Thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện lâm bình tỉnh tuyên quang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ THẢO MY

THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN LÂM BÌNH TỈNH TUYÊN QUANG
Chuyên ngành : Luật Kinh tế
Mã số

: 60380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN QUANG TUYẾN

HÀ NỘI – 2014


LỜI CẢM ƠN
Sau một thời gian học tập, nghiên cứu cùng với sự hướng dẫn, giảng dạy của
Quý thầy cô, sự ủng hộ của gia đình, bạn bè, tôi đã hoàn thành Luận văn Thạc sỹ
Luật học. Qua đây tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến:
Ban giám hiệu cùng toàn thể quý thầy, cô, cán bộ, nhân viên trong Phòng
Đào tạo, Khoa Sau đại học, Khoa Pháp luật kinh tế và các bộ, nhân viên Thư viện
Trường Đại học Luật Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi trong suốt quá trình học
tập, nghiên cứu và hoàn thành Luận văn.

Cảm ơn Phòng Tài nguyên và Môi trường, Ban Bồi thường giải phóng mặt
bằng huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang đã tạo điều kiện để tôi thu thập thông tin,
dữ liệu để viết luận văn.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc nhất đến thầy giáo, PGS.
TS Nguyễn Quang Tuyến - Trưởng bộ môn Luật Đất đai Trường Đại học Luật Hà
Nội, người đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và hoàn thiện
Luận văn.
Cuối cùng xin gửi cảm ơn chân thành đến gia đình, bạn bè đã luôn ở bên cạnh
động viên và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và thực hiện Luận văn Thạc sỹ này.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng để hoàn thiện Luận văn, tuy nhiên do điều kiện,
hoàn cảnh, cũng như kiến thức và kinh nghiệm thực tế của bản thân có hạn nên Luận
văn không thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được những đóng góp quý
báu của quý thầy cô và các bạn.

Hà Nội, ngày 23 tháng 5 năm 2014
Tác giả

Nguyễn Thị Thảo My


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và
trung thực. Những trích dẫn đều có xuất xứ rõ ràng.
Tác giả

Nguyễn Thị Thảo My

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................................. 1
Chương 1. TỔNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 6
1.1. Tổng quan về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ....................................... 6
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất ............................................................................. 6
1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ..................................... 7
1.1.3. Ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất............................ 9
1.1.4. Cơ sở của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............................ 10
1.2. Tổng quan pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ...................... 15
1.2.1. Sự cần thiết của việc điều chỉnh vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất bằng pháp luật ......................................................................................... 15
1.2.2. Khái niệm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............... 16
1.2.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất ............................................................................................. 18
1.2.4. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất ...................................................................................................... 20
Chương 2. PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN LÂM BÌNH, TỈNH
TUYÊN QUANG .................................................................................................. 25
2.1. Nội dung pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ........................ 25
2.1.1. Nội dung các quy định chung về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất . 25
2.1.2. Nội dung quy định về bồi thường đất khi Nhà nước thu hồi đất ............ 32
2.1.3. Nội dung các quy định về bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi
đất .................................................................................................................. 36
2.1.4. Trình tự, thủ tục thực hiện việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ... 40
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa
bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang ............................................................ 44

2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Lâm Bình,
tỉnh Tuyên Quang và sự ảnh hưởng đối với công tác bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất ..................................................................................................... 44
2.2.2. Nội dung các quy định hiện hành của Uỷ ban nhân dân tỉnh Tuyên
Quang về tổ chức thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 46
2.2.3. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất trên địa bàn huyện Lâm Bình tỉnh Tuyên Quang................................. 49
Chương 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN LÂM BÌNH, TỈNH TUYÊN QUANG .................................................. 56
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất qua
thực tiễn thi hành trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang ................... 56
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất qua
thực tiễn thi hành trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang ................... 58
3.2.1. Hoàn thiện quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .. 58
3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang ................. 63
KẾT LUẬN ........................................................................................................... 66
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất luôn là vấn đề “nóng” và được
nhiều sự quan tâm của dư luận nhất. Điều này thể hiện ngay trong quá trình lấy ý
kiến đóng góp vào Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) vừa qua khi mà bồi thường thu hồi
đất là vấn đề có nhiều ý kiến đóng góp cũng như gây nhiều tranh cãi nhất. Đây cũng
là điều dễ hiểu bởi đất đai là tư liệu sản xuất có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc
đảm bảo ổn định đời sống của người dân cũng như đảm bảo cho sự phát triển kinh tế

- xã hội của đất nước. Trong quá trình phát triển đi lên của đất nước, việc thu hồi đất
để sử dụng cho các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng cũng như mục đích phát triển kinh tế là điều tất yếu, tuy nhiên điều này lại có
tác động không nhỏ đến đời sống của người dân. Chính vì vậy, để bù đắp phần nào
những thiệt thòi mà người dân phải gánh chịu, Nhà nước đã ban hành chính sách bồi
thường cho người bị thu hồi đất, và hướng tới ngày càng hoàn thiện hơn chính sách
này để đảm bảo cho người dân có cuộc sống ổn định sau khi bị thu hồi đất. Tuy
nhiên vì nhiều lý do khác nhau mà hiện nay các khiếu kiện về bồi thường thu hồi đất
chiếm tỷ lệ rất lớn trong các khiếu kiện về đất đai.
Lâm Bình là huyện vùng cao, vùng sâu, vùng xa của tỉnh Tuyên Quang, được
thành lập vào năm 2011 theo Nghị quyết số 07/NQ-CP ngày 28/01/2011 của Chính
phủ về việc điều chỉnh địa giới hành chính huyện Na Hang và huyện Chiêm Hóa để
thành lập huyện Lâm Bình thuộc tỉnh Tuyên Quang. Do vậy việc thu hồi đất nhằm
xây dựng cơ sở hạ tầng diễn ra thường xuyên. Tuy nhiên cũng như nhiều địa phương
khác, Lâm Bình cũng cũng gặp không ít khó khăn, vướng mắc trong quá trình bồi
thường cho người có đất bị thu hồi.
Thực tiễn trên đây đặt ra yêu cầu phải tiếp tục nghiên cứu, tìm hiểu pháp luật
về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để sửa đổi, hoàn thiện, đáp ứng đòi hỏi của
công cuộc đổi mới đất nước. Việc nghiên cứu quá trình áp dụng các quy định về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất vào thực tiễn tại huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên
Quang để thấy mức độ phù hợp, những khó khăn, vướng mắc và nguyên nhân dẫn
đến khó khăn, vướng mắc để từ đó đưa ra những giải pháp để khắc phục có ý nghĩa


2
rất quan trọng. Vì vậy, với sự hướng dẫn của thầy giáo, PGS. TS Nguyễn Quang
Tuyến, em lựa chọn đề tài “Thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang” làm Luận văn
Thạc sỹ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề quan trọng, nó có tác động
không nhỏ đến quyền lợi của người sử dụng đất khi có đất bị thu hồi, chính vì vậy
trên thực tế đã nảy sinh rất nhiều vụ khiếu kiện liên quan đến vấn đề này. Trong giới
nghiên cứu luật pháp, đây cũng là vấn đề được nhiều người quan tâm nghiên cứu.
Điều này thể hiện ở việc có không ít các bài viết, công trình nghiên cứu về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất. Có thể kể đến một số Luận văn thạc sĩ tiêu biểu
như: Chế định pháp luật đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất – thực trạng và
giải pháp của tác giả Trịnh Thị Hằng Nga, năm 1999; Pháp luật về bồi thường thiệt
hại khi Nhà nước thu hồi đất của tác giả Nguyễn Vinh Diện, năm 2006; Pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (qua thực tiễn thi hành tại
thành phố Hà Nội) của tác giả Nguyễn Duy Thạch, năm 2007. Ngoài ra còn có nhiều
bài viết trong các tạp chí như: Vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất, TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học số 1/2009; Vấn
đề thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi, bổ
sung) của tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học số 12/2008; Pháp luật
về bồi thường, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung quốc –
những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất của đồng tác giả TS. Nguyễn Quang Tuyến và ThS.
Nguyễn Ngọc Minh, Tạp chí Luật học số 10/2010; Pháp luật về trình tự, thủ tục thu
hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá
trình áp dụng của tác giả Nguyễn Thị Nga, Tạp chí Luật học số 11/2010; Giải quyết
các khiếu kiện liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất – những vướng mắc và giải pháp kiến nghị của tác giả Nguyễn Văn
Cường, Tạp chí Tòa án nhân dân số 16/2010 và số 19/2010; Quyền khiếu kiện khi
Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của tác giả Phan


3
Trung Hiền, Tạp chí Luật học số 7/2011; Dự thảo Luật đất đai năm 2013 với các
quy định về thu hồi đất của tác giả ThS. Lê Ngọc Thạnh, Tạp chí nghiên cứu lập

pháp điện tử...
Các bài viết, công trình khoa học trên đây đã nghiên cứu vấn đề bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất ở mức độ khác nhau. Có công trình, bài viết đã nghiên cứu một
cách có hệ thống, toàn diện về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; có
những công trình, bài viết lại đi sâu nghiên cứu về từng vấn đề cụ thể như: phương
thức bồi thường, trình tự thủ tục thu hồi đất và bồi thường, cơ chế giải quyết tranh
chấp, khiếu nại liên quan đến vấn đề này; có những công trình còn nghiên cứu pháp
luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của các nước khác để từ đó rút ra bài học
kinh nghiệm cho Việt Nam... Tuy nhiên đến nay, vẫn chưa có công trình nào tập
trung tìm hiểu, nghiên cứu sâu về thực trạng pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang. Vì vậy, với mong muốn
được đi sâu nghiên cứu thực tiễn áp dụng quy định của pháp luật về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất tại nơi tác giả sinh sống, để từ đó thấy rõ hơn sự phù hợp,
không phù hợp trong quy định của pháp luật với thực tiễn cũng như đánh giá được
quá trình thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của các cơ quan
có thẩm quyền ở địa phương mình; tác giả tập trung nghiên cứu về thực trạng pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang, qua đây
đưa ra một số đề xuất góp phần hoàn thiện quy định của pháp luật và góp phần hoàn
thiện quá trình thực thi pháp luật trong thực tiễn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của Luận văn là làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận, quy
định của pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi tại huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang qua một số dự án cụ thể.
Để đạt được mục đích trên, Luận văn có nhiệm vụ giải quyết các vấn đề chủ
yếu sau:
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất;
- Trình bày, đánh giá các quy định hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất của Quốc hội, Chính phủ, Bộ, ngành và các quy định của Ủy ban nhân dân
tỉnh Tuyên Quang;

4
- Đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thông
qua thực tiễn áp dụng tại huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang. Từ đó chỉ ra được
những quy định phù hợp, chưa phù hợp của pháp luật cũng như những vướng mắc
trong thực tiễn áp dụng và nêu nguyên nhân của tình trạng này;
- Đề xuất một số định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật và
nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
a. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm:
- Các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất.
- Các quy định của pháp luật đất đai hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất.
- Các văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh Tuyên Quang về hướng dẫn thực hiện
pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang.
b. Phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ của một Luận văn thạc sỹ luật học, tác giả chỉ tập trung
nghiên cứu ở những nội dung cơ bản sau đây:
- Nghiên cứu, đánh giá nội dung những quy định của Luật đất đai 2003 và các
văn bản hướng dẫn thi hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Tìm hiểu, đánh giá các quy định hiện hành của Ủy ban nhân dân tỉnh Tuyên
Quang về tổ chức thực hiện pháp luật bồi thường khi nhà nước thu hồi đất và thực
tiễn áp dụng trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục đích đã đặt ra, trong quá trình nghiên cứu Luận văn đã sử
dụng những phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử
của Chủ nghĩa Mác – Lênin.

- Bên cạnh đó, Luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây:
+ Phương pháp phân tích, phương pháp diễn giải, phương pháp lịch sử, phương
pháp thống kê... được sử dụng khi nghiên cứu những vấn đề lý luận về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất.


5
+ Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh luật học... được sử dụng trong
nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang..
+ Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp tổng hợp...
được sử dụng khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất thông qua thực tiễn áp dụng tại huyện Lâm Bình,
tỉnh Tuyên Quang.
6. Những đóng góp mới của Luận văn
Trên cơ sở kế thừa những kết quả của các công trình nghiên cứu trước đây,
Luận văn có một số đóng góp cho khoa học pháp lý đất đai ở nước ta biểu hiện ở
những nội dung sau đây:
- Qua việc tìm hiểu thực trạng thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang, Luận văn không chỉ
đưa ra được những bất cập, nguyên nhân của bất cập trong các quy định của pháp
luật hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mà còn đánh giá được những
mặt tích cực, hạn chế trong thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất tại địa phương này.
- Đề xuất định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất cũng như hoàn thiện quá trình thực thi pháp luật này trên
thực tế.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
bao gồm những nội dung sau:

- Chương 1: Tổng quan về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Chương 2: Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thực trạng áp
dụng trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang.
- Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất qua thực tiễn thi hành tại huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang.


6
Chương 1
TỔNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ
PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1. Tổng quan về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Thu hồi nói chung và thu hồi đất nói riêng là những thuật ngữ được sử dụng
phổ biến trong xã hội. Các thuật ngữ này được đề cập trong từ điển về ngôn ngữ
hoặc trong các sách, báo pháp lý.
Theo Từ điển tiếng Việt thì thu hồi được quan niệm như sau: “Thu hồi là thu
về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác”.[32]
Theo Từ điển giải thích Luật học, thu hồi đất được hiểu: “Thu hồi đất là việc
cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy
định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ
sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất
đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”.[33]
Thu hồi đất được Luật Đất đai năm 2003 giải thích như sau: “Thu hồi đất là
việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại
đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy
định của Luật này” (khoản 5 Điều 4).

Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội khoá XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày
29/11/2013 quan niệm: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại
quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại
đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
Từ những khái niệm trên đây, cho thấy thu hồi đất có một số đặc điểm cơ bản
như sau:
Thứ nhất, thu hồi đất là một trong những phương thức của Nhà nước để thực
hiện quyền đại diện chủ hữu về đất đai được pháp luật đất đai quy định. Theo khoản
4 Điều 13 Luật Đất đai năm 2013 thì một trong những quyền của Nhà nước thực


7
hiện quyền đại diện chủ hữu về đất đai là quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất. Vì
vậy, thu hồi đất do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành dựa trên cơ sở quyền
lực nhà nước hay còn gọi là quyền lực công.
Thứ hai, Nhà nước không phải là chủ sở hữu đất đai mà chỉ là người đại diện
chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Pháp luật quy định quyền đại diện chủ sở hữu đất đai
của Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất phải tuân theo các quy
định của pháp luật.
Thứ ba, thu hồi đất được thực hiện thông qua một quyết định hành chính của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền có tên gọi là quyết định thu hồi đất, trong đó xác
định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do bị thu hồi, mục đích thu hồi và diện tích đất bị thu
hồi. Quyết định này là căn cứ pháp lý chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà
nước và người sử dụng đất.
Thứ tư, thu hồi đất không chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân đối với một mảnh đất nhất định mà còn gây ra những hậu quả xã hội
cần phải giải quyết; đó là người bị thu hồi đất bị mất chỗ ở hoặc bị mất đất sản xuất,
bị thiệt hại về cây cối, hoa màu, nhà cửa bị phá huỷ, di chuyển đi chỗ khác để trả lại
mặt bằng cho Nhà nước hoặc chủ đầu tư v.v. Hậu quả là cuộc sống sinh hoạt và sản
xuất của họ bị đảo lộn, rơi vào hoàn cảnh không có “công ăn việc làm” hoặc không

có chỗ ở.
Thứ năm, thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội như sử dụng
đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, sử dụng đất phát triển kinh tế - xã hội vì lợi
ích quốc gia, công công hoặc là một biện pháp chế tài nhằm xử lý các hành vi vi
phạm pháp luật đất đai của người sử dụng hay do hết thời hạn sử dụng đất, người sử
dụng đất trả lại đất.
Như vậy, thu hồi đất được hiểu là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền nhằm phục vụ nhu cầu, lợi ích của Nhà nước và xã hội hoặc xử lý các hành vi
vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất thông qua việc ban hành quyết định
hành chính nhằm chấm dứt quan hệ pháp luật về đất đai giữa Nhà nước và người sử
dụng đất.
1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất


8
Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì bồi thường được hiểu là: “Đền bù
những tổn hại đã gây ra”.[34]
Trong pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được
sử dụng phổ biến. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ
(nay là Chính phủ) quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất đã đề cập đến
vấn đề “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng” tại Chương II. Sau đó
thuật ngữ này được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù”. Quyết định số 186/HĐBT
ngày 31/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) quy định về đền bù thiệt
hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật
ngữ “bồi thường” lại được sử dụng trở lại trong Luật đất đai năm 2003. Theo đạo
Luật này, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được giải thích như sau : “Bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với
diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất” (khoản 6 Điều 4). Luật Đất đai
năm 2013 được Quốc hội khoá XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29/11/2013 quan
niệm: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với

diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, cơ sở phát sinh bồi thường là quyết định thu hồi đất của Nhà nước để
sử dụng cho mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, công cộng. Như vậy, không phải mọi trường hợp thu hồi đất thì người sử dụng
đất đều được bồi thường mà chỉ có những trường hợp thu hồi đất sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
thì người bị thu hồi đất mới được bồi thường.
Thứ hai, bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp những thiệt hại
gây ra cho người sử dụng đất khi bị thu hồi đất. Việc thu hồi đất của Nhà nước là
nhằm phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng. Do vậy, việc bồi thường cho người bị thu hồi đất không chỉ là
nghĩa vụ pháp lý của Nhà nước mà còn là trách nhiệm xã hội của Nhà nước. Bởi lẽ,
trong các trường hợp thu hồi đất này, người sử dụng đất không có lỗi mà do nhu cầu
khách quan cần đất sử dụng cho các mục đích chung của xã hội. Vì vậy, xã hội


9
thông qua tổ chức đại diện hợp pháp của mình là Nhà nước phải bồi thường, bù đắp
cho người sử dụng đất về những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra. Để thực hiện
trách nhiệm xã hội, ngoài việc bồi thường về đất và thiệt hại về tài sản trên đất, Nhà
nước còn thực hiện hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ di chuyển chỗ ở; giải quyết vấn
đề tái định cư; đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới cho người sử dụng đất.
Thứ ba, bồi thường chỉ được thực hiện đối với người bị thu hồi đất khi họ đáp
ứng đủ các điều kiện do pháp luật quy định. Theo đó, người bị thu hồi đất được Nhà
nước bồi thường khi được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu
nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi là GCNQSDĐ) hoặc có một
trong những loại giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại khoản 1, khoản 2, khoản
5 Điều 50 Luật đất đai năm 2003. Như vậy, chủ thể được bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất là người sử dụng đất hợp pháp.

Thứ tư, về nguyên tắc bồi thường. Không giống bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng trong pháp luật dân sự. Việc bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp
luật dân sự dựa trên nguyên tắc tự nguyện thỏa thuận, căn cứ vào thiệt hại thực tế và
bồi thường trên cơ sở ngang giá (có nghĩa là người gây thiệt hại thực tế đến đâu thì
phải có nghĩa vụ bồi thường thiệt hại đến đó). Trong khi đó bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất phải tuân thủ các quy định của pháp luật về điều kiện bồi thường,
giá bồi thường được xác định theo khung giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) quy định tại thời
điểm bồi thường.
Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất là trách nhiệm của Nhà nước trong việc bù đắp những thiệt hại, tổn thất gây
ra từ việc thu hồi đất của người sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh; phát
triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
1.1.3. Ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có những ý nghĩa cơ bản sau đây:
Thứ nhất, là đảm bảo chia sẻ lợi ích và bù đắp những thiệt hại cho chủ sử dụng
đất, đồng thời nhanh chóng giúp ổn định đời sống, sản xuất, tạo việc làm và thu
nhập ổn định cho người bị thu hồi đất.


10
Thứ hai, là đảm bảo hài hòa mối quan hệ lợi ích giữa 03 bên là Nhà nước,
người bị thu hồi đất và người nhận quyền sử đụng đất đã thu hồi trong quá trình thực
hiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Thứ ba, là nâng cao nhận thức về tầm quan trọng, ý nghĩa nhân văn cũng như
tính phức tạp của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cho các nhà quản lý,
chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, thông qua thực tiễn thi hành việc bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nâng cao được kiến thức hiểu biết, năng lực cũng như kinh
nghiệm của đội ngũ công chức làm công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Thứ tư, là góp phần chuyển đổi cơ cấu kinh tế, chuyển đổi nghề nghiệp cho

người bị Nhà nước thu hồi đất, nhất là với người nông dân.
1.1.4. Cơ sở của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.4.1.Cơ sở lý luận
Thứ nhất, dựa trên quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo
hộ. Điều 12 Hiến pháp năm 1946 ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài
sản: “Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Điều này
tiếp tục được khẳng định tại Điều 58 Hiến pháp năm 1992: “Công dân có quyền sở
hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản
xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp... Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp
pháp và quyền thừa kế của công dân”. Ngoài ra, Hiến pháp năm 1992 còn quy định:
“Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp
thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng
mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá
thị trường...”.
Như vậy quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của công dân đã được Hiến pháp ghi
nhận và bảo hộ. Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an
ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì toàn bộ tài sản hợp
pháp gắn liền với đất bị thu hồi của người sử dụng đất đều phải được bồi thường.
Thứ hai, Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân, vì vậy khi Nhà
nước thu hồi đất của người dân vào bất kỳ mục đích gì mà làm ảnh hưởng đến
quyền và lợi ích của họ thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Đặc


11
biệt trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, để tranh thủ thời cơ,
vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hóa về kinh tế, Nhà nước phải biết phát
huy sức mạnh đoàn kết dân tộc, khơi dậy lòng yêu nước, tính năng động, sáng tạo
của người dân. Để làm được điều đó, Nhà nước cần phải tôn trọng và bảo hộ quyền
và lợi ích chính đáng của nhân dân, trong đó có quyền lợi của người dân khi bị Nhà
nước thu hồi đất.

Thứ ba, dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Chế độ sở hữu này được
ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980, Điều 19 quy định: “Đất đai, rừng, núi, sông,
hồ... đều thuộc sở hữu toàn dân”. Điều này tiếp tục được khẳng định tại Điều 17
Hiến pháp năm 1992, Điều 53 Hiến pháp năm 2013, Điều 1 Luật Đất đai năm 1993,
Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 4 Luật Đất đai năm 2013.
Trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thực hiện việc giao đất,
cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài. “Kể từ đây
quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai và được chủ sở hữu đất đai
chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền tài sản
thuộc sở hữu của người sử dụng đất” hay nói cách khác là “quyền sở hữu đất đai
thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện; còn quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của
người sử dụng đất”[35]. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì người sử dụng
có các quyền năng về chuyển quyền sử dụng đất, bao gồm: Quyền chuyển nhượng,
chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thừa kế quyền sử dụng đất, quyền thế
chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Như vậy có thể thấy mặc dù pháp
luật đất đai không quy định, nhưng bằng việc ghi nhận và bảo hộ quyền của người
sử dụng đất thì dường như người sử dụng đất sở hữu một loại quyền tài sản đó là
quyền sử dụng đất. Đây là cơ sở để Nhà nước thực hiện việc bồi thường thiệt hại cho
người có đất bị thu hồi vào các mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã
hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Thứ tư, xét về mặt lý luận, khi một bên có hành vi gây ra những thiệt hại, tổn
thất (về cả vật chất và tinh thần) cho một bên khác thì phải có trách nhiệm bồi
thường cho bên bị thiệt hại. Trong pháp luật đất đai cũng vậy, khi Nhà nước thu hồi
đất của người sử dụng đất mà gây ra những thiệt hại nhất định cho người sử dụng


12
đất, thì phải có trách nhiệm bồi thường. Mặc dù về nguồn gốc, đất đai không do
người sử dụng đất tạo ra (mà do thiên nhiên ban tặng), nhưng trong quá trình sử
dụng, họ đã đầu tư làm tăng thêm giá trị của đất đai. Mặt khác, tài sản trên đất do

người sử dụng tạo ra, được thừa kế, tặng cho hay nhận chuyển nhượng quyền sở
hữu. Đây là những tài sản thuộc sở hữu hợp pháp của người sử dụng đất. Do vậy,
khi Nhà nước thu hồi đất, người sử dụng đất sẽ được bồi thường thiệt hại.
Tùy theo các trường hợp cụ thể mà người sử dụng đất bị thu hồi đất phải chịu
những thiệt hại khác nhau:
- Thiệt hại từ việc mất đi quyền sử dụng đất, điều này đồng nghĩa với việc
người sử dụng đất không còn quyền khai thác các thuộc tính có ích và hưởng các lợi
ích thu được từ việc khai thác mảnh đất đó.
- Thiệt hại về công sức mà người sử dụng đất đã đầu tư để làm tăng giá trị của
quyền sử dụng đất.
- Thiệt hại về tài sản là thành quả lao động, kết quả đầu tư của người sử dụng
trong quá trình sử dụng, bao gồm nhà cửa, các công trình kiến trúc, cây trồng và tài
sản khác gắn liền với đất; chi phí di chuyển chỗ ở trong trường hợp người bị thu hồi
đất ở phải di chuyển chỗ ở đến nơi khác.
- Thiệt hại chi phí đầu tư vào đất còn lại: Là những chi phí thực tế mà người sử
dụng đã đầu tư vào đất để sử dụng theo mục đích sử dụng bao gồm: Tiền thuê đất trả
trước còn lại, chi phí san lấp mặt bằng và các chi phí khác đã đầu tư vào đất mà đến
thời điểm bị thu hồi đất chưa thu hồi được.
- Thiệt hại do ngừng việc: Là thiệt hại mà người sử dụng bị mất do việc thu hồi
đất làm ngưng trệ quá trình sản xuất - kinh doanh của họ.
- Thiệt hại vật chất khác như: Đất ở khu vực Nhà nước chuyển mục đích sẽ
tăng giá trị mà họ không được hưởng, trong khi những người sử dụng đất ở khu vực
lân cận lại được hưởng
Thứ năm, dựa trên quan điểm, đường lối của Đảng về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất.
Vì đất đai là tư liệu sản xuất có vai trò hết sức quan trọng trong sản xuất nông
– lâm nghiệp, nên Đảng ta rất quan tâm đến vấn đề đất đai nói chung và vấn đề bồi


13

thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng. Điều này thể hiện trong các
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX,
X, XI và các Hội nghị Trung ương lần thứ 4 (khóa VIII), Hội nghị Trung ương 7
(lần 2), Hội nghị Trung ương lần thứ 9 khóa IX, Hội nghị trung ương 6 khoá XI....
Quan điểm của Đảng ta về vấn đề này được khẳng định cụ thể:
- Cần thực hiện tổng hợp các biện pháp phát triển ngành nghề, đào tạo để tạo
việc làm, đổi mới cơ chế sản xuất nông nghiệp và những biện pháp hỗ trợ khác để
giải quyết một cách cơ bản việc làm và thu nhập cho người nông dân có đất bị thu
hồi để sử dụng vào mục đích công cộng, phát triển kinh tế - xã hội;
- Khi Nhà nước thu hồi đất mà cá nhân hoặc tổ chức đang sử dụng hợp pháp để
phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát
triển sản xuất - kinh doanh, Nhà nước thực hiện chế độ bồi thường, tái định cư, đào
tạo nghề và hỗ trợ việc làm. Nhà nước không bồi thường đối với đất lấn chiếm, đất
sử dụng không hiệu quả, không đúng mục đích;
- Chính phủ quy định khung giá cho từng địa bàn, trong từng thời gian (có điều
chỉnh theo hình thức thực tế) và nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất. Ủy ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định giá cụ thể làm căn cứ bồi
thường khi thu hồi đất;
- Khi xây dựng các dự án đầu tư dẫn đến phải thu hồi đất đang sử dụng, phải
lập dự án tái định cư cho người có đất bị thu hồi và phải xây dựng khu tái định cư
trước khi thu hồi đất; đồng thời chú trọng đào tạo để chuyển đổi nghề cho lao động
tái định cư. Người đang sử dụng đất hợp pháp khi bị thu hồi đất được bồi thường, hỗ
trợ tái định cư và tạo việc làm theo nguyên tắc "bảo đảm cho người bị thu hồi đất
đến chỗ ở mới có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ";
- Nhà nước có quy hoạch tổng thể về sử dụng đất trên địa bàn cả nước tạo điều
kiện cho các tỉnh, thành phố xây dựng kế hoạch triển khai đồng bộ việc bồi thường,
tái định cư và hỗ trợ tạo việc làm khi thu hồi đất;
- Trong bồi thường giải phóng mặt bằng, phải chú ý phân chia hợp lý phần giá
trị tăng thêm do việc quy hoạch và xây dựng cơ sở hạ tầng mang lại, đảm bảo hài

14
hòa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người đang sử dụng hợp pháp bị thu hồi đất và
lợi ích của người đầu tư, trong đó phải chú trọng lợi ích của Nhà nước.
- “Thực hiện chính sách điều tiết để đảm bảo lợi ích của Nhà nước với tư cách
là người đại diện chủ sở hữu và là nhà đầu tư lớn nhất phát triển hạ tầng, làm tăng
giá trị của đất”.[7]
1.1.4.2. Cơ sở pháp lý
Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ
chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng,
an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường
tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường...”.
Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 1992, Luật đất đai 2003 đã quy định về vấn
đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại Điều 42.
Ngoài Hiến pháp 1992 và Luật đất đai 2003, vấn đề bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất còn được quy định ở các văn bản hướng dẫn thi hành sau:
- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành
Luật Đất đai;
- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
- Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn
thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
- Nghị định số 188/2004/NĐ-Cp ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương
pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất;
- Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về thu tiền sử
dụng đất;
- Thông tư số 117/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn
thực hiện Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về thu tiền
sử dụng đất;

- Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai;


15
- Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ
sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Nghị định
số 187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành công ty cổ phần;
- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ
sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử đụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền
sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
và giải quyết khiếu nại về đất đai;
- Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính phủ quy định bổ sung
về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư;
- Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên và
Môi trường quy định chi tiết về bồi thường hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục thu
hồi đất, giao đất, cho thuê đất;
1.2. Tổng quan pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.1. Sự cần thiết của việc điều chỉnh vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất bằng pháp luật
Việc điều chỉnh vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất bằng pháp luật
dựa trên những lý do cơ bản sau đây:
Thứ nhất, xuất phát từ việc đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người bị
thu hồi đất. Khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất để sử dụng vào các mục đích
kinh tế, xã hội sẽ gây thiệt hại (về cả vật chất và tinh thần) không nhỏ đối với người
bị thu hồi đất. Thiệt hại về vật chất mà người sử dụng đất có thể phải gánh chịu bao
gồm: thiệt hại về công sức đầu tư, mất quyền khai thác và hưởng các lợi ích từ đất
đai; thiệt hại về tài sản là thành quả lao động và kết quả đầu tư vào đất; thiệt hại về
chi phí đầu tư vào đất tính đến thời điểm Nhà nước thu hồi đất vẫn chưa thu lại
được; thiệt hại do bị ngừng việc, ngừng sản xuất - kinh doanh; các thiệt hại vật chất

vô hình khác mà người bị thu hồi đất phải gánh chịu như: đất ở khu vực Nhà nước
chuyển mục đích sử dụng sẽ tăng giá trị mà họ không được hưởng, trong khi những
người sử dụng đất ở khu vực đó lại được hưởng.
Bên cạnh những thiệt hại về vật chất, người bị thu hồi đất còn phải gánh chịu
thiệt hại về mặt tinh thần. Việc Nhà nước thu hồi đất dẫn đến đảo lộn đời sống, sản


16
xuất cũng như sinh hoạt của người dân bị thu hồi đất. Điều này dẫn đến sự bất an,
không yên tâm lao động, sản xuất của người sử dụng đất. Bên cạnh đó, việc chuyển
đến nơi ở mới cũng làm cho người dân phải mất một khoảng thời gian dài để thích
nghi với môi trường sống mới. Thậm chí họ phải mất một thời gian dài mới có thể
tìm kiếm được công ăn, việc làm ổn định… Với những thiệt hại nói trên, việc ban
hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là rất cần thiết, giúp người
dân nắm được quyền và lợi ích hợp pháp mà mình được hưởng khi bị thu hồi đất,
qua đó có sự tham gia, giám sát chủ động, tích cực vào quá trình thực thi pháp luật
của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Như vậy, việc ban hành pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất góp phần đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp
của người dân trong quá trình thu hồi đất.
Thứ hai, xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong quản lý đất đai. Mục đích của
Nhà nước khi tiến hành thu hồi đất là để tạo ra một quỹ đất hợp lý sử dụng cho các
mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công
cộng.... Để đạt được mục đích này, Nhà nước phải tạo được sự đồng thuận trong
nhân dân khi thu hồi đất thông qua việc thực hiện các chính sách bồi thường, hỗ trợ.
Để đảm bảo thực hiện các chính sách bồi thường cho người dân bị thu hồi đất, cần
thiết phải ban hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để tạo cơ sở
pháp lý cho cơ quan nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện bồi thường.
1.2.2. Khái niệm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm những quy định về
có liên quan đến thu hồi đất như phạm vi bồi thường, đối tượng bồi thường, điều

kiện được bồi thường, nguyên tắc bồi thường, trình tự thủ tục bồi thường... Vậy theo
nghĩa chung nhất thì pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là gì?
Căn cứ vào lý luận chung về pháp luật thì có thể hiểu pháp luật về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban
hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất. Chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là một trong
những nội dung quan trọng của pháp luật đất đai.


17
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có những đặc trưng cơ bản
sau đây:
Thứ nhất, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chịu sự ảnh hưởng
và chi phối của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở
hữu. Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước có quyền phân bổ và điều chỉnh
đất đai cho các mục tiêu kinh tế, xã hội. Do vậy, Nhà nước có quyền thu hồi đất của
người này (ngay cả khi người đó đang khai thác và sử dụng) để chuyển giao cho
người khác. Tuy nhiên, để tránh sự lạm quyền, tùy tiện trong việc bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất, pháp luật quy định rõ cơ sở, căn cứ thu hồi đất, nguyên tắc,
điều kiện, chính sách bồi thường… và cơ chế đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị
thu hồi.
Thứ hai, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là lĩnh vực pháp luật
mang tính chất “luật công”; bởi lẽ: i) Thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất là một nội dung của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai do các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền thực hiện; ii) Việc bồi thường chỉ được đặt ra trong trường
hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; iii) Việc bồi thường thực hiện theo
trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; iv) Việc bồi thường dựa trên giá đất cụ thể do
Ủy ban nhân dân tỉnh xác định v.v.
Thứ ba, pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là lĩnh vực pháp luật

khi thực thi trên thực tế gặp nhiều khó khăn và nhận được nhiều khiếu nại từ phía
người bị thu hồi đất. Bởi lẽ, các quy định về vấn đề này tác động trực tiếp đến lợi ích
của người sử dụng đất. Hơn nữa, không phải lúc nào việc áp dụng các quy định về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng giải quyết hài hoà lợi ích của Nhà nước,
lợi ích của người sử dụng đất và lợi ích của nhà đầu tư, doanh nghiệp. Trong nhiều
trường hợp, người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường của
Nhà nước do họ cho rằng việc áp giá bồi thường không hợp lý dẫn đến việc bị thiệt
thòi. Đây là nguyên nhân cơ bản phát sinh tranh chấp, khiếu nại liên quan đến bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất v.v.


18
1.2.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất
Yếu tố thứ nhất là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Bởi
pháp luật là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng, còn nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa chính là cơ sở hạ tầng, mà cơ sở hạ tầng lại có vai trò quyết
định kiến trúc thượng tầng. Do vậy, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa là yếu tố có tác động trực tiếp đối với pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất.
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được xây dựng và quy định
bởi nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mà đặc trưng là chế độ công
hữu về tư liệu sản xuất - chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Sự ảnh hưởng của nền
kinh tế thị trường đối với pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thể hiện:
Một là, không phải mọi trường hợp Nhà nước thu hồi đất thì pháp luật đều quy định
phải bồi thường. Luật đất đai năm 2013 quy định Nhà nước thu hồi đất trong các
trường hợp sau: i) Thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; ii) Thu
hồi đất để thực hiện phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; iii) Thu
hồi đất do người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai; iv) Thu hồi đất do người sử
dụng đất chết không có người tiếp tục sử dụng đất, người sử dụng đất tự nguyên trả

lại đất, đất giao có thời hạn sử dụng mà khi hết thời hạn không được Nhà nước gia
hạn sử dụng đất; trong đó chỉ hai trường hợp thu hồi đất đầu là được Nhà nước bồi
thường. Các trường hợp khác, Nhà nước không thực hiện thu hồi đất, doanh nghiệp
muốn có đất phải thoả thuận với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất thông qua
việc nhận chuyển nhượng, thuê hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất; Hai là,
việc xác định giá đất cụ thể làm căn cứ để tính bồi thường do Nhà nước thu hồi đất
không phải do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện mà trong quá trình xác định giá
đất cụ thể có sự tham vấn ý kiến của tổ chức tư vấn về giá đất. Hơn nữa, giá đất do
tổ chức tư vấn về giá đất xác định là căn cứ để xem xét, quyết định giá đất cụ thể.
Yếu tố thứ hai ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất là quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng. Nếu như yếu tố kinh tế có vai trò
quyết định đến nội dung của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thì
quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng lại có vai trò quyết định việc phản ánh,


19
biểu hiện nội dung của pháp luật đó đến mức nào. Ở Việt Nam, ngay từ khi ra đời,
Đảng ta đã rất quan tâm đến vấn đề đất đai. Trong Luận cương chính trị năm 1930
của Đảng Cộng sản Đông Dương, Đảng đã coi cách mạng ruộng đất cùng với cách
mạng tư sản là hai nhiệm vụ quan trọng của cách mạng Việt Nam, với các nhiệm vụ
cụ thể là “đánh đổ đế quốc chủ nghĩa, phong kiến, địa chủ, làm cho người cày có
ruộng”[1]. Ở các giai đoạn lịch sử sau này, Đảng cũng luôn kịp thời đề ra các chủ
trương, chính sách phù hợp với những thay đổi, phát triển của cách mạng Việt Nam.
Trong những chính sách đó, phải kể đến việc đổi mới chính sách giao khoán đất
nông nghiệp xác lập quyền tự chủ và khai thác có hiệu quả đất nông nghiệp của
người nông dân thông qua Chỉ thị số 100/1981/BBT của Ban Bí thư năm 1981. Năm
1986, Đại hội Đảng toàn quốc lần VI phát động công cuộc đổi mới toàn diện đất
nước, theo đó chính sách đất đai cũng có những bước đột phá; ngày 05/4/1988, Bộ
Chính trị ban hành Nghị quyết số 10-NQ/TU về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp
đã khẳng định: hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông nghiệp và

giao khoán ruộng đất ổn định lâu dài cho hộ gia đình nông dân. Chính sách này tiếp
tục được khẳng định tại các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc sau đó và đặc biệt
được ghi nhận trong Hiến pháp 1992: “Nhà nước giao đất cho người dân để sử dụng
ổn định, lâu dài” (Điều 18).
Nghị quyết số 19 ngày 06/11/2012 của Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong
thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới tạo nền tảng để đến năm 2020 nước
ta cơ bản trở thành nước công nghiệp phát triển theo hướng hiện đại đã đề ra những
quan điểm quan trọng về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Chính sách này đã
được thể chế hóa trong Luật đất đai năm 2013, tạo cơ sở pháp lý cho việc bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất.
Yếu tố thứ ba ảnh hưởng đến pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
đó chính là phong tục, tập quán, trình độ dân trí, tâm lý của người dân. Người sử
dụng đất nói riêng và người dân nói chung là một chủ thể quan trọng trong quan hệ
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Thực tế cho thấy sự không đồng thuận, ủng hộ
của người dân là trở ngại lớn nhất trong việc áp dụng các quy định về bồi thường khi


20
Nhà nước thu hồi đất. Bởi lẽ, do sự không đồng thuận với phương án bồi thường,
người bị thu hồi đất cố tình dây dưa không bàn giao đất hoặc có hành vi ngấm ngầm
chống đối, gửi đơn khiếu nại vượt cấp đến nhiều cơ quan trung ương v.v. Điều này vô
hình chung tạo áp lực lớn cho cơ quan, tổ chức thực hiện công tác bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất. Do đó, để tạo sự đồng thuận của người dân, Luật đất đai năm 2013
có quy định về việc lấy ý kiến của người dân trong quá trình xây dựng phương án bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất; quy định trước khi thu hồi đất chậm nhất là 90 ngày
đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan có thẩm
quyền thu hồi đất phải gửi thông báo thu hồi đất cho người sử dụng đất biết v.v.
Yếu tố thứ tư là kinh nghiệm của pháp luật nước ngoài về bồi thường khi Nhà
nước trưng mua đất đai. Trong bối cảnh toàn cầu hoá, việc tham khảo kinh nghiệm

thực tiễn pháp lý của các nước về bồi thường khi Nhà nước trưng mua đất đai là
việc làm cần thiết. Nó gợi mở cho nước ta trong quá trình hoàn thiện pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, loại bỏ những điểm khác biệt nhằm đảm bảo
sự tương thích giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật của các nước trong bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất. Có như vậy mới góp phần làm tăng tính hấp dẫn
của môi trường đầu tư kinh doanh và thu hút các nhà đầu tư nước ngoài làm ăn lâu
dài ở Việt Nam.
1.2.4. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất
1.2.4.1. Giai đoạn trước năm 1993
Lịch sử hình thành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được
đánh dấu bằng sự ra đời Nghị định số 151-TTg ngày 14/4/1959 của Hội đồng Chính
phủ quy định thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Tiếp đó là sự ra đời của Thông tư
liên bộ số 1424/TTLB ngày 6/7/1959 về việc thi hành Nghị định số 151-TTg ngày
14/4/1959 của Thủ tướng Chính phủ về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Theo
đó mức đền bù và cách tính đền bù được quy định như sau:
- Việc đền bù thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường theo hai khoản: về
đất thì bồi thường từ 1 - 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu.
- Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức.