của nó.
1.1.4. Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế
Vai trò của ngân sách Nhà nước được xác định trên cơ sở các chức năng
và nhiêm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn.
a. Huy động các nguồn lực tài chính
Huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước
là một vai trò quan trọng có tính chất truyền thống của ngân sách Nhà nước.

Vai trò đó bắt nguồn từ nhu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy quản lý Nhà
nước. Hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực luôn đòi hỏi phải có các
nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định. Các nhu cầu chi


11

tiêu này được thõa mãn bằng các nguồn thu ngân sách Nhà nước, mà chủ yếu
là thuế.
Tuy nhiên cũng cần nhận thấy rằng nguồn lực tài chính Nhà nước tập
trung vào tay mình thông qua công cụ ngân sách Nhà nước là kết quả hoạt
động kinh tế của các chủ thể trong nền kinh tế. Do đó việc động viên nguồn
lực tài chính không phải là vô hạn mà cần có sự cân nhắc tính toán cẩn thận.
Có như vậy mới phát huy vai trò tích cực của ngân sách Nhà nước trong việc
động viên nguồn lực tài chính cho Nhà nước. Tiêu chuẩn quan trọng để phát
huy vai trò động viên của ngân sách Nhà nước là phải xem xét đến khía cạnh
lợi ích giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế. Phạm vi, mức độ động viên của
ngân sách Nhà nước sao cho phù hợp giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích tụ
và tập trung nhằm không ngừng gia tăng các nguồn lực tài chính của xã hội.
b. Điều tiết vĩ mô nền kinh tế
Xuất phát từ điều kiện cụ thể, trong giai đoạn hiện nay, ngân sách Nhà
nước có vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội của Nhà nước.
Vai trò này xuất hiện trước nhu cầu phải có sự can thiệp của nhà nước vào nền
kinh tế nhằm khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, giúp nền
kinh tế - xã hội phát triển cân đối và hợp lý hơn. Nhà nước thực hiện vai trò
điều tiết vĩ mô của mình thông qua các hoạt động thu chi ngân sách, thể hiện
theo ba nội dung cơ bản sau:
Về mặt kinh tế: Để duy trì sự ổn định của môi trường kinh tế vĩ mô và
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đòi hỏi sự cần thiết phải có Nhà nước can thiệp.
Trong đó, Nhà nước có vai trò định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích

thích phát triển sản xuất, kinh doanh và chống độc quyền. Nhà nước không
thể bỏ qua công cụ ngân sách khi thực hiện vai trò này. Ngân sách Nhà nước
cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng, hình thành
các doanh nghiệp ở các ngành then chốt và mũi nhọn. Các khoản chi đầu tư


12

của ngân sách Nhà nước có tác dụng định hướng hình thành cơ cấu kinh tế và
là động lực thúc đẩy sự ra đời của các cơ sở kinh tế mới. Ngoài ra, Nhà nước
còn sử dụng các công cụ bộ phận của ngân sách Nhà nước là thuế và chi đầu
tư của ngân sách để hướng dẫn, kích thích và tạo sức ép đối với các chủ thể
trong hoạt động kinh tế. Với việc phối hợp vận dụng thuế trực thu và thuế
gián thu, thuế suất thích hợp có tác dụng hướng dẫn, khuyến khích thúc đẩy
các thành phần kinh tế mở rộng hoạt động kinh doanh, tạo ra môi trường cạnh
tranh, thu hút vốn đầu tư và định hướng đầu tư của khu vực doanh nghiệp.
Về mặt xã hội: Thực tiễn cho thấy áp dụng mô hình kinh tế thị trường
bên cạnh những mặt tích cực, cũng làm nảy sinh nhiều khía cạnh tiêu cực mà
bản thân kinh tế thị trường đơn thuần không thể giải quyết được như vấn đề
phân cực giàu nghèo, các tệ nạn xã hội. Để giải quyết các vấn đề đó cần có sự
can thiệp của Nhà nước. Trong kinh tế thị trường, giải quyết tốt các vấn đề xã
hội nảy sinh thuộc về chức năng, vai trò, nhiệm vụ cơ bản của Nhà nước. Để
thực hiện vai trò đó, Nhà nước phải sử dụng đến công cụ ngân sách Nhà nước.
Thông qua công cụ thuế, Nhà nước thực hiện việc điều tiết thu nhập đảm bảo
công bằng xã hội, thu hẹp khoảng cách chênh lệch thu nhập. Thông qua các
khoản chi Ngân sách nhà nước thực hiện các chính sách xã hội, đảm bảo cho
xã hội phát triển công bằng văn minh.
Về mặt thị trường: ngân sách Nhà nước có vai trò quan trọng đối với
việc thực hiện các chính sách về ổn định giá cả, thị trường. Cung cầu và giá
cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối mạnh sự hoạt động của thị

trường. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả, làm cho giá
cả tăng hoặc giảm đột biến và gây ra biến động trên thị trường. Đồng thời,
mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ Nhà nước có ảnh hưởng sâu sắc tới
tình hình thị trường. Cả ba yếu tố này đều không tách rời hoạt động của ngân
sách Nhà nước. Để bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng và kích thích sản


13

suất phát triển, Nhà nước phải theo dõi sự biến động của giá cả trên thị trường
và phải có nguồn dự trữ về hàng hóa và tài chính để điều chỉnh. Sự điều tiết
linh hoạt và có hiệu quả của Nhà nước đối với hoạt động của thị trường thông
qua các loại quỹ dự trữ của Nhà nước sẽ phụ thuộc vào mức độ hình thành các
loại quỹ dự trữ này trong nền kinh tế quốc dân. Trong quá trình điều chỉnh thị
trường ngân sách Nhà nước còn tác động đến sự hoạt động của thị trường tiền
tệ, thị trường vốn và trên cơ sở đó góp phần khống chế và đẩy lùi lạm phát.
1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách, có mối quan
hệ gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi
cấp ngân sách.
Theo Hiến pháp ở nước ta, quy định mỗi cấp chính quyền có một cấp
ngân sách riêng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình tại địa
phương. Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà
nước. Phù hợp với mô hình hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ
thống ngân sách nhà nước theo Luật định bao gồm ngân sách Trung ương và
ngân sách các cấp chính quyền địa phương, ngân sách địa phương gồm:
- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân
sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân

sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn;
- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).


14

Sơ đồ 1.1: Hệ thống các cấp ngân sách nhà nước
ngân sách nhà nước
ngân sách trung ương

ngân sách địa phương
Ngân sách cấp tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương
(ngân sách tỉnh)

Ngân sách huyện, quận
thành phố trực thuộc tỉnh
(ngân sách huyện)
Ngân sách xã,
phường thị trấn
(ngân sách xã)
1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA
PHƯƠNG
1.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách
Luật Ngân sách nhà nước 2002 không quy định rõ khái niệm Phân cấp
quản lý ngân sách. Tuy nhiên Luật ngân sách nhà nước 2015 đã quy định rõ ở
điều 4, chương 1 “Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách
nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách
trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội”.
Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi

cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định, đều có nhiệm vụ thu, chi
mang tính độc lập. Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm


15

nảy sinh khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách. Có thể hiểu về phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước như sau:
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách
nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa
phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục
vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp
ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương
1.2.2. Sự cần thiết của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp
chính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống ngân sách
nhà nước gồm nhiều cấp. Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà
còn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có
nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm
vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ
trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi
Đảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng địa phương, cục bộ … vẫn cần có
chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa phương phát
huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa phương mình trong
quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạt
động của ngân sách nhà nước với cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ
thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các
nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết

kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế,
xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý
không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt


16

động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến điah phương mà
còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa
phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá ngân sách nhà
nước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng
như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công
cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước. Đồng thời, phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội
ngày càng hoàn thiện hơn.
1.2.3. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc giải quyết mối quan hệ giữa
các cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều
hành ngân sách nhà nước.
Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các
nguyên tắc sau đây:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân
cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải
quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ
nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải
quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với
nhiệm vụ được giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập
tương đối trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta.
Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn

lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước.
Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung
ương trong quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và
từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia.


17

Nguyên tắc này được thể hiện:
- Mọi chính sách, chế độ quản lý ngân sách nhà nước được ban hành
thống nhất và dựa chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương.
- Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong
nền kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ
trọng lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác
động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sách
trung ương đảm nhiệm. Ngân sách trung ương chi phối hoạt động của ngân
sách địa phương, đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương.
- Phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm
(%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách
cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số
bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh
tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do
ngân sách địa phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân
sách địa phương chi. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng
trông chờ, ỷ lai hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Có như vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa
phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện
để xác định rõ trách nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý ngân
sách nhà nước, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch như trước đây.
- Đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách phải

căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự
chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ.