Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp qua thực tiễn của tỉnh hà tĩnh

BỘ TƯ PHÁP - BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ NHƢ QUỲNH

CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP
QUA THỰC TIỄN CỦA TỈNH HÀ TĨNH

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60.38.01.01
LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ VĂN LONG

Hà Nội, năm 2013


2

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, với sự giúp
đỡ chân thành, nhiệt tình của TS Lê Văn Long và các thầy cô trong Tiểu ban
Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật của trường Đại học Luật Hà Nội.
Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực.
Tôi xin chân thành cảm ơn TS Lê Văn Long và các thầy cô trong Tiểu
ban Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật của trường Đại học Luật Hà Nội
đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này./.


3

MỤC LỤC
Trang
PHẦN MỞ ĐẦU

05

CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN

11

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN
NHÂN DÂN Ở TỈNH HÀ TĨNH

1.1 Khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND ở tỉnh Hà Tĩnh

11

1.2. Khái niệm chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND ở tỉnh
Hà Tĩnh

14

1.3 Các tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND,
UBND ở tỉnh Hà Tĩnh

17

1.4 Đảm bảo chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND thông
qua quy trình xây dựng văn bản QPPL ở tỉnh Hà Tĩnh

36

1.5 Đảm bảo chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND sau khi
văn bản được ban hành ở tỉnh Hà Tĩnh

39

1.6 Điều kiện đảm bảo chất lượng văn bản QPPL của HĐND,
UBND ở tỉnh Hà Tĩnh

42

CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN Ở TỈNH HÀ TĨNH

47

2.1 Kết quả đạt được của hoạt động ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND các cấp ở tỉnh Hà Tĩnh

47

2.2 Ưu điểm và nguyên nhân về mặt chất lượng của các văn bản
QPPL của HĐND, UBND ở tỉnh Hà Tĩnh

51

2.3 Hạn chế và nguyên nhân về mặt chất lượng của các văn bản

QPPL của HĐND, UBND ở tỉnh Hà Tĩnh

60

2.4 Giải pháp nâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND,
UBND ở tỉnh Hà Tĩnh

71

KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

81


4

BẢNG CHỮ VIẾT TẮT

Hội đồng nhân dân

HĐND

Kinh tế - xã hội

KT - XH

Quy phạm pháp luật

QPPL

Uỷ ban nhân dân

UBND

Xã hội chủ nghĩa

XHCN


5

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân là một trong những phương hướng cơ bản đã được Đảng và Nhà
nước ta khẳng định. "Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân ... Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức,
quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN."
[9]. Để xây dựng nhà nước pháp quyền thì một yêu cầu được đặt ra là phải
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về
Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm
2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định mục tiêu “Xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai minh bạch,
trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây
dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì
nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy
vai trò, hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định
chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng nhà nước trong sạch,

vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân,
góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào
năm 2020” [8].
Để hệ thống pháp luật hoàn thiện thì một trong những tiêu chí không thể
thiếu đó là phải đảm bảo chất lượng các văn bản QPPL. Trong thời gian qua
Đảng, nhà nước và chính quyền các cấp đã thực hiện nhiều giải pháp để nâng
cao chất lượng văn bản QPPL, từ hoạt động phân tích chính sách, đổi mới quy
trình xây dựng pháp luật, nâng cao hiệu quả của bộ máy nhà nước, nâng cao
năng lực của đội ngũ cán bộ công chức, …Tuy nhiên chất lượng các văn bản


6

QPPL vẫn còn những điểm hạn chế, trong đó có các văn bản QPPL do
HĐND, UBND các cấp ban hành.
Trong tổ chức bộ máy nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, chính
quyền địa phương giữ vai trò rất quan trọng. Một trong những nhiệm vụ để
đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là "Tiếp tục đổi mới tổ
chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động
của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm
trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi
được phân cấp" [10]. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN
hiện nay, đổi mới và nâng cao hoạt động của HĐND, UBND rất được quan
tâm chú trọng, bởi vì HĐND, UBND các cấp là cầu nối trực tiếp giữa nhân
dân và nhà nước. Để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, HĐND,
UBND thực hiện nhiều biện pháp, trong đó ban hành văn bản QPPL là hoạt
động chủ yếu đã được Hiến pháp ghi nhận. Do đó, để đổi mới và nâng cao
hiệu quả hoạt động của HĐND, UBND thì việc bảo đảm chất lượng văn bản
QPPL của HĐND, UBND là một đòi hỏi bức thiết trong giai đoạn hiện nay.
Trong những năm gần đây công tác ban hành văn bản QPPL của

HĐND, UBND ở Hà Tĩnh đã được quan tâm, đặc biệt là sau khi Luật ban
hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 có hiệu lực. Các văn bản
QPPL của HĐND, UBND đã đạt được những thành tựu nhất định về chất
lượng, số lượng, phần nào đáp ứng được yêu cầu phát triển KT - XH, đảm
bảo quốc phòng – an ninh của địa phương, nhưng nhìn chung, công tác xây
dựng, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND còn không ít những hạn
chế, bất cập ảnh hưởng không tốt đến chất lượng các văn bản QPPL như một
số văn bản còn mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí trái pháp luật, không phù
hợp, thiếu tính khả thi, sai về hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản…
khiến cho những văn bản QPPL do HĐND, UBND ban hành ra kém chất
lượng, gây ra không ít những bức xúc trong dư luận thời gian qua. Đồng thời,


7

khiến cho công tác quản lý Nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật không
được đảm bảo.
Trong thời gian qua, đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết về hoạt
động ban hành và chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND, tuy nhiên,
chưa có công trình nào nghiên cứu sâu về chất lượng văn bản QPPL của
HĐND, UBND và đặc biệt là chưa có công trình nào nghiên cứu về hoạt động
ban hành cũng như chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND trên địa bàn
tỉnh Hà Tĩnh.
Trên cơ sở đó, việc nghiên cứu cơ sở lý luận về chất lượng văn bản
QPPL của HĐND, UBND, đánh giá thực trạng, xác định rõ nguyên nhân và
đưa ra những giải pháp để có thể nâng cao chất lượng các văn bản QPPL của
HĐND, UBND ở tỉnh Hà Tĩnh là cấp thiết. Chính vì vậy, tôi chọn đề tài luận
văn thạc sỹ là: “Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân các cấp qua thực tiễn của tỉnh Hà Tĩnh”.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Nghiên cứu về hoạt động ban hành cũng như chất lượng văn bản QPPL
của HĐND, UBND được nhiều tác giả quan tâm trong những năm gần đây và
đã góp phần rất lớn vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL
của HĐND, UBND các cấp nói riêng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói
chung.
Các nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản QPPL của HĐND,
UBND có thể kể đến: Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp: Hội thảo khoa
học cấp bộ “Hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản QPPL của chính quyền
địa phương nhìn từ thực tiễn ở Vĩnh Phúc”, Vĩnh Phúc, năm 2012; Hoàng
Minh Hà, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về văn bản QPPL của chính
quyền địa phương, luận văn thạc sỹ luật học, Hà Nội, năm 2004; Hoàng Anh
Tuấn, Hoàn thiện cơ chế giám sát văn bản QPPL của chính quyền địa phương
ở nước ta hiện nay, luận văn thạc sỹ luật học, Hà Nội, năm 2007; Trần Mạnh


8

Tuệ, Văn bản QPPL và hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cấp chính
quyền tại thành phố Hải Phòng; ...
Các nghiên cứu về chất lượng văn bản QPPL có thể kể đến: Bùi Thị
Đào, Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, luận án tiến sỹ
luật học, Hà Nội, năm 2008; PGS. TS Nguyễn Minh Đoan, Các tiêu chí đánh
giá tác động của văn bản QPPL, Tạp chí nghiên cứu Lập pháp số 23, năm
2009; Hoàng Minh Hà, Luận bàn về tiêu chí thẩm định tính khả thi của dự
thảo văn bản QPPL, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 4, năm 2011; Trương
Hồng Hà, Nâng cao chất lượng bàn hành văn bản QPPL của chính quyền địa
phương, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1, năm 2005; TS. Đỗ Ngọc Hải,
Một số tiêu chí cơ bản để ban hành văn bản QPPL có chất lượng tốt, Tạp chí
dân chủ và pháp luật số 5, năm 2008; …
Nói chung, các tác giả đã nghiên cứu một cách trực tiếp hoặc gián tiếp

về chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND và đã làm rõ được những
khía cạnh khác nhau của cơ sở lý luận và thực tiễn về chất lượng văn bản
QPPL của HĐND, UBND. Tác giả lựa chọn đề tài “Chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp qua thực
tiễn của tỉnh Hà Tĩnh”, để góp phần hoàn thiện hơn nữa cơ sở lý luận và thực
tiễn về chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND, đồng thời góp một
phần vào việc hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của tỉnh Hà Tĩnh.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là chất lượng văn bản QPPL của
HĐND, UBND các cấp ở tỉnh Hà Tĩnh.
Chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND là đề tài nghiên cứu khá
phức tạp, với năng lực nghiên cứu có hạn, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu đề
tài trong phạm vi sau:


9

- Nghiên cứu văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp ở tỉnh Hà Tĩnh
ban hành từ năm 2005 (thời điểm sau khi Luật ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND năm 2004 có hiệu lực) đến hết năm 2012.
4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
Mục đích của luận văn là bước đầu nghiên cứu một cách có hệ thống về
cơ sở lý luận chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND và đánh giá qua
thực tiễn ở tỉnh Hà Tĩnh. Thông qua việc phân tích cơ sở lý luận về chất
lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND, đánh giá thực trạng chất lượng văn
bản QPPL của HĐND, UBND ở tỉnh Hà Tĩnh hiện nay đề xuất các giải pháp
nâng cao chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND.
Để đạt được mục đích đó, luận văn tập trung thực hiện những nhiệm vụ
sau đây:
- Nghiên cứu, phân tích cơ sở lý luận về chất lượng văn bản QPPL của

HĐND, UBND qua thực tiễn của tỉnh Hà Tĩnh.
- Đánh giá thực chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND, tìm hiểu
nguyên nhân của những thành tựu và hạn chế về mặt chất lượng văn bản
QPPL của HĐND, UBND qua thực tiễn của tỉnh Hà Tĩnh.
- Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản QPPL của
HĐND, UBND ở tỉnh Hà Tĩnh.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lê nin,
tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về nhà
nước và pháp luật. Cơ sở phương pháp luận của luận văn là chủ nghĩa duy vật
biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử.
Khi nghiên cứu các vấn đề cụ thể tác giả sử dụng kết hợp các phương
pháp như: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống
kê và phương pháp so sánh.


10

6. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn
Luận văn nghiên cứu tương đối hệ thống về chất lượng văn bản QPPL
của HĐND, UBND cả về phương diện lý luận và thực tiễn. Xây dựng khái
niệm chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND, xác định tiêu chí đánh
giá chất lượng, việc đảm bảo chất lượng văn bản qua các hoạt động xây dựng,
kiểm tra, giám sát, tổ chức thực hiện văn bản, điều kiện đảm bảo chất lượng
văn bản QPPL của HĐND, UBND qua thực tiễn của tỉnh Hà Tĩnh. Những kết
quả nghiên cứu trong luận văn có giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu,
giảng dạy và hoạt động thực tiễn về xây dựng và hoàn thiện pháp luật.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, danh mục chữ viết tắt, kết luận và danh mục tài liệu
tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương:

Chương 1. Cơ sở lý luận về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.
Chương 2. Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở tỉnh Hà Tĩnh.


11

Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN

1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân
1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Nhà nước và pháp luật là hai hiện tượng xã hội, cùng ra đời, tồn tại và
phát triển song hành với nhau. Không có nhà nước thì không có pháp luật,
pháp luật do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện. Ngược lại, nhà nước
cũng không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật. Nhà nước sử dụng pháp luật là
công cụ chủ yếu để quản lý xã hội. Xét về hình thức thể hiện thì pháp luật có
pháp luật thành văn và pháp luật không thành văn. Văn bản QPPL là hình
thức pháp luật thành văn, được coi là hình thức cơ bản và tiến bộ nhất.
Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn hoạt động xây
dựng pháp luật có khá nhiều khái niệm về văn bản QPPL và còn nhiều điểm
chưa thống nhất, được tranh luận khá sổi nổi.
Có thể đưa ra định nghĩa văn bản QPPL như sau: “Văn bản QPPL là
văn bản do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành hoặc phối
hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy
định, trong đó có quy phạm pháp luật, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để
điều chỉnh quan hệ xã hội.”.

Từ định nghĩa trên ta có thể thấy văn bản QPPL có các đặc điểm sau:
Một là, do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành hoặc
phối hợp ban hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện.
Hai là, có quy phạm pháp luật.
Ba là, phải được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
do pháp luật quy định.
Bốn là, để điều chỉnh quan hệ xã hội.


12

1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân,
cũng như văn bản quy phạm pháp luật nói chung đều có bốn đặc điểm như
trên:
Một là, do HĐND, UBND các cấp ban hành và được nhà nước bảo
đảm thực hiện. Như vậy, dấu hiệu đầu tiên để nhận biết văn bản QPPL là văn
bản được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mà ở đây chính là
HĐND và UBND các cấp. Khi văn bản QPPL được ban hành, nhà nước sử
dụng nhiều biện pháp, công cụ khác nhau để đảm bảo cho văn bản được thực
hiện trên thực tế như: phổ biến, giáo dục pháp luật, các biện pháp hành chính,
các biện pháp kinh tế, các biện pháp cưỡng chế, … Hiện nay ở Hà Tĩnh biện
pháp phổ biến, giáo dục pháp luật được thực hiện sâu rộng đến từng người
dân và có thể xem là biện pháp hiệu quả nhất. Bên cạnh đó thì biện pháp hành
chính và kinh tế thường được thực hiện song song theo hướng vừa khuyến
khích và bắt buộc thực hiện, trong những trường hợp cần thiết thì biện pháp
cưỡng chế cũng được áp dụng, đặc biệt là đối với các văn bản có các chính
sách phục vụ cộng đồng và phát triển kinh tế xã hội.
Hai là, có quy phạm pháp luật, như đã phân tích ở trên. Đây là đặc

điểm quan trọng của văn bản QPPL của HĐND, UBND, là dấu hiệu cơ bản
nhất để phân biệt văn bản QPPL với các loại văn bản khác.
Ba là, phải được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục do pháp luật quy định. Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND,
UBND là phạm vi quyền lực được pháp luật quy định cho HĐND, UBND ban
hành văn bản QPPL để giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của
mình. HĐND, UBND phải sử dụng đúng hình thức, tên loại và thể thức, kỹ
thuật trình bày văn bản QPPL theo quy định của pháp luật, tức là HĐND chỉ
được ban hành văn bản QPPL theo hình thức Nghị quyết, UBND chỉ được


13

ban hành văn bản QPPL theo hình thức Quyết định hoặc Chỉ thị [27]. Văn bản
QPPL của HĐND, UBND phải có đủ các yếu tố: quốc hiệu, tên cơ quan ban
hành, số, kí hiệu văn bản, ngày ban hành, thẩm quyền ban hành, nội dung,
chữ ký và nơi nhận [29].
Văn bản QPPL có vai trò rất quan trọng đối với hoạt động quản lý của
nhà nước, do đó hoạt động ban hành văn bản QPPL phải được thực hiện theo
một trình tự, thủ tục chặt chẽ, thống nhất theo quy định của pháp luật. Luật
ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy định trình tự,
thủ tục ban hành văn bản QPPL tương đối đầy đủ, chặt chẽ từ việc lập chương
trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua và công bố văn bản QPPL.
Các quy định này đã được HĐND, UBND các cấp ở Hà Tĩnh thực hiện khá
nghiêm túc, đầy đủ quy trình, thủ tục ban hành văn bản QPPL theo luật định.
Bốn là, để điều chỉnh quan hệ xã hội. Pháp luật điều chỉnh các quan hệ
xã hội cơ bản và quan trọng có ảnh hưởng, chi phối nhất định tới đời sống xã
hội. Do đó, văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND
các cấp ở Hà Tĩnh nói riêng, là một hình thức pháp luật cơ bản hiện nay, cũng
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và quan trọng có ảnh hưởng, chi

phối nhất định tới đời sống xã hội tại địa phương.
Từ các đặc điểm trên có thể định nghĩa như sau: Văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục được pháp luật quy định, trong đó có quy phạm pháp
luật, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh quan hệ xã hội ở địa
phương.
HĐND, UBND các cấp ban hành văn bản QPPL để quản lý xã hội
trong phạm vi địa bàn của mình xuất phát từ vị trí, chức năng, thẩm quyền
được Hiến pháp và pháp luật quy định. Nhu cầu ban hành văn bản QPPL xuất


14

hiện trong nhiều trường hợp nhưng tựu chung lại thì được ban hành trong ba
trường hợp sau:
Thứ nhất là, để cụ thể hóa các quy định của các văn bản của cơ quan
nhà nước cấp trên. Mục đích của việc ban hành các văn bản loại này là để thi
hành Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Thứ hai là, để thực hiện các nội dung do cơ quan nhà nước cấp trên
giao hoặc ủy quyền. Việc ban hành văn bản QPPL trong trường hợp này là kết
quả của hoạt động phân công, phân cấp quản lý nhà nước.
Thứ ba là, để điều chỉnh những nội dung mang tính đặc thù của địa
phương. Văn bản ban hành trong trường hợp này thường quy định những nội
dung mà văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên chưa điều chỉnh hoặc chưa
dự liệu hết hoặc những vấn đề mà do điều kiện KT - XH, đặc điểm tự nhiên
riêng có của Hà Tĩnh cần có quy định riêng để điều chỉnh cho phù hợp.
1.2. Khái niệm chất lƣợng văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
Pháp luật và văn bản QPPL là phương tiện cơ bản để nhà nước quản lý

xã hội. Để quản lý nhà nước có hiệu lực, hiệu quả thì một trong những yêu
cầu đặt ra là phải đảm bảo chất lượng văn bản QPPL.
Trong bối cảnh hiện nay, chính quyền địa phương đang đứng trước
nhiều cơ hội, cũng như phải đương đầu với nhiều thách thức. Do đó, để thực
hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật
hoàn thiện, với các văn bản QPPL có chất lượng cao, nếu không sẽ quản lý
không hiệu quả kéo theo hệ quả là kinh tế, xã hội kém phát triển, trật tự, an
ninh xã hội khó đảm bảo. Văn bản QPPL của HĐND, UBND không chỉ đơn
giản là để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà còn phải phục vụ cho sự nghiệp
phát triển KT - XH của địa phương. Vậy, chất lượng văn bản QPPL được hiểu
như thế nào và làm sao để đánh giá được chất lượng văn bản QPPL?


15

Chất lượng là một khái niệm quá quen thuộc với loài người ngay từ
thời cổ đại, tuy nhiên chất lượng cũng là một khái niệm gây nhiều tranh cãi.
Theo Từ điển tiếng Việt thì “Chất lượng là cái tạo nên phẩm chất, giá trị của
một con người, một sự vật, sự việc” [41, tr.144]. Theo Tiêu chuẩn Việt Nam
TCVN 5814:1994 thì “Chất lượng là toàn bộ các đặc tính của một thực thể
(đối tượng) tạo cho thực thể (đối tượng) đó khả năng thỏa mãn các nhu cầu
đã công bố hay còn tiềm ẩn”. Từ các định nghĩa trên về chất lượng có thể thấy
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật cũng phải là cái tạo nên giá trị của
văn bản và tạo cho văn bản có khả năng đáp ứng được nhu cầu của đời sống
xã hội.
Giá trị của văn bản QPPL được thể hiện thông qua vai trò của nó đối
với đời sống nhà nước và đời sống xã hội. Một văn bản QPPL có chất lượng
thì phải đáp ứng được nhu cầu quản lý xã hội và tạo động lực cho xã hội phát
triển. Văn bản QPPL có thể điều tiết được những vấn đề của xã hội, nó tạo ra
các thay đổi và phát triển bằng việc tạo lập môi trường pháp lý để thúc đẩy

các tổ chức, cá nhân hành động vì lợi ích chung, thúc đẩy nỗ lực của các cơ
quan quản lý nhà nước và các thành viên khác trong xã hội. Văn bản QPPL,
với những đặc điểm như đã phân tích ở trên, có khả năng làm thay đổi các
hành vi xử sự không mong muốn và thiết lập hành vi xử sự phù hợp, đưa ra
các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật từ đó góp phần làm ổn định trật
tự xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển. [5, tr. 23-32]
Chất lượng văn bản QPPL được đo bằng việc đáp ứng nhu cầu của xã
hội, mà nhu cầu của xã hội ở đây chính là việc thiết lập một môi trường lành
mạnh để quản lý và phát triển xã hội. Nếu văn bản QPPL vì một lý do nào đó
mà không đáp ứng được nhu cầu này, như chỉ đảm bảo được việc quản lý xã
hội nhưng không làm cho người dân cảm thấy hài lòng, không thúc đẩy được
xã hội phát triển hoặc ngược lại làm cho nhân dân cảm thấy hài lòng nhưng
lại không đáp ứng được yêu cầu quản lý xã hội thì đều không phải là văn bản


16

có chất lượng. Tuy nhiên, nhu cầu của xã hội là định tính nên việc xác định
gặp những khó khăn nhất định trong thực tiễn.
Từ những phân tích trên có thể định nghĩa như sau: Chất lƣợng văn
bản quy phạm pháp luật là cái tạo nên giá trị của văn bản và tạo cho văn
bản có khả năng đáp ứng đƣợc quyền và lợi ích chính đáng, hợp hiến,
hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Một điểm mà chúng ta cần lưu ý đó là nhu cầu của xã hội luôn luôn
biến động nên chất lượng văn bản QPPL cũng sẽ có những biến động theo
thời gian và không gian, có thể ở thời điểm này các quy định như vậy là phù
hợp nhưng ở thời điểm khác nó đã không còn phù hợp nữa, cũng như tùy từng
địa phương cụ thể thì chất lượng văn bản QPPL cũng có những biểu hiện khác
nhau.
Ví dụ: Nghị quyết số 82/2008/NQ-HĐND ngày 23/7/2008 của HĐND

tỉnh Hà Tĩnh về cơ chế tài chính đặc thù đầu tư xây dựng và phát triển đô thị
thị xã Hồng Lĩnh, rõ ràng nghị quyết đã tạo cơ chế tập trung nguồn lực đầu tư
phát triển KT - XH, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, xây dựng thị xã Hồng
Lĩnh đạt các tiêu chí đô thị loại III, cũng là cơ sở để UBND tỉnh phân bổ
nguồn lực cho Hồng Lĩnh và được nhân dân đồng tình, như vậy xét về mặt
đáp ứng nhu cầu của xã hội thì nghị quyết này đã thỏa mãn nhu cầu quản lý
xã hội và tạo được động lực cho thị xã Hồng Lĩnh phát triển. Tuy nhiên đến
thời điểm hiện nay, sau khi các mục tiêu chủ yếu để đạt tiêu chí đô thị loại 3
đã hoàn thành, thì nghị quyết này không còn phù hợp nữa.
Chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND biểu hiện tập trung ở sự
phù hợp với Hiến pháp và pháp luật, với chủ trương, đường lối chính sách của
Đảng, với điều kiện KT - XH, phản ánh được nguyện vọng chính đáng của
nhân dân, tương thích với pháp luật quốc tế, hoàn thiện về kỹ thuật xây dựng
văn bản, thống nhất, minh bạch và có khả năng thực hiện được trong thực tế.
“Chất lượng văn bản QPPL là cơ sở để đảm bảo cho việc thực hiện và áp


17

dụng pháp luật đạt kết quả cao trong thực tiễn, đồng thời cho phép dự báo
được khả năng hiện thực hóa các quy định pháp luật trong đời sống xã hội
”[13, tr. 139 ].
1.3 Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng văn bản QPPL của HĐND,
UBND
Để đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND phải dựa
trên những tiêu chí nhất định. Theo Từ điển tiếng Việt thì “Tiêu chí là tính
chất, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại một sự vật, một khái niệm”
[41, tr.990]. Như vậy tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND,
UBND chính là những tính chất và dấu hiệu làm căn cứ để đánh giá chất
lượng của văn bản trên thực tế.

Để đánh giá chất lượng văn bản QPPL, tùy theo cách tiếp cận vấn đề,
được nhiều tác giả nghiên cứu theo những tiêu chí khác nhau. Có tác giả đánh
giá chất lượng văn bản QPPL qua các tiêu chí như: tính chính trị, tính hợp
pháp và tính hợp lý [35]. Hoặc dựa vào các tiêu chí như: tính thiện, tính minh
bạch, mang lại lợi ích cho nhân dân và chủ thể ban hành văn bản [22]. Tại
luận văn này, tác giả đánh giá chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND
ở tỉnh Hà Tĩnh dựa trên các tiêu chí sau: tính hợp hiến, hợp pháp; tính thống
nhất, minh bạch; tính hợp lý; ngôn ngữ và kỹ thuật soạn thảo văn bản; tính
khả thi.
1.3.1 Tính hợp hiến, hợp pháp
Về tính hợp hiến.
Tính hợp hiến có nghĩa là đúng với quy định của Hiến pháp, không trái
với Hiến pháp [41, tr.466]. Theo điều 146 Hiến pháp 1992 quy định “Hiến
pháp nước cộng hòa XHCN Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước và có hiệu
lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến
pháp”. Vì là luật cơ bản của Nhà nước nên Hiến pháp quy định những nguyên
tắc, những vấn đề cơ bản nhất mang tính nền tảng của đời sống xã hội.


18

Để đảm bảo tính hợp hiến thì văn bản QPPL của HĐND, UBND phải
phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp cũng như phù hợp với tinh
thần và nguyên tắc của Hiến pháp. Những quy định của Hiến pháp có thể có
giá trị thi hành trực tiếp, cũng có thể là những tinh thần, định hướng, nguyên
tắc nền tảng để Quốc hội ban hành các đạo luật quy định chi tiết. Do đó, văn
bản QPPL của HĐND, UBND phải không được trái với những quy định cụ
thể của Hiến pháp như quy định mọi công dân có quyền bình đẳng trước pháp
luật, … cũng như không trái với các quy định, nguyên tắc nền tảng của Hiến
pháp mà các đạo luật khác có quy định cụ thể như quyền sở hữu tài sản được

Bộ luật Dân sự quy định chi tiết, … Bên cạnh đó, văn bản QPPL còn phải phù
hợp với tinh thần của Hiến pháp, để xác định “tinh thần” của Hiến pháp là
một phạm trù khá trừu tượng, bắt buộc các cơ quan ban hành phải dựa trên
các quy định, nguyên tắc của Hiến pháp để xác định.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy rất ít các văn bản QPPL cuả HĐND,
UBND ban hành dựa trên những quy định cụ thể cũng như nguyên tắc và tinh
thần của Hiến pháp mà chủ yếu vẫn được ban hành căn cứ trên các văn bản
pháp luật đã được cụ thể hóa từ Hiến pháp, có chăng thì chỉ có một số văn bản
liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân là được xây dựng trên
cơ sở các quy định trực tiếp của Hiến pháp. Như thế không có nghĩa là được
phép coi nhẹ tính hợp hiến của văn bản QPPL của HĐND, UBND.
Về tính hợp pháp.
Tính hợp pháp có nghĩa là đúng với pháp luật [41, tr.466] hay nói cách
khác là phù hợp các quy định của pháp luật, không trái pháp luật. Đây là tiêu
chí quan trọng, nó quyết định đến hiệu lực và sự tồn tại của văn bản QPPL.
Văn bản QPPL của HĐND, UBND hợp pháp khi bảo đảm tuân thủ thứ bậc
hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật và được ban hành trong
phạm vi, quyền hạn của HĐND, UBND. Sự phù hợp này đòi hỏi phải phù hợp
cả về thẩm quyền và nội dung, đồng thời phải tương thích với các điều ước,


19

cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên và đảm bảo thực hiện đầy đủ, chặt
chẽ quy trình xây dựng văn bản QPPL do luật định.
Thứ nhất là về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, phải đảm bảo cả
thẩm quyền về hình thức và nội dung.
Về thẩm quyền hình thức, tức là chủ thể ban hành văn bản QPPL được
ban hành những hình thức văn bản nào. Theo quy định của pháp luật thì mỗi
chủ thể ban hành văn bản chỉ có thẩm quyền ban hành một hoặc một số hình

thức văn bản nhất định và phải lựa chọn hình thức phù hợp với nội dung của
văn bản. Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy
định hình thức văn bản QPPL của HĐND là Nghị quyết, của UBND là Quyết
định, Chỉ thị [27]. Như vậy, HĐND, UBND khi có nhu cầu ban hành văn bản
QPPL chỉ được phép ban hành dưới các hình thức văn bản nói trên, nếu ban
hành dưới hình thức khác có nghĩa là ban hành văn bản trái pháp luật. Đối với
văn bản của UBND còn phải căn cứ vào nội dung văn bản để lựa chọn ban
hành quyết định hay chỉ thị, nếu văn bản ban hành để đưa ra các chủ trương,
chính sách, biện pháp thì phải được ban hành bằng hình thức quyết định và để
quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt
động thì phải được ban hành dưới hình thức chỉ thị.
Về thẩm quyền nội dung. Các cơ quan nhà nước được nhà nước trao
quyền lực pháp lý làm phương tiện thực hiện chức năng quản lý nhà nước,
quản lý xã hội. Quyền lực pháp lý được thể hiện thông qua nhiều hoạt động
trong đó có hoạt động ban hành văn bản QPPL. Thẩm quyền của mỗi cơ quan
nhà nước là tổng thể các chức năng và quyền hạn mà nhà nước trao cho cơ
quan đó. Thẩm quyền này được pháp luật quy định phụ thuộc vào cơ cấu
quyền lực nhà nước và khả năng thực tế của từng cơ quan.
Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về mặt nội dung của một chủ thể
là phạm vi quyền lực pháp lý được pháp luật quy định cho chủ thể đó để giải
quyết các vấn đề thuộc chức năng, quyền hạn của mình bằng cách ban hành


20

văn bản QPPL. Như đã phân tích ở trên thì thẩm quyền ban hành văn bản
QPPL về mặt nội dung của một chủ thể cũng sẽ phụ thuộc vào cơ cấu quyền
lực nhà nước và khả năng thực tế của từng chủ thể. Do đó, chỉ có các chủ thể
theo quy định của pháp luật trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của mình mới được ban hành văn bản QPPL dưới các hình thức tương ứng

với thẩm quyền ban hành. Nếu văn bản có hình thức và nội dung như văn bản
QPPL được ban hành bởi một chủ thể mà pháp luật không quy định thẩm
quyền ban hành thì văn bản đó không phải là văn bản QPPL và không có giá
trị pháp lý. Ở địa phương, theo quy định thì chỉ có HĐND, UBND mới có
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL; các ban của HĐND, các cơ quan chuyên
môn của UBND và các cơ quan, tổ chức khác không có thẩm quyền ban hành
văn bản QPPL.
Phạm vi, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của chủ thể quyết định
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL về mặt nội dung thể hiện HĐND, UBND
chỉ có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trong giới hạn cho phép nhằm
đảm bảo thực thi pháp luật ở địa phương, không được ban hành văn bản vượt
quá thẩm quyền. Ví dụ, điểm a khoản 8 điều 25 của Luật Ngân sách nhà nước
năm 2002 quy định HĐND tỉnh có thẩm quyền quyết định việc phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương [26], thì chỉ có
HĐND tỉnh mới có thẩm quyền này, nếu UBND tỉnh hoặc HĐND cấp huyện
quy định vấn đề này là vượt quá thẩm quyền và không đảm bảo tính hợp pháp
của văn bản QPPL.
Thứ hai là về nội dung văn bản QPPL. Tính hợp pháp của nội dung văn
bản QPPL thể hiện ở sự phù hợp của nội dung văn bản đó với nội dung văn
bản QPPL hiện hành có giá trị pháp lý cao hơn. Văn bản QPPL của HĐND,
UBND cấp dưới phải phù hợp với văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp
trên, với văn bản QPPL của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương
(bao gồm: Bộ trưởng các Bộ, cơ quan ngang bộ, Thủ tướng Chính phủ, Chính


21

phủ, Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội,…). Ngoài ra,
văn bản QPPL của UBND còn phải phù hợp với văn bản QPPL của HĐND
cùng cấp. Tuy nhiên, các văn bản QPPL có giá trị pháp lý cao hơn phải là văn

bản quy định trực tiếp thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản đó hoặc quy
định các nội dung liên quan trực tiếp đến nội dung và phải đang có hiệu lực
hoặc sắp có hiệu lực tại thời điểm văn bản QPPL của HĐND, UBND được
ban hành.
Thứ ba là văn bản QPPL của HĐND, UBND phải đảm bảo tương thích
với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Trong giai đoạn hội nhập
quốc tế sâu rộng như hiện nay thì đây là nhiệm vụ quan trọng đã được xác
định rõ trong Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị đó là “Phát huy cao
độ nội lực, tích cực chủ động hội nhập quốc tế, thực hiện đầy đủ các cam kết
quốc tế …”[ 8].
Trên thực tế, mối quan hệ giữa điều ước quốc tế và pháp luật trong
nước đã được xử lý trong nhiều văn bản QPPL với nguyên tắc điều ước quốc
tế mà Việt Nam ký kết và gia nhập có giá trị ưu tiên áp dụng trong trường hợp
văn bản trong nước có quy định khác nhau về cùng một vấn đề [28]. Bên cạnh
đó, các cam kết của Việt Nam cũng thường quy định rõ nguyên tắc này, ví dụ
như cam kết của Việt nam với WTO đã khẳng định “Chính phủ Việt Nam bảo
đảm rằng các luật, các quy định và các biện pháp khác, bao gồm cả các quy
định của chính quyền địa phương, phải tuân thủ các nghĩa vụ của Việt Nam
theo Hiệp định WTO” [2, tr 47-48].
Việc thực hiện các cam kết quốc tế có thể được thực hiện bằng nội luật
hóa vào pháp luật Việt Nam hoặc áp dụng trực tiếp. Việc nội luật hóa bắt
buộc các quy định tại các văn bản QPPL phải có sự tương thích với các cam
kết quốc tế, nếu có mâu thuẫn giữa pháp luật trong nước và pháp luật quốc tế
thì pháp luật quốc tế được ưu tiên áp dụng. Luật Điều ước quốc tế 2005 cũng
quy định việc ban hành văn bản QPPL trong nước phải bảo đảm không làm


22

cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy

định về cùng một vấn đề. Nguyên tắc này không loại trừ đối với văn bản
QPPL của HĐND, UBND.
Thứ tư là văn bản QPPL của HĐND, UBND phải tuân thủ trình tự, thủ
tục ban hành văn bản QPPL. Đây cũng là một yêu cầu thể hiện tính hợp pháp
của văn bản. Việc ban hành văn bản QPPL theo đúng trình tự, thủ tục nhằm
đảm bảo sử dụng chặt chẽ, thống nhất quyền hạn pháp lý của các chủ thể có
thẩm quyền, tránh lạm quyền. Khoản 2 điều 1 của Luật ban hành văn bản
QPPL năm 2008 quy định “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc
phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được
quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND thì không phải là văn bản QPPL” [29]. Để đánh giá văn bản
QPPL có được ban hành đúng trình tự, thủ tục hay không thì phải xem quá
trình ban hành văn bản đó có thực hiện đầy đủ và theo đúng trình tự các hoạt
động theo luật định hay không. Việc tuân thủ các thủ tục ban hành văn bản
QPPL vừa tạo thuận lợi cho hoạt động ban hành và đảm bảo cho chất lượng
của văn bản QPPL.
Theo quy định của luật thì trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND thường bao gồm các bước sau: Lập chương trình xây dựng
văn bản QPPL; Soạn thảo văn bản; Lấy ý kiến về dự thảo văn bản; Thẩm
định, thẩm tra dự thảo văn bản; Thông qua văn bản và công bố văn bản. Tùy
thuộc vào cơ quan nào có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL thì các bước
nói trên có thể lược bớt một số bước, ví dụ văn bản QPPL do UBND tỉnh ban
hành thì không phải thẩm tra.
1.3.2 Tính thống nhất, tính minh bạch
Thống nhất là làm cho phù hợp với nhau, không mâu thuẫn nhau [43,
tr.954], như vậy tính thống nhất của văn bản QPPL có thể hiểu là sự phù hợp,
sự đồng bộ trong nội dung văn bản. Điều đó đòi hỏi nội dung văn bản QPPL


23

không được trùng lặp, mâu thuẫn, chồng chéo, không được đối nghịch nhau
và với hệ thống văn bản QPPL. Để văn bản QPPL của HĐND, UBND đảm
bảo tính thống nhất thì phải đáp ứng được các yêu cầu sau:
Thứ nhất là, đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ trong nội tại văn bản.
Điều này thể hiện ngay trong cơ cấu của văn bản. Cơ cấu của văn bản phải thể
hiện được mối liên hệ logic giữa các phần, chương, mục, điều, khoản, điểm.
Sự thống nhất trong nội tại văn bản đòi hỏi các chủ trương, chính sách, quy
phạm pháp luật trong từng điều khoản phải phù hợp với nội dung của điều
khoản đó; các điều khoản của một chương phải thể hiện đúng nội dung những
vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của chương; nội dung của các chương trong
mỗi văn bản phải lôgic, có sự liên kết chặt chẽ tạo nên sự thống nhất chung
của toàn bộ văn bản QPPL.
Thứ hai là, đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ với các văn bản khác của
cùng chủ thể ban hành. Sự thống nhất, đồng bộ của văn bản QPPL so với hệ
thống các văn bản cùng chủ thể ban hành đòi hỏi các văn bản QPPL của cùng
chủ thể ban hành phải phù hợp với nhau, văn bản ban hành sau phải phù hợp
với văn bản ban hành trước đó, nếu có quy định khác với văn bản ban hành
trước đó thì ngay trong văn bản đó phải xác định các điều khoản được sửa
đổi, thay thế, bãi bỏ. Trong trường hợp này còn đòi hỏi cả sự nhất quán trong
các chính sách, các quy định đã được ban hành, ví dụ như trong chính sách
bồi thường, hỗ trợ tái định cư của tỉnh Hà Tĩnh đã đưa ra chính sách cộng
điểm khi tuyển dụng công chức, viên chức cho các đối tượng bị ảnh hưởng
khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn, thì trong các quyết định sau này của
tỉnh về chính sách thu hút nhân tài cũng phải xem xét nội dung này. Trong
trường hợp các văn bản QPPL của cùng một chủ thể ban hành mà nội dung
không thống nhất, đồng bộ với nhau thì sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện
hay nói cách khác là khả năng thực hiện được thấp.

24

Thứ ba là, đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật.
Điều này đòi hỏi văn bản QPPL phải loại trừ sự chồng chéo, mâu thuẫn với
các văn bản trong cùng lĩnh vực. Đảm bảo tính thứ bậc, loại bỏ sự xung đột
trong hệ thống văn bản QPPL. Trong trường hợp này còn đòi hỏi các chính
sách thể hiện trong văn bản phải nhất quán với các chính sách chung của
Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh. Việc đảm bảo tính
thống nhất của văn bản QPPL của HĐND, UBND trong hệ thống pháp luật
liên quan mật thiết với việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và luôn đi cùng
nhau.
Minh bạch có nghĩa là rõ ràng, rành mạch [41, tr.633], điều này có
nghĩa là nội dung văn bản QPPL của HĐND, UBND phải cụ thể, rõ ràng, dễ
hiểu, dễ thực hiện. Việc đảm bảo tính minh bạch của văn bản QPPL của
HĐND, UBND xuất phát từ yêu cầu văn bản QPPL phải được công khai với
nhân dân để biết và thực hiện; từ yêu cầu dân chủ hóa mọi hoạt động của nhà
nước và từ yêu cầu hội nhập quốc tế. Để văn bản QPPL của HĐND, UBND
đảm bảo tính minh bạch thì nội dung văn bản phải đáp ứng được những yêu
cầu sau:
Thứ nhất là, các quy định về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân,
mà đặc biệt là đối tượng chịu tác động của văn bản phải rõ ràng, dễ hiểu, dễ
thực hiện. Tức là nội dung văn bản phải thể hiện tổ chức, cá nhân phải làm gì,
được phép làm gì, không được phép làm gì. Các quy trình, thủ tục giải quyết
các công việc liên quan đến tổ chức, cá nhân phải rành mạch, rõ ràng như các
bước thực hiện, các loại giấy tờ, hồ sơ gồm những gì, thời gian thực hiện bao
lâu, … Các chế tài đối với các hành vi vi phạm cũng phải rõ ràng, đối tượng
nào thì bị áp dụng, bị áp dụng như thế nào … Việc tổ chức, cá nhân dễ dàng
nắm bắt được nội dung văn bản sẽ làm cho họ nhanh chóng chấp nhận và thực
hiện nghiêm văn bản. Nếu nội dung văn bản phức tạp, nội dung không rõ ràng
sẽ làm cho người dân lo lắng, khó chấp hành.

25

Thứ hai là, các quy định về trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan
nhà nước cũng phải rõ ràng, dễ hiểu. Điều này có nghĩa các cơ quan nhà
nước được phép làm gì, quyền hạn ở mức độ nào và trách nhiệm đến đâu, sự
phối hợp thực hiện nhiệm vụ như thế nào. Đặc biệt là trách nhiệm, quyền hạn
của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc liên quan đến tổ
chức, cá nhân. Việc quy định rõ ràng nội dung này sẽ tránh được việc lạm
quyền hoặc đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước và tránh phiền hà
cho nhân dân khi thực hiện văn bản.
Nếu văn bản QPPL của HĐND, UBND không đáp ứng được hai yêu
cầu này thì chưa đảm bảo tính minh bạch và điều này sẽ làm cho việc thực
hiện văn bản bị hạn chế và các tổ chức, cá nhân có xu hướng giải quyết công
việc bằng “cửa sau” hoặc bằng các hành vi tiêu cực khác.
1.3.3 Tính hợp lý
Theo từ điển Tiếng Việt thì hợp lý là đúng lẽ phải, đúng với sự cần thiết
hoặc với logic của sự vật [41, tr.466]. Như vậy, tính hợp lý của văn bản QPPL
của HĐND, UBND thể hiện ở sự phù hợp của văn bản với sự cần thiết của
văn bản đối với quá trình quản lý xã hội và tạo điều kiện cho xã hội phát triển,
cũng có nghĩa là văn bản đó phải “phù hợp với các quy luật vận động khách
quan của các sự vật, hiện tượng, quá trình liên quan đến nội dung văn bản
trong những điều kiện, hoàn cảnh xác định” [6, tr.70]. “Mục đích của pháp
luật là phải hợp lý và có thể được áp dụng một cách hợp lý”,” mục đích của
pháp luật phải được xác định và phải được kiểm nghiệm trong đời sống nhà
nước và đời sống xã hội” [32, tr.13], điều đó đòi hỏi pháp luật phải có nội
dung phù hợp với các quy luật khách quan của kinh tế, xã hội, đáp ứng được
nhu cầu phát triển khách quan của xã hội và nhu cầu quản lý của nhà nước,
đây cũng chính là đòi hỏi đối với nội dung của văn bản QPPL. Từ trước đến

nay các nghiên cứu cũng như thực tiễn xây dựng văn bản QPPL của HĐND,