Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thực trạng và phương hướng hoàn thiện

Kho¸ luËn tèt nghiÖp

1

LỜI MỞ ĐẦU
Chức năng của pháp luật là điều chỉnh các quan hệ xã hội, định hướng
sự phát triển của chúng theo chiều hướng phù hợp với bản chất của Nhà nước,
lợi ích chung tiến bộ của xã hội. Pháp luật được thừa nhận là một trong những
công cụ quan trọng nhất để quản lí nhà nước và xã hội. Do đó, nâng cao chất
lượng của các văn bản quy phạm pháp luật góp phần quyết định đến hiệu quả
của công tác quản lý Nhà nước bằng pháp luật và xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay là việc làm cần thiết.
Trong số các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để điều chỉnh
các quan hệ xã hội hiện nay thì các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ,
Cơ quan ngang bộ ban hành chiếm số lượng lớn và có tác động nhiều đến
hoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trên nhiều lĩnh vực khác nhau
của đời sống kinh tế, xã hội. Đặc biệt là trong hoạt động ban hành các văn bản
quy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật, nhờ đó các quy định của Luật mới
được triển khai trên thực tế.
Từ khi thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996, đến nay là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, mặc
dù các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ đã đạt được những thành tựu nhất định về chất lượng, số lượng cũng như
đảm bảo tiến độ xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, nhưng về cơ bản,
công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ
trưởng Cơ quan ngang bộ còn không ít những hạn chế, bất cập ảnh hưởng
không tốt đến chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật như một số văn bản
còn mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí trái pháp luật, thiếu tính khả thi, sai về
hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản… khiến cho những văn bản quy
phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành ra kém
chất lượng, gây ra không ít những bức xúc trong dư luận thời gian qua. Đồng

thời khiến cho công tác quản lý Nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật
không được đảm bảo.


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

2

Trong bối cảnh đó, nhằm góp phần nghiên cứu đánh giá đúng thực
trạng, tìm rõ nguyên nhân và đưa ra những giải pháp để có thể nâng cao chất
lượng các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan
ngang bộ là điều cần thiết. Qua đó, góp phần nâng cao chất lượng hệ thống
pháp luật nói chung và tạo cơ sở cho việc nâng cao năng lực, hiệu quả quản
lý, điều hành của các Bộ, cơ quan ngang bộ thông qua việc ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy, em chọn đề tài khóa luận tốt nghiệp là:
“Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ
quan ngang bộ ban hành - Thực trạng và phương hướng hoàn thiện”.
Trên cơ sở vận dụng phương pháp luận truyền thống của chủ nghĩa duy
vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Ngoài
ra, còn sử dụng các phương pháp bổ trợ như phân tích, tổng hợp, so sánh, lịch
sử, thống kê, kết hợp lý luận và thực tiễn để làm sáng tỏ vấn đề cần nghiên cứu.
Luận văn được trình bày theo bố cục sau :
Ngoài phần mở đầu và kết luận, khoá luận gồm 2 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lí luận về văn bản quy phạm pháp luật và văn
bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ.
Chương 2: Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ trưởng, Thủ trưởng Cơ quan ngang bộ - thực trạng và phương hướng
hoàn thiện.
Để hoàn thành khóa luận này, ngoài việc tham khảo các tài liệu có liên
quan đến đề tài thì em đã nhận được sự quan tâm giúp đỡ từ cô giáo hướng

dẫn và các thầy, cô giáo trong bộ môn cùng sự giúp đỡ từ các bạn sinh viên
khác. Tuy đã rất nghiêm túc và cố gắng trong quá trình thực hiện song do thời
gian và trình độ còn hạn chế nên luận văn không tránh khỏi những khiếm
khuyết. Mong các thầy, cô giáo thông cảm và rất mong nhận được sự chỉ bảo
của các thầy, cô giáo cũng như sự đóng góp ý kiến của các bạn sinh viên để
bài viết của em được tốt hơn.


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

3

CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT VÀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT

CỦA BỘ TRƯỞNG, THỦ
TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ

1.1. VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Để quản lí điều hành mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội theo pháp
luật và bằng pháp luật thì đòi hỏi Nhà nước phải ban hành các văn bản pháp
luật để tạo nên cơ sở pháp lí cần thiết. Văn bản pháp luật là phương tiện chủ
yếu, có tác động trực tiếp và sâu sắc đến hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước.
Hiện nay, đang có nhiều quan điểm khác nhau về thuật ngữ văn bản
pháp luật. Có quan điểm cho rằng văn bản pháp luật cũng chính là văn bản
quy phạm pháp luật. Quan điểm khác lại xác định văn bản pháp luật là tên gọi
chung của văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật. Các tác

giả trong cuốn giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của trường Đại học
Luật Hà Nội đưa ra quan điểm văn bản pháp luật là tên gọi chung của nhóm
văn bản bao gồm: văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và
văn bản hành chính.
Mỗi quan điểm khác nhau thì có sự phân chia khác nhau về văn bản
pháp luật. Tuy nhiên, dù theo quan điểm nào thì văn bản quy phạm pháp luật
cũng được coi là nhóm văn bản chính, là thành phần chủ yếu của văn bản
pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật được coi là công cụ chính để thực
hiện quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật. Chính vì tầm quan


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

4

trọng của nó nên ngay trong Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 đã định nghĩa:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước ban
hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục được quy định trong luật
này hoặc luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử xự chung, được Nhà nước bảo đảm
thưc hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Theo đó, ta thấy rằng văn bản quy phạm pháp luật là nhóm văn bản
nằm trong hệ thống văn bản pháp luật. Nó chứa đựng các quy phạm pháp luật,
được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn, được dùng để ban hành các chủ
trương, đường lối về quản lí Nhà nước. Đó là cở sở để ban hành ra văn bản áp
dụng pháp luật và văn bản hành chính. Văn bản pháp luật chỉ được ban hành
bởi chủ thể có thẩm quyền với tên gọi, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định
trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm

2004. Nếu không tuân thủ những quy đinh này, văn bản đó không phải là văn
bản quy phạm pháp luật.
Mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có vai trò, tác dụng
khác nhau trong hoạt động quản lý Nhà nước. Vì vậy, các chủ thể có thẩm
quyền cần xuất phát từ vai trò của chúng để xác định trường hợp sử dụng mỗi
loại văn bản nhằm đảm bảo sự phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật với
từng công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lí Nhà nước, quản lí xã
hội. Tuy nhiên, trong giới hạn đề tài này, tác giả chỉ nghiên cứu về văn bản
quy phạm pháp luật do chủ thể là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
ban hành.
1.1.2.Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

5

Để có thể tìm hiểu về văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thì trước hết phải tìm hiểu về văn bản quy
phạm pháp luật nói chung. Sau đây, chúng ta sẽ tìm hiểu rõ hơn về văn bản
quy phạm pháp luật thông qua đặc điểm của nhóm văn bản pháp luật này. Với
vai trò là công cụ quan trọng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong
hoạt động quản lí Nhà nước thì văn bản quy phạm pháp luật có những đặc
điểm sau:
Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi chủ thể có thẩm
quyền do pháp luật quy định
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay rất đa dạng và do nhiều
chủ thể ban hành với giá trị và hiệu lực pháp lí khác nhau. Tuy nhiên, với vai
trò là công cụ để quản lí Nhà nước và là cơ sở để ban hành văn bản áp dụng
pháp luật và văn bản hành chính, thì không phải chủ thể nào cũng có thẩm

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, chỉ những chủ thể
do pháp luật quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 mới có thẩm quyền này. Theo đó, các chủ thể có thẩm quyền ban hành
văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội,
Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao,
Chánh án tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng kiểm toán nhà nước, Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.
Nếu văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi một cá nhân hay tổ
chức mà pháp luật không quy định thẩm quyền ban hành thì văn bản đó
không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Điều này được thể hiện trong nội
dung tại Khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008:“Văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành
không đúng thẩm quyền…được quy định trong luật này hoặc trong Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

6

thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, chỉ có các chủ thể
theo quy định của pháp luật trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của mình mới được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới các hình thức
tương ứng với thẩm quyền ban hành.
Văn bản quy phạm pháp luật có hình thức do pháp luật quy định
Hình thức nếu hiểu theo nghĩa hẹp chính là tên gọi của văn bản, hiểu
theo nghĩa rộng là cách thức trình bày hay là thể thức của văn bản. Hiện nay,
pháp luật có quy định chi tiết về hình thức của văn bản pháp luật bao gồm cả
tên gọi và thể thức của văn bản.

Tên gọi của văn bản pháp luật phản ánh những giới hạn về quyền lực
của cơ quan ban hành văn bản. Nghĩa là các cơ quan Nhà nước trong những
phạm vi nhất định có quyền quyết định vấn đề gì, giải quyết công việc gì, ở
mức độ nào thì chỉ có quyền ban hành văn bản với tên gọi cụ thể theo quy
định của pháp luật.
Nội dung của Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 có quy định về tên gọi các văn bản quy phạm pháp luật gồm: Hiến pháp,
Luật, Nghị quyết, Pháp lệnh, Lệnh, Quyết định, Nghị định, Thông tư, Chỉ thị.
Việc phân loại các văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, bởi nó
không những chỉ ra đâu là văn bản quy phạm pháp luật mà còn giúp phân biệt
các loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Tên gọi các loại văn bản quy
phạm pháp luật còn giúp ta xác định được thứ bậc, hiệu lực của từng loại văn
bản. Qua đó tạo điều kiện cần thiết cho hoạt động xây dựng, ban hành, thực
hiện hoặc xử lí văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết.
Mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật có tên gọi khác nhau thì có vai
trò và mục đích sử dụng không giống nhau, phù hợp với từng công việc cụ thể
trong quá trình quản lý Nhà nước.


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

7

Thể thức văn bản quy phạm pháp luật là kết cấu về hình thức của văn
bản theo quy định của pháp luật. Hiện nay, thể thức của văn bản pháp luật nói
chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng được quy định cụ thể trong
Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/05/2005 của Bộ Nội
vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày văn
bản và Quyết định số 20/2002/QĐ-BKHCN, ngày 31/12/2002 của Bộ Khoa
học và công nghệ ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam số 5700 năm 2002 (Mẫu

trình bày văn bản quản lý Nhà nước).
Pháp luật quy định cụ thể về thể thức văn bản pháp luật nhằm tạo ra sự
thống nhất, khoa học trong cách thức trình bày văn bản và tạo ra sự liên kết
chặt chẽ giữa hình thức và nội dung văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là ý chí của chủ thể ban
hành nhằm đạt được mục tiêu quản lý
Pháp luật mang tính giai cấp, thông qua pháp luật các chủ thể có thẩm
quyền quản lí, điều chỉnh các vấn đề xã hội theo định hướng mà họ đặt ra. Để
thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lí xã hội bằng pháp luật, Nhà nước phải
xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, văn bản quy phạm pháp
luật thường có nội dung là thể hiện ý chí của chủ thể ban hành để hướng tới
đối tượng mà chủ thể quản lý muốn điều chỉnh cho phù hợp với mục tiêu,
mục đích quản lý mà họ đã đặt ra. Thông qua văn bản quy phạm pháp luật,
chủ thể quản lý quy định quyền và nghĩa vụ cho đối tượng quản lý. Nếu các
đối tượng quản lý không thực hiện đúng theo các quy định đó tức là vi phạm
pháp luật.
Do vậy, ý chí của chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật chính
là giá trị bắt buộc thực hiện đối với đối tượng có liên quan. Là ý chí Nhà nước
nên nội dung văn bản quy phạm pháp luật được chủ thể có thẩm quyền xác
lập một cách đơn phương để tác động lên đối tượng quản lý, trên cơ sở pháp
luật hiện hành và nhận thức chủ quan cuả cán bộ công chức nhà nước là


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

8

những người trực tiếp tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, cùng những yếu tố khách quan của đời sống xã hội, phù hợp
với mục tiêu cụ thể của từng văn bản. Tất cả nhằm mục đích cuối cùng là thực

hiện được mục tiêu quản lí trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống.
Trong chế độ Nhà nước ta, nội dung các văn bản quy phạm pháp luật
còn chịu sự chi phối của đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam.
Tuy nhiên, khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật nếu chủ thể
có thẩm quyền chỉ thể hiện ý chí, sự mong muốn của mình mà áp đặt lên đối
tượng quản lý, bắt buộc các đối tượng quản lý phải thực hiện mà không quan
tâm đến nhu cầu cũng như lợi ích chung của cộng đồng xã hội thì sẽ gặp phải
sự chống đối từ đối tượng quản lý. Như vậy, sẽ không đạt được tốt nhất mục
tiêu quản lý đã đặt ra. Chính vì lẽ đó mà trong quá trình xây dựng, ban hành
một văn bản quy phạm pháp luật các chủ thể có thẩm quyền nên tham khảo
tâm tư, nguyện vọng của các đối tượng có liên quan trực tiếp tới nội dung văn
bản, đặc biệt là của nhân dân lao động để có thể dung hòa được mục tiêu quản
lí cũng như quyền lợi của người dân. Qua đó nâng cao chất lượng, hiệu quả
quản lý cũng như chất lượng hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục do pháp
luật quy định
Trình tự, thủ tục chính là các bước, các hoạt động cần phải tuân theo
khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là hoạt động mang tính
chuyên môn, nghiêp vụ do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện trong hoạt
động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Hiện nay, thủ tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được quy
định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
năm 2004.


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

9

Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc quy định cụ thể về thủ tục
ban hành đối với mỗi loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau là nhằm
thống nhất hóa các hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật, tạo cơ chế dễ dàng cho việc phối hợp, kiểm tra, giám sát của những cơ
quan có thẩm quyền đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật,
làm cho các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
phải thực hiện đúng, đủ và nghiêm túc quy trình đó, góp phần hạn chế những
khiếm khuyết trong hoạt động quản lí của nhà nước. Để nâng cao chất lượng
của văn bản quy phạm pháp luật thì quy trình xây dựng văn bản phải hoàn
thiện, vì quy trình này có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật. Chính vì vậy, tại Khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2008 đã khẳng định: “Văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành
hoặc phối hợp ban hành không đúng trình tự, thủ tục được quy định trong
Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.
Văn bản quy phạm pháp luật được Nhà nước bảo đảm thực hiện
Qua pháp luật, Nhà nước trao cho các chủ thể có thẩm quyền được ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, Nhà nước cũng có rất nhiều
những biện pháp mềm dẻo và cứng rắn khác nhau để đảm bảo thực hiện các
văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế. Nhà nước tuyên truyền, giáo dục
phổ biến pháp luật để đảm bảo tính tuân thủ theo pháp luật, qua đó khuyến
khích các chủ thể tự nguyện tuân thủ pháp luật và thực hiện đúng nội dung
văn bản quy phạm pháp luật.
Qua nội dung các văn bản quy phạm pháp luật, thì các đối tượng có liên
quan sẽ hiểu được các hành vi nào được phép thực hiện và những hành vi nào
không được phép thực hiện. Nếu các cá nhân, tổ chức có liên quan không thực
hiện hoặc thực hiện không đúng nội dung, yêu cầu của các văn bản quy phạm
pháp luật thì Nhà nước sẽ sử dụng biện pháp cưỡng chế buộc các đối tượng

Kho¸ luËn tèt nghiÖp

10

đó phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước. Ngược lại, nếu các đối
tượng có liên quan thực hiện tốt nội dung của văn bản quy phạm pháp luật sẽ
được Nhà nước khích lệ về tinh thần hoặc vật chất như tặng huân, huy
chương, bằng khen, tiền thưởng...
Đây là một điểm riêng của văn bản pháp luật nói chung, đặc biệt là với
các văn bản quy phạm pháp luật. Bởi chỉ có văn bản pháp luật mới được Nhà
nước đảm bảo thực hiện. Còn các văn bản khác không phải là văn bản pháp
luật thì việc thực hiện các yêu cầu trong văn bản đó phụ thuộc vào sự tự giác
của các chủ thể là chính. Nhà nước đảm bảo cho các văn bản quy phạm pháp
luật được thực hiện trên thực tế bởi văn bản quy phạm pháp luật chính là các
công cụ để Nhà nước thông qua đó thể hiện ý chí của mình, cũng như là
phương tiện để nhà nước quản lí xã hội.
1.1.3 Yêu cầu về nội dung của văn bản quy phạm pháp luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động
quan trọng của cơ quan Nhà nước. Chất lượng của những văn bản quy phạm
pháp luật phần nào thể hiện được hiệu quả quản lí Nhà nước của các cơ quan.
Tuy nhiên, để có thể đánh giá đúng đắn vế chất lượng của văn bản quy phạm
pháp luật thì không thể dựa vào ý chí chủ quan của mỗi cá nhân mà cần dựa
vào những tiêu chí khoa học mang tính khách quan và toàn diện. Những tiêu
chí đó chính là những chuẩn mực khoa học (những yêu cầu) đòi hỏi phải được
đáp ứng thì văn bản pháp luật và hoạt động xây dựng văn bản pháp luật mới
có chất lượng cao. Đây là các yêu cầu mà không chỉ văn bản quy phạm pháp
luật của chủ thể ban hành là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải
tuân theo, mà nó còn là yêu cầu chung đối với mọi văn bản quy phạm pháp
luật. Các yêu cầu đó là :
Khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản quy

phạm pháp luật phải có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương, chính
sách của Đảng.


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

11

Trên thực tế, Đảng là người lãnh đạo Nhà nước. Đảng đưa ra các đường
lối, chính sách để định hướng cho con đường phát triển của đất nước cũng
như các hoạt động của Nhà nước. Chức năng của pháp luật là điều chỉnh các
quan hệ xã hội, định hướng sự phát triển của chúng theo chiều hướng phù hợp
với bản chất của Nhà nước, lợi ích chung tiến bộ của xã hội, pháp luật cũng
chính là công cụ để thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng.
Do đó, nội dung các văn bản quy phạm pháp luật và phương hướng xây
dựng các văn bản quy phạm pháp luật luôn chịu sự chi phối bởi đường lối
chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam. Các chủ trương, chính sách của
Đảng thường được thể hiện trong các Nghị quyết (Nghị quyết Đại hội Đảng,
Nghị quyết hội nghị Trung ương và các Nghị quyết cụ thể khác). Chính vì vậy
nội dung văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải thể chế hóa được
các chủ trương, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam trong từng thời kì,
từng lĩnh vực cụ thể.
Để đảm bảo sự phù hợp giữa văn bản quy phạm pháp luật với đường
lối, chủ trương của Đảng, yêu cầu đặt ra là cần hiểu đúng bản chất mối quan
hệ giữa Đảng và Nhà nước trong việc hoạch định chính sách phát triển kinh tế
- xã hội và thể chế hóa được các chủ trương, đường lối, chính sách đó của
Đảng trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Đối với các văn bản quy phạm pháp luật thì đây chính là một trong
những tiêu chí hàng đầu để xem xét về tính đúng đắn của một văn bản quy
phạm pháp luật.

Văn bản quy phạm pháp luật phải có nội dung phản ánh nguyện
vọng, ý chí của nhân dân lao động
Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Mục đích cuối cùng trong mọi hoạt động của Nhà nước ta là nâng cao chất
lượng cuộc sống cho nhân dân. Nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

12

tượng của quyền lực Nhà nước. Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật, nhân dân thể hiện ý chí của mình bằng cách đóng góp ý kiến và
thảo luận các vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương, của cả nước. Khi các
văn bản quy phạm được ban hành thì nhân dân chính là người thực thi các văn
bản đó trên thực tế. Do vậy, ngoài việc đảm bảo yêu cầu về sự phù hợp giũa
văn bản quy phạm pháp luật với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng,
nội dung văn bản quy phạm pháp luật còn phải đảm bảo phù hợp với ý chí,
nguyện vọng của nhân dân.
Nội dung của yêu cầu này xuất phát từ quan điểm cho rằng cần thiết
phải tạo ra sự dung hòa về lợi ích giữa các nhóm đối tượng trong xã hội, mà
trước hết là sự dung hòa về lợi ích giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí
khi chủ thể quản lí đưa ra các mệnh lệnh quản lí. Nếu chủ thể quản lí chỉ áp
đặt mà không quan tâm tới lợi ích cũng như tâm tư nguyện vọng của đối
tượng quản lí, thì sẽ dẫn tới sự chống đối của đối tượng quản lí. Do đó sẽ
không đạt được mục tiêu quản lí đặt ra.
Đây là một nội dung rất quan trọng do đó khi tiến hành xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật chủ thể ban hành cần thận trọng cân nhắc, lựa chọn
cách thức điều chỉnh để đảm bảo sự hài hòa về lợi ích giữa các nhóm đối
tượng có liên quan, cao hơn nữa là đảm bảo sự hài hòa giữa lợi ích toàn xã

hội, của Nhà nước, của mỗi cá nhân và tổ chức khác nhau.
Văn bản quy phạm pháp luật phải có nội dung hợp hiến, hợp pháp
Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có quy
định về nguyên tắc khi xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như
sau:“Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy
phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”.
Điều này nghĩa là khi xem xét nội dung hợp pháp của văn bản quy
phạm pháp luật cần xét mối quan hệ giữa các văn bản trong hệ thống văn bản


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

13

pháp luật hiện hành. Một trong những yêu cầu quan trọng hàng đầu của việc
xây dựng, ban hành phạm pháp luật là tạo được một hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ, đảm bảo tuân thủ tính tối cao của Hiến
pháp và được ban hành theo đúng quy định của pháp luật. Bởi vậy, nguyên tắc
quan trọng nhất mà các cơ quan tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật là cần phải đối chiếu nội dung của các văn bản
soạn thảo với nội dung các văn bản có liên quan để đánh giá về sự phù hợp và
thống nhất giữa các văn bản này với nhau.
Nước ta đang trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền, mà một
trong những đặc trưng của Nhà nước pháp quyền là đề cao vai trò của pháp
luật mà nội hàm của nó là thừa nhận sự thiêng liêng của Hiến pháp và tính tối
cao của các đạo luật. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, đồng thời cũng được coi là
nguồn cơ bản để từ đó xây dựng lên các quy định trong những văn bản quy
phạm pháp luật khác. Do vậy, Hiến pháp trở thành tiêu chuẩn để đánh giá sự
đúng đắn của các văn bản quy phạm khác.
Lý luận về Nhà nước và pháp luật cho thấy tính hợp pháp của văn bản

quy phạm pháp luật trước hết thể hiện ở thứ bậc hiệu lực của văn bản.Vì thế,
nội dung của nguyên tắc đảm bảo tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản
quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật còn tạo ra cách hiểu văn bản
chứa đựng quy phạm pháp luật của cấp dưới phải phù hợp và thống nhất với
nội dung các văn bản do cấp trên ban hành. Hay nói cách khác, nội dung văn
bản có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với nội dung của văn bản có hiệu
lực pháp lí cao hơn.
Văn bản pháp luật phải có tính khả thi
Tính khả thi được đánh giá ở mức độ phù hợp giữa nội dung của văn
bản quy phạm pháp luật với các điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại. Pháp luật
là yếu tố của kiến trúc thượng tầng xã hội, sinh ra trên cơ sở hạ tầng và được
quy định bởi cơ sở hạ tầng. Các điều kiện kinh tế - xã hội không chỉ là nguyên


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

14

nhân trực tiếp quyết định sự ra đời của pháp luật mà còn quyết định toàn bộ
nội dung của nó. Một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có phát huy
được hiệu lực trên thực tế hay không, phát huy đến mức độ như thế nào chính
là thể hiện tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật đó.
Một văn bản pháp luật được coi là hoàn hảo không chỉ hợp hiến, hợp
pháp mà còn phải hợp lý. Bởi chức năng của pháp luật là điều chỉnh các quan
hệ xã hội, định hướng sự phát triển của chúng theo chiều hướng phù hợp với
bản chất của Nhà nước, lợi ích chung tiến bộ của xã hội. Sự phù hợp này phản
ánh rất rõ mối tương quan giữa trình độ pháp luật với trình độ phát triển kinh
tế - xã hội. Có nghĩa là văn bản quy phạm pháp luật đó phải phản ánh đúng
hiện thực khách quan, không thấp hơn cũng không cao hơn trình độ và điều
kiện phát triển kinh tế, xã hội trong từng thời kì.

Nếu nội dung văn bản quy phạm pháp luật phản ánh chính xác nội dung
các quan hệ xã hội, phù hợp với trình độ phát triển của điều kiện kinh tế - xã
hội hiện tại thì sẽ thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển. Ngược lại, nếu các quy
định trong văn bản quy phạm pháp luật không phù hợp, không phản ánh đầy
đủ các hướng vận động của đời sống kinh tế-xã hội, với các quy định quá cao
hoặc lỗi thời sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế - xã hội. Nếu một văn bản
quy phạm pháp luật được ban hành ra mà không có khả năng ứng dụng trên
thực tế thì văn bản đó không đạt yêu cầu về chất lượng.
Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật cũng chính là
một nguyên tắc mà người soạn thảo phải tuân thủ khi xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật.
Văn bản pháp luật phải có nội dung tương thích với điều ước quốc tế
mà Việt Nam đã tham gia hoặc kí kết.
Các nước trên toàn thế giới đang trong giai đoạn hội nhập toàn cầu. Sự
giao lưu về thương mại cũng như văn hóa đang diễn ra ngày càng phong phú


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

15

giữa các quốc gia có nền văn hóa và thể chế chính trị khác nhau và Việt Nam
cũng không phải là một ngoại lệ. Hiện nay, chúng ta đang là thành viên của
rất nhiều tổ chức quốc tế như: Liên hợp quốc, Tổ chức thương mại thế giới
(WTO), Hiệp hội các quốc gia Đông nam á(ASEAN)…. Trong quá trình hội
nhập đó, Việt Nam đã kí kết và thừa nhận nhiều điều ước quốc tế, một mặt thể
hiện lợi ích Nhà nước theo nguyên tắc bình đẳng hai bên cùng có lợi, mặt
khác thể hiện nghĩa vụ, trách nhiệm thực hiện các cam kết quốc tế của Việt
Nam trong mối quan hệ với các quốc gia và các tổ chức quốc tế. Qua đó, phản
ánh nhãn quan chính trị của giai cấp lãnh đạo và xu thế phát triển tất yếu của

xã hội.
Trong điều kiện đổi mới và mở cửa hiện nay, yêu cầu làm cho văn bản
quy phạm pháp luật nói riêng cũng như cả hệ thống pháp luật của Nhà nước ta
nói chung ngày càng phù hợp với thông lệ quốc tế, điều chỉnh pháp luật tương
thích có ý nghĩa rất quan trọng. Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 không có điều luật nào quy định về vị trí, vai trò của các điều
ước quốc tế. Tuy nhiên, trong các điều luật cụ thể thì pháp luật ta thừa nhận
điều ước quốc tế có vị trí khá cao chỉ sau Hiến pháp trong hệ thống các văn
bản quy phạm pháp luật. Pháp luật không cho phép áp dụng các quy định cụ
thể đó nếu như trong các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là thành viên có quy định khác, chẳng hạn như quy định : “Văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước trung ương có hiệu lực trong
phạm vi cả nước…trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc điều ước
quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định
khác”(Điều 82). Điều này đặt ra yêu cầu các văn bản quy phạm pháp luật phải
phù hợp, tương thích với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế.
1.2. VĂN BẢN PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG
CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

16

Căn cứ vào khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định
trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cho thấy văn bản
quy phạm pháp luật do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cũng chứa đựng
những đặc điểm cơ bản của văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là:
Chủ thể có thẩm quyền ban hành là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ. Được ban hành theo trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành

văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Có nội dung chứa đựng những quy
tắc xử sự chung. Quy tắc xử sự chung ở đây được hiểu là một hoặc một nhóm
quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều lần với một hay một nhóm đối
tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương, lĩnh vực
mà nó tác động đến. Các quy tắc xử sự chung này được Nhà nước đảm bảo
thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền điều chỉnh của
Bộ, Cơ quan ngang bộ.
Chúng ta sẽ tìm hiểu kĩ hơn về hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ, Cơ quan ngang bộ mà cụ thể là do Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ ban hành trên cơ sở những nội dung về: thẩm quyền ban
hành, quy trình soạn thảo, đối tượng tác động, cũng như hiệu lực pháp lí của
văn bản.
1.2.1 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Theo điều 22 của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2002 thì:“Các Bộ, Cơ
quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà
nước đối với ngành, lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước, quản lý Nhà
nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực, thực hiện đại diện chủ phần
vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước theo quy định của pháp
luật”.


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

17

Cùng với Chính phủ, các Bộ và Cơ quan ngang bộ thực hiện quản lý vĩ
mô toàn xã hội thông qua việc thực hiện các công cụ để quản lý chung. Và
một trong các công cụ đó là quyền lập quy - quyền xây dựng các văn bản quy
phạm pháp luật.

Các Bộ và Cơ quan ngang bộ hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng. Vì
thế, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu và là người
chịu trách nhiệm về các hoạt động của Bộ, Cơ quan ngang bộ. Do đó, căn cứ
vào Hiến pháp, Luật và Nghị quyết của Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ
tịch nước, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền thay mặt Bộ, Cơ quan ngang bộ
ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Hiện nay, pháp luật có quy định chi tiết về thẩm quyền ban hành văn
bản quy phạm pháp luật cuả Bộ, Cơ quan ngang bộ, bao gồm thẩm quyền về
nội dung và thẩm quyền về hình thức.
Thẩm quyền về hình thức
Thẩm quyền về hình thức là việc pháp luật quy định cho những chủ thể
có thẩm quyền được ban hành những loại văn bản quy phạm pháp luật nhất định.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996, sửa đổi bổ sung năm 2002, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
nước ta gồm hơn 20 loại văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Theo đó, mỗi cơ quan có thể ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản. Điều này làm
cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật rất phức tạp và chồng chéo, khiến
cho việc theo dõi, áp dụng và xác định thứ bậc hiệu lực của văn bản quy phạm
pháp luật gặp không ít khó khăn, đặc biệt là khó xác định được khi nào, vấn
đề gì thì cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức nào. Nhằm
khắc phục tình trạng nêu trên và đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật, Điều 2của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

18

quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp

luật chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản.
Theo đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thay vì ban hành chỉ thị,
quyết định và thông tư như trước đây nay chỉ ban hành thông tư như nội dung
của khoản 8 điều 2 luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã nêu
rõ: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành Thông tư.
Ngoài ra, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn có thể ban
hành: “Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm soát nhân dân tối
cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” (Khoản 11 Điều 2
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).
Thẩm quyền về nội dung
Thẩm quyền về nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong
việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết công việc thuộc thẩm
quyền do pháp luật quy định.
Theo đó, trong giới hạn quyền lực của mình thì Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ được ban hành Thông tư để quy định về các vấn đề như:
Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,
nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch
nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Thông tư còn được ban hành để quy định về quy trình, quy chuẩn kĩ
thuật, định mức kinh tế kĩ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. Cũng
như quy định các biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực
do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao (Theo Điều 16
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).
Ngoài ra luật còn quy định:“Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

19

quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội,
lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của
Thủ tướng chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của
bộ, cơ quan ngang bộ đó” (Khoản 2 Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2008).
Như vậy, so với điều 58 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 1996, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban
hành ra là “Để hướng dẫn thực hiện những quy định được luật, nghị quyết
của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị
quyết nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng chính phủ
giao thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách” thì nội dung
của Thông tư trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có
phạm vi rộng hơn, bao quát nội dung của cả chỉ thị và quyết định trước đây.
Ngoài ra, nội dung “để hướng dẫn thực hiện…” những quy định của cấp trên
không còn nữa và thay vào đó là nội dung “Quy định chi tiết…”. Như vậy,
vai trò của Thông tư cũng như giá trị pháp lí của nó đã được nâng lên rất nhiều.
1.2.2. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Theo Đại từ điển Tiếng Việt, quy trình là: “các bước phải tuân theo khi
tiến hành một công việc nào đó”. Từ đó ta có thể hiểu quy trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật của Bộ, Cơ quan ngang bộ là các bước, thủ tục mà
Bộ, Cơ quan ngang bộ phải tuân theo khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Các bước này được quy định bởi văn bản của cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền nhằm thống nhất hóa các hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật, làm cho các chủ thể xây dựng và tham gia phải thực hiện đúng, đủ
và nghiêm túc quy trình đó. Bởi chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật
và khả năng áp dụng văn bản trên thực tế phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân
thủ chặt chẽ quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Kho¸ luËn tèt nghiÖp

20

Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, Cơ quan ngang bộ
được quy định tại Điều 68 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 và được cụ thể hóa bằng các bước tiến hành trong Điều 34 Nghị định số
24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 03 năm 2009 của Chính phủ quy định chi tiết
và các biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008. Theo đó, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ phải tiến hành theo một trình tự cụ thể gồm nhiều
giai đoạn. Cụ thể như:
Trước tiên là phải xây dựng dự thảo thông tư:
Khi xây dựng một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, nhà làm luật
phải đối diện với ba nhiệm vụ chính: hình thành một hệ thống quy phạm hoàn
hảo; thiết lập một cơ chế vững chắc cho việc thực hiện các quy phạm đó trong
những quan hệ pháp luật cụ thể; đảm bảo sự hòa nhập của quy định mới với
hệ thống pháp luật hiện hành. Khi xây dựng dự thảo Thông tư thì các Bộ, Cơ
quan ngang bộ cũng phải đảm bảo yêu cầu đó. Do đó, xây dựng dự thảo là
quá trình đầu tiên, bắt buộc không thể thiếu của việc xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật nói chung và của Bộ, Cơ quan ngang bộ nói riêng.
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ phân công và chỉ đạo đơn vị trực thuộc soạn thảo dự thảo
thông tư và xây dựng tờ trình. Sau đó đăng tải dự thảo thông tư trên trang
thông tin điện tử của cơ quan ban hành. Tùy theo tính chất và nội dung của dự
thảo, dự thảo thông tư được gửi lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan
thuộc chính phủ có liên quan.
Khi tiến hành xây dựng tờ trình thì phải đảm bảo: “Tờ trình phải nêu

rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn
bản; quá trình soạn thảo và lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân; những
vấn đề còn có ý kiến khác nhau; giải trình nội dung cơ bản của văn bản,
trong đó nêu rõ mục tiêu và các vấn đề chính sách cần giải quyết, các phương


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

21

án giải quyết vấn đề, các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án
trên cơ sở phân tích định tính hoặc định lượng các chi phí và lợi ích, nêu rõ
phương án lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề” (Điều 34 Nghị định số
24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 03 năm 2009).
Khi được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công nhiệm
vụ xây dựng dự thảo Thông tư và tờ trình thì đơn vị được giao chủ trì soạn
thảo phải có trách nhiệm phối hợp với tổ chức pháp chế và các đơn vị liên
quan tổng kết tình hình thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan
hệ xã hội trong lĩnh vực liên quan đến dự thảo; nghiên cứu thông tin, tư liệu
có liên quan; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự thảo; tổ chức lấy ý
kiến; chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo.
Trong quá trình soạn thảo, để có thể nâng cao tính khả thi của văn bản
đơn vị chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu,
trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia,
nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết, đánh giá tình
hình thi hành pháp luật; rà soát đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện
hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên
quan đến nội dung dự thảo; tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước
quốc tế có liên quan đến dự thảo (Theo Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP
ngày 05 tháng 03 năm 2009).

Trước khi soạn thảo một văn bản quy phạm pháp luật, đơn vị được giao
chủ trì phải tiến hành công tác rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm
pháp luật hiện hành để làm cơ sở đưa ra các quy định mới. Vì nếu các quy
định hiện hành còn phù hợp, thì các quy định mới không được mâu thuẫn với
các quy định hiện hành. Còn nếu các quy định hiện hành không còn phù hợp
với thực tiễn thì cần có quy định mới thay thế và phải lập danh mục các quy
định hiên hành sẽ bị bãi bỏ hay phải sửa đổi, bổ sung khi các quy định mới có
hiệu lực thi hành. Quá trình khảo sát thực tiễn quản lý Nhà nước, thực trạng


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

22

kinh tế - xã hội sẽ làm cho các thông tin có tính khách quan từ thực tiễn đời
sống sinh hoạt cộng đồng, đảm bảo được tính khả thi của văn bản khi nó được
ban hành và đưa vào thực hiện trong thực tiễn cuộc sống.
Bước tiếp theo sau khi đã tiến hành khảo sát đánh giá tình hình thực
tiễn và các vấn đề có liên quan, chuẩn bị đề cương, tổ chức lấy ý kiến; chuẩn
bị tờ trình và tài liệu có liên quan đến dự thảo. Thì cơ quan được giao nhiệm
vụ xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sẽ tiến hành soạn thảo dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Khi đã xây dựng được dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh
thì, một hoạt động có tính bắt buộc và không thể thiếu đối với quy trình xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ nói riêng cũng như xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật nói chung là: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Tại Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 03 năm 2009
đã chỉ rõ: “Tổ chức pháp chế có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư do
các đơn vị khác thuộc Bộ, Cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo. Đơn vị chủ trì

soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh
dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký
ban hành”.
Thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm,
khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có
trong dự thảo. Đây là một công đoạn quan trọng của quá trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật để đảm bảo cho các dự thảo văn bản được ban hành
đạt chất lượng về nội dung, hình thức và kỹ thuật pháp lí.
Tổ chức pháp chế của Bộ, Cơ quan ngang bộ thẩm định dự thảo về các
vấn đề: Sự cần thiết ban hành văn bản; Đối tượng phạm vi điều chỉnh của dự
thảo; Sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

23

của Đảng; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản
với hệ thống pháp luật và tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà
Việt Nam là thành viên. Ngoài ra các dự thảo còn được thẩm định về tính khả
thi cũng như cả về ngôn ngữ và kĩ thuật soạn thảo .
Nếu làm tốt hoạt động này thì các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ, Cơ quan ngang bộ sẽ được nâng cao về chất lượng. Tránh được
những sai phạm cũng như đảm bảo tính khả thi của văn bản khi được ban
hành và thực thi trên thực tế. Do vậy, đây là hoạt động bắt buộc yêu cầu các
chủ thể soạn thảo phải chấp hành nghiêm chỉnh.
Từ kết quả của quá trình thẩm định, đơn vị chủ trì soạn thảo sẽ tiến
hành xem xét và chỉnh lí dự thảo để có thể tạo ra một dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật hoàn chỉnh. Khi tiến hành bước này đơn vị được phân công
soạn thảo phải có trách nhiệm phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên

cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan tổ chức, cá nhân liên
quan để chỉnh lí dự thảo. Sau đó báo cáo lên Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ để Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét thông qua văn
bản quy phạm pháp luật.
Việc thông qua dự thảo văn bản thường được thực hiện theo một số
cách: thông qua không có sửa đổi, bổ sung, hoặc thông qua dự thảo sau khi đã
được bổ sung hoặc sửa đổi một số nội dung nhất định.
Giai đoạn cuối cùng để hoàn thành một văn bản quy phạm pháp luật là
việc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thay mặt cho Bộ, Cơ quan
ngang bộ xem xét và kí ban hành, sau đó công bố văn bản quy phạm pháp luật
trên công báo và các phương tiện thông tin khác.
Một văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh không chỉ đáp ứng nhu
cầu về nội dung mà còn phải đáp ứng các yêu cầu về hình thức và thủ tục ban
hành. Do vậy, yêu cầu đặt ra cho các chủ thể có thẩm quyền là phải thực hiện


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

24

tốt các quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để có thể
đảm bảo tính khả thi, hợp hiến, hợp pháp và đồng bộ.
1.2.3. Đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành
Để hoàn thành tốt chức năng quản lí nhà nước đối với ngành, lĩnh vực
theo quy định của pháp luật thì các Bộ trưởng và Thủ trưởng Cơ quan ngang
bộ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội
cần sự điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật đó. Tuy được xếp là văn
bản dưới Luật nhưng sức tác động của thông tư lên các quan hệ xã hội, các
chủ thể mà nó điều chỉnh không kém gì luật. Thông tư không chỉ có sức tác

động đến những ngành, lĩnh vực mà Bộ, Cơ quan ngang bộ phụ trách, mà
Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn có sức tác động
lớn đến đời sống xã hội. Thông tư được “áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ
chức, cá nhân. Trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoạt điều ước quốc
tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”
(Điều 82 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008).
Đây là một điểm khác biệt của Thông tư trong luật Việt Nam so với
một số nước. Bởi giải thích hành chính (giải thích luật của cơ quan hành
chính) của các nước thì Thông tư chỉ có giá trị pháp lí ràng buộc đối với các
viên chức thuộc quyền quản lí của bộ mà không có ý nghĩa gì với các công
dân khác [2]. Như vậy, Thông tư trong Luật Việt Nam có đối tượng tác động
rộng hơn không chỉ đối với các công chức, viên chức của Bộ mà đối với tất cả
mọi cá nhân, tổ chức có liên quan.
1.2.4. Hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật do Bộ, Cơ
quan ngang bộ ban hành
Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là giới hạn về
khoảng không gian, thời gian mà văn bản đó có sức tác động đến.


Kho¸ luËn tèt nghiÖp

25

Hiệu lực về không gian là giới hạn về lãnh thổ, về vùng địa lí mà văn
bản có khả năng tác động đến. Bộ, Cơ quan ngang bộ là những cơ quan Nhà
nước Trung ương. Vì vậy, văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, Cơ quan
ngang bộ ban hành “có hiệu lực trong phạm vi cả nước trừ trường hợp văn
bản có quy định khác hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là thành viên có quy định khác” (Điều 82 Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2008)

Hiệu lực theo thời gian của văn bản là sự tác động của văn bản lên các
quan hệ xã hội trong một khoảng thời gian nhất định. Đối với hiệu lực về thời
gian của văn bản bao gồm thời điểm bắt đầu có hiệu lực và thời điểm kết thúc
hiệu lực của văn bản.
Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm được quy định tại Điều
78 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 như sau: “Thời
điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn
bản nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc kí ban hành”. Trừ
các trường hợp: “văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi
hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng
yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày
công bố hoặc kí ban hành nhưng phải được đăng trên trang thông tin điện tử
của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại
chúng, đăng công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sau đây
gọi chung là đăng công báo) chậm nhất là sau hai ngày làm việc, kể từ ngày
công bố hoặc kí ban hành”. Văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành cũng phải tuân thủ theo quy định này.
So với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và Luật
sửa đổi, bổ sung năm 2000, cho phép thời điểm có hiệu lực của văn bản quy
phạm pháp luật được tính từ khi đăng công báo hoặc thời điểm ghi trong văn
bản quy phạm pháp luật, thì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm