Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp và thực tiễn áp dụng pháp luật trên địa bàn tỉnh sơn la

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỖ MẠNH HÀ

PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ
VÀ SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI
CÁC DOANH NGHIỆP VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG
PHÁP LUẬT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH SƠN LA

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60 38 01 07
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Đoàn Trung kiên

HÀ NỘI – NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan: luận văn là công trình nghiên cứu thực sự của cá
nhân, đƣợc thực hiện dƣới sự hƣớng dẫn khoa học của Tiến sĩ Đoàn Trung Kiên.
Các số liệu, kết luận đƣợc trình bày trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc
và đƣợc trích dẫn rõ rang. Tác giả hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực
và nguyên bản của luận văn./.

Xác nhận của Giáo viên hƣớng dẫn

Tác giả

Đỗ Mạnh Hà


MỤC LỤC
Trang
LỜI NÓI ĐẦU
Chƣơng 1

1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN
NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP
LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN
NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP

1.1

Một số vấn đề lý luận về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các
doanh nghiệp

1.2

7

Một số vấn đề lý luận về pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử
dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp

Chƣơng 2

7

24

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN
LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH
NGHIỆP VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRÊN ĐỊA
BẢN TỈNH SƠN LA

2.1

Những nội dung cơ bản của pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và
sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp

2.2

31

Thực tiễn áp dụng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý, sử dụng vốn
nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp trên địa bản tỉnh Sơn La

Chƣơng 3

31

47

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ
NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN NHÀ
NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN

TỈNH SƠN LA

3.1

Một số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động
quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp

3.2

61
61

Một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn
nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La

65

KẾT LUẬN

71

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

73


1

LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Theo Báo cáo của Ủy ban nhân dân Tỉnh Sơn La về tình hình kinh tế xã hội, quốc phòng - an ninh nằm trên địa bàn Tỉnh năm 2015, toàn tỉnh hiện
có 12 doanh nghiệp nhà nƣớc, trong đó duy trì 01 công ty TNHH 100% vốn
nhà nƣớc, hoàn thành xong việc cổ phần hóa 02 doanh nghiệp, hiện đang tiếp
tục sắp xếp 06 doanh nghiệp (thoái vốn nhà nƣớc 01 doanh nghiệp; chuyển
sang Ban quản lý rừng phòng hộ 02 doanh nghiệp; nghiên cứu sắp xếp, phá
sản hoặc giải thể 03 doanh nghiệp có quy mô nhỏ, thua lỗ kéo dài), đang làm
thủ tục phá sản 03 doanh nghiệp. Đƣợc xác định là “thành phần kinh tế chủ
đạo” các doanh nghiệp có vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc trên địa bàn Tỉnh Sơn La
đã có những đóng góp quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội trên địa
bàn Tỉnh Sơn La. Đặc biệt, khối các doanh nghiệp Nhà nƣớc Trung ƣơng trên
địa bàn Tỉnh hiện đóng góp cho ngân sách Tỉnh tới 50% trong tổng thu ngân
sách. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt đƣợc một số doanh nghiệp có
vốn Nhà nƣớc trên địa bàn Tỉnh chƣa thực sự phát huy vai trò chủ đạo của
“kinh tế nhà nƣớc”, nhiều doanh nghiệp làm ăn thua lỗ, không đảm bảo bảo
toàn và phát triển nguồn vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp.
Bên cạnh đó, trong năm 2014, 2015 rất nhiều văn bản pháp luật mới
ban hành, mới có hiệu lực có liên quan trực tiếp tới hoạt động của các doanh
nghiệp có vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc, đặc biệt là Luật Quản lý, sử dụng vốn
Nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, Luật doanh
nghiệp 2014. Trong đó, có nhiều nội dung quy định mới mà bản thân Điều lệ
tổ chức và hoạt động cũng nhƣ các quy chế nội bộ của các doanh nghiệp có
vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc, do ban hành trƣớc đó nên không đảm bảo tính phù
hợp với pháp luật hiện hành. Chẳng hạn, quy định liên quan tới con dấu,
ngƣời đại diện theo pháp luật, tiêu chuẩn của thành viên hội đồng thành viên,


2

thành viên hội đồng quản trị, thành viên ban kiểm soát, tiêu chuẩn ngƣời đại
diện… có nhiều thay đổi so với trƣớc đây. Do đó, việc nghiên cứu các quy

định pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ
tại các doanh nghiệp trên địa bàn Tỉnh Sơn La để đƣa ra các giải pháp nhằm
hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc tại
các doanh nghiệp trên địa bàn Tỉnh Sơn La trong giai đoạn hiện nay là cấp
thiết.
2. Tình hình nghiên cứu
Nhìn nhận một cách tổng quan thì “quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc
đầu tƣ tại các doanh nghiệp” là vấn đề đã đƣợc một số tổ chức, cơ quan, nhà
khoa học, chuyên gia… đề cập, nghiên cứu dƣới nhiều góc độ khác nhau.
Cụ thể:
(i) Nghiên cứu của tác giả Mary M. Shirley trong “Managing StateOwned Enterprises” (World Bank staff working papers number 577,
Management and development series number 4). Nghiên cứu của tác giả Mary
M. Shirley đƣợc thực hiện từ những năm 1983 nhƣng nghiên cứu này đã làm
rõ vai trò của nhà nƣớc trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn tại các
doanh nghiệp nhà nƣớc. Nghiên cứu cũng đƣa ra kinh nghiệm của Ngân hàng
Thế giới và các cơ quan quốc tế khác liên quan đến hoạt động quản lý các
doanh nghiệp nhà nƣớc
(ii) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ năm 2009 “Chính sách và cơ
chế quản lý vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp giai đoạn đến 2020”, đây là đề
tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của Bộ tài chính do PGS.TS Nguyễn Đăng
Nam làm chủ nhiệm đề tài. Đề tài đã đề cập đến chính sách quản lý vốn nhà
nƣớc tại các doanh nghiệp dƣới góc độ quản lý nhà nƣớc. Những nghiên cứu
trong đề tài đã cho thấy đƣợc những nội dung cơ bản của chính sách và cơ chế
quản lý vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp ở Việt Nam. Tuy nhiên, đề tài vẫn


3

chƣa làm rõ đƣợc cơ chế giám sát vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp dƣới góc độ
quản lý kinh tế.

(iii) Luận án tiến sĩ “Đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản đối với
Tổng công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam”
của Tác giả Nguyễn Xuân Nam. Đây là công trình nghiên cứu khá chuyên sâu
về thực trạng quản lý vốn và tài sản của Tổng công ty 91. Đồng thời, nghiên
cứu cũng đã chỉ ra các giải pháp nhằm giúp Tổng công ty 91 phát triển theo
mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam. Tuy nhiên, với việc xác định phạm
vi nghiên cứu gắn liền với hoạt động của Tổng công ty 91, công trình nghiên
cứu này chƣa cho thấy đƣợc bức tranh toàn cảnh về hoạt động quản lý vốn
nhà nƣớc tại các doanh nghiệp ở Việt Nam và giải pháp hoàn thiện pháp luật
cho toàn hệ thống.
(iv) Luận án Tiến sĩ Kinh tế “Cơ chế quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại
doanh nghiệp ở Việt Nam” của tác giả Phạm Thị Thanh Hòa. Luận án đã tập
trung nghiên cứu cơ chế quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp dƣới
góc độ của chủ sở hữu nhà nƣớc ở các khía cạnh: Cơ chế đầu tƣ, cơ chế quản
lý sử dụng vốn, cơ chế phân chia lợi ích kinh tế, cơ chế giám sát và thực hiện
quyền chủ sở hữu nhà nƣớc. Tuy nhiên, luận án vẫn chƣa nhìn nhận về các
yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý và sử dụng vốn tại các doanh nghiệp nhà
nƣớc và có các giải pháp đứng trên góc độ quản lý kinh tế.
Ngoài ra còn có các nghiên cứu, bài viết, hội thảo khoa học về quản lý
vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp, kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam
đăng trên các báo, tạp chí kinh tế khác. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu
nói trên mới chỉ đề cập tới cơ chế quản lý vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp,
chƣa có công trình nghiên cứu nào tập trung phân tích các quy định pháp luật
hiện hành đều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc tại các
doanh nghiệp. Đặc biệt, chƣa có công trình nghiên cứu nào phân tích, đánh


4

giá việc thực hiện pháp luật về quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc tại các doanh

nghiệp trên địa bàn Tỉnh Sơn La, cũng nhƣ chƣa có những giải pháp thích hợp
nhằm hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà
nƣớc tại các doanh nghiệp trên địa bàn Tỉnh Sơn La trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục đích nghiên cứu
Thứ nhất, làm rõ các đặc điểm, vai trò của vốn nhà nƣớc; quản lý và sử
dụng vốn nhà nƣớc đối với sự phát triển của nền kinh tế xã hội. Từ đó thấy
đƣợc tính cấp thiết của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý
và sử dụng vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp.
Thứ hai, tổng hợp, phân tích, đánh giá các quy định pháp luật hiện hành
về quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp ở Việt Nam.
Thứ ba, phân tích thực trạng áp dụng các quy định pháp luật về quản lý
và sử dụng vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp trên địa bàn Tỉnh Sơn La, đồng
thời chỉ ra nguyên nhân của những thiếu sót, sai phạm đang gặp phải.
Thứ tƣ, đƣa ra đƣợc những kiến nghị thiết thực cho việc hoàn thiện
pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc tại doanh
nghiệp trên địa bàn Tỉnh Sơn La
4. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu chủ yếu các quy định pháp luật điều
chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp. Đặc biệt
là các quy định tại Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất,
kinh doanh tại doanh nghiệp 2014; Luật Doanh nghệp 2014 và các văn bản
hƣớng dẫn thi hành. Bên cạnh đó, luận văn giới hạn địa bàn nghiên cứu trên
địa bàn Tỉnh Sơn La để tập trung phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng pháp
luật quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc trên địa bàn Tỉnh.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu


5

Tác giả nghiên cứu đề tài dựa trên phƣơng pháp luận duy vật biện

chứng, duy vật lịch sử. Trên cơ sở nền tảng đó tác giả sử dụng các phƣơng
pháp nghiên cứu cụ thể của khoa học xã hội, bao gồm:
- Phương pháp phân tích đƣợc sử dụng khi đánh giá, bình luận các quy
định pháp luật, các bài học kinh nghiệm để làm cơ sở cho những kết luận
khoa học. Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong suốt quá trình thực hiện luận
văn.
- Phương pháp tổng hợp đƣợc sử dụng khi đánh giá nhằm rút ra những
kết luận tổng quan, những quan điểm, các đề xuất, kiến nghị cụ thể liên quan
đến lĩnh vực nghiên cứu của luận văn.
- Phương pháp so sánh luật học đƣợc sử dụng khi phân tích, đánh giá
các quy định của pháp luật về vấn đề nghiên cứu trong mối tƣơng quan với
quy định pháp luật trong lĩnh vực khác, pháp luật của nƣớc ngoài nhằm làm
sáng tỏ những điểm chung, sự khác biệt trong các quy định hiện hành của
pháp luật Việt Nam cũng nhƣ pháp luật của các nƣớc trên thế giới.
- Phương pháp phân tích logic quy phạm đƣợc sử dụng khi đánh giá
thực trạng pháp luật, xem xét về tính thống nhất, tính đồng bộ phát hiện mâu
thuẫn trong nội dung quy định pháp luật về tổ chức lại doanh nghiệp, làm cơ
sở cho các đề xuất kiến nghị giải pháp.
- Phương pháp chuyên gia đƣợc sử dụng để trao đổi, tham vấn ý kiến
trong đề xuất phƣơng hƣớng, biện pháp hoàn thiện pháp luật quản lý, sử dụng
vốn Nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, luận văn gồm 03 chƣơng:
Chƣơng 1. Một số vấn đề lý luận về quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu
tƣ tại các doanh nghiệp và Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý, sử dụng
vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp


6

Chƣơng 2. Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử
dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp và thực tiễn áp dụng pháp luật
trên địa bàn Tỉnh Sơn La
Chƣơng 3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp trên
đại bàn Tỉnh Sơn La


7

Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN
NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT
ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƢỚC
ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP
1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN
NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ TẠI CÁC DOANH NGHIỆP
1.1.1. Một số vấn đề lý luận về vốn nhà nước đầu tư tại
doanh nghiệp
1.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp
Theo Karl Marx, kinh tế thị trƣờng là một giai đoạn phát triển tất yếu
của lịch sử mà bất cứ nền kinh tế nào cũng phải trải qua để đạt tới nấc thang
cao hơn trên con đƣờng phát triển và nền kinh tế tƣ bản chủ nghĩa chính là
nền kinh tế thị trƣờng phát triển đến trình độ phổ biến và hoàn chỉnh. Sự
thành công của nền kinh tế thị trƣờng ở nhiều nƣớc từ Tây Âu đến Bắc Mỹ và
cả Châu Á đã chứng minh cho tính tất yếu của nền kinh tế thị trƣờng trong sự
phát triển của các quốc gia. Tuy nhiên, mô hình kinh tế thị trƣờng vẫn chứa
đựng nhiều yếu tố chƣa thuyết phục và chƣa đƣợc mọi quốc gia chấp nhận
một cách dễ dàng. Các yếu tố đó bao gồm: (i) Luôn luôn có nguy cơ mất cân
đối cung - cầu tạo ra các cuộc khủng hoảng thừa hoặc khủng hoảng thiếu;

(ii) Vì mục tiêu lợi nhuận và cạnh tranh, doanh nghiệp ít quan tâm đến lợi ích
toàn cục, lợi ích cộng đồng (gây ô nhiễm, phá hoại môi trường, trốn tránh
luật pháp gian lận thương mại…); (iii) Kinh tế thị trường về bản chất là mô
hình làm giàu cho thiểu số; tự nó không thể làm giàu cho mọi người... Trong
bối cảnh đó, sự can thiệp của nhà nƣớc xuất hiện nhƣ một lẽ tất yếu tạo ra sự
hoạt động có hiệu quả, có định hƣớng của nền kinh tế thị trƣờng. Lịch sử đã


8

chứng minh rằng, các nền kinh tế thị trƣờng thành công nhất đều không thể
phát triển một cách tự phát nếu thiếu sự can thiệp và hỗ trợ của nhà nƣớc. Vì
thế, ở nhiều quốc gia, nhà nƣớc bỏ vốn vào đầu tƣ vào các doanh nghiệp tại
các lĩnh vực nhà nƣớc cần độc quyền, hoặc các lĩnh vực mà các thành phần
kinh tế khác không muốn làm hoặc không thể làm nhằm xây dựng cơ sở hạ
tầng cho nền kinh tế, đồng thời góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Việc nhà
nƣớc đầu tƣ vốn vào các doanh nghiệp đã hình thành nên khái niệm vốn nhà
nƣớc tại doanh nghiệp.
Ở Việt Nam, khái niệm vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp đƣợc ghi nhận
cụ thể tại Khoản 8 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào sản
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014: “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao
gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách
nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp
doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát
triển của nhà nước và vốn khác được nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”.
Nhƣ vậy, theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, vốn nhà nƣớc tại
doanh nghiệp đƣợc đặc trƣng bởi các nội dung sau:
Thứ nhất, về chủ sở hữu của vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Chủ sở hữu vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp là nhà nƣớc. Đây là đặc
điểm thể hiện sự khác biệt căn bản của vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp với

vốn đầu tƣ của các chủ sở hữu khác. Tính chất đặc biệt của chủ sở hữu nhà
nƣớc đƣợc thể hiện ở những điểm sau:
(i) Việc xác định tư cách chủ sở hữu phức tạp, khó xác định: nhà nƣớc
là một hệ thống phức tạp bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý ở nhiều
cấp khác nhau. Do đó, khi bàn tới nhà nƣớc nhƣ một chủ thể sở hữu thì chủ
thể này rất khó xác định cụ thể nhƣ trƣờng hợp của các chủ sở hữu là cá nhân
và pháp nhân khác. Nhiều quốc gia trên thế giới quan niệm cơ quan hành


9

pháp (Chính phủ) là chủ thể thực hiện các chức năng chủ sở hữu đối với vốn
nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, về bản chất, Chính phủ cũng
chỉ là chủ sở hữu đƣợc ủy quyền, không có đầy đủ các đặc điểm và quyền nhƣ
những chủ sở hữu đích thực.
(ii) Việc thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước phải thực hiện thông
qua các chủ thể được ủy quyền: Về bản chất, nhà nƣớc là chủ sở hữu. Tuy
nhiên, chủ thể sở hữu nhà nƣớc lại có nhiều cấp quản lý từ trung ƣơng đến địa
phƣơng nên việc thực hiện quyền quản lý, giám sát sử dụng vốn, tài sản nhà
nƣớc, thu nhập từ tài sản nhà nƣớc thƣờng đƣợc thực hiện thông qua bộ máy
hành chính, làm việc theo chế độ công chức. Cơ chế trách nhiệm cá nhân,
động cơ để đạt đƣợc mục tiêu và áp lực kiểm tra giám sát thƣờng không rõ
ràng nhƣ các chủ thể sở hữu khác thộc sở hữu tƣ nhân.
Thứ hai, về mục tiêu của chủ sở hữu đối với vốn nhà nước tại
doanh nghiệp
Nếu nhƣ đối với các nhà đầu tƣ (chủ sở hữu vốn) thông thƣờng, vốn
dùng vào đầu tƣ, kinh doanh nhằm mục đích sinh lời thì vốn nhà nƣớc tại
doanh nghiệp không chỉ có mục tiêu kinh tế mà còn có mục tiêu chính trị, an
ninh, văn hóa, xã hội. Cụ thể, theo Điều 5 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà
nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, mục tiêu đầu tƣ,

quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệpbao gồm: (i) Thực hiện định
hướng, điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô mang tính chiến lược trong từng thời
kỳ, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo định hướng xã hội
chủ nghĩa; (ii) Đổi mới, nâng cao hiệu quả đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà
nước tại doanh nghiệp; (iii) Nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh
doanh của doanh nghiệp. Nhƣ vậy, chủ sở hữu vốn nhà nƣớc đầu tƣ vốn nhà
nƣớc tại doanh nghiệp gồm nhiều mục tiêu khác nhau, chính vì vậy, tính mục


10

tiêu trong việc đầu tƣ, sử dụng vốn, tài sản nhà nƣớc của chủ sở hữu nhà nƣớc
thƣờng khó phân định rõ ràng.
Thứ ba, quy mô vốn nhà nước tại doanh nghiệp lớn, mang tính ổn định
cao, có khả năng chi phối lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội
Theo quy định tại Điều 5, Điều 1, Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn
nhà nƣớc đầu tƣ vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, nhà nƣớc
đầu tƣ vốn vào các doanh nghiệp theo nguyên tắc: (i) Đầu tư vốn nhà nước để
hình thành và duy trì doanh nghiệp ở những khâu, công đoạn then chốt trong
một số ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không tham gia; (ii)
Đầu tư vốn nhà nước để thành lập oanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ
công ích thiết yếu cho xã hội, Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực
tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh, Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực
độc quyền tự nhiên, Doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo
động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế; (iii)
Đầu tư bổ sung vốn nhà nước để tiếp tục duy trì tỷ lệ cổ phần, vốn góp của
nhà nước tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở
lên trong trường hợp không thu hút được các nhà đầu tư Việt Nam và nước
ngoài đối với doanh nghiệp cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết
yếu cho xã hội; hoặc cần thiết phải duy trì để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng,

an ninh.
Nhƣ vậy, những lĩnh vực mà nhà nƣớc đầu tƣ vốn đều là những lĩnh
vực đòi hỏi mức vốn đầu tƣ lớn, yêu cầu tính ổn định cao mà ít nhà đầu tƣ tƣ
nhân nào có thể đáp ứng đƣợc. Chính vì vậy, khác với vốn đầu tƣ của các nhà
đầu tƣ khác, vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp có quy mô lớn và mang
tính ổn định cao hơn.
1.1.1.2. Phân loại vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp


11

Xuất phát từ những phân tích về sự cần thiết của việc nhà nƣớc đầu tƣ
vốn vào nền kinh tế thông qua các doanh nghiệp, có thể khẳng định, chiến
lƣợc đầu tƣ vốn của nhà nƣớc tại mỗi doanh nghiệp ở các thời kỳ khác nhau
với các tác động của các nhân tố khách quan khác nhau sẽ khác nhau. Nhƣ
vậy, tùy từng lĩnh vực, trong từng thời kỳ và đặc biệt là phụ thuộc vào mục
đích điều tiết của nhà nƣớc thì mức độ đầu tƣ vốn của nhà nƣớc tại mỗi doanh
nghiệp có sự khác nhau. Căn cứ vào tỷ lệ vốn nhà nƣớc tại các Doanh nghiệp
có thể phân loại các Doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc thành 3 nhóm:
(i) Doanh nghiệp nhà nước
Theo Luật doanh nghiệp 2014, Doanh nghiệp nhà nước là doanh
nghiệp do nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ. Nhƣ vậy, theo Luật doanh
nghiệp 2014, chỉ những doanh nghiệp nào do nhà nƣớc sở hữu 100% vốn điều
lệ thì mới đƣợc coi là doanh nghiệp nhà nƣớc. Đây là quy định mới so với
Luật doanh nghiệp 2005, quy định này đã hạn chế số lƣợng doanh nghiệp nhà
nƣớc và mở rộng thành phần doanh nghiệp không bị ràng buộc bởi “cơ chế
nhà nƣớc”. Với quy định này các công ty lớn hoạt động trong lĩnh vực then
chốt nhƣ dầu khí, vận tải hàng không, hay các ngân hàng có sở hữu của nhà
nƣớc thấp hơn 100% vốn điều lệ đều không còn là doanh nghiệp nhà nƣớc.
Các doanh nghiệp này ngoài việc tháo bỏ cái mác doanh nghiệp nhà nƣớc, cải

tổ cơ chế quản lý điều hành, quản trị rủi ro thì hoàn toàn có thể cạnh tranh
bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp khác mà không có sự khác biệt nào.
Ngoài ra, quy định về hình thức tổ chức của doanh nghiệp nhà nƣớc cũng có
sự thay đổi, theo đó doanh nghiệp nhà nƣớc chỉ đƣợc tổ chức dƣới hình thức
công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nƣớc làm chủ sở hữu.
Nhìn chung các doanh nghiệp nhà nƣớc của Việt Nam đƣợc đặc trƣng
bởi những khía cạnh sau:


12

Một là, nhà nước đầu tư vốn và thành lập doanh nghiệp nhà nước theo
một thủ tục đặc biệt
Đối với các loại hình doanh nghiệp tƣ nhân (công ty cổ phần, công ty
trách nhiệm hữu hạn, công ty hợp danh, doanh nghiệp tƣ nhân), việc thành lập
doanh nghiệp đƣợc xác định là quyền của các tổ chức, cá nhân. Theo đó, các
tổ chức, cá nhân trên cơ sở thỏa thuận hoặc dựa trên ý chí cá nhân để đƣa ra
quyết định bỏ vốn để thành lập doanh nghiệp, đồng thời thực hiện các thủ tục
đăng ký thành lập theo quy định của pháp luật. Nhƣ vậy, các tổ chức, cá nhân
đƣợc quyền tự mình quyết định đầu tƣ vốn, thành lập doanh nghiệp để thực
hiện các hoạt động kinh doanh, cơ quan nhà nƣớc chỉ cho phép thành lập trên
cơ sở đăng ký kinh doanh của các tổ chức, cá nhân.
Trong khi đó, doanh nghiệp nhà nƣớc đƣợc thành lập trên cơ sở Quyết
định thành lập của Thủ tƣớng Chính phủ hoặc Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang Bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
cấp tỉnh. Mặt khác, nguồn đầu tƣ vốn điều lệ để thành lập doanh nghiệp nhà
nƣớc và bổ sung vốn điều lệ cho doanh nghiệp nhà nƣớc đang hoạt động từ
các nguồn hình thành vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp.Cơ quan đại diện chủ sở
hữu có trách nhiệm phê duyệt vốn điều lệ và đầu tƣ đủ vốn điều lệ cho doanh
nghiệp nhà nƣớc nhằm đảm bảo: (i) Không thấp hơn mức vốn pháp định của

ngành, nghề, lĩnh vực sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nƣớc theo
quy định của pháp luật, (ii) Phù hợp với quy mô, công suất thiết kế đối với
ngành, nghề, lĩnh vực sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nƣớc, (iii)
Phù hợp với chiến lƣợc, kế hoạch đầu tƣ phát triển của doanh nghiệp, phù hợp
với ngành, nghề kinh doanh chính của doanh nghiệp nhà nƣớc đƣợc cấp có
thẩm quyền phê duyệt; và (iv) Phù hợp với phƣơng án sản xuất, kinh doanh
của doanh nghiệp nhà nƣớc. Nhƣ vậy, doanh nghiệp nhà nƣớc chỉ đƣợc thành
lập khi có quyết định thành lập của Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và


13

nguồn vốn để thành lập doanh nghiệp nhà nƣớc do nhà nƣớc đảm bảo từ các
nguồn hình thành vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp (vốn từ ngân sách nhà nƣớc,
vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nƣớc; vốn từ quỹ đầu tƣ phát
triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do
Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc và vốn khác
đƣợc nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp)
Hai là, nhà nước sở hữu 100% vốn Điều lệ trong doanh nghiệp
nhà nước
Theo quy định tại Luật Doanh nghiệp 2014, doanh nghiệp đƣợc xác
định là doanh nghiệp nhà nƣớc khi tỷ lệ sở hữu vốn điều lệ của nhà nƣớc
trong doanh nghiệp đó là 100%. Trong khi đó, ở các nƣớc trong khu vực nhƣ
Thái Lan, Indonesia… (những nƣớc cũng còn nhiều doanh nghiệp nhà nƣớc
tại các lĩnh vực quan trọng nhƣ điện, nƣớc, viễn thông, ngân hàng, hàng
không…) những doanh nghiệp mà nhà nƣớc nắm giữ từ 20% trở lên đã đƣợc
xác định là doanh nghiệp nhà nƣớc. Nhƣ vậy, việc xác định chỉ những doanh
nghiệp do nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ mới là doanh nghiệp nhà nƣớc
đƣợc xem là đặc trƣng của doanh nghiệp nhà nƣớc của Việt Nam.
Ba là, toàn bộ vốn và tài sản của doanh nghiệp nhà nước thuộc sở hữu

100% của nhà nước
Doanh nghiệp nhà nƣớc do nhà nƣớc đầu tƣ 100% vốn nên nó thuộc sở
hữu nhà nƣớc, tài sản của doanh nghiệp nhà nƣớc là một bộ phận của tài sản
nhà nƣớc. Doanh nghiệp nhà nƣớc sau khi đƣợc thành lập là một chủ thể kinh
doanh, tuy nhiên chủ thể kinh doanh này không có quyền sở hữu đối với tài
sản trong doanh nghiệp mà chỉ là ngƣời quản lý tài sản và kinh doanh trên cơ
sở sở hữu của nhà nƣớc. nhà nƣớc giao vốn cho doanh nghiệp, doanh nghiệp
phải chịu trách nhiệm trƣớc nhà nƣớc về việc bảo toàn và phát triển vốn mà
nhà nƣớc giao.


14

Bốn là, Doanh nghiệp nhà nước do nhà nước tổ chức quản lý và hoạt
động theo mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao.
Ở Việt Nam, nhà nƣớc đƣợc xác định là chủ sở hữu duy nhất của doanh
nghiệp nhà nƣớc. nhà nƣớc quản lý doanh nghiệp nhà nƣớc thông qua cơ quan
quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền theo phân cấp của Chính phủ. Bao gồm
những nội dung: (i) nhà nƣớc quy định mô hình cơ cấu tổ chức quản lý trong
từng loại doanh nghiệp nhà nƣớc phù hợp với quy mô, tính chất, lĩnh vực hoạt
động của từng doanh nghiệp (ii) nhà nƣớc quy định chức năng nhiệm vụ
quyền hạn của các cơ cấu tổ chức trong doanh nghiệp nhà nƣớc nhƣ hội đồng
thành viên, Tổng giám đốc...(iii) nhà nƣớc quy định thẩm quyền trình tự thủ
tục của việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thƣởng, kỷ luật các chức vụ quan
trọng của doanh nghiệp nhƣ chủ tịch Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty...;
(iv) nhà nƣớc quyết định dự án đầu tƣ, xây dựng, mua, bán tài sản cố định của
doanh nghiệp có giá trị trên 50% vốn chủ sở hữu đƣợc ghi trên báo cáo tài
chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp tại thời điểm gần
nhất với thời điểm quyết định dự án; (v) nhà nƣớc xem xét, phê duyệt dự án
đầu tƣ ra ngoài doanh nghiệp với giá trị trên 50% vốn chủ sở hữu đƣợc

ghi trên báo cáo tài chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp
tại thời điểm gần nhất với thời điểm quyết định dự án . Nhƣ vậy, nếu nhƣ
ngƣời quản lý tại các doanh nghiệp thuộc sở hữu tƣ nhân có quyền linh hoạt
đối phó với những điều kiện thay đổi của thị trƣờng, chủ động trong việc đƣa
ra các quyết định liên quan đến việc quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh
thì đối với doanh nghiệp nhà nƣớc, sự can thiệp của nhà nƣớc vào hoạt động
của doanh nghiệp nhà nƣớc là rất lớn. Sự can thiệp của nhà nƣớc vào hoạt
động của doanh nghiệp nhà nƣớc cũng điểm khác biệt giữa doanh nghiệp nhà
nƣớc của Việt Nam và nhiều nƣớc khác trên thế giới. Lấy ví dụ từ Singapore,
Temasek Holdings là tập đoàn kinh tế nhà nƣớc thuộc 100% sở hữu của


15

Chính Phủ. Với vai trò là chủ sở hữu, Chính phủ đảm bảo việc thành lập và tổ
chức Hội đồng quản trị có đủ năng lực, kinh nghiệm để định hƣớng đầu tƣ đối
với Temasek và đảm bảo tính chặt chẽ trong quá trình đầu tƣ. Bộ Tài chính
Singapore đƣợc giao nhiệm vụ làm đại diện chủ sở hữu nhƣng không thực
hiện việc quản lý điều hành; không chỉ định thành viên hội đồng quản trị của
công ty. Bên cạnh đó, Chính phủ Singapore cũng cam kết để Temasek hoạt
động của theo nguyên tắc thƣơng mại, tách bạch hẳn với vai trò hoạch định
chính sách gắn với lợi ích công và điều tiết thị trƣờng của Chính phủ. Chính
phủ không tham gia trực tiếp vào các quyết định đầu tƣ, các quyết định kinh
doanh của công ty.
Không chỉ đặc biệt trong phƣơng thức tổ chức quản lý, mục tiêu hoạt
động của doanh nghiệp nhà nƣớc ở Việt Nam cũng có đặc trƣng riêng. Cụ thể,
nếu nhƣ các doanh nghiệp thuộc sở hữu tƣ nhân mục tiêu hàng đầu của các
doanh nghiệp này là tối đa hóa lợi nhuận thì đối với các doanh nghiệp nhà
nƣớc, lợi nhuận chỉ là một trong các mục tiêu hƣớng tới, thậm chí trong nhiều
trƣờng hợp lợi nhuận không đƣợc xem là mục tiêu thiết yếu của một nhóm

các doanh nghiệp nhà nƣớc hoạt động trong những lĩnh vực đặc thù. Mục tiêu
hoạt động của mỗi doanh nghiệp nhà nƣớc chịu sự chi phối của nhà nƣớc về
mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nƣớc giao. Nếu nhà nƣớc giao cho doanh
nghiệp nhà nƣớc nào thực hiện hoạt động kinh doanh thì doanh nghiệp nhà
nƣớc đó phải kinh doanh có hiệu quả, doanh nghiệp nhà nƣớc nào đƣợc giao
thực hiện hoạt động công ích thì doanh nghiệp nhà nƣớc đó phải thực hiện
hoạt động công ích nhằm đạt đƣợc các mục tiêu kinh tế xã hội.
Năm là, về lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp nhà nước
Theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào sản
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, nhà nƣớc thành lập các doanh nghiệp
nhà nƣớc hoạt động chủ yếu trong các lĩnh vực nhƣ: (i) Lĩnh vực cung ứng


16

sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội (bao gồm: dịch vụ bƣu chính
công ích; Xuất bản (không bao gồm lĩnh vực in và phát hành xuất bản phẩm);
Hoạt động trong lĩnh vực nông, lâm nghiệp theo quy định của pháp luật;
Quản lý, khai thác công trình thủy lợi, thủy nông liên tỉnh, liên huyện; Quản
lý, khai thác, điều hành hệ thống kết cấu hạ tầng đƣờng sắt quốc gia, đƣờng
sắt đô thị; bảo đảm an toàn bay; bảo đảm an toàn hàng hải; (ii) Lĩnh vực trực
tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; (iii) Lĩnh vực độc quyền tự nhiên (bao
gồm: Hệ thống truyền tải điện quốc gia; nhà máy thủy điện có quy mô lớn đa
mục tiêu, nhà máy điện hạt nhân có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã
hội gắn với quốc phòng, an ninh; In, đúc tiền và sản xuất vàng miếng; Xổ số
kiến thiết; Doanh nghiệp nhà nƣớc có chức năng đầu tƣ kinh doanh vốn nhà
nƣớc, mua bán và xử lý nợ phục vụ tái cơ cấu và hỗ trợ điều tiết, ổn định kinh
tế vĩ mô; (iv) Lĩnh vực yêu cầu ứng dụng công nghệ cao, đầu tƣ lớn, tạo động
lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế.
Nhƣ vậy, những lĩnh vực mà doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nhà nƣớc ở

Việt Nam hoạt động là những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, góp phần
định hƣớng, điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã
hội của đất nƣớc theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Trong khi đó, lĩnh vực
hoạt động của các doanh nghiệp thuộc sở hữu tƣ nhân lại đa phần là những
lĩnh vực có khả năng mang lại lợi nhuận cao mà không đòi hỏi quá nhiều về
nguồn vốn đầu tƣ và thời gian thu hồi vốn nhanh.
(ii) Doanh nghiệp nhà nước nắm giữ cổ phần/phần vốn chi phối:
Doanh nghiệp nhà nƣớc nắm giữ cổ phần/ phần vốn góp chi phối là
doanh nghiệp có tỷ lệ nắm giữ vốn của nhà nƣớc trên 50% vốn điều lệ hoặc
một tỷ lệ khác thấp hơn nhƣng có khả năng can thiệp, chi phối tới phần lớn
các quyết định sử dụng vốn của doanh nghiệp. So với doanh nghiệp nhà nƣớc


17

và các doanh nghiệp khác thuộc sở hữu tƣ nhân, doanh nghiệp nhà nƣớc nắm
giữ cổ phần/ phần vốn góp chi phối có những đặc thù sau đây:
Một là, về thành lập doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ cổ phần/vốn
góp chi phối.
Các doanh nghiệp mà nhà nƣớc nắm giữ cổ phần/phần vốn góp chi phối
ở Việt Nam hiện nay đa phần đƣợc hình thành từ việc cổ phần hoá hoặc tái cơ
cấu doanh nghiệp nhà nƣớc. Theo đó, cơ quan nhà nƣớc sẽ ra quyết định thực
hiện phƣơng án cổ phần hoá, tái cơ cấu các doanh nghiệp nhà nƣớc và giao
cho các chủ thể có thẩm quyền thực hiện thủ tục đăng ký thành lập doanh
nghiệp sau cổ phần hoá, tái cơ cấu. Nhƣ vậy, mặc dù nhà nƣớc không trực
tiếp ra quyết định về việc thành lập các doanh nghiệp mà nhà nƣớc nắm giữ
cổ phần/phần vốn góp chi phối, tuy nhiên, khác với các doanh nghiệp thuộc
sở hữu tƣ nhân, việc thành lập các doanh nghiệp mà nhà nƣớc nắm giữ cổ
phần/phần vốn góp chi phối đƣợc thực hiện trên cơ sở quyết định cổ phần
hoá, tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nƣớc của cơ quan nhà nƣớc có thẩm

quyền.
Hai là, về tổ chức, quản lý doanh nghiệp có cổ phần/vốn góp chi phối
của nhà nước.
Trong doanh nghiệp mà nhà nƣớc nắm giữ cổ phần, phần vốn góp chi
phối, nhà nƣớc tham gia với tƣ cách nhƣ một cổ đông/ thành viên góp vốn.
Do đó, sự can thiệp của nhà nƣớc vào hoạt động tổ chức, quản lý các doanh
nghiệp này không lớn nhƣ đối với các doanh nghiệp nhà nƣớc. Tuy nhiên,
trong quan hệ này, nhà nƣớc vẫn nắm giữ tỷ lệ cổ phần/phần vốn góp chi
phối, do đó, nhà nƣớc cũng có thể can thiệp ở một mức độ nhất định tới các
quyết định tổ chức, quản lý, sử dụng vốn tại các doanh nghiệp này.
Ba là, mục tiêu, lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp có cổ phần/vốn
góp chi phối của nhà nước.


18

Theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào sản
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, lĩnh vực hoạt động của các doanh
nghiệp mà nhà nƣớc nắm giữ cổ phần chi phối bao gồm: (i) Lĩnh vực trực tiếp
phục vụ quốc phòng, an ninh; (ii) Lĩnh vực không thu hút đƣợc các nhà đầu tƣ
Việt Nam và nƣớc ngoài trong lĩnh vực cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công
ích thiết yếu cho xã hội. Nhƣ vậy, mặc dù không phải là những lĩnh vực then
chốt của nền kinh tế, tuy nhiên, những lĩnh vực hoạt động của các doanh
nghiệp mà nhà nƣớc nắm giữ cổ phần chi phối cũng là những lĩnh vực đặc
biệt, cần thiết có sự đầu tƣ của nhà nƣớc. Trên cơ sở lĩnh vực hoạt động của
nhóm các doanh nghiệp này có thể thấy, mục tiêu hoạt động của các doanh
nghiệp nhà nƣớc nắm giữ cổ phần chi phối không chỉ đơn thuần là mục tiêu
lợi nhuân mà còn hƣớng tới những mục tiêu cao hơn đó là đảm bảo cung ứng
các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội và đảm bảo an ninh quốc
phòng.

(iii) Doanh nghiệp có cố phần/vốn góp của nhà nước dưới mức chi
phối
Doanh nghiệp có cổ phần/vốn góp của nhà nƣớc dƣới mức chi phối là
nhóm doanh nghiệp không thuộc các trƣờng (i) và (ii). Doanh nghiệp có cổ
phần/vốn góp của nhà nƣớc dƣới mức chi phối có đặc điểm tƣơng đồng đối
với doanh nghiệp nhà nƣớc nắm giữ cổ phần/ phần vốn góp chi phối ở quy
định về thành lập doanh nghiệp. Tuy nhiên, khác với doanh nghiệp nhà nƣớc
nắm giữ cổ phần/ phần vốn góp chi phối và các doanh nghiệp khác thuộc sở
hữu tƣ nhân, doanh nghiệp có cổ phần/vốn góp của nhà nƣớc dƣới mức chi
phối có đặc thù sau đây:
Một là, về cơ sở hình thành doanh nghiệp có cổ phần/vốn góp không
chi phối của nhà nước


19

Sự tồn tại của doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc ở mức dƣới mức chi phối
thƣờng có nhiều nguyên nhân, tuy nhiên, có thể kế đến hai nguồn hình thành
cơ bản sau đây: (i) Trƣớc hết, trong một số trƣờng hợp, đòi hỏi nhà nƣớc thực
hiện đầu tƣ vốn nhà nƣớc vào một doanh nghiệp mới với một tỷ lệ không ở
mức độ chi phối nhằm tham gia kiểm soát ở một mức độ duy trì hoặc đáp ứng
yêu cầu của việc tìm kiếm lợi nhuận trong một số lĩnh vực mới hoặc mang lại
lợi nhuận cao nhƣng không yêu cầu nhà nƣớc phải nắm giữ vốn chi phối; (ii)
Bên cạnh đó, trong quá trình thực hiện tái cơ cấu các doanh nghiệp nhà nƣớc,
nhà nƣớc quyết định thoái vốn khỏi các doanh nghiệp mà trƣớc đây đã đầu tƣ
100% vốn điều lệ hoặc đầu tƣ ở mức chi phối trong vốn điều lệ. Nhƣ vậy,
trong trƣờng hợp nhà nƣớc quyết định thoái vốn theo giai đoạn,có nghĩa là chỉ
thoái khỏi mức vốn 100% hoặc khỏi mức vốn chi phối nhƣng vẫn giữ lại một
tỷ lệ nhất định để thực hiện việc tiếp tục giám sát hoặc thu lợi nhuận, các
doanh nghiệp có phần vốn nhà nƣớc ở mức không chi phối sẽ phát sinh.

Đây chính là nguồn hình thành chủ yếu của các doanh nghiệp có mức
vốn đầu tƣ của nhà nƣớc ở mức độ không chi phối trong vốn điều lệ của
doanh nghiệp.
Hai là, về tổ chức, quản lý doanh nghiệp có cổ phần/vốn góp không chi
phối của nhà nước.
Trong doanh nghiệp có cổ phần/vốn góp của nhà nƣớc dƣới mức chi
phối, nhà nƣớc cũng tham gia với tƣ cách là cổ đông/thành viên góp vốn. Tuy
nhiên, khác với doanh nghiệp nhà nƣớc nắm giữ cổ phần/ phần vốn góp chi
phối, tỷ lệ sở hữu của nhà nƣớc tại các doanh nghiệp thuộc nhóm này ở dƣới
mức có thể chi phối đến hoạt động tổ chức, quản lý, sử dụng vốn tại doanh
nghiệp. Do đó, sự can thiệp của nhà nƣớc trong nhóm các doanh nghiệp này
là rất ít, sự can thiệp của nhà nƣớc sẽ tƣơng ứng với mức vốn mà nhà nƣớc đã
đầu tƣ hoặc quyết định giữ lại trong vốn điều lệ của các doanh nghiệp này.


20

Nếu đánh giá về lợi thế của nhà nƣớc khi điều hành hoạt động các
doanh nghiệp này thì có một thực tế là vai trò của nhà nƣớc nhƣ một cổ đông/
thành viên góp vốn không thực sự tác động mạnh mẽ tới doanh nghiệp. Ở các
doanh nghiệp này, nhà nƣớc ứng xử nhƣ một cổ đông/ thành viên góp vốn
thông thƣờng trên cơ sở những quyền và trách nhiệm cũng nhƣ lợi ích không
khác gì với những cổ đông/ thành viên góp vốn khác. Nói một cách khác,
trong các doanh nghiệp này, nhà nƣớc đóng vai một ngƣời cùng tham gia
quản lý doanh nghiệp nhƣng sự quản lý này có hiệu quả hay không, lựa chọn
mô hình quản lý nào, xây dựng kế hoạch kinh doanh nhƣ thế nào sẽ là quyết
định của cả tập thể những ngƣời góp vốn chứ không phải là quyết định của
nhà nƣớc hoặc quyết định chủ yếu phụ thuộc vào nhà nƣớc.
Tuy nhiên, việc nhà nƣớc tham gia vào các doanh nghiệp với một tỷ lệ
vốn dƣới mức chi phối, trên một bình diện nhất định, có thể đánh giá là một

sự tham gia công bằng, minh bạch để cùng chia sẻ các kinh nghiệm quản lý
với các thành phần kinh tế khác cũng nhƣ chia sẻ các khó khăn, thuận lợi mà
một doanh nghiệp không đƣợc chi phối bởi vốn nhà nƣớc có thể gặp phải. Từ
những kinh nghiệm thực tế sống động này, chủ sở hữu nhà nƣớc có thể áp
dụng tƣơng tự các phƣơng thức quản lý hợp lý vào các mô hình doanh nghiệp
mà mình nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc nắm tỷ lệ vốn chi phối, từ đó có thể
nâng cao hiệu quả sử dụng đồng vốn nhà nƣớc theo các mục tiêu kinh tế xã
hội đã đặt ra.
1.1.2. Một số vấn đề lý luận về quản lý và sử dụng vốn nhà nước
tại doanh nghiệp
1.1.2.1. Khái niệm quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Trong điều kiện phát triển của nền kinh tế thị trƣờng, việc nhà nƣớc
đầu tƣ vốn vào các doanh nghiệp là một lựa chọn hiệu quả giúp nhà nƣớc
khắc phục những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trƣờng, góp phần định


21

hƣớng sự phát triển của nền kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà
nƣớc trong các thành phần kinh tế. Đi đôi với việc nhà nƣớc thực hiện đầu tƣ
vốn vào các doanh nghiệp, việc quản lý, giám sát một cách có hiệu quả nguồn
vốn nhà nƣớc đầu tƣ cũng trở thành xu thế tất yếu.
Quản lý vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp đƣợc hiểu là việc nhà nƣớc,
thông qua hệ thống các cơ quan nhà nƣớc– cơ quan đại diện chủ sở hữu – sử
dụng các phƣơng thức, công cụ quản lý do nhà nƣớc ban hành phù hợp với
các chính sách kinh tế - xã hội của Đảng để định hƣớng đầu tƣ, sử dụng và
giám sát việc sử dụng có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn nhà nƣớc đầu tƣ
tại các doanh nghiệp, đảm bảo các doanh nghiệp có vốn đầu tƣ của nhà nƣớc
hoạt động theo đúng mục tiêu, định hƣớng và nhiệm vụ mà nhà nƣớc đã đặt
ra.

Các yếu tố liên quan đến hoạt động quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các
doanh nghiệp bao gồm: (i) Chủ thể: Chủ thể của quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ
tại doanh nghiệp là Chính phủ. Về bản chất, nhà nƣớc là chủ sở hữu của
nguồn vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại các doanh nghiệp, tuy nhiên, nhà nƣớc không
thể tự mình quản lý nguồn vốn này mà phải thông qua Chính phủ. Chính phủ
sẽ là chủ thể thay mặt nhà nƣớc thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nƣớc
đầu tƣ tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, trên thực tế Chính phủ thƣờng ủy quyền
cho một tổ chức hay một cơ quan làm đại diện phần vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại
doanh nghiệp. (ii) Khách thể: Khách thể của quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại
doanh nghiệp là các tổ chức kinh tế đƣợc nhà nƣớc đầu tƣ vốn vào hoạt động
sản xuất kinh doanh. (iii) Đối tƣợng: Đối tƣợng của quản lý vốn nhà nƣớc đầu
tƣ tại doanh nghiệp là số vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp, là bản thân
doanh nghiệp đó và mở rộng hơn nữa là những tác động mà doanh nghiệp đó
mang lại cho nền kinh tế - xã hội.


22

1.1.2.2. Tính tất yếu của việc quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư
tại các doanh nghiệp
Thứ nhất, nhà nƣớc đầu tƣ và là chủ sở hữu của nguồn vốn đầu tƣ tại
các doanh nghiệp, tuy nhiên, do khái niệm nhà nƣớc là một khái niệm phức
hợp, là tổng hòa của các thể chế, quy định, vì vậy, có thể nói, nhà nƣớc không
tự mình quản lý nguồn vốn này mà giao quyền cho một số cá nhân, tổ chức để
thực hiện việc quản lý này. Nhƣ vậy, về mặt lý luận, mặc dù việc quản lý vốn
nhà nƣớc này vẫn dựa trên quyền lực nhà nƣớc nhƣng rõ ràng, về mặt thực tế
là có sự tách biệt giữa chủ thể sở hữu vốn và chủ thể quản lý, sử dụng vốn nhà
nƣớc. Khi đã thuộc về hai đối tƣợng khác nhau, mục tiêu của chủ thể sở hữu
có thể sẽ không phù hợp với mục tiêu của chủ thể trực tiếp quản lý vốn nhà
nƣớc. Do đó, khả năng ngƣời đƣợc nhà nƣớc giao nhiệm vụ đại diện nhà

nƣớc quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại Doanh nghiệp sử dụng
nguồn vốn này vào những động cơ tƣ lợi, không phù hợp với mục tiêu của
chủ sở hữu – nhà nƣớc là có thể xảy ra. Vì vậy, cần phải tìm ra những phƣơng
thức để nhà nƣớc (với vai trò là chủ sở hữu vốn nhà nƣớc) có thể thắt chặt
hơn nữa sự quản lý đối với nguồn vốn nhà nƣớc đầu tƣ tại doanh nghiệp nhằm
đảm bảo vốn và tài sản của nhà nƣớc không bị xâm phạm vì những mục tiêu
sai lệch trong quá trình hoạt động kinh doanh, cũng nhƣ đảm bảo doanh
nghiệp hoạt động theo đúng mục tiêu nhà nƣớc đề ra, góp phần nâng cao vai
trò chủ đạo của kinh tế nhà nƣớc.
Thứ hai, nhà nƣớc quản lý vốn nhà nƣớc tại các doanh nghiệp có vốn
nhà nƣớc cũng chính là thực hiện một phần vai trò quản lý nhà nƣớc của
mình. nhà nƣớc ban hành các chế độ tài chính đối với doanh nghiệp nhà nƣớc,
theo dõi và kiểm tra việc chấp hành các chế độ đó. Việc theo dõi, kiểm tra
tình hình sử dụng vốn tại các doanh nghiệp nhà nƣớc giúp cơ quan quản lý
nắm bắt đƣợc tình hình thực tế tại các doanh nghiệp, theo dõi tiến trình thực