Ủy ban lâm thời của nghị viện một số quốc gia trên thế giới những kinh nghiệm có thể áp dụng ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

MAI THỊ MAI

ỦY BAN LÂM THỜI CỦA NGHỊ VIỆN MỘT SỐ QUỐC GIA
TRÊN THẾ GIỚI – NHỮNG KINH NGHIỆM
CÓ THỂ ÁP DỤNG Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp
Mã số: 60 38 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
(Luận văn đã bảo vệ tại Hội đồng bảo vệ Luận văn Thạc sỹ Luật học
tại Trường Đại học Luật Hà Nội ngày 19 tháng 6 năm 2012)

Người hướng dẫn khoa học: TS. TÔ VĂN HÒA

HÀ NỘI - 2012


LỜI CẢM ƠN
Để luận văn này được hoàn thành, em đã nhận được sự giúp đỡ và sự hướng
dẫn tận tình của thầy giáo – TS. Tô Văn Hòa, giảng viên Khoa Hành chính – Nhà
nước, Trường Đại học Luật Hà Nội. Với tư cách là thầy giáo trực tiếp hướng dẫn em,
Thầy đã định hướng, tư vấn, cung cấp tài liệu và luôn động viên em trong quá trình
thực hiện để em có thể tự tin hoàn thành luận văn này. Hơn thế nữa, nhờ có sự giúp đỡ
và giải thích cặn kẽ của Thầy mà em đã có thể tiếp cận và tìm hiểu được các bài viết,
tài liệu bằng tiếng Anh làm cơ sở trực tiếp phục vụ cho việc nghiên cứu. Bên cạnh sự

giúp đỡ về mặt kiến thức, với tư cách là một đồng nghiệp, Thầy đã tạo điều kiện tốt
nhất trong quá trình công tác để em có thể dành thời gian tập trung cho việc hoàn thiện
luận văn này. Vì thế, trước tiên em muốn gửi lời cảm ơn sâu sắc và chân thành nhất
đến người thầy của mình.
Em cũng xin được trân trọng gửi lời cảm ơn đến quý Thầy cô trong Trường Đại
học Luật Hà Nội và các đồng nghiệp trong Khoa Hành chính Nhà nước đã tạo điều
kiện giúp đỡ trong quá trình em học tập và công tác.
Em cũng xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, những người đã luôn động
viên về mặt tinh thần, nhiệt tình giúp đỡ, đóng góp ý kiến, cung cấp tài liệu và tạo mọi
điều kiện cần thiết để em có thể hoàn thành luận văn này một cách tốt nhất.
Mặc dù có nhiều sự cố gắng những chắc chắn luận văn sẽ không thể tránh khỏi
những thiếu sót, có những vấn đề lý luận và thực tiễn đang và sẽ nảy sinh mà em chưa
cập nhật được. Rất mong sự đóng góp ý kiến của quý Thầy cô và toàn thể bạn đọc để
luận văn có thể được hoàn chỉnh hơn.
Em xin chân thành cảm ơn !
Hà Nội, ngày 20 tháng 5 năm 2012
Tác giả luận văn

Mai Thị Mai


MỤC LỤC
CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY BAN LÂM THỜI TRONG TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN HIỆN ĐẠI………………………………………..............1

1.1.Tổng quan về hệ thống ủy ban trong nghị viện hiện đại ............................................................ 1
1.1.1. Vai trò của Ủy ban trong nghị viện hiện đại .......................................................................... 1
1.1.2. Các loại ủy ban trong nghị viện hiện đại................................................................................ 6
1.1.2.1. Ủy ban thường vụnghị viện ................................................................................................. 6
1.1.2.2. Uỷ ban thường trực .............................................................................................................. 7

1.1.2.3. Uỷ ban lâm thời………………………………………………………………………….9
1.1.2.4. Ủy ban chung/ hỗn hợp………………………………………………………………...11
1.1.2.5. Ủy ban toàn thể……………………………………………………………….………..11
1.2. Phân loại các Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại…………………………………...12
1.2.1. Ủy ban lập pháp lâm thời………………………………………………………………………...13
1.2.2. Ủy ban điều tra……………………………………………………………………………………14
1.2.3. Ủy ban chuyên trách lâm thời……………………………………………………………………15
1.2.4. Ủy ban hỗn hợp lâm thời…………………………………………………………………………16
1.3. Ưu điểm, nhược điểm và vai trò của Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại………….17
1.3.1. Ưu điểm và nhược điểm của Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại…………………..17
1.3.2. Vai trò của Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại……………………………………….19
CHƯƠNG 2. HỆ THỐNG UỶ BAN LÂM THỜI CỦA Hạ nghị viện VƯƠNG QUỐC ANH,
CỘNG HÒA LIÊN BANG ĐỨC VÀ LIÊN BANG HOA KỲ……………………………. 23

2.1. Uỷ ban lâm thời của Hạ nghị viện Vương quốc Anh……………………………………..23
2.1.1. Uỷ ban lâm thời trong hệ thống ủy ban của Hạ nghị viện Vương quốc Anh……………..23
2.1.2. Thẩm quyền của Uỷ ban lâm thờinghị viện Vương quốc Anh……………………………….26
2.1.3. Thủ tục thành lập và cơ cấu tổ chức của các Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Vương quốc
Anh……………………………………………………………………………………………..26
2.1.4. Cơ chế hoạt động của các Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Vương quốc Anh……………..28
2.2. Hệ thống Uỷ ban lâm thời của nghị viện Cộng hòa liên bang Đức……………………….31
2.2.1. Uỷ ban lâm thời trong hệ thống ủy ban của Hạ nghị viện Cộng hòa liên bang Đức……32
2.2.2. Thẩm quyền của Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Cộng hòa liên bang Đức……………….34
2.2.3. Thủ tục thành lập và cơ cấu tổ chức của các Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Cộng hòa liên
bang Đức……………………………………………………………………………………….35
2.2.4. Cơ chế hoạt động của các Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Cộng hòa liên bang Đức……39
2.3. Uỷ ban lâm thời của nghị viện Hoa Kỳ…………………………………………………..42


2.3.1. Uỷ ban lâm thời trong hệ thống ủy ban của Hạ nghị viện liên bang Hoa Kỳ……………43

2.3.2. Thẩm quyền của Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Hoa Kỳ……………………………………46
2.3.3. Thủ tục thành lập và cơ cấu tổ chức của các Uỷ ban lâm thờinghị viện Hoa Kỳ……….49
2.3.4. Cơ chế hoạt động của các Uỷ ban lâm thờinghị viện Hoa Kỳ……………………………..51
CHƯƠNG 3. NHỮNG KINH NGHIỆM TỐT CÓ THỂ XEM XÉT ÁP DỤNG TẠI VIỆT
NAM…………………………………………………………………………………………..53
3.1 – Cơ sở xem xét nghiên cứu áp dụng các kinh nghiệm tốt của các Hạ nghị viện Vương quốc
Anh, CHLB Đức và Liên bang Hoa Kỳ……………………………………………….53
3.1.1. Cơ sở lý luận của việc nghiên cứu áp dụng các kinh nghiệm tốt của các Hạ nghị viện
Vương quốc Anh, CHLB Đức và Liên bang Hoa Kỳ……………………………….53
3.1.1.1. Nguyên tắc Nhà nước pháp quyền……………………………………………………53
3.1.1.2. Vị trí và vai trò của Quốc hội Việt Nam trong tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà
nước……………………………………………………………………………….55
3.1.1.3. Nhu cầu của việc nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội Việt Nam trong giai
đoạn hiện nay……………………………………………………………………..59
3.1.2. Cơ sở thực tiễn của việc nghiên cứu áp dụng các kinh nghiệm tốt của các Hạ nghị viện
Vương quốc Anh, CHLB Đức và Liên bang Hoa Kỳ…………………………………….64
3.1.2.1. Ủy ban lâm thời trong hệ thống Ủy ban của Quốc hội Việt Nam…………………….64
3.1.2.2. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của Ủy ban lâm thời của Quốc hội Việt Nam……….69
3.1.2.3. Nhu cầu nâng cao vai trò của Ủy ban lâm thời trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội
Việt Nam…………………………………………………………………………..75
3.2. Một số kiến nghị trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của Vương quốc Anh, CHLB Đức và
Liên bang Hoa Kỳ nhằm nâng cao vai trò của UBLT trong hoạt động của Quốc hội Việt
Nam…………………………………………………………………………………….79
3.2.1. Về mặt lý luận và quan điểm sử dụng UBLT…………………………………………………..79
3.2.2. Về khung pháp lý cho tổ chức và hoạt động của UBLT……………………………………..80
3.2.3.Về cơ chế pháp lý đầy đủ cho việc thành lập một UBLT ở Việt Nam................................82


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

UBTT

Ủy ban thường trực

UBLT

Ủy ban lâm thời

CHLB

Cộng hòa liên bang

UBTVQH

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

ĐBQH

Đại biểu Quốc hội

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

1

CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ỦY BAN LÂM THỜI
TRONG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN HIỆN ĐẠI
1.1 . Tổng quan về hệ thống ủy ban trong nghị viện hiện đại
1.1.1. Vai trò của Ủy ban trong nghị viện hiện đại
Sự thành công của cuộc cách mạng tư sản đã mở ra thời kỳ mới cho
chặng đường phát triển của thế giới, khi lật đổ giai cấp phong kiến thống trị
thủ cựu và trì trệ, đưa quyền lực nhà nước về tay nhân dân. Và cùng với nền
lập hiến thì nghị viện trong thiết chế của bộ máy nhà nước hiện đại ngày nay
là thành quả to lớn nhất mà cuộc cách mạng dân chủ tư sản đem đến cho nhân
loại.
Theo học thuyết phân chia quyền lực được Montesquieu trình bày
trong tác phẩm “tinh thần pháp luật” xuất bản năm 1748 thì quyền lực Nhà
nước gồm 3 thứ quyền cơ bản: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư
pháp. Nếu cả ba thứ quyền này tập trung trong tay một người hoặc một cơ
quan sẽ dễ dẫn đến sự lạm dụng quyền lực, là nguyên nhân dẫn đến sự chuyên
quyền, độc đoán. Thực tế này đặt ra yêu cầu phải tổ chức bộ máy nhà nước
sao cho quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được phân chia cho ba hệ
thống cơ quan khác nhau, độc lập nhau nhưng lại kiềm chế và đối trọng nhau.
Nghị viện là một trong ba cơ quan ấy, tồn tại song song bên cạnh Tổng thống,
chính phủ và các cơ quan Tòa án để thực hiện loại quyền lực nhà nước quan
trọng nhất – Quyền lập pháp.
Kể từ khi mô hình dân chủ nghị viện được hình thành ở Vương quốc
Anh vào thế kỷ XIII cho đến nay, cùng với việc áp dụng phổ biến thuyết Tam
quyền phân lập trong tổ chức và hoạt động của các bộ máy nhà nước dân chủ
trên thế giới, nghị viện đã ngày càng khẳng định vai trò quan trọng của mình
trong các nền dân chủ hiện đại. Theo các công trình nghiên cứu chính trị và

pháp lý hiện đại, vai trò của nghị viện ở các nền dân chủ có xu hướng đi
xuống vào khoảng những năm 60 và 70 của Thế kỷ XX do sự căng thẳng leo
thang của cuộc chiến tranh Lạnh. Tuy nhiên, kể từ Thập kỷ 90 của Thế kỷ
XX, khi cuộc Chiến tranh Lạnh kết thúc và sự căng thẳng giữa các thế lực đối


2

đầu lớn trên thế giới phát triển chấm dứt thì vai trò của nghị viện đã không
ngừng được phát triển, củng cố trên phạm vi toàn thế giới. Như một nhà khoa
học pháp lý hàng đầu đã phải thốt lên rằng: “Chúng ta đang sống trong “kỷ
nguyên của các nghị viện”,1 nghị viện hiện đại đã và đang thực sự khẳng định
mình như một cơ quan quan trọng nhất, nổi bật nhất trong việc duy trì và bảo
đảm các nền dân chủ trên thế giới.
Ngày nay nghị viện đã trở thành một thiết chế không thể thiếu được
trong chế độ dân chủ hay không muốn nói rằng việc tổ chức và hoạt động của
nghị viện trở thành một tiêu chí của dân chủ. Việc tổ chức và hoạt động của
các nghị viện rất khác nhau. Sự khác nhau này tùy thuộc vào lịch sử, văn hóa,
truyền thống của từng quốc gia, hơn thế nữa tùy thuộc vào công việc và chức
năng cần phải đảm nhiệm của nghị viện các nước khác nhau là khác nhau. Do
vậy, mô hình tổ chức hoạt động của nghị viện rất đa dạng và phong phú.
Tuy nhiên, bất chấp sự đa dạng dưới nhiều mức độ thì nghị viện của
hầu hết các nước trên thế giới đều thực hiện ba chức năng: lập pháp, quyết
định các vấn đề về ngân sách nhà nước và giám sát. Với chức năng lập pháp,
nghị viện ban hành luật đề điều chỉnh các quan hệ xã hội và ra các chính sách
cơ bản phát triển đất nước. Các dự luật có thể được cơ quan hành pháp, các
nghị sĩ hay các cơ quan có thẩm quyền khác trình lên nghị viện. Khi tiếp nhận
các dự luật, nghị viện và các cơ quan của nghị viện xem xét, sửa chữa và ban
hành dưới hình thức các đạo luật. Với chức năng quyết định các vấn đề về
ngân sách nhà nước, nghị viện quyết định các khoản thu cho ngân sách nhà

nước từ xã hội, các khoản chi từ ngân sách nhà nước và phê chuẩn, quyết toán
ngân sách nhà nước do cơ quan hành pháp trình. Trong một số trường hợp,
chức năng này cũng được coi là một phần của chức năng lập pháp. Với chức
năng giám sát, nghị viện theo dõi và đánh giá xem cơ quan hành pháp, thông
qua các kế hoạch, chính sách và hành động cụ thể, có thực hiện một cách có
hiệu quả, trung thực và chính xác các đạo luật hay quyết định mà nghị viện đã
ban hành hay không. Song hành với việc theo dõi, đánh giá luôn là những
biện pháp xử lý trong trường hợp có vấn đề đặt ra đối với cơ quan hành pháp.
1

Lawrence Longley and Roger Davidson, The new roles of parliamentary committees, 1998, p. 1.


3
2

Ngày nay, ba chức năng này đã trở thành các chức năng phổ biến của nghị
viện hiện đại trên thế giới, cho dù là thuộc chính thể quân chủ đại nghị, cộng
hòa tổng thống hay cộng hòa đại nghị. Trong thời kỳ hiện đại, khi xã hội ngày
càng phát triển thì nghị viện các nước cũng thực hiện các chức năng của mình
ở một phạm vi ngành và lĩnh vực rộng hơn rất nhiều so với trước đây. Nghị
viện ngày nay không chỉ quan tâm tới các vấn đề truyền thống như an ninh,
quốc phòng, hay vấn đề về ngân sách mà kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ
hai, nhà nước nói chung và nghị viện nói riêng ngày càng can thiệp nhiều hơn
vào nền kinh tế cũng như các vấn đề về môi trường, phúc lợi và xã hội nói
chung. Hoạt động của nghị viện vì vậy cũng trở nên phức tạp hơn nhiều so
với trước kia. Bên cạnh đó, cùng với sự vận động và phát triển của xã hội,
hoạt động của các nghị viện trên thế giới đang gặp phải những đòi hỏi ngày
càng cao từ phía xã hội. Nghị viện hiện đại đang đứng trước yêu cầu phải
năng động hơn, đại diện sâu sát hơn và hiệu quả hơn trong hoạt động. Tuy

nhiên, với tư cách là cơ quan đại diện tập thể, nghị viện luôn luôn đưa ra các
quyết sách dựa trên sự bàn bạc và quyết định theo đa số. Việc quyết định theo
đa số một mặt thể hiện bản chất dân chủ của nghị viện và chế độ dân chủ đại
diện song mặt khác trong mối quan tâm của nghị viện hiện đại ngày càng có
xu hướng mở rộng thì hình thức hoạt động này lại vô hình chung đưa đến xu
hướng vận động ngược lại so với các yêu cầu về tính hiệu quả và tính năng
động trong hoạt động của nghị viện.
Để bảo đảm hoạt động một cách hiệu quả, đáp ứng được các yêu cầu
ngày càng cao đối với công tác lập pháp và giám sát, nghị viện hiện đại luôn
phải dựa vào các công cụ và bộ máy giúp việc khác nhau, trong đó quan trọng
nhất phải nói đến đó là hệ thống ủy ban của nghị viện. Theo định nghĩa được
sử dụng rộng rãi, các ủy ban của nghị viện là các cơ quan gồm các nhóm nghị
sĩ do nghị viện lập ra để giúp nghị viện xem xét, cân nhắc sâu về một vấn đề,
một lĩnh vực nào đó thuộc thẩm quyền của nghị viện.3 Nghị viện hiện đại đã

2 UNDP, Parliamentary Committees, 2005, p. 5,6; , p. 5.
3 Giáo trình Luật hiến pháp nước ngoài, Trường đại học Luật Hà Nội, NXB

công an nhân dân,

năm1999, trang 92; UNDP, Parliamentary committees, p. 11; J.F. Keeler, Report of the national
committee of inquiry into compensation and rehabilitation in Australia, 5 Adel. L. Rev. 121, p. 3;
Herbert Doring, Parliaments and majority rule in Western Europe, 2005, p. 249.


4

có cho mình nhiều loại ủy ban với sự khác nhau về cách thức tổ chức hoạt
động hay nhiệm vụ quyền hạn.v.v. Nhưng các ủy ban của nghị viện cho dù là
thuộc bất kỳ phân loại nào cũng thường có chung những đặc điểm sau:

- Thứ nhất, các ủy ban đều là các nhóm nghị sĩ trong nghị viện. Trừ
những trường hợp hết sức đặc biệt, các ủy ban nghị viện không bao giờ có
thành viên không phải là nghị sĩ.
- Thứ hai, các ủy ban không có thẩm quyền ra quyết định đối với vấn
đề mình phụ trách. Nhiệm vụ chính của các ủy ban là tìm hiểu và cung cấp
thông tin, ý kiến tư vấn đầu vào cho nghị viện để nghị viện ra một quyết định
nào đó. Vấn đề duy nhất mà các ủy ban có thể tự quyết định là trình tự, thủ
tục hoạt động của ủy ban mình. Quyết định mang tính nội dung cuối cùng
luôn thuộc vềnghị viện chứ không phải ủy ban. Nói cách khác, ủy ban là cơ
quan giúp việc, phục vụ cho hoạt động của nghị viện.
- Thứ ba, với tính chất là cơ quan giúp việc của nghị viện, phạm vi
công việc của các ủy ban chỉ dừng ở mức độ là làm các báo cáo phân tích và
đề xuất ý kiến trình lên phiên họp toàn thể của nghị viện để ra quyết định.
Lịch sử hình thành và phát triển của nghị viện thế giới trong nhiều thế
kỷ qua đã chứng minh được vai trò quan trọng của hệ thống các ủy ban trong
tổ chức và hoạt động của nghị viện. Và sự hiện diện của hệ thống ủy ban ấy
tiếp tục được coi là yếu tố không thể thay thế được trong việc bảo đảm chất
lượng hoạt động của nghị viện hiện đại, thể hiện qua một số khía cạnh sau:
- Thứ nhất, các ủy ban nghị viện, được tổ chức với quy mô vừa phải,
tạo điều kiện thuận lợi cho việc nghiên cứu, tìm hiểu một cách hiệu quả và
chuyên sâu về một vấn đề, một nội dung nào đó. Trên cơ sở các nghiên cứu
chuyên sâu của mình, các ủy ban báo cáo và đề xuất hướng giải quyết vấn đề
tớinghị viện. Điều này giúp cho nghị viện không cần mất thời gian và nguồn
lực mà vẫn có thể xem xét các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình một cách
chi tiết và cặn kẽ.


5

- Thứ hai, với việc duy trì hệ thống các ủy ban, công việc của nghị

viện được chia nhỏ thành các nội dung cụ thể và có thể được tiến hành song
song với nhau, trong đó thì mỗi ủy ban có thể làm việc, nghiên cứu, thu thập
và xử lý số liệu chuyên sâu về một vấn đề, một lĩnh vực nào đó.v.v. Cách làm
này tiết kiệm tối đa thời gian làm việc của nghị viện. Nó cho phép trong cùng
một thời gian, nghị viện có thể cùng một lúc nghiên cứu và xử lý nhiều vấn đề
khác nhau. Như vậy, có thể thấy rằng, hoạt động của hệ thống ủy ban đã tạo
ra lợi thế lớn cho nghị viện bởi vì nếu không có hệ thống ủy ban thì nghị viện
với tư cách là một cơ quan toàn thể chỉ có thể xem xét và xử lý về một vấn đề
trong một thời điểm.
- Thứ ba, các ủy ban nhờ quy mô nhỏ và vừa của mình thường có chế
độ làm việc linh hoạt, thủ tục không cần quá nhiều nghi thức. Hoạt động của
các ủy ban nhờ đó là nơi tạo điều kiện cho các nhà khoa học, các chuyên gia
và công chúng nói chung tham gia hoạt động nghị trường, ví dụ tham gia điều
trần, triệu tập để hỏi ý kiến .v.v. Nhờ đó nghị viện cũng có xu hướng gần gũi
với dân chúng hơn và hình ảnh của nghị viện với tư cách cơ quan đại diện của
nhân dân cũng được nâng cao hơn.
- Thứ tư, các ủy ban của nghị viện còn có vai trò quan trọng nữa
trong thể chế chính trị của quốc gia: Các ủy ban này hoạt động với tư cách là
những “chiếc van an toàn”, hay là những cửa xả cho các cuộc thảo luận hay
tranh cãi mang tính quốc gia. Từ vấn đề về quân sự, kinh tế, sự gia tăng dân
số, mối quan tâm về môi trường, về ách tắc giao thông, về tội phạm, vấn đề
chăm sóc sức khỏe.v.v. tất cả đã đặt hệ thống chính trị vào trạng thái vô cùng
căng thẳng do có quá nhiều việc cần phải quan tâm và giải quyết. Là diễn đàn
cho các cuộc tranh luận công khai, các ủy ban của nghị viện giúp giải tỏa, xoa
dịu và khắc phục tình trạng căng thẳng này.4
Những lý do trên đây làm cho hệ thống ủy ban đã trở thành một bộ
phận không thể thiếu trong cơ cấu tổ chức của các nghị viện hiện đại. Trong
thực tiễn, tất cả các nghị viện hiện đại trên thế giới, từ các nghị viện nhỏ như
4

Roger H. Davidson, Walter J. Oleszek và Frances E. Lee, (2002) Quốc hội và các thành viên
- Congress and its members. Nxb Chính trị Quốc gia, Tr. 308.


6

Nghị viện Senegal hay Mông Cổ với 120 nghị viên, cho tới các nghị viện lớn
như Hạ nghị viện CHLB Đức với 598 thành viên đều có cho mình một hệ
thống ủy ban giúp việc. Vai trò của các ủy ban nghị viện đối với hoạt động
của nghị viện hiện đại quan trọng tới nỗi đã tồn tại một câu nói nổi tiếng trong
giới nghiên cứu luật hiến pháp và hoạt động nghị viên quốc tế: “Nghị viện tại
phiên họp toàn thể chỉ là nghị viện trình diễn; Nghị viện tại các ủy ban mới là
nghị viện thực sự làm việc”.5
1.1.2. Các loại ủy ban trong Nghị viện hiện đại
Mặc dù tất cả các nghị viện hiện đại trên thế giới đều có hệ thống các
ủy ban giúp việc song cơ cấu cũng như số lượng các ủy ban trong nghị viện
các nước không phải lúc nào cũng giống nhau. Nghị viện ở mỗi quốc gia khác
nhau thì tùy vào khối lượng cộng việc, nhiệm vụ quyền hạn cũng như lịch sử
chính trị thì sẽ thành lập cho mình hệ thống các ủy ban khác nhau, tuy nhiên
trên cơ sở tổng hợp tất cả các loại hình tổ chức ủy ban của nghị viện các nước
trên thế giới, có thể phân loại các ủy ban thường xuất hiện trong nghị viện
hiện đại thành năm loại như sau:
1.1.2.1. Ủy ban thường vụ nghị viện
Ủy ban thường vụ nghị viện là cơ quan do nghị viện lập ra trong suốt
nhiệm kỳ hoạt động của mình để thực hiện một số nhiệm vụ quyền hạn giữa
hai kỳ họp của nghị viện. Thành phần của cơ quan này thường bao gồm Chủ
tịch Nghị viện, các Phó chủ tịch Nghị viện và các lãnh đạo các ủy ban của
nghị viện. Có thể nói, đây là loại cơ quan khá đặc thù trong cơ cấu tổ chức
của nghị viện. Khác với ủy ban nghị viện thông thường, Ủy ban thường vụ
nghị viện thường được giao một số nhiệm vụ quyền hạn độc lập, được thực

hiện giữa hai kỳ họp như phê chuẩn một số chức danh nhà nước, ban hành
một số loại hình văn bản quy phạm pháp luật.v.v. Do đó, Ủy ban thường vụ
nghị viện không đơn thuần là cơ quan giúp việc cho nghị viện mà giống như
một cơ quan độc lập với những nhiệm vụ quyền hạn riêng. Vì vậy cũng có thể
xếp cơ quan này ra khỏi nhóm các ủy ban nghị viện. Trên thực tế, Ủy ban
5

“Congress in session is Congress on exhibition; Congress in committee is
Congress at work”(Woodrow Wilson).


7

thường vụ nghị viện không xuất hiện phổ biến trong nghị viện hiện đại mà chỉ
tồn tại ở nghị viện một số quốc gia đang theo mô hình tổ chức bộ máy nhà
nước XHCN như Việt Nam, Lào, Trung Quốc .v.v. hay Campuchia – nước
cũng đã từng tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình XHCN.
1.1.2.2. Uỷ ban thường trực
Trong các nghị viện hiện đại, nếu như ủy ban thường vụ nghị viện có
cho mình những nhiệm vụ, quyền hạn riêng và không đơn thuần là một cơ
quan giúp việc cho nghị viện thì UBTT lại là những ủy ban được thành lập để
phụ trách một vấn đề hoặc một mảng công việc cụ thể nhằm mục đích là để
phục vụ cho hoạt động của nghị viện. Nhiệm kỳ của UBTT không được ấn
định trong một thời hạn cụ thể mà tồn tại theo nhiệm kỳ của nghị viện. Trong
một số trường hợp nếu cơ cấu tổ chức của nghị viện ổn định thì UBTT của
nghị viện đó vẫn tiếp tục tồn tại qua nhiều nhiệm kỳ nghị viện, đương nhiên
với nhân sự mới. Có thể nói, trong hệ thống ủy ban của nghị viện, các UBTT
đóng vai trò nổi bật và dễ nhận thấy nhất.
Như đã đề cập ở trên, nhiệm vụ của các UBTT luôn gắn trực tiếp với
một mảng công việc hoặc lĩnh vực nhất định và luôn phục vụ trực tiếp cho

việc thực hiện các chức năng của nghị viện. Mặc dù vậy, có thể chia các
UBTT của nghị viện làm ba loại cụ thể sau:
UBTT có nhiệm vụ phục vụ chức năng lập pháp của nghị viện.
Chức năng lập pháp là chức năng nguyên thủy của nghị viện, và vì vậy
UBTT có nhiệm vụ phục vụ cho chức năng lập pháp của nghị viện tồn tại ở
rất nhiều nếu như không muốn nói là ở hầu hết nghị viện các quốc gia trên thế
giới, điển hình là Hạ nghị viện Hoa Kỳ và Hạ nghị viện CHLB Đức – những
quốc gia mà tiếng nói của nghị viện thực sự có trọng lượng. Trên thực tế, vai
trò và sự chi phối của nghị viện trong công tác lập pháp càng mạnh thì nghị
viện càng có xu hướng thành lập các UBTT để xem xét các dự luật, trong đó
có cả dự luật ngân sách, do các chủ thể có thẩm quyền trình lên. Các UBTT
tiếp nhận các đề xuất dự luật ngay từ giai đoạn ban đầu, nghiên cứu các dự
luật này và đưa ra kiến nghị đối với nghị viện. Ở một số mô hình nghị viện,
các UBTT lập pháp thậm chí còn có thẩm quyền cho phép hay không cho


8

phép đưa một dự luật ra thảo luận và thông qua ở nghị viện, như Hoa Kỳ.
Trong trường hợp đó, vai trò của các UBTT đối với hoạt động lập pháp của
quốc gia này không chỉ đơn thuần là mang tính chất nghiên cứu, xem xét và
đưa ra kiến nghị nữa, mà lúc này UBTT đóng vai trò như một người gác cửa,
mà dự luật đó cần phải đáp ứng những tiêu chuẩn nhất định thì mới có thể đi
qua được để tiếp tục đến giai đoạn thảo luận và thông qua tại nghị viện – Điều
này cho thấy vai trò vô cùng to lớn của UBTT.
UBTT có nhiệm vụ phục vụ chức năng giám sát của nghị viện:
Bên cạnh các UBTT được thành lập để phục vụ cho việc thực hiện
chức năng lập pháp của nghị viện thì cũng có các UBTT được thành lập với
nhiệm vụ để phục vụ cho chức năng giám sát của nghị viện. Các UBTT thuộc
loại này thường được tổ chức tương ứng với cấu trúc các bộ của Cơ quan

hành pháp, kể cả về số lượng và thẩm quyền. Nói cách khác, các UBTT phục
vụ chức năng giám sát của nghị viện được tổ chức theo sát cơ cấu tổ chức của
Chính phủ. Mục đích của cách thức tổ chức như vậy là để bảo đảm nghị viện
có thể giám sát một cách hiệu quả nhất đối với Chính phủ. Các UBTT phục
vụ chức năng giám sát của nghị viện vì vậy cũng được xem như những đầu
mối liên hệ chặt chẽ với các bộ của Chính phủ. Các văn bản pháp luật cũng
như bất kỳ hoạt động nào của các bộ cũng đều phải được báo cáo để các
UBTT thuộc loại này giám sát sự phù hợp với pháp luật và chính sách cơ bản
do nghị viện ban hành. Các UBTT có nhiệm vụ phục vụ chức năng giám sát
của nghị viện cũng thường có quyền tổ chức điều trần, triệu tập các bộ có liên
quan, nhân chứng, các nhà khoa học, các tổ chức xã hội, các nhóm lợi ích
.v.v. để thu thập thông tin phục vụ nhiệm vụ của mình. Ví dụ điển hình nhất
của các UBTT thuộc loại này là các Ủy ban chuyên trách (Select Committees)
của Hạ nghị viện Anh và Canada.
UBTT thực hiện các công việc mang tính chất hành chính của nghị viện:

Trong số ba loại UBTT được phân loại thì UBTT thực hiện các công
việc mang tính chất hành chính của nghị viện là loại hình UBTT duy nhất
không được thành lập nhằm mục đích phục vụ cho việc thực hiện các chức
năng của nghị viện. Mặc dù vậy, các UBTT thuộc loại này vẫn là các ủy ban
được thành lập nhằm mục đích hỗ trợ cho các hoạt động của nghị viện. Tuy


9

nhiên, hoạt động của chúng thường không có mối liên hệ trực tiếp với các cơ
quan bên ngoài nghị viện mà nhiệm vụ của chúng là bảo đảm các công việc
mang tính nội bộ của nghị viện được thực hiện một cách trôi chảy để quá trình
thực hiện chức năng chung của nghị viện được thực hiện một cách có hiệu
quả. Ví dụ điển hình của UBTT mang tính chất hành chính là Ủy ban Phục vụ

Nghị sĩ (Committee on Members’ Services) thường xuất hiện ở nghị viện theo
Mô hình Đại nghị Vương quốc Anh. Ủy ban này nghiên cứu và đề xuất các
chính sách nguồn nhân lực của nghị viện, các vấn đề dự toán ngân sách và
thu, chi ngân sách của nghị viện. Một số nghị viện cũng thành lập các UBTT
phụ trách vấn đề quy trình thủ tục của nghị viện (Standing Orders
Committees) hay phụ trách các vấn đề liên quan tới tiêu chuẩn đạo đức và kỷ
luật đối với nghị sĩ (Ethics Committee).
Về cơ bản, trên cơ sở mục đích thành lập cũng như nhiệm vụ, quyền
hạn của các UBTT thì ta có thể chia UBTT thành các loại như trên, tuy nhiên
việc phân loại các UBTT trên đây không mang tính chất tuyệt đối. Bởi lẽ, ở
một số nghị viện hiện đại các UBTT không tổ chức theo mảng chức năng như
trên mà lại có thể thực hiện kết hợp các chức năng với nhau. Ví dụ Hạ nghị
viện Pháp có 6 UBTT được phân công phụ trách các lĩnh vực lớn về kinh tế
và xã hội. Cả sáu UBTT này đều vừa thực hiện các nhiệm vụ để phục vụ chức
năng lập pháp và chức năng giám sát của nghị viện. Ở Quốc hội Việt Nam, cả
chín UBTT và Hội đồng dân tộc đều thực hiện các nhiệm vụ mang tính chất
lập pháp và các nhiệm vụ mang tính chất giám sát.
1.1.2.3. Uỷ ban lâm thời
UBLT là một loại ủy ban của nghị viện được thành lập để thực hiện
một nhiệm vụ cụ thể do nghị viện giao và trong một khoảng thời gian cụ thể
do nghị viện xác định. UBLT thường chấm dứt hoạt động và giải tán khi
nhiệm vụ của mình đã được thực hiện xong, thông thường là sau khi ủy ban
đã gửi báo cáo hoặc kết quả công việc của mình lên nghị viện.
Với tư cách là một loại ủy ban của nghị viện, UBLT giống với UBTT
và các loại ủy ban khác ở chỗ cơ quan này không có địa vị pháp lý độc lập mà
chỉ là cơ quan giúp việc của nghị viện, thực hiện các nhiệm vụ được giao để


10

phục vụ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của nghị viện. Kết
quả thực hiện nhiệm vụ của UBLT, cũng giống như của UBTT, là nguồn
thông tin đầu vào để nghị viện trao đổi, thảo luận một cách có hiệu quả về
một vấn đề nào đó trước khi thông qua tại phiên họp toàn thế.
UBLT khác UBTT ở ba điểm quan trọng. Thứ nhất, UBLT thực hiện
một nhiệm vụ, một công việc cụ thể nhất định. Ví dụ nghị viện có thể thành
lập UBLT để điều tra về một trường hợp có khiếu nại cụ thể đối với một cơ
quan nhà nước nào đó hay xem xét và cho ý kiến đề xuất đối với một dự luật
cụ thể hay đơn giản là nghiên cứu về một phương án nào đó để cải tiến hoạt
động của nghị viện .v.v. Khi thành lập ra một UBLT, bao giờ nghị viện cũng
phải có quyết định thành lập cụ thể, trong đó có nội dung nhiệm vụ, hay có
điều khoản giao việc cụ thể. Trong khi đó, sự ra đời của một UBTT không
gắn liền với một công việc cụ thể mà thường có thẩm quyền chung trong một
lĩnh vực nào đó.Các dự luật hoặc vụ việc cụ thể thuộc lĩnh vực thẩm quyền
của UBTT nào thì ủy ban đó sẽ tự động xử lý mà không cần có nghị quyết
giao việc cụ thể của nghị viện. Thứ hai, do có nhiệm vụ xử lý các công việc
cụ thể mang tính vụ việc nên thời gian tồn tại của các UBLT không gắn với
nhiệm kỳ của nghị viện như các UBTT mà được xác định rõ ràng ngay khi
các ủy ban đó được thành lập. Như đã đề cập, thông thường UBLT sẽ giải tán
khi nhiệm vụ của nó đã hoàn thành. Tuy nhiên nghị viện cũng có thể xác định
một thời hạn cụ thể ngay trong nghị quyết thành lập UBLT. Nếu thời hạn đó
mà nhiệm vụ của UBLT vẫn chưa hoàn thành vì lý do chủ quan hoặc khách
quan thì nghị viện có thể quyết định kéo dài thời gian hoạt động của UBLT
hoặc cân nhắc thành lập một UBTT để xử lý vấn đề mà UBLT đó đang xử lý.
Thứ ba, UBLT khác UBTT về mức độ chuyên biệt của công việc. Như trên
đã đề cập, một UBTT có thể được thành lập để thực hiện cùng một lúc hai hay
nhiều mảng công việc khác nhau, có thể là vừa xem xét dự thảo luật và vừa
giám sát việc thực thi dự thảo luật đó sau khi đã được thông qua. Trong
trường hợp có những dấu hiệu cụ thể về vi phạm pháp luật thì ủy ban đó cũng
có thể tổ chức các hoạt động mang tính chất điều tra để làm rõ các vi phạm.

Đối với UBLT thì lại không như vậy. Mỗi UBLT khi được thành lập đều có
một nhiệm vụ cụ thể, xử lý những tình huống cụ thể. Vì vậy, thông thường


11

mỗi UBLT chỉ thực hiện một loại công việc, hoặc là xem xét và cho ý kiến về
một dự thảo luật, hoặc điều tra hay nghiên cứu về một vấn đề cụ thể nào đó.
UBLT cùng với UBTT là hai thành tố không thể thiếu trong cơ cấu tổ
chức của bất kỳ nghị viện hiện đại nào trên thế giới. Hai loại ủy ban này có
thể được xem như hai loại công cụ hữu hiệu nhất, một được sử dụng thường
xuyên và một được sử dụng trong những tình huống, trường hợp cụ thể. Sự
kết hợp hài hòa giữa hai loại công cụ này là yếu tố quan trọng nhất bảo đảm
cho sự thiết lập và duy trì một nghị viện mạnh mẽ và hiệu quả.
1.1.2.4. Ủy ban chung/ hỗn hợp
Ủy ban chung hay còn gọi là Ủy ban hỗn hợp xuất hiện thường xuyên
nhất ở các nghị viện lưỡng viện. Trong trường hợp đó, Ủy ban chung được
cả hai viện thành lập với các thành viên do hai viện bầu. Nhiệm vụ của Ủy
ban chung thường là giải quyết những bất đồng giữa hai viện về một vấn đề
nào đó, ví dụ là bất đồng về việc thông qua một dự luật quan trọng nhất định.
Mục đích của các ủy ban chung do đó thường là tìm phương án giải quyết về
một vấn đề nào đó có thể thỏa mãn được yêu cầu của cả hai viện. Tùy vào
từng nghị viện, ủy ban chung có thể được thành lập dưới hình thức một
UBTT (ví dụ Đức, Hoa Kỳ), hay UBLT (ví dụ Vương Quốc Anh).6
1.1.2.5. Ủy ban toàn thể
Ủy ban toàn thể là hình thức ủy ban lâu đời nhất và cũng là thô sơ nhất
trong cơ cấu tổ chức của nghị viện. Về cơ bản, Ủy ban toàn thể chính là toàn
thể các thành viên của nghị viện tập trung lại với nhau để cùng bàn về một
vấn đề, song lúc này toàn thể đó không được coi là nghị viện mà lại được coi
như là một ủy ban, sự khác nhau cơ bản ở đây là: cũng những con người ấy

họp lại với nhau, nhưng cuộc họp ấy chỉ dừng lại ở sự bàn bạc, bày tỏ ý kiến
và tranh luận về một vấn đề nào đó chứ không ra quyết định về vấn đề đó.
Thủa ban đầu khi nghị viện mới ra đời cho tới khoảng Thế kỷ 19, mọi công
6

Herbert Doring, Parliaments and majority rule in Western Europe, 2005, p. 268;

Lawrence Longley và Roger Davidson, The new roles of parliamentary committees, 1998,
p. 35.


12

việc đều được bàn thảo bởi tất cả thành viên ở phiên họp toàn thể rồi sau đó
lại được biểu quyết bởi tất cả thành viên ở phiên họp chính thức - Tạo ra cơ
chế bàn toàn thể - biểu quyết toàn thể, điều này tạo ra sự bất tiện và kém hiệu
quả trong hoạt động của nghị viện. Và đây cũng chính là động lực để ra đời
những hình thức ủy ban chuyên trách đầu tiên của nghị viện vào cuối Thế kỷ
19.
Là hình thức ủy ban cổ điển nhất, và có nhiều hạn chế, tuy nhiên cho
tới ngày nay, hình thức Ủy ban toàn thể vẫn tiếp tục được sử dụng, điều này
cho thấy rằng bản thân nó vẫn có những ưu điểm nhất định, cụ thể: Các thủ
tục tiến hành tại cuộc họp của Ủy ban toàn thể ít nghi thức và chặt chẽ hơn
thủ tục họp chính thức để ra quyết định. Điều đó cho phép các nghị sĩ được
phát biểu nhiều lần và không hạn chế thời gian về một vấn đề nào đó. Ủy ban
toàn thể cũng là hình thức thích hợp để tất cả các nghị sĩ trao đổi về những
vấn đề được quan tâm chung không hoàn toàn thuộc về lĩnh vực phụ trách của
ủy ban chuyên trách nào. Ngoài ra thì việc tổ chức Ủy ban toàn thể cũng đòi
hỏi nhiều thời gian cũng như sự tốn kém về tài chính hơn nhiều so với các ủy
ban chuyên trách có quy mô nhỏ hơn. Chính vì vậy, nhìn chung tần suất triệu

tập Ủy ban toàn thể ít hơn nhiều so với UBTT và UBLT.
1.2 . Phân loại các Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại
Về mặt lịch sử, UBLT bắt đầu xuất hiện trong cơ cấu tổ chức của nghị
viện bắt đầu từ cuối Thế kỷ 19 trong mô hình nghị viện Westminster của
Vương quốc Anh. Nhiệm vụ chủ yếu của các UBLT khi đó là giúp nghị viện
xem xét các dự luật do Chính phủ trình. Sau khi mạng lưới các UBTT được
hình thành ở nghị viện Anh và nhân rộng ranghị viện các nước khác trên thế
giới vào khoảng giữa Thế kỷ 20 thì sự hiện diện của các UBLT có thể không
còn nhiều như trước kia nữa. Tuy nhiên, thay vào đó thì phạm vi nhiệm vụ mà
UBLT ngày nay phụ trách lại đa dạng hơn rất nhiều so với thời kỳ trước. Các
công trình nghiên cứu khoa học pháp lý về cơ bản đã phân loại các UBLT
trong nghị viện hiện đại thành bốn nhóm: Ủy ban lập pháp lâm thời; Ủy ban
điều tra; Ủy ban chuyên môn và Ủy ban hỗn hợp lâm thời.


13

1.2.1. Ủy ban lập pháp lâm thời
Ủy ban lập pháp lâm thời là loại UBLT tồn tại từ sớm nhất trong lịch
sử nghị viện. Ngay từ khi mới được thành lập, chức năng truyền thống của
nghị viện đã là chức năng lập pháp. Như trên đã đề cập, thời kỳ đầu các nghị
viện xem xét các dự luật cho chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền trình
tại Ủy ban toàn thể rồi sau đó sang phiên họp toàn thể chính thức để thông
qua. Do cách thức này làm mất thời gian và giảm hiệu quả công tác lập pháp
của nghị viện nên tới khoảng cuối Thế kỷ 19, các UBLT đầu tiên đã được
thành lập để xem xét các dự luật mà nghị viện nhận được – Đó là các Ủy ban
lập pháp lâm thời. Để xem xét mỗi một dự luật, thay vì phải tiến hành xem xét
dự thảo luật đó tại phiên họp toàn thể thì lúc nàynghị viện sẽ thành lập một ủy
ban lập pháp lâm thời riêng và ủy ban này sẽ thảo luận, cho ý kiến về dự luật,
và sau khi gửi ý kiến của mình lên nghị viện thì sẽ chấm dứt hoạt động. Ở một

số nghị viện hiện đại, ủy ban lập pháp lâm thời chỉ được đưa ra ý kiến trong
phạm vi các điều khoản của dự luật do Chính phủ trình mà không được xem
xét các vấn đề bên ngoài dự luật đó, thậm chí không được đưa ra kiến nghị
sửa đổi nội dung dự luật trừ khinghị viện trực tiếp ủy quyền trong nghị quyết
thành lập ủy ban.7
Mặc dù mỗi ủy ban lập pháp lâm thời chỉ xem xét một dự luật song
bản thân mỗi thành viên của ủy ban có thể không có kiến thức chuyên môn
sâu về lĩnh vực mà dự luật đó điều chỉnh. Hơn thế nữa, thành phần của ủy ban
lập pháp lâm thời lại đượcnghị viện bầu chọn chủ yếu dựa trên cơ cấu đảng
phái trong nghị viện hơn là dựa vào trình độ hoặc lĩnh vực chuyên môn của
các nghị sỹ. Chính vì vậy mà ảnh hưởng của các ủy ban lập pháp lâm thời tới
quá trình lập pháp không mang tính quyết định. Các ủy ban lập pháp lâm thời
thường chỉ đóng vai trò tư vấn mà ít khi tham gia vào quá trình chỉnh sửa
hoặc ngăn cản việc bỏ phiếu đối với dự luật. Tuy nhiên, một số trường hợp để
xem xét các dự luật lớn, có ảnh hưởng rộng, nghị viện có thể thành lập một ủy
ban lập pháp lâm thời gồm các thành viên có trình độ chuyên môn về lĩnh vực
77

Ví dụ, nghị viện Canda, />