LUẬN văn LUẬT HÀNH CHÍNH NHỮNG QUY ĐỊNH của PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH về PHÂN BIỆT cán bộ và CÔNG CHỨC TRONG cơ QUAN NHÀ nước

Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước
TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH

–&—

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP
Khóa 33 (2007 – 2011)
Đề tài:

NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN
HÀNH VỀ PHÂN BIỆT CÁN BỘ VÀ CÔNG
CHỨC TRONG CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

Giảng viên hướng dẫn:
TS. PHAN TRUNG HIỀN
Bộ môn Luật hành chính

Sinh viên thực hiện:
TRẦN THỊ TỴ
MSSV: 5075314
Lớp: LK0764A3

Cần Thơ, Tháng 4/2011

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 1

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

LỜI CẢM ƠN

Giảng đường đại học, nơi tôi đã học tập và rèn luyện. Trong khoảng thời
gian này tôi gặp không ít khó khăn cũng như thuận lợi. Nhờ sự giúp đỡ tận tình
của Quý thầy cô và các bạn tôi đã vượt qua tất cả.
Trước hết, tôi xin gởi lời cảm ơn đến Ban giám hiệu, Quý thầy cô nhà
trường và Ban lãnh đạo và Quý thầy cô Khoa Luật đã tạo điều kiện thuận lợi nhất
cho tôi hoàn thành tốt khóa học.
Đặc biệt, tôi xin gởi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc nhất đến Thầy Phan
Trung Hiền, Phó Trưởng khoa Luật, trường Đại học Cần Thơ đã tận tình hướng
dẫn cho em thực hiện tốt luận văn tốt nghiệp và lãnh ngộ sâu hơn về kiến thức
chuyên môn.
Cuối cùng, tôi xin gởi lời cảm ơn đến gia đình và đến tất cả các bạn đã động
viên và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn.
Do hạn chế về thời gian cũng như kiến thức và chưa có điều kiện tiếp xúc
thực tiễn nên luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót nhất định. Người viết
mong nhận được sự đóng góp của Quý thầy cô và các bạn giúp bài viết hoàn thiện
hơn.
Trân trọng kính chào!
Người viết

Trần Thị Tỵ

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 2

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN

................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 3

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................
................................................................................................................................

................................................................................................................................

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 4

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

MỤC LỤC

Trang
LỜI MỞ ĐẦU...................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài............................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu ................................................................................... 2
3. Mục đích nghiên cứu.................................................................................... 2
4. Phạm vi nghiên cứu...................................................................................... 3
5. Phương pháp nghiên cứu ............................................................................. 3
6. Kết quả nghiên cứu ...................................................................................... 3
7. Bố cục đề tài ................................................................................................ 5
Chương1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC ...................... 5
1.1. Khái niệm cán bộ .................................................................................... 5
1.1.1. Khái niệm ......................................................................................... 5
1.1.2. Đặc điểm .......................................................................................... 6
1.2. Khái niệm công chức............................................................................... 7
1.2.1. Khái niệm ......................................................................................... 7
1.2.2. Đặc điểm ........................................................................................ 10

1.3. Lịch sử hình thành khái niệm cán bộ, công chức ................................ 12
1.3.1. Giai đoạn trước Hiến pháp năm 1992............................................. 13
1.3.2. Giai đoạn từ Hiến pháp năm 1992 đến nay ..................................... 14
1.4. Tầm quan trọng của cán bộ, công chức trong quản lý nhà nước........ 17
1.4.1. Mục đích phân biệt cán bộ và công chức trong cơ quan nhà nước .. 17
1.4.2. Vị trí, vai trò của cán bộ, công chức trong quản lý nhà nước .......... 19

Chương 2. NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ PHÂN
BIỆT CÁN BỘ VÀ CÔNG CHỨC................................................................... 21
GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 5

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

2.1. Tiêu chí để phân biệt cán bộ và công chức........................................... 21
2.1.1. Hình thức tuyển dụng.................................................................... 21
2.1.2. Nơi làm việc và thời gian làm việc ................................................. 21
2.1.3. Tính chất công việc........................................................................ 22
2.1.4. Quy chế quản lý ............................................................................. 23
2.1.4.1. Cơ quan quản lý, cơ quan sử dụng cán bộ và công chức......... 23
2.1.4.2. Quy chế quản lý cán bộ và công chức..................................... 24
2.2. Điều kiện để trở thành cán bộ, công chức............................................ 24
2.2.1. Điều kiện dự tuyển công chức ......................................................... 24
2.2.2. Tiêu chuẩn cán bộ........................................................................... 25
2.3. Công tác tuyển dụng cán bộ và công chức ........................................... 27

2.3.1. Bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức vụ, chức danh cán bộ trong cơ
quan nhà nước ........................................................................................ 27
2.3.2. Tuyển dụng công chức................................................................... 27
2.3.2.1. Cơ quan có thẩm quyền tuyển dụng công chức ....................... 27
2.3.2.2. Trình tự, thủ tục tuyển dụng công chức................................... 28
2.4. Cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước ........................................ 30
2.4.1. Cán bộ............................................................................................ 30
2.4.2. Công chức...................................................................................... 31
2.4.2.1. Công chức trong Văn phòng Chủ tich nước, Văn phòng Quốc
hội, Kiểm toán Nhà nước..................................................................... 31
2.4.2.2. Công chức trong Bộ, cơ quan ngang Bộ và tổ chức khác do
Chính phủ thành lập............................................................................ 31
2.4.2.3. Công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện... 32
2.4.2.4. Công chức trong hệ thống Tòa án nhân dân ........................... 32
2.4.2.5. Công chức trong hệ thống Viện kiểm sát nhân dân ................. 33
2.4.2.6. Công chức ở xã, phường, thị trấn ........................................... 33
2.5. Phân loại cán bộ, công chức.................................................................. 33
GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 6

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

2.6. Quyền và nghĩa vụ của cán bộ, công chức ........................................... 34
2.6.1. Quyền của cán bộ, công chức ......................................................... 35
2.6.2. Nghĩa vụ của cán bộ, công chức ..................................................... 36

2.7. Trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức........................................ 38
2.8. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức.................................................. 39
2.9. Chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức...................................... 40
2.9.1. Chế độ tiền lương........................................................................... 40
2.9.2. Chế độ thôi việc, nghỉ hưu............................................................. 40
2.9.2.1. Thôi việc đối với cán bộ, công chức........................................ 40
2.9.2.2. Nghỉ hưu đối với cán bộ, công chức........................................ 41
Chương 3. NHẬN XÉT, ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ PHÂN
BIỆT CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ
PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN................................................................. 42
3.1. Nhận xét, đánh giá pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công
chức trong cơ quan nhà nước...................................................................... 42
3.1.1. Mặt tích cực.................................................................................... 42
3.1.2. Một số hạn chế................................................................................ 44
3.1.3. Nguyên nhân của những hạn chế trên ............................................. 47
3.2. Phương hướng hoàn thiện pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và
công chức...................................................................................................... 50
3.2.1. Hoàn thiện công tác tuyển dụng cán bộ, công chức......................... 50
3.2.2. Về công tác lập pháp ...................................................................... 52
3.2.3. Hoàn thiện quy chế pháp lý của cán bộ và công chức ..................... 53
3.2.4. Thống nhất về phương thức quản lý cán bộ, công chức................... 54
KẾT LUẬN........................................................................................................ 56

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 7

SVTH: Trần Thị Tỵ

Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong bốn nội dung của cải cách hành chính (thể chế hành chính, bộ máy
hành chính, cán bộ, công chức và tài chính công) thì cán bộ, công chức – con
người là vấn đề sống cơ bản và có ý nghĩa quyết định. Để có được “đội ngũ cán
bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng
và phát triển đất nước”. Việc ban hành pháp luật về cán bộ, công chức là điều kiện
quan trọng đầu tiên tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng đội ngũ công chức Nhà
nước.
Do những điều kiện lịch sử nhất định, suốt một thời gian dài trong đời sống
chính trị pháp lý ở Việt Nam tồn tại một tập hợp khái niệm “Cán bộ, công chức,
viên chức” không có sự phân biệt rõ ràng từng khái niệm cũng như quy chế pháp
lý đối với từng nhóm. Thực tế đó trong những hoàn cảnh nhất định có thể có
những giá trị tích cực và tiêu cực. Nhưng hoàn cảnh lịch sử đã có những thay đổi
căn bản, nhu cầu cải cách hành chính được đặt ra hết sức cấp bách ngày nay có cả
những nguyên nhân trong nước và nguyên nhân mang tính quốc tế. Sự “đồng nhất”
trong điều chỉnh pháp luật đối với các đối tượng khác nhau đã tỏ rõ nhược điểm.
Nhu cầu chuyên biệt hóa trong sự điều chỉnh pháp luật ngày càng rõ nét đòi hỏi
phải có sự thống nhất về nhận thức trong sự phân định các khái niệm có liên quan.
Xác định ai là cán bộ, ai là công chức cho phù hợp với chỉ tiêu biên chế,
nhiệm vụ công việc của từng cơ quan, tổ chức là vấn đề gặp không ít khó khăn cho
những người làm công tác tổ chức cán bộ, công chức. Đối với những công dân
bình thường không tham gia vào quản lý nhà nước; không am hiểu pháp luật về
cán bộ, công chức; không trực tiếp tham gia vào công tác tổ chức cán bộ, công
chức để họ biết ai là cán bộ, ai là công chức thì càng khó khăn hơn. Pháp luật hiện
hành đã tách biệt khái niệm cán bộ, công chức. Tuy nhiên việc phân biệt hai đối

tượng này sẽ có những bất cập và khó khăn nhất định. Mặc dù khái niệm đã được
tách ra nhưng các văn bản hướng dẫn trước đây vẫn còn hiệu lực điều chỉnh chung
và các văn bản mới hướng dẫn điều chỉnh riêng từng đối tượng dẫn đến sự mâu
thuẫn, chồng chéo, trùng lập các quy định của Luật điều chỉnh các vấn đề liên quan
đến cán bộ, công chức. Chính vì lẽ đó người viết tiến hành nghiên cứu đề tài về
“Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ, công chức trong
cơ quan nhà nước” với mục đích tìm hiểu pháp luật về cán bộ, pháp luật về công
GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 8

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

chức, những quy định khác nhau cơ bản về quy chế pháp lý của cán bộ, công chức
để phân biệt rõ hai đối tượng này. Qua đó góp sức vào công tác tuyên truyền pháp
luật về cán bộ, công chức đến quần chúng nhân dân lao động.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong bối cảnh cả nước đang chuẩn bị cho cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội
khóa XIII, đây là một công tác tổ chức, bố trí cán bộ, công chức, qua cuộc bầu cử
sẽ có sự thay đổi lớn các chức danh, chức vụ của đội ngũ cán bộ, công chức trong
bộ máy của cơ quan Nhà nước. Theo đó pháp luật về phân biệt cán bộ, công chức
có vai trò quan trọng bởi lẽ nếu một công chức có thể trở thành cán bộ sau bầu cử
hoặc ngược lại thì chế độ, chính sách, nhiệm vụ của họ cũng thay đổi theo. Vì vậy
pháp luật cần điều chỉnh riêng cho từng đối tượng.
Do đó hoàn thiện pháp luật về phân biệt cán bộ, công chức là công tác phải
được tiến hành kịp thời và có giá trị thực tiễn. Đã có nhiều công trình nghiên cứu

về các vấn đề liên quan đến cán bộ, công chức. Tuy nhiên, khi nghiên cứu đề tài
này người viết chưa tìm thấy công trình nghiên cứu nào nghiên cứu pháp luật về
phân biệt cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước, ngoài việc pháp luật hiện
hành đã phân định rõ hai khái niệm trên.
3. Mục đích nghiên cứu
Thông qua quá trình nghiên cứu Luật cán bộ, công chức và các văn bản
pháp luật liên quan, người viết muốn tìm hiểu nội dung của pháp luật hiện hành về
vấn đề phân biệt cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước ở nước ta hiện nay. So
sánh với các văn bản pháp luật được ban hành trong giai đoạn Pháp lệnh cán bộ,
công chức có hiệu lực đến Luật cán bộ, công chức. Việc phân biệt cán bộ, công
chức có điểm mới, tiến bộ như thế nào về tiêu chí để phân biệt cũng như quyền và
nghĩa vụ, chế độ, chính sách đối với từng đối tượng. Qua đó thấy được pháp luật
hiện hành có ưu điểm hay những mặt hạn chế nào cần phải được khắc phục và có
những đề xuất, phương hướng hoàn thiện, tạo sự đồng bộ thống nhất trong hệ
thống pháp luật về phân biệt cán bộ, công chức phù hợp với cơ chế quản lý của
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và xu hướng phát triển của xã
hội, hội nhập quốc tế.

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 9

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

4. Phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài người viết tập trung nghiên cứu pháp

luật về đối tượng là cán bộ, công chức trong cơ quan của nhà nước nhằm phân biệt
được chức danh nào là cán bộ, chức danh nào là công chức.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện luận văn, trong quá trình làm bài người viết đã sử dụng một số
phương pháp nghiên cứu như Phương pháp phân tích luật viết, phân tích câu chữ,
phương pháp đánh giá, bình luận kết hợp với Phương pháp so sánh, đối chiếu,
tổng hợp nhằm làm rõ một số quy định của pháp luật và thực tiễn về việc phân biệt
cán bộ và công chức trong cơ quan nhà nước hiện nay. Ngoài ra, người viết cũng
tham khảo một số bài viết của các chuyên gia về các vấn đề có liên quan nhằm làm
tăng tính khoa học, thực tế và thuyết phục của đề tài.
6. Kết quả nghiên cứu
Vai trò của pháp luật trong việc phân biệt cán bộ, công chức. Giá trị tiêu
cực và tích cực của công tác phân biệt. Ưu và khuyết điểm của pháp luật về phân
biệt cán bộ, công chức. Thực tế về phân biệt cán bộ, công chức và một số giải pháp
kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.
7. Bố cục đề tài
Nội dung đề tài được trình bày đi từ phần lý luận chung về cán bộ và công
chức và những quy định của pháp luật về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước và cuối cùng là thực tiễn về phân biệt cán bộ và công chức, đồng
thời người viết đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về phân biệt cán
bộ và công chức trong cơ quan nhà nước. Theo đó, đề tài được kết cấu gồm 3
chương:
- Chương 1. Khái quát chung về cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước
Trong chương này, người viết trình bày những cơ sở lý luận chung, khái
quát lịch sử hình thành, phát triển của khái niệm cán bộ, công chức và vai trò của
cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước, sự cần thiết của việc phân biệt chức
danh là cán bộ, chức danh là công chức trong cơ quan nhà nước. Kết thúc chương
người viết trình bày tóm tắt các khái niệm có liên quan để làm cơ sở lý luận và
hoàn thành Chương 2.

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 10

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

- Chương 2. Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ,
công chức trong cơ quan nhà nước
Người viết tập trung phân tích cơ sở pháp lý của vấn đề tại chương này. Cụ
thể là trình bày những điều khoản, quy định của pháp luật liên quan gồm có tiêu
chí để phân biệt, các chức danh cán bộ, công chức cụ thể trong cơ quan nhà nước
và các vấn đề liên quan đến cán bộ và công chức như phân loại, quyền và nghĩa
vụ, trách nhiệm pháp lý, đào tạo, bồi dưỡng và chế độ thôi việc, nghỉ hưu của cán
bộ, công chức. Qua phân tích các vấn đề này nhằm tạo nền tảng để tìm hiểu thực tế
về phân biệt cán bộ, công chức được trình bày ở Chương 3.
- Chương 3: Nhận xét, đánh giá pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ, công
chức trong cơ quan nhà nước và phương hướng hoàn thiện.
Dựa trên những cơ sở pháp lý ở Chương 2, người viết phân tích những hạn
chế và tích cực của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ, công chức. Đồng thời
đưa ra những nguyên nhân của hạn chế và có một số đề xuất nhằm khắc phục
những hạn chế đó đồng thời góp phần hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức.
Cuối cùng là phần kết luận lại những vấn đề chung nhất của bài luận văn.

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 11

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

1.1. Khái niệm cán bộ
1.1.1. Khái niệm
- Theo từ điển tiếng việt, Hoàng Phê chủ biên, nhà xuất bản Đà Nẵng –
Trung tâm từ điển học năm 2000, trang 207, trang 109, định nghĩa1: “Cán bộ là
người làm công tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức”.
- Về mặt ngôn ngữ thì “cán” là đảm đang, “bộ” là bộ phận; “cán bộ” là phần
tử hoạt động trọng yếu của một tổ chức, có khả năng đảm đang, gánh vác một bộ
phận công việc nhất định.
- Trong quản lý nhà nước, cán bộ giữ vai trò lãnh đạo, quản lý chung tất cả
các lĩnh vực, quyết định mọi vấn đề quan trọng của đất nước.
- Theo điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (có hiệu lực ngày
01/10/2010) cán bộ được định nghĩa như sau2:
Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức
vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương (gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi
chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Cán bộ xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam,
được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã

hội;
Vậy cán bộ trong cơ quan nhà nước bao gồm những người được bầu cử, bổ
nhiệm giữ chức vụ, chức danh trong cơ quan nhà nước từ trung ương đến cấp
huyện. Cán bộ xã, phường, thị trấn bao gồm những người được bầu Chủ tịch, phó
chủ tịch Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
1

Phạm Trung – “Một số suy nghĩ về khái niệm "cán bộ, công chức" trong quá khứ và theo luật cán bộ, công
chức năm 2008” - [truy cập ngày
29/3/2011]
2
Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 12

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

1.1.2. Đặc điểm
- Là những người được bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh cụ thể
Đây là đặc điểm đặc trưng của cán bộ so với các đối tượng khác như công
chức, viên chức. Hầu hết cán bộ đều được hình thành thông qua con đường bầu cử.
Chỉ có cán bộ mới được bầu, cán bộ thường giữ vị trí, vai trò chủ đạo trong cơ
quan nhà nước. Tuy nhiên không phải tất cả những người được bầu đều được gọi
là cán bộ. Chẳng hạn, đại biểu Hội đồng nhân dân được nhân dân cầm lá phiếu đi

bầu nhưng họ không được gọi là cán bộ mà chỉ những người được bầu giữ chức vụ
trong thường trực Hội đồng nhân dân mới được gọi là cán bộ. Ví dụ, trong Hội
đồng nhân dân cấp xã chỉ có chủ tịch Hội đồng nhân dân, phó chủ tịch Hội đồng
nhân dân là cán bộ3 còn lại những người mà được bầu là đại biểu dân cử.
- Làm việc theo nhiệm kỳ
Những chức danh, chức vụ được hình thành thông qua con đường bầu cử,
thời gian làm việc theo nhiệm kỳ của cơ quan, tổ chức nơi họ làm việc (nhiệm kỳ
của Quốc hội, Hội đồng nhân dân). Chính đặc điểm này, cán bộ nhiệm kỳ có thể
được bầu giữ chức vụ này nhiệm kỳ sau được bầu giữ chức vụ khác.
- Là công dân Việt Nam
Trên quan điểm cán bộ không chỉ hiện diện với tư cách của “cán bộ hành
chính nhà nước” hay “cán bộ nhà nước”, mà cả “cán bộ hoạt động chuyên trách
thường xuyên trong các tổ chức chính trị, chính trị xã hội”. Do vậy, không riêng gì
cơ quan nhà nước mà ngay cả các tổ chức xã hội, điều kiện tham gia với tư cách
chủ chốt – tư cách ổn định đều đòi hỏi phải là công dân Việt Nam.
Chính vị trí, vai trò của cán bộ là cơ quan chủ đạo và quản lý hành chính
quốc gia, hoạt động phần lớn trong hệ thống chính trị và nhằm đảm bảo bí mật
quốc gia cũng như sự phát triển lâu dài và bền vững của đất nước, lòng tin của
nhân dân, tính ổn định của đội ngũ cán bộ thì công dân nước mình lãnh đạo bộ
máy Nhà nước, hệ thống chính trị của nước mình vẫn tốt hơn.
- Trong biên chế nhà nước và được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước
Đây là dấu hiệu đặc trưng để phân biệt cán bộ với những người hành nghề
tự do, làm việc trong doanh nghiệp tư nhân. Đây cũng là dấu hiệu hệ quả của dấu

3

Xem điểm b khoản 2 điều 61 Luật cán bộ, công chức

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 13

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

hiệu do bầu cử. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức
Nhà nước thì hưởng lương từ tổ chức sự nghiệp theo quy định của pháp luật.
- Làm việc trong cơ quan nhà nước, cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị, chính trị
xã hội
Đặc điểm này giúp nhận diện tư cách cán bộ với các thành phần xã hội
khác. Chủ thể các tổ chức này đặc trưng là cán bộ và công chức. Tuy nhiên công
chức còn làm việc trong đơn vị sự nghiệp nhưng cán bộ thì không. Cán bộ chỉ làm
việc trong các tổ chức này và chỉ trong các tổ chức này mới có sự hiện diện của
cán bộ.
- Không trực tiếp tạo ra của cải vật chất cho xã hội
Hoạt động mang tính chất định hướng phát triển và bảo đảm sự lãnh đạo
của Đảng, nhà nước đối với quá trình sản xuất của cải vật chất. Nghĩa là họ có
những hình thức và phương pháp hoạt động riêng mang tính đặc thù của cán bộ,
khác hẳn với hoạt động của công nhân4.
1.2. Khái niệm công chức
1.2.1. Khái niệm
- Công chức theo từ điển tiếng việt, Hoàng Phê chủ biên, nhà xuất bản Đà
Nẵng – Trung tâm từ điển học năm 2000: “Công chức là những người được tuyển
dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong cơ quan nhà nước, hưởng
lương do ngân sách Nhà nước cấp”.
Như vậy theo từ điển thì khái niệm công chức chỉ là những người hoạt động
trong bộ máy Nhà nước, còn khái niệm cán bộ thì rất rộng, bao gồm không chỉ

những người lãnh đạo và các nhà chuyên môn làm việc trong bộ máy Nhà nước mà
còn làm việc trong các hợp tác xã, các tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã
hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp.
- Trong quản lý nhà nước, công chức là người trực tiếp thực hiện chuyên môn
nghiệp vụ, tham gia quản lý nhà nước.

í Khái niệm công chức ở một số quốc gia trên thế giới5
Thuật ngữ công chức được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới,
để chỉ những người giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan, tổ chức nhà
4

Tham khảo giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Ts. Phan Trung Hiền, Khoa Luật – trường Đại học Cần
Thơ (trang 115)
5
/>
GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 14

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

nước. Thuật ngữ công chức là thuật ngữ có tính lịch sử, hình thành trong những
điều kiện nhất định, cùng với chế độ công vụ (Công vụ là công việc, hoạt động nhà
nước chủ yếu do công chức nhà nước thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước
và pháp luật, được đảm bảo bằng quyền lực nhà nước, pháp luật và sử dụng quyền
lực đó để thực thi các nhiệm vụ, chức năng của nhà nước) tiến bộ trong tiến trình

phát triển của nhà nước và xã hội. Nội dung của nó phụ thuộc rất nhiều vào đặc
điểm chính trị, kinh tế - xã hội của từng giai đoạn lịch sử cụ thể ở mỗi quốc gia.
Ở mỗi quốc gia tồn tại nhiều đảng phái chính trị (có đảng cầm quyền và
đảng đối lập) thì công chức chỉ được hiểu là những người giữ công vụ thường
xuyên trong các cơ quan nhà nước, được xếp vào ngạch, bậc công chức được
hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Còn ở những nước chỉ có một đảng duy
nhất, Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội thì quan niệm công chức có những ý
nghĩa khác hẳn, không chỉ gồm những chủ thể nêu trên, mà còn cả những đối
tượng có dấu hiệu tương tự, nhưng lại làm việc tại các tổ chức của Đảng, tổ
chức chính trị - xã hội. Vì vậy, không thể có một định nghĩa chung duy nhất về
công chức cho mọi quốc gia. Quan niệm về công chức gắn liền với yếu tố chính
trị và đời sống chính trị - xã hội có tính quyết định đến chế độ công vụ và quan
niệm công chức.
Luật Công chức Cộng hoà Liên bang Đức năm 1997 quy định: các công
chức Cộng hoà Liên bang Đức đều là những nhân viên làm việc trong các cơ quan
nhà nước, tổ chức văn hoá, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia,
gồm nhân viên các tổ chức công, nhân viên công tác trong các xí nghiệp nhà nước,
các công chức làm việc trong các cơ quan Chính phủ, nhân viên lao động công,
giáo sư đại học, giáo viên trung học hay tiểu học, bác sỹ hộ lý bệnh viện, nhân viên
lái xe lửa... .
Theo Điều lệ tạm thời về công chức nhà nước của Cộng hoà nhân dân
Trung Hoa công bố ngày 14 tháng 8 năm 1993, có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 10
năm 1993, công chức nhà nước bao gồm công chức lãnh đạo và không lãnh đạo;
và phải thông qua một chế độ tuyển dụng hết sức nghiêm ngặt. Công chức không
lãnh đạo gồm: cán sự, chuyên viên, chuyên viên tổ trưởng, chuyên viên tổ phó, trợ
lý chuyên viên nghiên cứu, chuyên viên nghiên cứu, trợ lý chuyên viên thanh tra.
Chức danh lãnh đạo gồm: Thủ tướng Quốc vụ viện, Phó Thủ tướng Quốc vụ viện,
các thành viên Quốc vụ viện; chức Trưởng phó cấp bộ, tỉnh; chức phó cấp vụ....
Hiện nay, Trung Quốc đã chuyển các công chức sang chế độ hợp đồng lao động và
có những cải cách mạnh mẽ trong lĩnh vực hành chính để giảm biên chế.

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 15

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

Ở Pháp, quan niệm về công chức rất rộng, công chức được phân thành hai
loại. Loại thứ nhất là những công chức làm việc thường xuyên trong bộ máy nhà
nước, bị chi phối bởi luật công chức; loại thứ hai là những công chức bị chi phối
bởi luật lao động, bởi hợp đồng lao động và luật tư.
Ở Nhật, quan niệm công chức bao gồm cả công chức nhà nước trung ương
và công chức địa phương, có nghĩa là cả những người làm việc trong các cơ quan
chính quyền và tự quản địa phương cũng là công chức.
Ở Canada, công chức là những người làm việc trong các cơ quan nhà nước
ở trung ương, nếu như làm việc tại các cơ quan tự quản địa phương thì không phải
là công chức nhà nước (công chức địa phương), nhưng được hưởng một số các quy
chế như là công chức
Do tính chất đặc thù của các quốc gia khác nhau, nên khái niệm công chức
giữa các nước không hoàn toàn đồng nhất. Có nước chỉ giới hạn công chức trong
phạm vi quản lý Nhà nước, thi hành pháp luật. Cũng có nước quan niệm công chức
bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan sự nghiệp thực hiện dịch vụ
công. Nhìn chung, các nước đều giới hạn công chức trong phạm vi bộ máy hành
chính Nhà nước, những hoạt động do bầu cử hoặc hoạt động kinh doanh không
phải là hoạt động của công chức.

í Công chức trong hệ thống pháp luật Việt Nam

Theo khoản 2 điều 4 Luật cán bộ công chức năm 2008, Công chức, được
định nghĩa như sau:
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch,
chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ
chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị
thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp,
công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không
phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của
đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính
trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý
của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự
nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức
GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 16

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và
hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Vậy công chức trong cơ quan nhà nước là công dân Việt Nam được tuyển
dụng vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa
phương.
1.2.2. Đặc điểm

- Công chức nhà nước trước hết là công dân Việt Nam
Trên cơ sở quy định của Luật cán bộ, công chức, đối tượng có thể trở thành
công chức chỉ có thể là công dân Việt Nam và phải cư trú tại Việt Nam. Đây là
điều kiện cần để xác định tư cách pháp lý để có thể trở thành công chức. Tuy
nhiên, muốn trở thành công chức công dân còn phải đáp ứng các yêu cầu nhất định
tương ứng với các tiêu chuẩn đòi hỏi của các cơ quan, tổ chức và có quyết định
tuyển dụng, bổ nhiệm.
Hoạt động công vụ là một hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước, thực
thi và thừa hành pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhân dân, của xã hội và quốc gia do
đó công chức phải có nghĩa vụ trung thành với thể chế chính trị, với Nhà nước. Vì
vậy, nhất thiết công chức Việt Nam tham gia vào công vụ phải là công dân Việt
Nam và chỉ mang một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam. Luật không cho phép vừa
mang quốc tịch Việt Nam vừa mang thêm quốc tịch của nước khác. Thông lệ và
tình hình chung ở các nước khác cũng vậy, người đăng ký tuyển dụng vào công
chức chỉ được phép mang một quốc tịch của nước đó.
- Được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các
cơ quan nhà nước, cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, cơ quan, đơn vị
thuộc Công an nhân dân, và trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước
- Trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước
Dấu hiệu nổi bật nhất của công chức là được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc
giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, được hưởng
lương từ ngân sách nhà nước. Điều này phản ánh tính thường xuyên liên tục của
nền công vụ nước nhà. Theo quy định này thì người được tuyển dụng là người qua
kỳ thi tuyển công chức và đã trúng tuyển được tiếp nhận vào làm việc tại cơ quan
nhà nước, đơn vị sự nghiệp nhà nước, hết thời gian tập sự nếu thoả mãn các điều
kiện trong thời gian tập sự thì được cơ quan, tổ chức nhà nước, người có thẩm
quyền ra quyết định bổ nhiệm chính thức vào ngạch công chức.
GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 17

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

- Quan hệ lao động của đội ngũ công chức luôn tồn tại hai yếu tố tự nguyện của
người lao động và yếu tố ý chí của nhà nước6.
Sự đồng ý của người lao động là cần thiết, nó là điều kiện bước đầu để quan
hệ phục vụ Nhà nước được hình thành. Nhưng ý chí nhà nước mới là yếu tố quyết
định cho sự hình thành quan hệ pháp luật của hai bên. Bởi vì quyền và nghĩa vụ
của cán bộ, công chức, viên chức Nhà nước phát sinh từ khi có quyết định tuyển
dụng, quyết định bổ nhiệm hoặc quyết định công nhận kết quả kết quả bầu cử chứ
không phải từ khi cá nhân người lao động thể hiện nguyện vọng của mình.
- Công việc có tính chuyên nghiệp và thường xuyên
Tất cả công chức thực hiện những nghiệp vụ công phục vụ công dân, thực
hiện một cách thường xuyên và ổn định. Công chức lãnh đạo đứng đầu đơn vị sự
nghiệp, tính chất công việc mà họ thực hiện thường xuyên và ổn định hơn.
- Tư cách công chức luôn được xác định khả năng trở thành chủ thể quản lý trong
quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chủ thể quản lý hành chính nhà nước không
chỉ có công chức 7.
Công dân muốn trực tiếp tham gia quản lý Nhà nước phải được bầu, bổ
nhiệm, tuyển dụng. Thông qua quá trình này địa vị pháp lý của công dân đó có thể
là cán bộ, có thể là công chức. Trong quản lý hành chính Nhà nước ngoài các chủ
thể quản lý là cán bộ, công chức thì chủ thể quản lý còn có thể là cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền, các tổ chức xã hội.
- Được giao những quyền hạn nhất định
Quyền hạn là phương tiện để công chức thực hiện và hoàn thành nhiệm vụ.
Họ có quyền nhưng không có nghĩa là họ muốn làm hay không cũng được, mà họ

có nghĩa vụ phải làm. Đối với nhiều việc cụ thể thì công chức có thể tự do xét đoán
và lựa chọn phương án hành vi cụ thể, nhưng ngay trong những trường hợp đó thì
họ cũng bị trói buộc bởi nghĩa vụ chung rằng sự tự do lựa chọn cách hành xử đó
phải nhằm thực hiện một cách tốt nhất chức trách được giao phó công chức được
giao những quyền nhất định song song đó là nghĩa vụ tương ứng.
- Làm việc trong cơ quan nhà nước, cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị, chính trị
xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập

6

Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Ts. Phan Trung Hiền, Khoa Luật – trường Đại học Cần Thơ (trang
114)
7
Xem ví dụ khoản k, điểm 1 điều 45 PL Xử lý vi phạm hành chính 2002

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 18

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

Ngoài những công chức làm việc trong cơ quan nhà nước, cơ quan của
Đảng, tổ chức chính trị, chính trị xã hội còn có công chức làm việc trong đơn vị sự
nghiệp công lập. Trong đơn vị sự nghiệp công lập công chức là những người giữ
chức vụ lãnh đạo, quản lý (không có chức danh cán bộ).
- Không trực tiếp tạo ra của cải vật chất cho xã hội

Công chức là những người thực hiện chuyên môn, nghiệp vụ. Hoạt động
của họ trực tiếp tạo ra những sản phẩm tinh thần hoặc vật chất cho xã hội nhưng có
tính chất phục vụ xã hội. Hoạt động của công chức chỉ mang tính định hướng phát
triển và bảo đảm sự lãnh đạo của nhà nước đối với các quá trình sản xuất, họ
không trực tiếp tham gia vào quá trình sản xuất tạo ra vật chất của cải.
í Khác với cán bộ, công chức, viên chức là công dân Việt Nam được tuyển
dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp
đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật8. Đặc điểm đặc trưng của đội ngũ viên chức: được tuyển dụng
thông qua hình thức xét tuyển, làm việc theo chế độ hợp đồng và hưởng lương từ
đơn vị sự nghiệp công lập.
Tóm lại có thể hiểu cán bộ, công chức, viên chức như sau:
- Cán bộ nhà nước: là những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo
nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, hoạt động của đối tượng này mang tính
chính trị, họ là các nhà chính trị.
- Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công
chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên làm trong các cơ quan nhà nước, cơ
quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, đơn vị thuộc Công an nhân dân.
- Viên chức nhà nước là những người đươc tuyển dụng bổ nhiệm vào một
ngạch viên chức hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các đơn vị sự
nghiệp của nhà nước.
1.3. Lịch sử hình thành khái niệm cán bộ, công chức
Ở mỗi giai đoạn khác nhau, các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước sử
dụng những thuật ngữ khác nhau để chỉ người làm việc trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách Nhà nước và tổ chức sự nghiệp. Trong khuôn khổ của đề tài,
người viết tìm hiểu khái niệm về cán bộ, công chức qua hai mốc lich sử đó là trước
8

Điều 2 Luật Viên chức năm 2010 (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2012, tại thời điểm người viết
nghiên cứu đề tài thì Luật này chưa có hiệu lực thi hành)

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 19

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

và sau khi Hiến pháp năm 1992. Với lý do Hiến pháp năm 1992 ra đời đánh dấu
bước chuyển mới của đất nước cả về mặt chính trị lẫn kinh tế xã hội. Việt Nam
chuyển từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường nhiều thành
phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của nhà nước. Mặt khác Hiến
pháp 1992 ra đời là một bước tiến mới trong công cuộc cải cách bộ máy hành
chính ở nước ta.
1.3.1. Giai đoạn trước Hiến pháp năm 1992
Cán bộ là phần tử hoạt động chủ yếu của một tổ chức, có khả năng đảm
đang, gánh vác một bộ phận công việc nhất định. Thời nào cũng có sự phân công
sinh hoạt tập thể, cũng có loại người này với những tên gọi khác nhau.
Ở Việt Nam, từ “cán bộ” du nhập vào nước ta có thể vào thời kỳ Đệ nhị Thế
chiến, có việc thành lập các tổ chức cách mạng bí mật chống Pháp, chống Nhật
(khoảng năm 1940-1941)9. Những phần tử phụ trách trong lĩnh vực chính trị, quân
sự của các tổ chức cách mạng ấy được gọi là “cán bộ”. Như vậy, “cán bộ” lúc đầu
được tổ chức bởi các đoàn thể, đảng phái. Họ công tác không có lãnh lương mà chỉ
hưởng sinh hoạt phí của tổ chức mình mà thôi.
Kể từ Cách mạng Tháng Tám 1945, sau khi giành được chính quyền, các
cán bộ cách mạng được bố trí vào đội ngũ quản lý cầm quyền10. Ngày 20/5/1950,
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 76/SL về “Quy chế công chức Việt

Nam”. Đây là văn bản pháp lý đầu tiên quy định về công chức. Theo quy định của
sắc lệnh này thì chỉ những “công dân Việt Nam được chính quyền cách mạng
tuyển bổ giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ”11 mới được
coi là công chức (trừ trường hợp riêng do Chính phủ quy định). Như vậy, phạm vi
công chức quy định trong Sắc lệnh nêu trên là rất hẹp. Như vậy vào thời điểm này
“cán bộ”, “công chức” chưa được xác định rõ, mà chỉ gọi chung những người làm
việc trong bộ máy nhà nước là công chức.
Từ năm 1954, Nhà nước thực hiện chế độ cán bộ nên Sắc lệnh số 76/SL hầu
như không được áp dụng mặc dù không có văn bản nào chính thức bãi bỏ. Trong
các văn bản pháp luật, “cán bộ”, “công chức” được sử dụng bằng thuật ngữ “cán
bộ, viên chức”12. Cán bộ, viên chức bao gồm những người trong biên chế, làm việc
trong các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, trong các cơ quan
9

Nguyệt san Pháp Luật TP.HCM tháng 6-2010
Nguyệt san Pháp Luật TP.HCM tháng 6-2010
11
Sắc lệnh số 76/ SL ngày 20/5/1950
12
Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, trang 205
10

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 20

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ

quan nhà nước

Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, trong các doanh nghiệp Nhà nước và lực lượng vũ
trang nhân dân. Cán bộ, viên chức được hình thành từ bầu cử, tuyển dụng, đề bạt,
phân công khi tốt nghiệp. Như vậy, phạm vi khái niệm cán bộ, viên chức rất rộng
và nguồn hình thành đội ngũ cán bộ, viên chức cũng rất phong phú. Và nơi làm
việc của từng đối tượng chưa được phân định rõ.
Tuy nhiên do điều kiện chiến tranh nên Sắc lệnh số 76/SL không được triển
khai đầy đủ, suốt một thời gian dài (đến cuối những năm 1980), khái niệm công
chức không được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên
chức nhà nước. Khái niệm này dùng chung cho tất cả mọi người làm việc cho nhà
nước, những người làm việc trong cơ quan, đơn vị của Đảng, của nhà nước và tổ
chức chính trị - xã hội, kể cả trong các doanh nghiệp, lâm nông trường,… không
có sự phân biệt, theo đó đội ngũ này rất đông vì nó được hình thành theo nhiều con
đường có thể do bầu, có thể do phân công sau khi tốt nghiệp, do bổ nhiệm, tuyển
dụng,… phạm vi làm việc của họ cũng rất rộng, vì vậy đội ngũ cán bộ, công nhân
viên chức không ổn định và công tác quản lý cũng gặp nhiều khó khăn.
Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986) trước yêu cầu khách quan cần cải
cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà
nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định số 169/HĐBT
ngày 25/5/1991 về công chức nhà nước. Nghị định chỉ rõ: “công dân Việt Nam
được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong công sở nhà
nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp
hạng vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức
nhà nước”. Khái niệm công chức này cũng giống như khái niệm công chức theo
Sắc lệnh số 76/SL nhưng có nội hàm rộng hơn. Như vậy cả một giai đoạn từ năm
1950 đến trước năm 1992 khái niệm “cán bộ”, “công chức” chưa được tách ra mà
được sử dụng lẫn lộn và dùng chung để chỉ đội ngũ làm việc trong bộ máy nhà
nước, cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị, chính trị xã hội. Ngay cả hình thức
tuyển dụng, quy chế hoạt động của hai đối tượng này cũng chưa được quy định cụ

thể.
1.3.2. Giai đoạn từ Hiến pháp năm 1992 đến nay
Hiến pháp 1992 là cơ sở pháp lý cao nhất để Ủy ban thường vụ Quốc hội
ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức (26/02/1998) đánh dấu một bước phát triển
mới trong quá trình xây dựng pháp luật về cán bộ, công chức.

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 21

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

Điều 8 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 quy định: “… cán bộ,
viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân”. Ở đây khái niệm viên chức có lẽ bao
hàm khái niệm công chức. Còn điều 623 Bộ luật dân sự năm 1995 lại sử dụng cụm
từ “công chức viên chức nhà nước”; Điều 4 Bộ luật lao động năm 1994, sửa đổi,
bổ sung các năm 2002, 2006, 2007 cũng sử dụng cụm từ công chức viên chức nhà
nước để chỉ những người làm việc trong bộ máy nhà nước.
Pháp lệnh cán bộ, công chức đề cập ba khái niệm cán bộ, công chức, viên
chức nhưng không thể hiện rõ ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức. Có thể
thấy rằng rất khó đưa ra một định nghĩa chuẩn, một phạm vi rõ rệt để khoanh vùng
từng nhóm đối tượng vì một lý do đơn giản là mỗi quốc gia, mỗi thời kì, các khái
niệm này lại được hiểu theo những cách khác nhau. Mặc dù vậy, theo cách hiểu
khá phổ biến trong khoa học pháp lý cũng như tinh thần Pháp lệnh có thể coi cán
bộ là những người hoạt động không mang tính thường xuyên (hoạt động theo
nhiệm kì) trong cơ quan Nhà nước, trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội; công chức là những người hoạt động thường xuyên, chuyên nghiệp trong

các cơ quan Nhà nước và được hình thành bằng tuyển dụng, bổ nhiệm, giao nhiệm
vụ; viên chức là những người hoạt động thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp.
Sau hai năm thực hiện, Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 đã bộc lộ
những hạn chế, nên đã được sửa đổi vào năm 2000. Tuy vậy, ngay cả Pháp lệnh
sửa đổi vẫn không phân định rõ ràng được các đối tượng là cán bộ, công chức,
viên chức. Chẳng hạn những người làm trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước là
công chức, khi đó những người làm việc trong cơ quan hành chính xã, phường, thị
trấn lại không phải là công chức. Nhằm khắc phục những hạn chế đó, Pháp lệnh
được sửa đổi một lần nữa vào năm 2003. Điều 1 Pháp lệnh sửa đổi năm 2003 quy
định cán bộ, công chức bao gồm13:
- Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kì trong cơ quan nhà
nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp
huyện;
- Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường
xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp
tỉnh, cấp huyện;

13

Điều 1 Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 22

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

- Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao
giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan Nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh,
cấp huyện;
- Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ
một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị - xã hội;
- Thẩm phán tòa án nhân dân, kiểm sát viên viện kiểm sát nhân dân;
- Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thường xuyên làm
việc trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân
nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong cơ quan, đơn vị thuộc
công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.
- Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kì trong thường trực
hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân; bí thư, phó bí thư đảng ủy; người đứng đầu tổ
chức chính trị - xã hội cấp xã;
- Những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ
thuộc ủy ban nhân dân cấp xã.
Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 đã phân biệt được đối tượng
làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước và gọi là viên chức, đồng thời
Pháp lệnh đã quy định thêm công chức xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, cả Pháp
lệnh cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi năm
2003 đều không đưa ra được khái niệm về cán bộ, khái niệm về công chức, chỉ đưa
ra thuật ngữ dùng chung cho cán bộ, công chức.
Để khắc phục mặt hạn chế của các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức
từ trước đến nay chưa làm rõ được các khái niệm về cán bộ, công chức và đáp ứng
cơ sở pháp lý để đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp
ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Ngày 13/11/2008 tại
kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật cán bộ, công chức. Nhằm thực
hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân, xây dựng một nền hành chính trong sạch, hiệu lực, hiệu

quả, phù hợp với xu hướng chuyển đổi sang nền hành chính phục vụ, thực hiện tốt
nhiệm vụ xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập
kinh tế quốc tế. Theo quy định của luật này thì cán bộ là công dân Việt Nam, được
bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan
GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 23

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ
quan nhà nước

của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương
từ ngân sách nhà nước14; Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ
nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong
cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân
chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân
dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo,
quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ
chức chính trị - xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và
hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo,
quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của
đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật15.
1.4. Tầm quan trọng của cán bộ, công chức trong quản lý nhà nước
1.4.1. Mục đích phân biệt cán bộ và công chức trong cơ quan nhà nước

Phân biệt cán bộ, công chức là cơ sở cho việc xây dựng cơ chế quản lý phù
hợp đối với từng đối tượng, chức danh cụ thể.
Xây dựng Nhà nước pháp quyền là mục tiêu hàng đầu mà Đảng và Nhà
nước ta đặc biệt quan tâm. Để đạt được mục tiêu đó chúng ta phải xây dựng một
nền hành chính trong sạch vững mạnh. Yếu tố quan trọng và cấu thành nên bộ máy
hành chính Nhà nước đó là đội ngũ cán bộ, công chức vừa có năng lực, nghiệp vụ
chuyên môn vừa có đạo đức văn hóa pháp lý. Để đào tạo được đội ngũ cán bộ,
công chức vừa hồng vừa chuyên là vấn đề mà Đảng và Nhà nước ta hướng đến.
Phân biệt ai là cán bộ, ai là công chức là công tác không thể thiếu trong chương
trình đào tạo cán bộ, công chức hiện nay.
Hiện nay cán bộ, công chức mà pháp luật nói chung và các văn bản hành
chính nói riêng điều chỉnh, không chỉ làm việc trong bộ máy Nhà nước mà cả
trong các cơ quan của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Đặc biệt việc
phân biệt cán bộ, công chức có liên quan tới khái niệm công vụ, từ đó gây cản trở
ngại cho sự điều chỉnh của pháp luật và khoa học đối với cán bộ, công chức. Công
vụ là một yếu tố quan trọng của nền hành chính quốc gia. Nó là một loại lao động
14
15

Xem khoản 1 điều 4 Luật cán bộ, công chức năm 2008
Xem khoản 2 điều 4 Luật cán bộ, công chức năm 2008

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 24

SVTH: Trần Thị Tỵ


Những quy định của pháp luật hiện hành về phân biệt cán bộ và công chức trong cơ

quan nhà nước

đặc thù để quản lý Nhà nước, để thi hành luật pháp, đưa pháp luật vào đời sống và
thực hiện nhiệm vụ quản lý, sử dụng có hiệu quả tài sản và ngân sách Nhà nước
phục vụ nhiệm vụ chính trị. Chính tầm quan trọng của nền công vụ Nhà nước do
đó công vụ phải được hiểu và xác định rõ nội hàm để thực hiện và quản lý có hiệu
quả thông qua các quy định có liên quan. Cán bộ, công chức chính là những người
thi hành công vụ Nhà nước. Bản thân các khái niệm này phải được quy định rõ
ràng chính xác và hợp lý nhằm xác định đúng nội hàm của công vụ, nâng cao tính
phục vụ của nền công vụ.
Khi đã hiểu được ai là cán bộ, ai là công chức một cách đầy đủ thì dễ quy
định và dễ thống nhất về mặt pháp lý. Mặt khác có thể xác định tiêu chuẩn tuyển
dụng cho từng đối tượng. Đối với tiêu chuẩn công chức gồm tiêu chuẩn chung và
tiêu chuẩn cụ thể. Tiêu chuẩn chung là điều kiện cần, mang tính chất khung mà bất
cứ công dân nào muốn tham gia công vụ đều phải hội đủ. Tiêu chuẩn cụ thể là điều
kiện đủ, gắn với từng vị trí, việc làm cụ thể. Nó thể hiện tính chất, đặc diểm riêng
của ngành, lĩnh vực và mang tính chất chuyên môn nghiệp vụ cụ thể. Người được
tuyển dụng vào mỗi vị trí công tác cụ thể hoặc bổ nhiệm vào vị trí lãnh đạo, quản
lý, bên cạnh tiêu chuẩn chung đối với công chức, còn phải đạt các tiêu chuẩn cụ
thể liên quan đến ngạch công chức hoặc chức vụ tương đương.
Nếu sử dụng chung khái niệm cán bộ, công chức để chỉ những người làm
trong cơ quan Nhà nước thì đối tượng này rất đông và không ổn định gây khó
khăn, thiếu thống nhất cho công tác tổ chức cán bộ, việc sử dụng và quản lý đội
ngũ cán bộ, công chức. Và không phản ánh được đặc điểm nghề nghiệp, tính chất
công việc, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức. Đây là một trong
những nguyên nhân dẫn đến những khó khăn trong việc đào tạo bồi dưỡng, bố trí
công tác, đánh giá và thực hiện chính sách đối với cán bộ, công chức.
Phân biệt cán bộ, công chức cũng nhằm mục đích xác định tiêu chuẩn các
chức danh, trật tự hóa các chức danh trong các cơ quan nhà nước khác nhau ở
những ngành nghề khác nhau, hoàn thiện sự điều chỉnh của pháp luật đối với cán

bộ, công chức; là điều kiện cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ.
Đó cũng là cơ sở để hoàn thiện tổ chức cơ cấu các cơ quan hành chính Nhà nước.
Nhằm chuẩn hoá các vị trí tuyển dụng, bổ nhiệm, quản lý, sử dụng cán bộ,
công chức. Đây cũng là căn cứ để xác định biên chế để tuyển dụng, thi nâng
ngạch, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm. Biên chế cán bộ, công chức được

GVHD: Ts. Phan Trung Hiền

Trang 25

SVTH: Trần Thị Tỵ