Thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính nhà nước một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố hạ long, tỉnh quảng ninh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HỒ THỊ MINH

THỦ TỤC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN TẠI
THÀNH PHỐ HẠ LONG, TỈNH QUẢNG NINH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: Tiến sĩ Trần Thị Hiền

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, có sự hỗ trợ, giúp
đỡ từ Người hướng dẫn là TS. Trần Thị Hiền. Các nội dung nghiên cứu và kết quả
trong đề tài này là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất cứ công trình
nghiên cứu nào trước đây. Những số liệu trong các bảng biểu phục vụ cho việc phân
tích, nhận xét, đánh giá được chính tác giả thu thập từ các nguồn khác nhau có ghi
trong phần tài liệu tham khảo. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng một số nhận xét, đánh giá
cũng như số liệu của các tác giả, cơ quan tổ chức khác, và cũng được thể hiện trong
phần tài liệu tham khảo.
Hà Nội, ngày 20 tháng 5 năm 2015

Người viết

Hồ Thị Minh


LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên¸ tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc đến TS Trần Thị
Hiền - Người đã nhiệt tình hướng dẫn, chỉ bảo và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình viết
luận văn. Và tôi cũng xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trường Đại học Luật Hà
Nội đã trang bị cho tôi những kiến thức, cách nghiên cứu, giúp tôi có thể hiểu và xử lý
đề tài một cách phù hợp nhất với khả năng của mình. Luận văn này là kết quả phản
ảnh một phần kiến thức chuyên ngành mà tôi đã tiếp nhận, tích lũy từ các thầy cô dưới
mái trường Đại học Luật Hà Nội.
Cuối cùng, xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè đã động viên, tạo điều kiện
thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình hoàn thành luận văn.
Hà Nội, ngày 20 tháng 5 năm 2015
Học viên

Hồ Thị Minh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................................ 1
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài ............................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ..................................................................................... 2
3. Phạm vi nghiên cứu .................................................................................................. 3
4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài ................................................................ 3
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu ................................................... 4
6. Cơ cấu luận văn ........................................................................................................ 4
CHƢƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC GIẢI QUYẾT

KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƢỚC .................................................................................................................. 5
1.1/ Khiếu nại hành chính về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai ................5
1.1.1/ Khiếu nại hành chính về đất đai ......................................................................... 5
1.1.2/Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai......................................10
1.2/ Thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính nhà
nƣớc ..............................................................................................................................

20

1.3/ Vai trò của thủ tục giải quyết khiếu nại đối với việc bảo đảm hiệu quả của
hoạt động giải quyết khiếu nại đất đai ……………………………………………24
CHƢƠNG II. PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ THỦ TỤC GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC VÀ THỰC TIỄN
TẠI THÀNH PHỐ HẠ LONG- TỈNH QUẢNG NINH ........................................ 25
2.1/ Thực trạng pháp luật về thủ tục giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan
hành chính nhà nƣớc ................................................................................................ 25
2.1.1/ Chính sách pháp luật chung về thủ tục giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan
hành chính nhà nước ...................................................................................................25
2.1.2/ Chính sách pháp luật của tỉnh Quảng Ninh về giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước ...........................................................34


2.2/ Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai trên địa bàn thành phố
Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh .......................................................................................... 36
2.2.1/Thực trạng giải quyết khiếu nại về bồi thường giải phóng mặt bằng, bố trí tái định
cư tại thành phố Hạ Long .............................................................................................. 40
2.2.2/Thực trạng giải quyết khiếu nại về việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh .....................................................44
2.3/ Đánh giá chung về thực trạng giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại

thành phố Hạ Long ....................................................................................................46
CHƢƠNG III. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THỦ TỤC GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI ĐẤT ĐAI NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
......................................................................................................................................58
3.1/ Hoàn thiện pháp luật thủ tục giải quyết khiếu nại đất đai ............................ 59
3.1.1/ Sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật có liên quan đến giải quyết khiếu
nại, tranh chấp đất đai ................................................................................................ 59
3.1.2/ Sửa đổi, bổ sung quy định về thẩm quyền, thủ tục, thời hiệu khiếu nại về đất đai
bảo đảm thống nhất giữa luật khiếu nại với luật đất đai .............................................. 60
3.2/ Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại đất đai của cơ
quan hành chính nhà nƣớc ...................................................................................... 61
3.2.1/ Nắm vững tư tưởng chỉ đạo có tính chất nguyên tắc của Đảng về công tác giải
quyết khiếu nại về đất đai ........................................................................................... 61
3.2.2/ Nâng cao vai trò, trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại ......................... 62
3.2.3/ Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật ....................63
3.2.4/ Tổ chức thực hiện nghiêm túc, đầy đủ, có hiệu quả các quy định về tiếp công
dân, giải quyết khiếu nại ................................................................................................ 63
3.2.5/ Đẩy mạnh cải cách hành chính; kiện toàn, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ,
công chức trong các cơ quan nhà nước nói chung và đội ngũ cán bộ, công chức làm
công tác tiếp công dân, tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo nói riêng .................... 64


3.2.6/ Tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước trong các lĩnh vực, hạn
chế phát sinh khiếu nại ................................................................................................... 65
3.2.7/ Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức nhất là giữa các cơ quan
chức năng trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo ..........................66
3.2.8/ Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra trách nhiệm thực hiện quy
định của pháp luật về tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo; Đổi mới hoạt động
giám sát của các cơ quan chức năng đối với công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu

nại, tố cáo .....................................................................................................................66
KẾT LUẬN .................................................................................................................68
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp
nước ta quy định. Đó là phương tiện, công cụ hữu hiệu để công dân bảo vệ quyền, lợi
ích hợp pháp của mình khi có sự xâm hại.
Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, Nhà
nước giao cho cá nhân, tổ chức, hộ gia đình sử dụng ổn định lâu dài.
Trong những năm vừa qua, cùng với sự phát triển về kinh tế, xã hội, các mối
quan hệ trong quản lý và sử dụng đất đai cũng có nhiều biến động. Những biến động
này tác động đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sở hữu cũng như người sử dụng
đất đai. Chính vì thế mà tình trạng khiếu nại về đất đai xảy ra ngày càng nhiều, thậm
chí tại nhiều địa phương diễn ra gay gắt, gây ảnh hưởng lớn đến an ninh trật tự xã hội.
Việc khiếu nại nhiều người, vượt cấp lên Trung ương diễn ra ngày càng nhiều. Đây
đang trở thành vấn đề nhức nhối trong toàn xã hội.
Giải quyết khiếu nại về đất đai là một trong những nội dung quản lý hết sức
quan trọng của công tác quản lý nhà nước về đất đai. Giải quyết khiếu nại về đất đai
nhằm giải quyết các mâu thuẫn trong quan hệ đất đai, nó liên quan đến nhiều vấn đề
phức tạp thuộc về xã hội và các quan hệ xã hội khác, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền
lợi của các tổ chức, cá nhân. Vì vậy giải quyết một vụ việc khiếu nại về đất đai không
gây bức xúc trong nhân dân, đạt mục tiêu thấu tình đạt lý là một yêu cầu cấp thiết của
toàn xã hội.
Tuy nhiên, trên thực tế việc giải quyết khiếu nại về đất đai còn gặp rất nhiều
khó khăn và phức tạp. Mặc dù đã có Luật khiếu nại , Luật tố cáo, Luật thanh tra, Luật
đất đai và nhiều văn bản hướng dẫn, chỉ đạo giải quyết khiếu nại được ban hành song

song nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, việc thực thi còn gặp nhiều khó khăn.
Việc nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại về đất đai là rất cần thiết, các cơ
quan hành chính Nhà nước cần thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại về đất đai sẽ
1


giúp cho Nhà nước hoàn thiện các chính sách, xác lập mối quan hệ bình đẳng giữa
Nhà nước với công dân và tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền đúng nghĩa.
Trong đó thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về đất đai là một khâu
quan trọng cần hoàn thiện và thực hiện nghiêm túc, tạo điều kiện cho công dân thực
hiện được quyền khiếu nại một cách nhanh gọn để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng
cho mình.
Cùng với sự phát triển về kinh tế, Quảng Ninh hiện cũng là một điểm nóng
trong vấn để giải quyết khiếu nại về đất đai. Từ đầu năm đến nay, các cơ quan hành
chính Nhà nước đã tiếp 2.000 lượt công dân với khoảng 1.700 vụ việc khiếu nại, tố
cáo, kiến nghị, phản ánh. Trong đó số đơn thư tố cáo, khiếu nại liên quan đến giải
phóng mặt bằng, đất đai, nhà ở chiếm trên 70% tổng số vụ việc.
Vì vậy, việc nghiên cứu vấn đề thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành
chính trong lĩnh vực đất đai là rất cần thiết nhằm hiểu sâu hơn nữa vấn đề này, qua đó
nhằm phân tích đánh giá làm rõ tình hình, nguyên nhân khiếu nại về đất đai. Từ đó
thấy được những tồn tại, khó khăn của thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai và đề
xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác này.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Khiếu nại về đất đai là một chủ đề “nóng”, được quan tâm nghiên cứu từ góc độ
thực tiễn và lý luận. Đã có nhiều công trình đề cập đến về vấn đề này như:
1. Luận văn thạc sỹ luật học"Giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường
giải phóng mặt bằng thực hiện các dự án trên địa bàn thành phố Nam Định" của thạc
sỹ Nguyễn Tiến Dũng, Đại học luật Hà Nội đề cập đến giải quyết khiếu nại hành
chính trong công tác bồi thường giải phóng mặt bằng và thực trạng ở thành phố Nam
Định.

2. Luận văn thạc sỹ luật học "Giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan
hành chính Nhà nước ở tỉnh Hải Dương hiện nay" của thạc sỹ Nguyễn Hoài Thoa, Đại
học luật Hà Nội đề cập đến giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ qua hành chính, thực
trạng ở thành phố Hải Dương.
2


3. Bài viết:"Đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả giải
quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Bình" Bài báo
trình bày kết quả nghiên cứu về thực trạng công tác động giải quyết khiếu nại, tố
cáo, tranh chấp đất đai của các cơ quan nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Bình giai
đoạn từ năm 2004 đến năm 2012. Kết quả nghiên cứu cũng đã đưa ra được các giải
pháp khả thi về tăng cường năng lực quản lý hành chính nhà nước đối với công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đai thời gian tới.
Các công trình trên đã đề cập đến giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành
chính Nhà nước dưới những khía cạnh khác nhau nhưng chưa công trình nào nghiên
cứu trực tiếp vấn đề “ Thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan
hành chính Nhà nước- Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hạ Long, tỉnh
Quảng Ninh”.
Vì vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện lý luận Thủ tục giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước trên địa bàn
thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh nhằm làm sáng tỏ vấn đề lý luận và đáp ứng nhu
cầu thực tiễn, từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại về đất đai.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Khiếu nại đất đai theo quy định của Pháp luật hiện hành có những khiếu nại do cơ
quan Tòa án giải quyết; có những khiếu nại do cơ quan hành chính Nhà nước giải
quyết. Trong đó, khiếu nại về đất đai bằng con đường hành chính cũng là một vấn đề
lớn.
Trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ, tác giả chỉ tập trung vào nghiên cứu "Thủ tục

giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước - thực
tiễn tại thành phố Hạ Long- tỉnh Quảng Ninh ."
4. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục đích của luận văn: Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về thủ tục giải
quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính từ thực tiễn giải quyết khiếu nại ở
3


thành phố Hạ Long- tỉnh Quảng Ninh; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện
pháp luật về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đất đai, góp phần nâng cao hiệu quả
giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước.
Nhiệm vụ của luận văn: Để đạt được các mục đích trên, luận văn có các nhiệm
vụ sau:
Một là: Hệ thống hóa, phân tích cơ sở lý luận của trình tự, thủ tục giải quyết
khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước; Sự hình thành và phát triển của
pháp luật giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước
Hai là: Phân tích thực trạng pháp luật về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
đất đai của cơ quan hành chính; Từ thực trạng giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan
hành chính Nhà nước làm rõ ưu điểm và những tồn tại trong công tác này
Ba là: Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao
hiệu quả giải quyết khiếu nại đất đai cảu cơ quan hành chính Nhà nước.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Luận văn được hoàn thành trên cơ sở phương pháp luận Mác- Lê Nin và tư
tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật đồng thời sử dụng các phương pháp
nghiên cứu khoa học: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so
sánh, phương pháp thống kê.
6. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn gồm 03 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thủ tục giải quyết khiếu trong lĩnh vực đất
đai của cơ quan hành chính Nhà nước.

Chương 2: Pháp luật hiện hành về thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước và thực tiễn tại thành phố Hạ Long.
Chương 3: Giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện thủ tục giải quyết khiếu nại đất
đai, nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính Nhà nước.

4


CHƢƠNG I

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƢỚC
1.1/ Khiếu nại hành chính về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai
1.1.1/ Khiếu nại hành chính về đất đai
a, Khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai
Khiếu nại của công dân là một trong những quyền cơ bản của công dân đã
được Hiến pháp năm quy định tại điều. Đó là phương tiện, công cụ hữu hiệu bảo vệ
quyền tự do, lợi ích hợp pháp của mình khi có sự xâm hại. Thông qua việc thực hiện
quyền khiếu nại, công dân có điều kiện thực hiện quyền làm chủ và giám sát các hoạt
động của các cơ quan nhà nước một cách chủ động, tích cực, góp phần hoàn thiện cơ
chế, làm trong sạch bộ máy Nhà nước.
Trong những năm gần đây quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai được
ban hành với số lượng lớn. Bên cạnh những quyết định đúng pháp luật còn không ít
những quyết định trái pháp luật gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp
pháp của công dân, tổ chức. Vì vậy dẫn đến nhiều khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực
này.
Khiếu nại là những thắc mắc về những kết luận, quy định do các cơ quan có
thẩm quyền đã làm.[20.Tr512]
Khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại kết luận, quy định do cấp có thẩm

quyền đã làm, đã chuẩn y.[19.Tr904]
Mặc dù có nhiều cách định nghĩa khác nhau nhưng có thể thấy rằng các định
nghĩa này đều có một điểm chung đó là: Khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại

5


một kết luận, một quy định do các cơ quan có thẩm quyền đã làm mà tổ chức, cá nhân
không đồng ý.
Còn theo quan niệm của các nhà khoa học:
Khiếu nại là đề nghị ( trực tiếp hoặc bằng văn bản) của cá nhân, cơ quan, tổ
chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đối với
cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại” [3]
Khiếu nại là một hình thức công dân hướng đến các cơ quan Nhà nước, hoặc tổ
chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quy định hoặc hành vi xâm
phạm đến quyền, lợi ích của mình” [9]
Quan niệm của các nhà khoa học đã chỉ ra tính chủ động trong việc sử dụng
quyền khiếu nại của công dân. Và qua đó cho thấy khiếu nại hành chính là quyền của
công dân, là sự phản ứng của công dân trước quyết định hành chính, hành vi hành
chính mà công dân cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
Khoản 1 điều 2 Luật khiếu nại 2011: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ
chức hoặc cán bộ , công chức theo thủ tục do luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ
chức , cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính , hành vi hành chính
của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
Nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Như vậy, khái niệm khiếu nại được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau
nhưng đều cho thấy: Khiếu nại là sự phản kháng của công dân, tổ chức trước quyết
định, hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan

đó.
Khiếu nại hành chính: Là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính
Nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay quyết định hành chính mà họ cho là
hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến
quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Các cơ quan hành chính Nhà nước gồm: Chính phủ,
6


các bộ, các cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp…
Các cơ quan này thực hiện quyền quản lý của mình chủ yếu bằng việc ban hành các
quyết định hay qua hoạt động của cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ,
công vụ. Các quyết định hay hành vi đó là trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền và
lợi ích hợp pháp của họ thì họ yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại,
khi đó phát sinh khiếu nại hành chính.
Trong phạm vi đề tài này, luận văn chỉ đề cập đến khiếu nại hành chính cụ thể
trong một lĩnh vực là khiếu nại hành chính đất đai. Khiếu nại hành chính trong lĩnh
vực đất đai chỉ giới hạn trong phạm vi khi có tranh chấp giữa cơ quan nhà nước, người
có thẩm quyền ra quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính liên quan đến
việc cấp đất, thu hồi đất, chuyển quyền sử dụng đất, đền bù giải phóng mặt bằng…
với cá nhân, tổ chức.
Khiếu nại hành chính về đất đai: Là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực
quản lý và sử dụng đất đai. Đó là việc các cơ quan, tổ chức, công dân đề nghị, yêu cầu
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi hành
chính đó là xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Quyết định hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bao gồm: Quyết định
giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất, trung dụng đất,
cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, quyết định bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt
bằng, tái định cư; việc cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, việc gia
hạn thời hạn sử dụng đất.

Hành vi hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là những hành vi của cán
bộ, công chức Nhà nước khi giải quyết các công việc liên quan đến giao đất, thu hồi
đất, bồi thường hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư, trưng dụng đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất, cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
gia hạn thời hạn sử dụng đất…
b, Đặc điểm khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai

7


Khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội, do đó có thể coi
khiếu nại là một hình thức phản khàng của cá nhân, tổ chức trước quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền xâm phạm đến quyền,
lợi ích của mình thông qua việc yêu cầu cơ quan, tổ chức đó xem xét lại quyết định,
hành vi của họ. Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai có các đặc điểm:
Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai là sự phản ứng của các cá nhân, tổ
chức thông qua các hành vi yêu cầu đối với các cơ quan Nhà nước, người có thẩm
quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Quyền khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai là một quyền tự định đoạt
của cá nhân, tổ chức. Điều đó có nghĩa là cá nhân, tổ chức có quyền tự do thể hiện ý
chí của mình để thực hiện quyền này. Khi cá nhân, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích
hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi một quyết định hoặc hành vi hành chính của cơ
quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước tác động trực tiếp đến
họ. Nói cách khác, các cá nhân, tổ chức có thể tùy từng trường hợp mà sử dụng hoặc
không sử dụng quyền khiếu nại của mình.
Thông qua đơn, các chủ thể khiếu nại yêu cầu các chủ thể có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại những nội dung mà mình yêu cầu.
Chủ thể khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai là cá nhân, tổ chức có
quyền, lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi
hành chính trong lĩnh vực đất đai.

Đối tượng khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai là quyết định hành chính,
hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai. Trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý
hành chính cơ quan hành chính Nhà nước sử dụng nhiều hình thức nhưng hình thức
thông dụng là ban hành quyết định hành chính. Quyết định hành chính trong lĩnh vực
đất đai phản ánh trực tiếp ý chí của Nhà nước, là phương tiện quan trọng để cơ quan
Nhà nước trực tiếp thực hiện thẩm quyền của mình. Do vậy mà hiệu quả hoạt động
quản lý Nhà nước phụ thuộc rất lớn vào nội dung và chất lượng của các quyết định
hành chính.

8


Căn cứ vào tính chất pháp lý thì quyết định quản lý hành chính nhà nước được
thể hiện chủ yếu dưới ba hình thức: Quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và
quyết định cá biệt. Các quyết định này cùng có tính chất chung là tính quyền lực, tính
ý chí, tính đơn phương và được thể hiện dưới hình thức văn bản với tên gọi do pháp
luật quy định. Ở đây, các cá nhân, tổ chức theo quy định chỉ khiếu nại đối với các
quyết định hành chính cá biệt vì loại quyết định này mới tác động trực tiếp đối với các
cá nhân, tổ chức.
Quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai thuộc đối tượng khiếu nại là một
loại quyết định cá biệt. Do vậy nó cũng mang tính chất và có đầy đủ các đặc trưng của
một quyết định hành chính cá biệt nói chung:
-

Là quyết định áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể, chỉ có hiệu lực đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể và được áp dụng một lần. Nghĩa là sau khi thực
hiện những yêu cầu đã đặt ra trong quyết định : thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ giải
phóng mặt bằng… tự nó sẽ chấm dứt hiệu lực của mình.

-

Chấm dứt hiệu lực ngay sau khi được thi hành
Các quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai có các dấu hiệu cụ thể:

-

Quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai phải gây thiệt hại trực tiếp cho các cá
nhân, tổ chức.

-

Phải được thể hiện bằng hình thức văn bản với tên gọi do pháp luật quy định như
quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng đất…

-

Là những quyết định hành chính do Luật đất đai và văn bản dưới luật quy định.

-

Được ban hành nhằm quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai

-

Do UBND, chủ tịch UBND, cá nhân có thẩm quyền quản lý về đất đai ban hành.
Đối tượng của khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai ngoài quyết định

hành chính còn có hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính Nhà nước liên quan đến lĩnh vực đất đai.

9


Hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai thực chất là một dạng của hành vi
công vụ. Vì vậy nó có những đặc điểm:
- Hành vi công vụ chủ yếu do đội ngũ cán bộ công chức trong cơ quan nhà
nước thực hiện.
- Hành vi công vụ là loại lao động đặc thù, được tiến hành thường xuyên nhằm
mục đích quản lý xã hội, hỗ trợ cho các hoạt động xã hội.
- Những hành vi công vụ do đội ngũ cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan
hành chính Nhà nước thực hiện là chủ yếu vì hoạt động của đội ngũ này gắn với việc
tổ chức, thực hiện pháp luật một cách trực tiếp, thường xuyên.
Những hành vi của cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính Nhà nước
nhằm thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai được gọi là những
hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai. Hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai
cũng là một dạng của hành vi công vụ nên ngoài những dấu hiệu chung của hành vi
công vụ khác, thì hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại còn có những
dấu hiệu cụ thể:
- Chủ thể thực hiện hành vi trong lĩnh vực đất đai do người có thẩm quyền thực
hiện theo quy định của pháp luật đất đai đó là: Chủ tịch UBND huyện, chủ tịch
UBND xã và các cấp tương đương.
- Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là những hành vi của
cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi : Cho thuê đất, thu
hồi đất, hỗ trợ giải phóng mặt bằng…
1.1.2/ Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai
a, Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai
Tranh chấp trong lĩnh vực đất đai phát sinh từ nhiều nguyên nhân khác nhau:
Lợi ích chính đáng của người sử dụng đất chưa được quan tâm đầy đủ; Việc địa
phương chưa nắm được đổi mới của pháp luật làm cho công tác câp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất còn chậm trễ, thiếu chính xác; sự yếu kém trong công tác quản lý,

sự thiếu gương mẫu, sa sút về phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ công chức
10


trong quản lý, sử dụng đất đai cũng là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh những
khiếu nại về đất đai.
Những nguyên nhân cơ bản trên dẫn đến việc khiếu nại của các cá nhân, tổ
chức yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết để bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của mình.
Giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai là việc cơ quan có thẩm
quyền xem xét nội dung quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
Trong quá trình xem xét giải quyết cơ quan nhà nước chỉ xem xét đến tính hợp pháp
của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Cụ thể các quyết định hành chính
trong lĩnh vực đất đai đó được ban hành trái với quy định của pháp luật đất đai ( Luật
đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành luật đất đai) Về nội dung và hình thức hay
không? Quyết định hành chính ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của
pháp luật, có nghĩa là trên cơ sở luật và để thực thi Luật, không trái với các quy định
của pháp luật. Trong lĩnh vực đất đai không chỉ có Luật đất đai điều chỉnh mà còn có
nhiều ngành luật liên quan khác. Vì vậy mà khi ban hành một quyết định hành chính,
hành vi hành chính phải căn cứ vào nhiều văn bản pháp luật. Quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị coi là không phù hợp với nội dung, mục đích của pháp luật khi
ban hành trái với văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao quy định trong
lĩnh vực đất đai và hiện đang có hiệu lực thi hành tại thời điểm ban hành quyết định
hành chính, hành vi hành chính.
Tính hợp pháp còn được xem xét dưới góc độ là có đúng thẩm quyền hay
không? Một quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể bị coi là trái pháp luật
khi thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản hoặc hành vi thực hiện không đúng
thẩm quyền. Nhà nước đã ấn định nhiệm vụ và quyền hạn cho các cơ quan nhà nước,
các cơ quan này chỉ được tiến hành trong phạm vi thẩm quyền đó. Bởi vậy mà khi ban
hành các quyết định hành chính, hành vi hành chính, các cơ quan nhà nước phải căn

cứ vào chức năng, thẩm quyền của mình. Việc ban hành các quyết định hành chính,
hành vi không đúng thẩm quyền hay lạm quyền dẫn đến việc hoạt động chấp hành và
điều hành của Nhà nước trở lên lộn xộn. Ngược lại nếu thực hiện tốt hoạt động quản
11


lý nhà nước sẽ làm bộ máy hoạt động có hiệu quả và chất lượng cao. Quyết định hành
chính, hành vi hành chính còn phải được ban hành dựa trên những căn cứ chính xác,
nếu không sẽ bị coi là trái pháp luật.
b, Mục đích của giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai
Với bản chất Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhà nước
không ngừng tăng cường các biện pháp để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công
dân, tổ chức. Nhà nước giải quyết khiếu nại nhằm các mục đích sau:
Thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại cơ quan hành chính đảm bảo quyền lợi
chính đáng của các cá nhân, tổ chức. Qua đó phát hiện những sai sót của cơ quan nhà
nước, cán bộ, công chức nhà nước, khắc phục những yếu điểm đó. Điều này chứng tỏ
quan hệ giữa cơ quan nhà nước và công dân ngày càng bình đẳng trước pháp luật .
Nhà nước đảm bảo hiệu lực pháp lý của quyết định hành chính, hành vi hành
chính bị khiếu nại. Quá trình giải quyết khiếu nại cơ quan có thẩm quyền có quyền
quyết định hủy bỏ một quyết định hành chính bị khiếu nại nếu trong quá trình giải
quyết cơ quan có thẩm quyền thấy hợp pháp. Điều này cho thấy việc giải quyết khiếu
nại không những đảm bảo quyền lợi hợp pháp cho tổ chức, cá nhân mà thông qua đó
còn đảm bảo hiệu lực pháp lý cho các quyết định hành chính hợp pháp. Nếu quá trình
giải quyết , cơ quan có thẩm quyền ra quyết định giữ nguyên quyết định hành chính,
hành vi hành chính đã được ban hành trước đó là hợp pháp điều đó có nghĩa là quyết
định bị khiếu nại có hiệu lực pháp luật và có tính bắt buộc đối với các đối tượng có
liên quan.
Nhà nước giải quyết khiếu nại góp phần ổn định quan hệ pháp luật hành chính
trong lĩnh vực đất đai giữa cá nhân, tổ chức với người có thẩm quyền. Hoạt động giải
quyết khiếu nại còn nhằm mục đích loại trừ dần những hoạt động trái pháp luật của

những người có thẩm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức trong lĩnh vực đất đai.
Thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai,
người khiếu nại không chỉ cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông tin về
12


những quyết định và việc làm sai trái pháp luật của cơ quan, tổ chức mà còn phê phán
những cơ quan, tổ chức, cá nhân có những hành vi gây tác động xấu đến hoạt động
bình thường của bộ máy nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước
quản lý trong lĩnh vực đất đai nói riêng.
c, Một số nguyên tắc của việc giải quyết khiếu nại
Mục đích của việc giải quyết khiếu nại là đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của
cá nhân, tổ chức; ổn định quan hệ giữa cá nhân, tổ chức với người có thẩm quyền
trong lĩnh vực đất đai. Vì vậy, việc giải quyết khiếu nại phải dựa trên những nguyên
tắc nhất định do pháp luật quy định. Dựa vào những nguyên tắc cơ bản trong quản lý
hành chính nhà nước về đất đai và thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu nại thì việc
giải quyết khiếu nại phải tuân thủ các nguyên tắc:
*Nguyên tắc pháp chế
Nguyên tắc pháp chế đòi hỏi trước hết là mọi quy định về khiếu nại và giải quyết
khiếu nại phải được xây dựng và ban hành theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục nhất
định.Việc giải quyết khiếu nại phải do chủ thể có thẩm quyền thực hiện, theo đúng trình
tự, thủ tục và thời hạn do pháp luật quy định. Mọi vi phạm trong quá trình giải quyết
khiếu nại, bất kể là do người khiếu nại hay giải quyết khiếu nại gây ra đều phải xử lý
nghiêm minh. Không một cơ quan, tổ chức nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt
động giải quyết khiếu nại. Bên cạnh đó quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp
luật phải được mọi cá nhân, tổ chức chấp hành nghiêm chỉnh.
Nếu không tuân thủ nguyên tắc pháp chế sẽ dẫn đến việc giải quyết khiếu nại
không hợp pháp, dẫn đến quyết định giải quyết khiếu nại không có hiệu lực pháp luật trên
thực tế, hoạt động giải quyết khiếu nại không đạt được mục đích, hiệu quả mong muốn.

Khiếu nại là cách công dân thực hiện quyền của mình để bảo vệ lợi ích của gia
đình, bản thân và xã hội, là cách công dân giám sát hoạt động của Nhà nước. Việc giải
quyết khiếu nại tuân thủ đúng nguyên tắc pháp chế góp phần đảm bảo công bằng xã hội,
giữ gìn an ninh trật tự, kỉ cương đất nước. Ngược lại nếu việc giải quyết khiếu nại không
tuân thủ nguyên tắc này sẽ làm nhân dân mất lòng tin vào bộ máy công quyền, vào pháp

13


luật, không đảm bảo được tính nghiêm minh của pháp luật. Vì vậy nguyên tắc pháp chế
có thể coi là nguyên tắc tiên quyết trong giải quyết khiếu nại.
* Nguyên tắc khách quan
Để đảm bảo nguyên tắc khách quan, việc ban hành các quy định của pháp luật về
giải quyết khiếu nại và hoạt động giải quyết khiếu nại phải xuất phát từ chính nhu cầu
thực tiễn của hoạt động giải quyết khiếu nại.
Nguyên tắc khách quan đòi hỏi hoạt động giải quyết khiếu nại phải dựa trên các
căn cứ pháp lý đã được pháp luật quy định. Các quyết định giải quyết khiếu nại được chủ
thể có thẩm quyền ban hành phải đảm bảo cả tính hợp pháp và hợp lý, phải được thi hành
nghiêm chỉnh trên thực tế.
Nếu việc giải quyết khiếu nại không đảm bảo được nguyên tắc này sẽ dẫn đến
quyết định giải quyết khiếu nại không đúng, không hợp tình, hợp lý, gây bức xúc trong
dư luận, là nguyên nhân của tình trạng khiếu kiện kéo dài. Chính vì thế người giải quyết
khiếu nại phải tuyệt đối tôn trọng nguyên tắc này, đảm bảo công tác giải quyết khiếu nại
phải thật sự khách quan, công tâm để kết quả đạt được là chính xác nhất.
*Nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật
Một trong những yêu cầu cơ bản của Nhà nước pháp quyền là công dân và Nhà
nước phải được đối xử bình đẳng. Theo đó, khi quyền và lợi ích hợp pháp của công dân,
tổ chức bị xâm phạm thì đối tượng có hành vi xâm phạm phải chịu trách nhiệm trước
pháp luật.
Trong quan hệ giữa Nhà nước pháp quyền với công dân, cả hai bên đều có quyền

và nghĩa vụ đối với nhau, được ghi nhận và đảm bảo thực hiện bằng Hiến pháp và pháp
luật. Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, bất kể chủ thể nào trong mối quan hệ pháp
luật.
Bình đẳng trước pháp luật là một trong những nguyên tắc cơ bản, được thể chế
hóa trong nhiều văn kiện quốc tế và quốc gia. Nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật phản
ánh những nội dung căn bản, đó là, tất cả mọi người đều có vị thế ngang nhau trước pháp
luật và có quyền không bị phân biệt đối xử. Quyền bình đẳng trước pháp luật được thể
hiện trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là các lĩnh vực kinh tế, chính
trị, văn hóa – xã hội và pháp lý. Quyền bình đẳng trước pháp luật còn là quyền không bị
14


pháp luật phân biệt đối xử trong việc hưởng các quyền và thực hiện các nghĩa vụ trong
hoạt động giải quyết khiếu nại có sự tham gia của chủ thể khiếu nại và chủ thể giải quyết
khiếu nại. Trong hoạt động quản lý nhà nước thì quan hệ giữa hai chủ thể này là bất bình
đẳng, nhưng trước pháp luật hai chủ thể này bình đẳng như nhau. Cả hai bên đều có
quyền đưa ra những căn cứ pháp lý, các tài liệu chứng cứ để chứng minh trong quá trình
giải quyết khiếu nại.
Ngoài ra, bất kể bên nào trong hai bên có hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt
động giải quyết khiếu nại đều phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi của mình.
Khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính những chủ thể luôn bình đẳng với
nhau trong quan hệ với Nhà nước. Tức là khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính
nếu chủ thể nào vi phạm quy định của pháp luật hành chính thì họ phải chịu trách nhiệm
trước Nhà nước. Tuy nhiên trong quan hệ pháp luật hành chính thì các chủ thể lại có sự
bất bình đẳng với nhau về ý chí. Xuất phát từ mối quan hệ “ quyền lực – phục tùng”. Điều
này chính là điểm khác biệt cơ bản của quan hệ pháp luật hành chính với các loại quan hệ
pháp luật khác.
Khiếu nại là một phương thức thể hiện quyền dân chủ của nhân dân và là một
trong những phương thức thực hiện quyền giám sát của nhân dân đối ới bộ máy Nhà
nước. Khiếu nại là phương thức giám sát của nhân dân đối với Nhà nước và cán bộ, công

chức Nhà nước. Tính chất giám sát của nhân dân đối với Nhà nước trong giải quyết khiếu
nại, tố cáo được thể hiện ở chỗ, khi khiếu nại nhân dân đã chuyển đến cho cơ quan Nhà
nước những thông tin, phát hiện về những việc làm vi phạm pháp luật, xâm hại đến lợi
ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, trên cơ sở đó Nhà nước kiểm
tra lại hoạt động, hành vi của các cơ quan và các cán bộ của mình, kịp thời chấn chỉnh, xử
lý sai phạm, thậm chí loại trừ ra khỏi bộ máy Nhà nước những người không xứng đáng,
làm cho bộ máy Nhà nước ngày càng trong sạch, vững mạnh. Chính vì thế trong hoạt
động giải quyết khiếu nại, sự bất bình đẳng của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật
hành chính sẽ không tồn tại. Thay vào đó, các bên bình đẳng với nhau trong việc thực
hiện các quyền và nghĩa vụ của mình, không bên nào được áp đặt bên nào. Chỉ khi thực
hiện được nguyên tắc này, công tác giải quyết khiếu nại mới đạt được hiệu quả tốt nhất,

15


đảm bảo công bằng cho các bên, tránh bức xúc trong dư luận và người dân, dẫn đến khiếu
kiện kéo dài.
*Nguyên tắc công khai, minh bạch:
Theo quy định của Luật khiếu nại “khiếu nại” là việc công dân, cơ quan, tổ chức
hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước hoặc
quết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là
trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Giải quyết khiếu nại bao gồm các khâu: Xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết của người giải quyết khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng
cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Thủ
trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương; Giám đốc sở và cấp tương đương; Chủ tịch
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan

ngang bộ). Vì thế, công khai, minh bạch trong hoạt động giải quyết khiếu nại chính là
công khai, minh bạch quy định liên quan tới thẩm quyền giải quyết khiếu nại; việc xác
minh, kết luận và ra quyết định giải quyết quyết khiếu nại.
Công khai, minh bạch thẩm quyền giải quyết khiếu nại:
Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền yêu cầu người đã ra quyết định hành chính
hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ
cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình. Trong thời hạn theo quy định của pháp luật, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại
thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, người giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý để
giải quyết. Nếu quá thời hạn mà bên khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại lên
thủ trưởng cơ quan cấp trên của người bị khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án.
Pháp luật cũng quy định cụ thể trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan Thanh tra nhà
nước, theo đó Tổng thanh tra có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ
quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại; giúp Thủ tướng
Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính
16


phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành
quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Trường hợp phát hiện có hành vi
vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có
thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý
đối với người vi phạm. Chánh thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết
luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ
quan quản lý cùng cấp.
- Công khai, minh bạch về thủ tục giải quyết khiếu nại: Giải quyết khiếu nại là giải
quyết mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
người dân. Do vậy, công khai. minh bạch thủ tục giải quyết một vụ việc khiếu nại có ý
nghĩa và vai trò hết sức quan trọng. Đến nay thủ tục giải quyết khiếu nại về cơ bản đã

được công khai, minh bạch trong nhiều văn bản pháp luật. Cụ thể là:
Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại với người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ
quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính mà người khiếu nại có căn cứ cho rằng
quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình. Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải
quyết của mình, người giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý để giải quyết và thông báo
bằng văn bản cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì phải nêu
rõ lý do. Quá trình giải quyết khiếu nại, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính
bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục, thì người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra
quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó.
Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết;
đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng
không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết... Trường hợp hết thời hạn giải quyết
mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết
khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án.
Việc giải quyết khiếu nại phải được lập thành hồ sơ. Hồ sơ giải quyết khiếu nại bao gồm:
Đơn khiếu nại hoặc bản ghi lời khiếu nại; văn bản trả lời của người bị khiếu nại; biên bản
17


thẩm tra, xác minh, kết luận, kết quả giám định, biên bản gặp gỡ, đối thoại; quyết định
giải quyết khiếu nại; các tài liệu có liên quan. Hồ sơ giải quyết khiếu nại phải được đánh
số trang theo thứ tự tài liệu và được lưu giữ theo quy định của pháp luật. Trong trường
hợp người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án thì hồ sơ đó phải được chuyển
cho Toà án khi có yêu cầu.
Pháp luật về khiếu nại đã có những bước tiến quan trọng trong quá trình hoàn thiện, trong
đó có việc nâng cao công khai, minh bạch đối với hoạt động của các cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, với việc quy định “giải quyết khiếu nại là việc
xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại” thì hình

như là việc giải quyết một vụ khiếu nại thuộc thẩm quyền của nhiều cấp, từ Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân các cấp, cơ quan thanh tra, cho đến các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban
nhân dân. Điều này xét dưới giác độ quản lý có thể là chưa thực sự rõ ràng và minh bạch đây là vấn đề còn tranh cãi, song để đảm bảo hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành
chính, dưới giác độ công khai, minh bạch thì cần quy định rõ cơ quan nào giữ quyền giải
quyết khiếu nại và cơ quan nào có trách nhiệm tham mưu việc giải quyết khiếu nại, tránh
tình trạng như hiện nay nhiều người cho rằng cơ quan tham mưu (cơ quan thanh tra) là cơ
quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay cũng còn mang tính khép kín, chưa thực
sự đảm bảo tính công khai, minh bạch, khách quan, dân chủ, vì pháp luật còn xác định
thủ trưởng cơ quan hành chính có quyết định hành chính bị khiếu nại giải quyết khiếu nại
(giải quyết khiếu nại lần đầu) và thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên tiếp tục giải
quyết các khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan hành chính cấp dưới đã giải quyết nếu công
dân còn khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước
hiện nay cũng chưa tạo ra cơ chế tranh luận bình đẳng trong quá trình giải quyết. Trong
thực tế, cơ quan hành chính thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết một cách đơn phương, người khiếu nại hầu như ít có điều kiện tiếp cận các thông
tin, tài liệu liên quan đến vụ việc; vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại
hành chính chưa được thể hiện đầy đủ, còn hạn chế. Các quy định hiện hành cũng chưa
phân biệt rõ thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu với lần hai, giữa khiếu nại đòi huỷ bỏ
quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính với thủ tục giải quyết khiếu nại đòi
18


bồi thường thiệt hại. Hệ quả là tình trạng giải quyết nhiều vụ việc còn thiếu khách quan,
chưa hợp lý, hợp tình, thậm chí có biểu hiện thiên vị, bao che, dung túng cho cấp dưới khi
có sai phạm, nhất là khi quyết định, hành vi hành chính bị khiếu nại liên quan đến trách
nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên.
Để khắc phục các bất cập, vướng mắc trên thì cần phải nghiên cứu nhằm quy định rõ
(minh bạch) hơn nữa cơ chế này và cần đổi mới thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành
chính. Cụ thể là theo hướng: công dân, cơ quan, tổ chức có quyền yêu cầu thủ trưởng cơ

quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan đó xem xét lại quyết định hành
chính, hành vi hành chính do họ ban hành nếu cho rằng quyết định, hành vi đó là trái
pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình. Việc xem xét lại quyết định hành
chính, hành vi hành chính không phải là một cấp giải quyết khiếu nại mà là giai đoạn tự
xem xét lại quyết định hành chính theo thủ tục hành chính thông thường. Nếu công dân
không đồng ý với việc xem xét của cơ quan hành chính hoặc quá một thời hạn nhất định
cơ quan hành chính không xem xét lại quyết định của mình thì công dân có quyền khiếu
nại lên thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên. Với cơ chế giải quyết như vậy có thể sẽ
khắc phục được tình trạng vừa đá bóng, vừa thổi còi trong giải quyết khiếu nại hành
chính, đảm bảo được tính nhanh, gọn của việc giải quyết khiếu nại (việc xem xét lại quyết
định hành chính được thực hiện theo thủ tục đơn giản hơn so với thủ tục giải quyết khiếu
nại), nâng cao trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính khi ban hành các quyết
định hành chính và bảm đảm quyền được tự sửa chữa các quyết định, hành vi hành chính
sai sót của cơ quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại của thủ trưởng cơ
quan hành chính cấp trên được thực hiện theo một trình tự, thủ tục đảm bảo việc giải
quyết khiếu nại được khách quan, dân chủ, công khai, minh bạch và có sự đối thoại, tranh
luận giữa các bên có sự tham gia của luật sư và đại diện các tổ chức chính trị - xã hội
trong quá trình giải quyết. Trường hợp cần thiết, Thủ trưởng cơ quan hành chính thành
lập hội đồng tư vấn giải quyết những vụ việc khiếu nại phức tạp. Trường hợp không đồng
ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì công dân tiếp tục khởi kiện vụ án tại Toà án. Cơ
chế này cũng giúp tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà
nước, tăng cường sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội trong công tác giải quyết

19