Pháp luật về đầu tư công và thực tiễn thi hành tại tỉnh điện biên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ VĂN TOẢN

PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƢ CÔNG VÀ THỰC TIỄN
THI HÀNH TẠI TỈNH ĐIỆN BIÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành

: Luật kinh tế

Mã số

: 60 38 01 07

Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Thị Bảo Ánh

HÀ NỘI, NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực.
NGƢỜI CAM ĐOAN

Lê Văn Toản


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

FDI

:

Đầu tư trực tiếp nước ngoài (Foreign Direct Investment)

GDP

:

Tổng sản phẩm quốc nội

KTTĐ

:

Kinh tế trọng điểm

KTXH

:

Kinh tế - xã hội

MTQG

:

Mục tiêu quốc gia

NSĐP

:

Ngân sách địa phương

NSNN

:

Ngân sách nhà nước

NSTW

:

Ngân sách trung ương

ODA

:

Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development
Assistance)

PPP

:

Đối tác công tư (Public - Private Partner)


MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU

Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA PHÁP
LUẬT VỀ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. Những vấn đề cơ bản về đầu tư công
1.1.1. Khái niệm, vai trò của đầu tư công
1.1.2. Đặc điểm của đầu tư công
1.2. Những vấn đề lý luận pháp luật về đầu tư công
1.2.1. Khái niệm pháp luật đầu tư công
1.2.2. Mục đích, quan điểm điều chỉnh, nguyên tắc và nội dung
pháp luật đầu tư công
1.2.3. Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của một số quốc gia trên
thế giới
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƢ CÔNG Ở
VIỆT NAM VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN Ở TỈNH ĐIỆN BIÊN
2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về đầu tư công ở Việt Nam
hiện nay
2.1.1. Thực trạng quy định về đầu tư công
2.1.2. Thực trạng các quy định về lập, thẩm định, quyết định chủ trương
đầu tư, quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công

2.1.3. Thực trạng các quy định về lập, thẩm định, phê duyệt, giao
kế hoạch và việc triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra,
đánh giá, thanh tra kế hoạch đầu tư công
2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công từ thực tiễn tỉnh
Điện Biên
2.2.1. Khái quát tình hình kinh tế - xã hội và đầu tư công ở tỉnh
Điện Biên
2.2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật đầu tư công ở tỉnh Điện Biên
Chƣơng 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU
QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TỪ THỰC
TIỄN TỈNH ĐIỆN BIÊN

Trang
1

7
7
7
9
15
15
17
21

26
26
26
38

42

46
46
50

59


3.1. Một số yêu cầu nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư
công ở Việt Nam nói chung và tỉnh Điện Biên nói riêng
3.1.1. Đảm bảo sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công, đảm bảo tính
công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng nguồn lực của
Nhà nước
3.1.2. Tạo điều kiện thuận lợi và bình đẳng cho các loại hình
doanh nghiệp tiếp cận và thực hiện các dự án công
3.1.3. Góp phần tạo cơ sở pháp lý để đẩy mạnh công cuộc phòng
chống tham nhũng, lãng phí và thực hành tiết kiệm trong
đầu tư xây dựng cơ bản
3.2. Kiến nghị những giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật
về đầu tư công ở Việt Nam nói chung và tỉnh Điện Biên nói riêng
3.2.1. Nâng cao hiệu quả công tác lập, thẩm định, phê duyệt các dự
án sử dụng vốn đầu tư phát triển, chú trọng công tác thẩm
định nguồn vốn
3.2.2. Nâng cao hiệu quả công tác lập, bố trí vốn đầu tư, quản lý và
sử dụng vốn đầu tư hiệu quả tại các dự án
3.2.3. Nâng cao năng lực của các chủ thể triển khai, thực hiện các
dự án đầu tư
3.2.4. Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với đầu tư công
3.2.5. Những giải pháp đặc thù ở tỉnh Điện Biên
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

59

59
61

62
64

64
66
66
67
69
71
73


1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tư công được hiểu là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các
chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng KTXH và đầu tư vào các
chương trình, dự án phục vụ phát triển KTXH. Đầu tư công gắn liền với quan
niệm về công hữu và vai trò của Nhà nước trong phát triển nền kinh tế. Thời
gian qua, trên địa bàn cả nước, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc
xây dựng, hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng KTXH, cung ứng các dịch vụ
công; tạo môi trường thúc đẩy phát triển nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, bảo
đảm an sinh và công bằng xã hội, tăng cường tiềm lực quốc phòng, an ninh.
Không thể phủ nhận vai trò quan trọng của đầu tư công đến phát triển

kinh tế và nâng cao phúc lợi xã hội. Tuy nhiên, đầu tư công đã và đang chiếm
tỷ trọng rất lớn, nhưng sử dụng kém hiệu quả và đã đến lúc cần xem xét lại.
Do hệ thống pháp luật quản lý đầu tư công chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, thiếu
các chế tài và biện pháp quản lý, giám sát, nên đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn
chế như: Đầu tư còn dàn trải, phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng
năm, hiệu quả đầu tư kém. Tình trạng thi công vượt quá vốn kế hoạch được
giao, gây nợ đọng xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lực lớn đến cân đối
NSNN các cấp. Việc quản lý đầu tư bị phân tán, chia cắt theo nguồn vốn,
thiếu tập trung, thống nhất. Nhu cầu vốn của các bộ, ngành, địa phương là
khổng lồ so với khả năng cân đối vốn của Nhà nước và của nền kinh tế, trong
khi chúng ta chưa có công cụ kiểm soát thật sự hiệu quả. Vấn đề quan trọng
hàng đầu là cần xây dựng lại quy trình đánh giá sự cần thiết của dự án trước
khi phê duyệt, hạn chế tình trạng cho phép, phê duyệt dự án quá dễ dàng,
không đánh giá đúng năng lực thực hiện của chủ đầu tư. Các quy định hiện
hành về thủ tục phê duyệt đều mang tính hình thức, các dự án hầu hết đều có
“hồ sơ đẹp”, thực hiện đúng trình tự, thủ tục, nhưng phần lớn là cơ quan quyết
định cấp vốn chính là cơ quan cấp trên của chủ đầu tư, vừa là cơ quan kiểm
tra, đánh giá việc thực hiện...
Tại một số địa phương, công tác phân bổ và quản lý vốn đầu tư phát triển
vẫn còn tình trạng bố trí vốn cho các dự án không đủ điều kiện bố trí vốn, như


2
dự án được phê duyệt sau ngày 31/10 của năm trước năm kế hoạch nhưng vẫn
được bố trí vốn hoặc bố trí thừa vốn cho các dự án đầu tư nhưng không điều
chuyển cho các dự án có khối lượng hoàn thành. Bên cạnh đó, trong việc thực
hiện dự án đầu tư cũng có nhiều tồn tại như: Công tác khảo sát, thiết kế, lập
dự án đầu tư, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán - tổng dự toán, công tác
triển khai thực hiện đầu tư còn sai sót, chưa phù hợp với quy định. Điển hình
là sai về nội dung trong việc xác định quy mô đầu tư không chính xác dẫn đến

lập dự án có quy mô lớn hơn nhiều so với nhu cầu sử dụng thực tế chất lượng
xây dựng dự án của tư vấn lập dự án, lập báo cáo kinh tế kỹ thuật sơ sài chưa
cập nhật đủ thông tin, số liệu về hiện trạng, do đó không phản ánh hết sự cần
thiết của việc đầu tư; khâu thẩm tra thiết kế thi công - tổng dự toán chưa chặt
chẽ dẫn đến dự án có quy mô nhỏ, kỹ thuật không phức tạp, phải điều chỉnh
dự án, dự toán hoặc hợp đồng nhiều lần, ảnh hưởng đến tiến độ, hiệu quả dự
án; công tác quản lý giá vật liệu đầu vào của chủ đầu tư còn thiếu chặt chẽ,
dẫn tới làm tăng xuất đầu tư của công trình; chủ đầu tư áp dụng hình thức lựa
chọn nhà thầu không phù hợp với kế hoạch đấu thầu được phê duyệt, chậm
đưa ra những phương án xử lý vướng mắc trong quá trình thi công để tồn
đọng kéo dài dẫn đến chậm tiến độ thực hiện hợp đồng, gây khó khăn cho
việc kiểm soát chi phí của dự án, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư, lãng phí
ngân sách.
Nhằm tạo lập hệ thống cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ, nâng cao hiệu
quả đầu tư công, ngày 18/6/2014, kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XIII đã thông
qua Luật Đầu tư công. Luật này được nghiên cứu, xây dựng một cách công
phu, nghiêm túc, trên cơ sở kế thừa và hoàn thiện các quy định trong các văn
bản quy phạm pháp luật hiện hành về quản lý đầu tư công, đồng thời bổ sung
những chế tài mới, như chế định đầy đủ toàn bộ quá trình đầu tư công từ chủ
trương đầu tư, thẩm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án sử dụng
vốn đầu tư công, lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch đầu tư, triển khai thực
hiện kế hoạch, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch đầu tư công.
Với thực trạng trên, đầu tư công ở Điện Biên không phải là ngoại lệ, bởi
vậy, việc nghiên cứu các vấn đề lý luận pháp luật, các yếu tố tác động và ảnh
hưởng đến cơ chế thực thi pháp luật về đầu tư công, gắn với thực tiễn thi hành


3
ở tỉnh Điện Biên là vấn đề có ý nghĩa quan trọng nhằm tìm ra các giải pháp để
nâng cao hiệu quả pháp luật về đầu tư công trên địa bàn tỉnh Điện Biên. Đây

cũng là lý do mà em lựa chọn đề tài: “Pháp luật về đầu tư công và thực tiễn
thi hành tại tỉnh Điện Biên” để làm đề tài Luận văn Thạc sĩ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Pháp luật về đầu tư công là vấn đề được quan tâm trao đổi ở nhiều diễn
đàn, tuy nhiên, dưới giác độ khoa học pháp lý, dường như chưa có công trình
nào đề cập nghiên cứu một cách tổng thể. Qua khảo sát của tác giả đã có rất
nhiều các công trình, bài viết nghiên cứu về đầu tư công dưới giác độ kinh tế
và một số bài viết dưới giác độ luật học thì chỉ mang tính khái quát như:
- Đề tài cấp Bộ (2011) về “Nghiên cứu phân cấp quản lý Nhà nước về
đầu tư công ở Việt Nam” do ThS. Trần Thị Thu Hương, Phó Trưởng Ban Thể
chế kinh tế thuộc Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương là chủ nhiệm
đã tập trung nghiên cứu phân tích thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công ở
Việt Nam từ năm 2000 đến nay, trong đó tìm ra những bất cập và nguyên
nhân của những bất cập để từ đó đề xuất những quan điểm và giải pháp định
hướng nhằm thúc đẩy công tác đổi mới phân cấp quản lý hiện nay ở Việt Nam.
Trong quá trình xây dựng khung pháp lý phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư
công ở Việt Nam thời gian tới, trước hết cần phải xác định đúng và rõ ràng vai
trò của Nhà nước đến đâu trong phát triển KTXH, và chỉ khi xác định được cụ
thể vai trò của Nhà nước thì lúc đó Nhà nước mới có thể sử dụng chính sách đầu
tư công một cách hiệu quả. Bên cạnh đó, trong điều kiện trình độ phát triển
KTXH và năng lực quản lý nhà nước ở các cấp địa phương có sự chênh lệch lớn
thì việc đa dạng hóa hình thức phân cấp/phân quyền là điều rất cần thiết.
- Đề tài “Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến tiến độ đầu tư các công
trình sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước do tỉnh Phú Yên quản lý” (thuộc
Sở Khoa học và Công nghệ tỉnh Phú Yên) do ThS. Huỳnh Xuân Sơn và ThS.
Nguyễn Khoa Khang là chủ nhiệm đã thực hiện nghiên cứu thực tiễn từ các công
trình sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước do tỉnh Phú Yên quản lý…
- Các bài viết như: “Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam” của
đồng tác giả Nguyễn Đình Tài và Lê Thanh Tú đăng trên Tạp chí Tài chính,
số tháng 04/2010; “Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công - Thực trạng ở

4
Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế” của TS. Vũ Thành Tự Anh, Chương trình
giảng dạy kinh tế Fulbright… “Vai trò của pháp luật trong kiểm soát đầu tư
công” của PGS, TS. Phạm Duy Nghĩa, Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh - Bài
đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 201, tháng 8/2011… Bên cạnh đó còn
rất nhiều các bài viết trao đổi, góp ý cho quá trình xây dựng Luật Đầu tư công
năm 2014… Cho đến nay chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu một cách
tổng thể vấn đề này cả về lý luận, thực tiễn và phướng hướng hoàn thiện dưới
góc độ pháp lý để góp phần xây dựng hệ thống pháp luật về đầu tư công một
cách toàn diện. Do vậy, đây là luận văn nghiên cứu một cách có hệ thống dưới
góc độ lý luận về lịch sử nhà nước và pháp luật vấn đề đầu tư công ở Việt Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích của Luận văn này là trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề về lý
luận, khái quát và đánh giá thực trạng pháp luật về đầu tư công ở Việt Nam,
mà đặc biệt là việc thực hiện pháp luật về đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Điện
Biên. Từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật về đầu tư công ở Việt Nam nói chung và ở tỉnh Điện Biên nói riêng.
Với mục đích nghiên cứu ở trên, nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn
được xác định là:
Một là: Phân tích làm rõ các vấn đề lý luận pháp luật về đầu tư công, bao
gồm khái niệm, đặc điểm, vai trò của đầu tư công; khái niệm pháp luật về đầu
tư công; mục đích, quan điểm điều chỉnh và nguyên tắc quản lý đầu tư công,
nội dung cơ bản của pháp luật về thực hiện đầu tư công và kinh nghiệm quản
lý đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới;
Hai là: Khái quát, phân tích và đánh giá về thực trạng quy định pháp luật
cũng như thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công ở Việt Nam nói chung
và tại tỉnh Điện Biên nói riêng, chỉ ra những ưu, nhược điểm và nguyên nhân;
Ba là: Từ các nghiên cứu lý luận và thực tiễn, Luận văn đề xuất các giải

pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về
đầu tư công ở Việt Nam và tỉnh Điện Biên trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các vấn đề lý luận pháp luật về
đầu tư công tại Việt Nam; thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công, mà
đặc biệt là từ thực tiễn tỉnh Điện Biên.


5
Để làm rõ hơn thực tiễn pháp luật và thực hiện pháp luật về đầu tư công,
phạm vi nghiên cứu của Luận văn được giới hạn từ giai đoạn 2011 đến nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được hoàn thành dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa
Mác - Lê Nin; quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Bên cạnh đó,
để đạt được mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra, tác giả còn sử dụng kết
hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học cơ bản như: Tổng hợp, phân tích,
so sánh, khái quát hóa, điều tra xã hội học trong quá trình nghiên cứu các vấn
đề lý luận và thực tiễn liên quan đến đề tài
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
Luận văn là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống về pháp luật
đầu tư công với những đóng góp mới về khoa học và thực tiễn sau đây:
Về mặt lý luận, trong bối cảnh Nhà nước cần có những chính sách rõ
ràng về quản lý vốn của Nhà nước vào hoạt động đầu tư, tránh tình trạng sử
dụng “tiền chùa” nên không quan tâm đến hiệu quả. Đồng thời, Nhà nước
cũng có cơ chế giám sát trực tiếp, hiệu quả để hạn chế tham nhũng, lãng phí
và nhân dân phải được tham gia giám sát hoạt động này vì vốn của Nhà nước
cũng là từ tiền của dân đóng thuế. Bởi vậy, việc nghiên cứu toàn diện các vấn
đề lý luận và thực tiễn pháp luật về đầu tư công nhằm tạo cơ sở pháp lý thống
nhất, đồng bộ và hoàn chỉnh để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý
hoạt động đầu tư và sử dụng vốn đầu tư công, đảm bảo tính công khai, minh

bạch trong quản lý, sử dụng nguồn lực của Nhà nước; góp phần và tạo điều
kiện pháp lý để đẩy mạnh công cuộc phòng chống tham nhũng, lãng phí và
thực hành tiết kiệm trong đầu tư xây dựng cơ bản; tạo điều kiện thuận lợi và
bình đẳng cho các doanh nghiệp tư nhân trong việc tiếp cận và thực hiện các
dự án công là có tầm quan trọng đặc biệt và ý nghĩa to lớn.
Về mặt thực tiễn, Luận văn đặt vấn đề nghiên cứu từ thực tiễn thực hiện
pháp luật từ tỉnh Điện Biên, một tỉnh miền núi Tây Bắc với những thuận lợi
và khó khăn riêng có sẽ góp phần đưa ra các bài học kinh nghiệm quý báu cho
các địa phương khác khi thực hiện pháp luật về đầu tư công. Bên cạnh đó, kết
quả nghiên cứu của luận văn cũng là tài liệu tham khảo có giá trị đối với công
tác nghiên cứu, giảng dạy và thực thi pháp luật về đầu tư công ở Việt Nam.


6
7. Kết cấu Luận văn
Bên cạnh phần Lời mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, đề
tài luận văn được triển khai với kết cấu ba chương như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản của pháp luật về đầu tư công
Chương 2: Thực trạng pháp luật về đầu tư công ở Việt Nam và thực tiễn
thực hiện tại tỉnh Điện Biên
Chương 3: Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật
về đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Điện Biên


7
Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT
VỀ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ ĐẦU TƢ CÔNG

1.1.1. Khái niệm, vai trò của đầu tƣ công
1.1.1.1. Khái niệm đầu tư công
Trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đầu tư của Nhà nước là
chủ yếu và lúc đó quản lý kinh tế và thống kê chỉ sử dụng khái niệm "đầu tư
xây dựng cơ bản của Nhà nước". Đầu tư của khu vực tập thể và nhân dân xây
dựng các công trình công cộng hầu như không thống kê được. Sang thời kỳ
kinh tế thị trường đầu tư công được hiểu là việc đầu tư để tạo năng lực sản
xuất, cung ứng hàng hóa công cộng và chi tiêu chính phủ để cung ứng hàng
hóa công cộng như xây dựng đường xá, trường học, dịch vụ phòng và chữa
bệnh, đảm bảo an ninh, quốc phòng… Bằng nguồn vốn nhà nước, bao gồm:
Vốn NSNN, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát
triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và
các vốn khác do Nhà nước quản lý.
Từ những phân tích trên có thể khái quát đầu tư công như sau: “Đầu tư
công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây
dựng kết cấu hạ tầng KTXH và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ
phát triển KTXH” [15]. Khái niệm này làm rõ các đặc điểm của đầu tư công
đó là, hoạt động đầu tư của Nhà nước; nguồn vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư
công là từ Nhà nước; mục tiêu của hoạt động đầu tư công là các chương trình,
dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển KTXH, trong đó chủ yếu là hoạt
động đầu tư của Nhà nước, nguồn vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư công là từ
Nhà nước và theo đuổi các mục tiêu của chính sách công. Đối tượng sử dụng
nguồn vốn Nhà nước trong đầu tư công cũng rất đa dạng gồm: Chương trình
mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi
trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá
thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục - đào tạo
và các lĩnh vực khác; các chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của


8

các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; các
dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp,
tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của
pháp luật; các chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định
của Chính phủ.
1.1.1.2. Vai trò của đầu tư công
Đầu tư công có vai trò cung cấp những hàng hóa công nhằm tạo mới
nâng cấp, củng cố năng lực hoạt động của nền kinh tế thông qua giá trị gia
tăng giá trị các tài sản công, nâng cao năng lực phục vụ của hệ thống hạ tầng
kinh tế, hạ tầng xã hội, đồng thời thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến
lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia, ngành, vùng và các địa phương.
Trong nền kinh tế, khu vực kinh tế tư nhân thường không muốn tham gia
vào việc cung cấp các hàng hóa công do khó thu lợi. Những hàng hóa công
này thường là các công trình hạ tầng phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội
như: đường xá, cầu cống, trường học, bệnh viện… Vai trò của những hàng
hóa công này là vô cùng quan trọng vì nếu không có hệ thống hạ tầng giao
thông thì nền kinh tế không vận hành được, không có hệ thống công trình
trường học, bệnh viện, nhà văn hóa phục vụ phát triển con người thì yêu cầu
phát triển xã hội cũng không được đáp ứng… Hoạt động đầu tư công của nhà
nước là nhằm cung cấp những hàng hóa công nên vai trò của hoạt động này
đối với phát triển kinh tế - xã hội là không thể phủ nhận được và tác động của
việc sản xuất những hàng hóa công không thể đo trực tiếp bằng các chỉ tiêu
thông thường như đối với các hàng hóa do doanh nghiệp tư nhân kinh doanh
mà phải thông qua hiệu quả đem lại cho toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Chính vì
thế việc đánh giá kết quả của đầu tư công của một địa phương phải thông qua
kết quả phát triển kinh tế - xã hội của chính địa phương đó.
Phải khẳng định rằng hoạt động đầu tư được coi là động lực chính thức
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và bản chất của mối quan hệ này đã được nghiên
cứu trong nhiều công trình cả tính lý thuyết và thực nghiệm, theo đó đầu tư
công thường phục vụ cho việc phát triển kết cấu hạ tầng. Việc phân biệt như

vậy rất có ý nghĩa vì đầu tư cho kết cấu hạ tầng có những điểm khác biệt với


9
nguồn vốn được sử dụng trong các doanh nghiệp. Kết cấu hạ tầng vốn tồn tại
bên ngoài doanh nghiệp và hỗ trợ hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp
cũng như các hoạt động của các cá nhân. Do vậy, nhiều doanh nghiệp và cá
nhân trong một khu vực có hưởng lợi từ kết cấu hạ tầng đó mà không mất
thêm chi phí hoặc ít nhất với chi phí thấp hơn nếu kết cấu hạ tầng đó phải
được cung cấp cho người sử dụng, nên kết cấu hạ tầng có thể coi như cung
cấp những lợi ích ngoại lai cho những người sử dụng đó. Ở nhiều quốc gia,
một số hoạt động sản xuất là do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện. Tại các
nước phát triển, đầu tư của doanh nghiệp nhà nước lại có xu hướng được giới
hạn trong một số ngành và tỷ trọng các hoạt động do các doanh nghiệp nhà
nước thực hiện đã giảm đi đáng kể trong ba thập kỷ qua. Tuy nhiên ở các
nước xã hội chủ nghĩa, doanh nghiệp nhà nước vẫn còn đóng vai trò quan
trọng và đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước thường được tính vào đầu tư
công, mặc dù tại một số nước tỷ trọng sản lượng của các doanh nghiệp nhà
nước đang giảm đi đáng kể.
Tại Việt Nam, từ năm 1995 đến nay, tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn
đầu tư luôn luôn ở mức trên 39%. Do đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nên bất
kỳ sự thay đổi về tốc độ tăng trưởng đầu tư công đều ảnh hưởng đến tốc độ
tăng trưởng của tổng đầu tư. Tuy vậy, từ mức đỉnh điểm 59,8% năm 2001, tỷ
trọng đầu tư công đã đi theo xu hướng giảm dần cho đến năm 2008 và đứng ở
mức 39,9% trong năm 2014, do đó Việt Nam được coi là một trong những
nước có tỷ lệ đầu tư/GDP cao nhất trên thế giới và đầu tư công chiếm tỷ trọng
lớn nhất trong tổng đầu tư, cao hơn hẳn FDI và đầu tư tư nhân [20].
1.1.2. Đặc điểm của đầu tƣ công
1.1.2.1. Chủ thể bỏ vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư công là Nhà nước
Như đã phân tích ở trên, đầu tư từ khu vực nhà nước ở Việt Nam hiện

diện ở hầu khắp các lĩnh vực của nền kinh tế, từ xây dựng hệ thống giao
thông, hạ tầng cơ sở, khai khoáng, chế biến - chế tạo cho đến thông tin truyền thông, giáo dục - đào tạo... Và được thực hiện bởi các cơ quan Nhà
nước từ trung ương tới địa phương. Thời gian gần đây cơ cấu đầu tư gần như
chia đều giữa cấp trung ương và cấp địa phương và đang có xu hướng dịch
chuyển chậm từ vai trò đầu tư của cấp trung ương là chủ yếu sang cấp địa


10
phương, theo đó Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành, cơ quan trung ương;
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp; Kiểm toán Nhà nước, Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam… Đều là chủ thể của hoạt động đầu tư công, tuy nhiên
việc triển khai các hoạt động đầu tư công của những cơ quan này lại được
thực hiện trực tiếp bởi một số đơn vị sau:
Chủ đầu tư: Chủ đầu tư trong dự án đầu tư công chính là cơ quan, tổ
chức nhà nước được giao quản lý dự án đầu tư công và để đảm bảo quá trình
triển khai hoạt động đầu tư được thực hiện theo đúng quy trình thủ tục trên cơ
sở xác định đúng trách nhiệm của người trực tiếp quản lý và sử dụng vốn,
Nhà nước sẽ chỉ định chủ đầu tư của dự án. Chủ đầu tư của dự án đầu tư công
sẽ do người có thầm quyền ra quyết định đầu tư quyết định trước khi lập dự
án và trao cho họ một số quyền hạn, nghĩa vụ nhất định thay mặt nhà nước để
thực hiện hoạt động đầu tư, như: Tổ chức lập, trình duyệt dự án, sử dụng các
nguồn vốn hợp pháp cho dự án; yêu cầu kiến nghị các cơ quan nhà nước liên
quan có thẩm quyền cung cấp các thông tin cho các tổ chức tư vấn liên quan
đến dự án; tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, tuyển
chọn tư vấn dự án, lựa chọn nhà thầu, thực hiện các giao dịch, đàm phán ký
kết với các bên; tổ chức theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện dự án,
thành lập ban quản lý dự án; kiến nghị các chính sách đề xuất với cơ quan nhà
nước để đảm bảo dự án đúng tiến độ, chất lượng và kinh phí đầu tư được
duyệt. Đồng thời chủ đầu tư chịu trách nhiệm về cơ sở pháp lý và độ tin cậy
của các thông tin, tài liệu cung cấp cho tư vấn lập dự án đầu tư công; tổ chức

thực hiện dự án đảm bảo tiến độ, chất lượng, quản lý và sử dụng hợp lý nguồn
vốn đầu tư; kiểm tra báo cáo thường xuyên tình hình thực hiện dự án; thực
hiện thanh quyết toán, theo quy định của cơ quan thanh toán; chịu trách nhiệm
toàn diện trong dự án khi phát sinh hậu quả do triển khai không đúng theo
quyết định đầu tư, gây thất thoát, lãng phí; thu hồi và hoàn trả vốn đầu tư đối
với các dự án đầu tư công có yêu cầu thu hồi vốn theo quy định của pháp luật.
Đơn vị nhận quản lý điều hành dự án đầu tư: Quản lý điều hành dự án
đầu tư công được hiểu là việc người có thẩm quyền quyết định đầu tư giao
cho tổ chức cá nhân có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật thay chủ đầu
tư thực hiện toàn bộ hoặc một phần công việc của dự án đầu tư công. Căn cứ


11
điều kiện năng lực của tổ chức, cá nhân, người quyết định đầu tư hoặc chủ
đầu tư xây dựng công trình quyết định lựa chọn một trong các hình thức quản
lý dự án, theo đó chủ đầu tư tự thành lập ban quản lý dự án để quản lý điều
hành, hoặc giao cho một đơn vị trực thuộc có đủ năng lực để quản lý điều
hành, hoặc thuê một đơn vị có đủ năng lực theo quy định của pháp luật để
thực hiện việc quản lý điều hành dự án đầu tư công trên cơ sở những nội dung
đã được hai bên thỏa thuận. Trách nhiệm, quyền hạn của đơn vị nhận quản lý
điều hành dự án đầu tư được thực hiện theo hợp đồng được thoả thuận giữa
hai bên. Đây là vấn đề xuất phát từ nhu cầu thực tiễn đặt ra, nhất là với chủ
đầu tư không có đơn vị có chức năng quản lý thực hiện đầu tư trong cơ cấu bộ
máy của cơ quan như các đơn vị sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa… Nhằm
tạo điều kiện để các chủ đầu tư không có năng lực quản lý đầu tư, thực hiện
quản lý và sử dụng vốn được giao có hiệu quả hơn.
Ban quản lý dự án đầu tư công: Ban quản lý dự án là đơn vị do chủ đầu
tư thành lập làm nhiệm vụ quản lý thực hiện dự án trong quá trình đầu tư. Quá
trình thực hiện dự án đầu tư công, ban quản lý dự án có thẩm quyền thay mặt
chủ đầu tư giải quyết các vấn đề phát sinh trong phạm vị quyền hạn trách

nhiệm của chủ đầu tư; theo dõi, giám sát quá trình thực hiện đầu tư đảm bảo
an toàn, tiến độ, chất lượng, chi phí cho dự án, kiến nghị chủ đầu tư giải quyết
các vấn đề vượt thẩm quyền. Đồng thời, ban quản lý dự án có nghĩa vụ thực hiện
các thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật; bảo đảm triển khai dự án đạt tiến
độ, chất lượng; báo cáo chủ đầu tư về nghiệm thu, quyết toán; chịu trách nhiệm
về các sai phạm, lãng phí trong quá trình thực hiện quản lý dự án đầu tư công.
Nhà thầu: Nhà thầu là nhà tổ chức, cá nhân có đủ năng lực thực hiện
hoạt động đầu tư khi tham gia quan hệ hợp đồng trong hoạt động đầu tư công.
Nhà thầu có thể bao gồm nhà thầu chính và nhà thầu phụ.
Nhà thầu chính ký kết hợp đồng nhận thầu trực tiếp với chủ đầu tư, thực
hiện phần việc chính của một loại công việc trong dự án.
Nhà thầu phụ là nhà thầu ký kết hợp đồng với nhà thầu chính hoặc tổng
thầu xây dựng để thực hiện một phần công việc của nhà thầu chính hoặc tổng
thầu xây dựng.
Tổ chức tư vấn: Tổ chức tư vấn là các tổ chức, cá nhân được chủ đầu tư


12
thuê để làm nhiệm vụ thực hiện những phần công việc của dự án trong quá trình
thực hiện dự án đầu tư. Tổ chức tư vấn đầu tư thực hiện các dịch vụ tư vấn một
phần hoặc toàn bộ các hoạt động đầu tư gồm: Khảo sát, thiết kế, lập, thẩm tra,
giám sát, kiểm toán, đánh giá dự án đầu tư và các dịch vụ tư vấn khác.
1.1.2.2. Mục đích đầu tư công là nhằm tạo mới nâng cấp, củng cố
năng lực hoạt động của nền kinh tế thông qua giá trị gia tăng các tài sản
công, qua đó nâng cao năng lực phục vụ của hệ thống hạ tầng kinh tế, hạ
tầng xã hội dưới hình thức sở hữu toàn dân
Đầu tư công để thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến lược phát
triển kinh tế xã hội của quốc gia, ngành, vùng và các địa phương, thông qua
đó giải quyết được nhiều vấn đề về xã hội, văn hóa, môi trường, phát triển
bền vững. Cụ thể như các chương trình mục tiêu Quốc gia: Chương trình 134,

135; Chương trình MTQG về nước sạch và vệ sinh môi trường…; các chương
trình đầu tư hạ tầng giao thông, xây dựng, kiên cố hóa trường học, trạm y tế,
bệnh viện, kênh mương nội đồng, trồng rừng phủ xanh đồi núi trọc.
Thực hiện điều tiết nền kinh tế thông qua việc tác động đến thành tố chi
tiêu Chính phủ trong tổng cầu của nền kinh tế, cụ thể, gia tăng đầu tư công
thông qua tăng chi NSNN, mở rộng tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước...

1.1.2.3. Các hình thức đầu tư công gồm đầu tư theo các chương trình mục
tiêu; đầu tư theo các dự án công; đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP)
Hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án sẽ được
triển khai bằng ba hình thức đầu tư công, nhằm thực hiện kế hoạch phát triển
KTXH đã được phê duyệt, như sau:
Thứ nhất, đầu tư theo các chương trình mục tiêu, là hình thức đầu tư của
Nhà nước vào các chương trình nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu
trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể.
Chương tình mục tiêu có thể được phân chia thành nhiều cấp độ bao gồm
chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình mục tiêu cấp tỉnh.
Chương trình mục tiêu cần đảm bảo các nội dung quan trọng như: Sự
cần thiết phải đẩu tư; đánh giá thực trạng ngành, lĩnh vực thuộc mục tiêu và
trong phạm vi của chương trình, những vấn đề cấp bách cần giải quyết trong
chương trình; mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể, các chỉ tiêu cơ bản phải đạt


13
được trong từng khoảng thời gian của chương trình; danh mục các dự án đầu
tư, thứ tự thời gian và thực hiện; ước tính tổng mức kinh phí thực hiện
chương trình, phân theo dự án, hạng mục cụ thể, tiến độ, nguồn vốn và kế
hoạch giải ngân; kế hoạch, tiến độ tổ chức thực hiện chương trình, dự án; cơ
chế chính sách áp dụng và khả năng lồng ghép với các chương trình khác; các
vấn đề khoa học công nghệ, môi trường, nhu cầu đào tạo nguồn nhân lực cho

dự án, chương trình; yếu tố hợp tác quốc tế; đánh giá tổng quan hiệu quả
KTXH chung của chương trình và dự án mang lại.
Thứ hai, đầu tư theo các dự án công, là hình thức đầu tư của Nhà nước
sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công vào các dự án phục vụ phát
triển KTXH. Các dự án đầu tư công được triển khai trên nhiều lĩnh vực, như
phát triển kết cấu hạ tầng, kỹ thuật, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh
do Nhà nước đầu tư (trừ các khoản đầu tư cho quốc phòng, an ninh, thuộc chi
tiêu đặc biệt ngoài cân đối kế hoạch hoặc viện trợ từ nước ngoài); dự án đầu
tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế xã hội, y tế, giáo
dục - đào tạo, khoa học công nghệ; dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan
nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố
định bằng vốn sự nghiệp; dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính
trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ vốn nhà
nước theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là đầu tư được thực
hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng,
cung cấp các dịch vụ công. Với nguồn vốn ngân sách hạn hẹp hiện nay, việc
kêu gọi các nguồn vốn đầu tư ngoài ngân sách, đặc biệt là mô hình hợp tác
công tư (PPP) được xem là giải pháp hiệu quả. Với mô hình PPP, Nhà nước
sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích
cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức
hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng
cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.
1.1.2.4. Nguồn vốn đầu tư công
Nguồn vốn đầu tư công được hình thành từ các nguồn vốn đầu tư nguồn
ngân sách nhà nước; vốn đầu tư nguồn công trái quốc gia; vốn đầu tư nguồn


14

trái phiếu Chính phủ; vốn đầu tư nguồn trái phiếu chính quyền địa phương;
vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); vốn tín dụng đầu tư phát triển của
Nhà nước; vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối
ngân sách nhà nước; khoản vốn vay của chính quyền cấp tỉnh được hoàn trả
bằng nguồn vốn cân đối ngân sách địa phương và thu hồi vốn từ các dự án
đầu tư bằng các khoản vốn vay này.
Hiện nay, các chương trình, dự án sử dụng nhiều nguồn vốn nhà nước để
đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh. Nguồn
hình thành vốn đầu tư công được lấy từ ngân sách, các khoản thu ngân sách
bao gồm các khoản sau:
- Vốn đầu tư nguồn NSNN, bao gồm: vốn đầu tư của NSTW cho Bộ,
ngành trung ương; vốn bổ sung có mục tiêu của NSTW cho địa phương; vốn
đầu tư trong cân đối NSĐP.
- Vốn đầu tư nguồn công trái quốc gia là khoản vốn do Nhà nước vay
trực tiếp của người dân bằng một chứng chỉ có kỳ hạn để đầu tư cho các mục
tiêu phát triển của đất nước.
- Vốn đầu tư nguồn trái phiếu Chính phủ là khoản vốn trái phiếu Chính
phủ do Bộ Tài chính phát hành để thực hiện một số chương trình, dự án quan
trọng trong phạm vi cả nước.
- Vốn đầu tư nguồn trái phiếu chính quyền địa phương là khoản vốn trái
phiếu có kỳ hạn từ 01 năm trở lên, do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phát hành
hoặc ủy quyền phát hành để đầu tư một số dự án quan trọng của địa phương.
- Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà
tài trợ nước ngoài, gồm: vốn viện trợ không hoàn lại, vốn vay ODA và vốn
vay ưu đãi của Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên
Chính phủ hoặc liên quốc gia.
- Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước là các khoản vốn do Ngân
hàng phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội cho vay để đầu tư các
dự án thuộc đối tượng vay vốn tín dụng đầu tư và tín dụng chính sách xã hội.
- Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, gồm:

+ Vốn đầu tư từ nguồn thu xổ số kiến thiết đến trước thời điểm Luật
NSNN sửa đổi năm 2015 có hiệu lực;
+ Khoản phí, lệ phí được để lại đầu tư của Bộ, ngành trung ương và địa phương;


15
+ Tiền lãi dầu khí của nước chủ nhà từ hợp đồng phân chia sản phẩm
dầu khí (PSC), lợi nhuận được chia từ liên doanh dầu khí và tiền đọc và sử
dụng tài liệu dầu khí;
+ Nguồn thu của đơn vị sự nghiệp công lập để lại cho đầu tư;
+ Vốn đầu tư từ nguồn thu cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, chuyển
đổi sở hữu doanh nghiệp nhà nước được thu lại hoặc trích lại để đầu tư
chương trình, dự án kết cấu hạ tầng KTXH thuộc nhiệm vụ NSNN của Bộ,
ngành trung ương và địa phương;
+ Nguồn thu của tổ chức tài chính, bảo hiểm xã hội được trích lại để đầu
tư dự án kết cấu hạ tầng KTXH của Bộ, ngành trung ương và địa phương;
+ Nguồn thu từ chuyển mục đích, chuyển quyền sử dụng đất của Bộ,
ngành trung ương và địa phương chưa đưa vào cân đối NSNN để đầu tư dự án
kết cấu hạ tầng KTXH.
- Khoản vốn vay của chính quyền cấp tỉnh được hoàn trả bằng nguồn
vốn cân đối NSĐP và thu hồi vốn từ các dự án đầu tư bằng các khoản vốn vay
này, bao gồm:
+ Khoản huy động vốn trong nước của chính quyền cấp tỉnh theo quy
định của Luật NSNN, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vay
từ nguồn vốn nhàn rỗi của Kho bạc Nhà nước và huy động từ các nguồn vốn
vay trong nước khác để đầu tư kết cấu hạ tầng;
+ Vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài do Chính
phủ cho vay lại.
Việc phân định rõ nguồn vốn đầu tư công sẽ là cơ sở để xác định phạm
vi và đối tượng điều chỉnh của Luật Đầu tư công, đồng thời quy định về

quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến
việc quản lý và sử dụng nguồn vốn này.
1.2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƢ CÔNG

1.2.1. Khái niệm pháp luật đầu tƣ công
Xem xét sự ra đời và phát triển của đầu tư công cho thấy, đầu tư công
không chỉ là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây
dựng kết cấu hạ và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển
KTXH mà còn là trách nhiệm của nhà nước trong việc tạo động lực chủ chốt


16
cho sự tăng trưởng và phát triển của quốc gia. Sự tham gia của nhà nước về
đầu tư công ngoài việc thể hiện trách nhiệm xã hội còn nhằm mục đích phát
triển kinh tế, đảm bảo ổn định xã hội. Đầu tư công dựng lên nền tảng hạ tầng
cơ sở và xã hội, từ đó hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế. Ở
mỗi quốc gia, với mức độ phát triển và thể chế khác nhau, vai trò, lĩnh vực
đầu tư công cũng như chính sách quản lý hình thức đầu tư này cũng có những
đặc điểm riêng biệt. Theo đó chính sách về đầu tư công chính là thái độ, quan
điểm, biện pháp mà nhà thống trị đưa ra để đảm bảo ổn định phát triển
KTXH, củng cố địa vị thống trị của mình. Để mục tiêu này thành hiện thực và
được thực hiện thống nhất, các quốc gia đều ban hành luật để điều chỉnh đầu
tư công và thông qua các đạo luật, hoạt động đầu tư công được thực hiện một
cách chính thống, mang tính bắt buộc chung và được đảm bảo thi hành bằng
cưỡng chế nhà nước. Pháp luật về đầu tư công là phương thức quan trọng nhất
để thực hiện các hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án
xây dựng kết cấu hạ tầng, phục vụ phát triển KTXH với những quy định,
giàng buộc cụ thể về quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan.
Từ việc tiếp cận các quan niệm về đầu tư công được trình bày ở trên và
lý luận chung về lịch sử nhà nước và pháp luật có thể đưa ra khái niệm pháp

luật đầu tư công như sau: “Pháp luật đầu tư công được hiểu là hệ thống các
quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh
các quan hệ KTXH phát sinh trong quá trình đầu tư của Nhà nước vào các
chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng, phục vụ phát triển KTXH theo
nguyên tắc đầu tư toàn diện và hiệu quả dưới sự đảm bảo của Nhà nước vì
mục tiêu ổn định xã hội và phát triển kinh tế”. Theo khái niệm này bản chất
của pháp luật đầu tư công được thể hiện với vai trò đảm bảo việc quản lý sử
dụng có hiệu quả các nguồn lực của Nhà nước, trên cơ sở phù hợp với chiến
lược phát triển KTXH, kế hoạch đầu tư của quốc gia, vùng, ngành, địa
phương đã được phê duyệt, thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến lược
phát triển KTXH của quốc gia, ngành, vùng và các địa phương, thông qua đó
giải quyết được nhiều vấn đề về xã hội, văn hóa, môi trường, phát triển bền
vững. Mặt khác các dự án đầu tư công thường được triển khai để đáp ứng
nhiều mục tiêu bao gồm các mục tiêu về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội,


17
quốc phòng - an ninh… Trong đó mục tiêu kinh tế được đảm bảo hiệu quả để
các mục tiêu còn lại phát huy tác dụng, tạo ra được kết quả đầu tư với hệ
thống năng lực phục vụ được cải thiện, đáp ứng yêu cầu phát triển chung của
xã hội và nền kinh tế, tránh lãng phí, dàn trải. Do vậy đầu tư công cần phải
được quản lý một cách thống nhất bằng các quy định của pháp luật.
1.2.2. Mục đích, quan điểm điều chỉnh, nguyên tắc và nội dung pháp
luật đầu tƣ công
1.2.2.1. Mục đích điều chỉnh
Pháp luật Đầu tư công nhằm điều chỉnh các mục tiêu chủ yếu sau:
Một là: Đảm bảo cơ sở pháp lý để quản lý sử dụng có hiệu quả các
nguồn lực của Nhà nước trong đầu tư công phù hợp với chủ trương tái cấu
trúc nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư mà trọng tâm là tái cơ cấu đầu
tư công nói riêng.

Hai là: Nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý sử dụng vốn đầu tư
công (không bao gồm đầu tư của doanh nghiệp nhà nước) đối với quá trình
đầu tư, từ khâu quyết định chủ trương đầu tư, chuẩn bị đầu tư, phê duyệt
quyết định đầu tư, lựa chọn chương trình đưa vào kế hoạch; chuyển từ kế
hoạch đầu tư hàng năm sang kế hoạch đầu tư trung hạn; toàn bộ quy trình
triển khai thực hiện kế hoạch đến theo dõi, đánh giá, giám sát kế hoạch,
chương trình, dự án đầu tư.
Ba là: Khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán hiện nay, góp phần
nâng cao hiệu quả đầu tư công theo đúng mục tiêu, định hướng chiến lược,
quy hoạch, kế hoạch phát triển KTXH của đất nước; chống thất thoát, lãng
phí; bảo đảm tính công khai, minh bạch trong tất cả các khâu của quá trình
đầu tư.
Bốn là: Xác lập những thể chế để giám sát được chi phí và mục đích cần
đạt được của hoạt động đầu tư công; phân quyền rạch ròi giữa lập pháp và
hành pháp trong quyết định về đầu tư công.
Năm là: Từng bước hội nhập, phù hợp với thông lệ quốc tế trong quản lý
đầu tư công; tạo môi trường đầu tư thuận lợi, hiệu quả cho các thành phần
kinh tế, các loại hình doanh nghiệp.
1.2.2.2. Quan điểm điều chỉnh


18
Pháp luật đầu tư công điều chỉnh hoạt động đầu tư công trên cơ sở các
quan điểm chủ yếu sau:
Một là: Quán triệt và thể chế hóa các chủ trương, đường lối, chính sách
của Đảng về tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư mà trọng
tâm là tái cơ cấu đầu tư công nói riêng. Đặc biệt là phải thể chế hóa các quy
định về đổi mới, tăng cường quản lý đầu tư công đã nêu trong Chỉ thị số
1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ.
Hai là: Hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư

công trong toàn bộ quá trình đầu tư, từ khâu quyết định chủ trương đầu tư,
quyết định đầu tư; lập, triển khai thực hiện, theo dõi và đánh giá thực hiện kế
hoạch, chương trình, dự án đầu tư công.
Ba là: Quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân trong tất cả các khâu liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công;
trong đó quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu các tổ chức,
cơ quan đơn vị liên quan đến việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
Bốn là: Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý và sử dụng
vốn đầu tư công. Các quy định phải rõ ràng, cụ thể, không chồng chéo, trùng lắp,
phù hợp với thực tiễn và xu thế chung, đồng thời bảo đảm phù hợp với yêu cầu
cải cách hành chính và với thông lệ quốc tế trong quản lý đầu tư công.
1.2.2.3. Nguyên tắc quản lý đầu tư công
Việc triển khai hoạt động đầu tư công được thực hiện trên cơ sở các
nguyên tắc sau:
Thứ nhất: Tuân thủ các quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
Thứ hai: Phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển KTXH 05 năm của
đất nước, quy hoạch phát triển KTXH và quy hoạch phát triển ngành.
Thứ ba: Đảm bảo thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản
lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
Thứ tư: Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối
với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm,
hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí. Bảo
đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công.


19
Thứ năm: Khuyến khích tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư
theo hình thức đối tác công tư (PPP) vào dự án kết cấu hạ tầng KTXH và
cung cấp dịch vụ công.
1.2.2.4. Nội dung cơ bản của pháp luật đầu tư công

Hoạt động đầu tư công được hiểu là quá trình lập, thẩm định, quyết định
chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công; lập,
thẩm định, phê duyệt và giao kế hoạch đầu tư công; triển khai thực hiện, theo
dõi, kiểm tra, đánh giá, thanh tra kế hoạch đầu tư công.
Pháp luật đầu tư công quy định thống nhất việc quản lý và sử dụng vốn
đầu tư công từ khâu xác định chủ trương đầu tư đến theo dõi, đánh giá, thanh
tra, kiểm tra, giám sát các chương trình, dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà
nước của tất cả các cấp, các ngành như:
Một là: Các quy định về lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư,
quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công.
Hầu hết các chương trình, dự án đầu tư công đều cần thiết phục vụ cho
mục tiêu phát triển kết cấu hạ tầng KTXH. Tuy nhiên, tổng nguồn vốn đầu tư
công là có hạn, xu thế tỷ trọng vốn đầu tư công ngày càng giảm, nên việc phê
duyệt quyết định đầu tư cần được cân nhắc, tính toán chặt chẽ trên cơ sở sắp
xếp thứ tự ưu tiên đầu tư các chương trình, dự án đó. Các tổ chức, cá nhân đề
xuất và tổ chức, cá nhân phê duyệt đều phải có trách nhiệm trong việc cân
nhắc, tính toán về thời điểm đầu tư, quy mô đầu tư từng chương trình, dự án.
Trong giai đoạn vừa qua, nhiều chương trình, dự án đã được đầu tư bằng
nguồn vốn đầu tư công khi cân đối vốn không đủ do chủ trương đầu tư phê
duyệt ồ ạt; nhiều chương trình, dự án được bố trí đủ vốn khi đưa vào sử dụng
không mang lại hiệu quả hoặc hiệu quả rất thấp. Ví dụ: như đầu tư xây dựng
dự án đường ven biển miền Trung, khi xây dựng xong, mang lại hiệu quả rất
thấp do không có người sử dụng; hoặc để đầu tư xây dựng một số chợ dân
sinh, một số trung tâm thương mại tại cửa khẩu… Như báo chí đã nêu, xây
dựng xong không có người kinh doanh, mua bán nên đã bị bỏ hoang, gây lãng
phí tiền của của Nhà nước. Trong thời gian tới, tỷ trọng đầu tư công tiếp tục
sụt giảm, nên việc phê duyệt các chương trình, dự án tổng nguồn vốn đầu tư


20

công là có hạn, xu thế tỷ trọng vốn đầu tư công ngày càng giảm, nên việc phê
duyệt quyết định đầu tư cần được cân nhắc, tính toán chặt chẽ.
Việc pháp luật đầu tư công quy định rõ về lập, thẩm định, quyết định chủ
trương đầu tư, quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công sẽ góp phần
quan trọng để tăng tính hiệu quả của dự án, ngăn chặn tinh trạng đầu tư kém
hiệu quả, dàn trải, phân tán, lãng phí, thất thoát, đồng thời giúp làm rõ trách
nhiệm của cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong việc quyết định chủ
trương đầu tư dự án.
Hai là: Các quy định về lập, thẩm định, phê duyệt và giao kế hoạch đầu
tư công.
Kế hoạch đầu tư công là một công cụ quản lý về đầu tư công nhằm đảm
bảo sử dụng tập trung, có hiệu quả các nguồn vốn đầu tư công của Nhà nước
và địa phương. Kế hoạch vừa là tiền đề vừa là căn cứ để xem xét, quyết định
đầu tư. Phần lớn các dự án đầu tư đều bị chậm về tiến độ do nhiều nguyên
nhân khác nhau như không cân đối được vốn đầu tư; vướng mắc trong đền bù,
giải phóng mặt bằng, tái định cư; năng lực tổ chức đấu thầu kém; năng lực
quản lý thực hiện dự án kém; vướng mắc trong giải ngân, thanh toán, quyết
toán vốn đầu tư, nghiệm thu, bàn giao công trình… Nhưng nguyên nhân
chính vẫn là không cân đối được vốn đầu tư. Việc không làm tốt kế hoạch đầu
tư ở nhiều dự án, chương trình đầu tư công đã dẫn đến tình trạng phân bổ vốn
đầu tư dàn trải, nợ đọng trong đầu tư và kéo dài tiến độ thực hiện gây lãng
phí, thất thoát trong đầu tư, hiệu quả đầu tư thấp hoặc đầu tư không hiệu quả.
Việc pháp luật đầu tư công quy định về lập, thẩm định, phê duyệt và giao
kế hoạch đầu tư công sẽ giúp cho các Bộ, ngành, UBND các cấp và các cơ
quan quản lý nhà nước nói chung có cơ sở pháp lý khi lập kế hoạch đầu tư
công trung hạn cho từng thời kỳ 5 năm và hàng năm.
Ba là: Các quy định việc triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh
giá, thanh tra kế hoạch đầu tư công.
Để biết được các kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công thực hiện
như thế nào, kết quả đạt được ra sao thì theo dõi, đánh giá kế hoạch, chương

trình, dự án đầu tư công là một công việc rất quan trọng và cần thiết. Hiện nay
việc theo dõi, đánh giá kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công chủ yếu thu
thập các thông tin về tình hình thực hiện kế hoạch, các chương trình, dự án;