LUẬN văn LUẬT THƯƠNG mại GIÁ TRỊ PHÁP lý của CÔNG văn

Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ

KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA 35 (2009 – 2013)

Đề tài:

GIÁ TRỊ PHÁP LÝ CỦA CÔNG VĂN

Giảng viên hướng dẫn :

Sinh viên thực hiện:

TS. Phan Trung Hiền

Huỳnh Ngọc Xuâ n

Bộ Mô n Luật Hành Chính

MSSV: 5095491
Lớp: Luậ t Thương mại 3 – K35

Cần Thơ, tháng 5/2013
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 61

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

LỜI CẢM ƠN
Vẫn còn chưa hết những bỡ ngỡ và không ít khó khăn của những ngày đầu tiên
của quãng đời sinh viên. Thắm thoát vậy mà bốn năm trên ghế giảng đường đã trôi
qua. Tuy nó không dài nhưng cũng đủ cho việc trao dồi kiến thức và đặc biệt là
những kĩ năng sống mà các Thầy, các Cô của trường Đại học Cần Thơ nói chung và
quý Thầy, Cô khoa Luật nói riêng đã tận tâm, nhiệt tình truyền đạt những kiến thức
vô cùng bổ ích cho tôi.
Để có được những kiến thức, kĩ năng, kinh nghiệm sống như hôm nay là nhờ
sự sinh thành và dưỡng dục của gia đình, sự giáo dục và truyền đạt kiến thức của tất
cả quý Thầy, Cô giáo, sự giúp đỡ của bạn bè. Nhân đây, cho tôi xin gởi lòng biết ơn
chân thành nhất đến tất cả, từ gia đình, Thầy, Cô và tất cả những người bạn của tôi.
Ngoài ra, tôi xin dành sự biết ơn vô cùng sâu sắc đến Thầy – TS. Phan Trung
Hiền, người đã tận tình giúp đỡ, chỉ bảo, dìu dắt để tôi có thể hoàn thành được luận
văn tốt nghiệp này. Tôi xin chân thành cảm ơn Thầy!
Cần Thơ, tháng 5 năm 2013

Trân trọng!

Huỳnh Ngọc Xuân

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 52

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG BẢO VỆ LUẬN VĂN

 ......................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................

...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................
...........................................................................................................................

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 53

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

BẢNG VIẾT TẮT

Bộ máy nhà nước
Cơ quan nhà nước
Hội đồng nhân dân
Giao Thông vận tải
Quản lý nhà nước
Quy phạm pháp luật
Ủy ban nhân dân
Văn bản quy phạm pháp luật

BMNN

CQNN
HĐND
GTVT
QLNN
QPPL
UBND
VBQPPL

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 54

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU...................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG VĂN VÀ GIÁ TRỊ PHÁP
LÝ CỦA CÔNG VĂN ......................................................................................... 4
1.1. Khái niệm văn bản và chức năng của văn bản .............................................. 4
1.1.1. Khái niệm văn bản ..................................................................................... 4
1.1.1.Chức năng của văn bản ............................................................................... 4
1.1.2.1. Chức năng thông tin ............................................................................ 5
1.1.2.2. Chức năng quản lý .............................................................................. 5
1.1.2.3. Chức năng pháp lý .............................................................................. 6

1.1.2.4. Chức năng văn hóa – xã hội ................................................................ 6
1.1.2.5. Chức năng khác .................................................................................. 7
1.2. Khái niệm văn bản nhà nước ......................................................................... 7
1.2.1. Khái quát về văn bản pháp luật .................................................................. 8
1.2.1.1. Khái niệm văn bản pháp luật............................................................... 8
1.2.1.2. Phân loại văn bản pháp luật................................................................ 9
1.2.2. Khái niệm văn bản hành chính thông thường ........................................... 10
1.2.3 Khái niệm công văn .................................................................................. 11
1.3. Đặc điểm của công văn ................................................................................. 12
1.4. Mục đích và ý nghĩa của việc ban hành công văn........................................ 13
1.4.1. Mục đích ban hành công văn.................................................................... 13
1.4.2. Ý nghĩa của việc ban hành công văn......................................................... 13
1.5. Chủ thể ban hành công văn .......................................................................... 14
1.6. Nội dung truyền đạt của công văn................................................................ 15
1.7. Đối tượng áp dụng của công văn .................................................................. 16
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 55

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

1.8. Sự cần thiết khi đánh giá giá trị pháp lý của công văn ............................... 16
1.8.1. Trong khoa học pháp lý........................................................................... 16
1.8.2. Trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước ............................................... 17
1.8.3. Trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước.......................................... 19

1.9. Các tiêu chí đánh giá giá trị pháp lý của công văn...................................... 19
1.10. Ý nghĩa của việc đánh giá giá trị pháp lý của công văn ............................ 20

CHƯƠNG 2. GIÁ TRỊ PHÁP LÝ CỦA CÔNG VĂN ................................. 22
2.1. Trình tự, thủ tục ban hành công văn ........................................................... 22
Bước 1: Soạn thảo............................................................................................. 22
Bước 2: Duyệt bản thảo, sửa chữa, bổ sung bản thảo đã duyệt .......................... 23
Bước 3: Đánh máy, nhân bản ............................................................................ 23
Bước 4: Kiểm tra công văn trước khi ban hành ................................................. 23
Bước 5: Ký ban hành công văn ......................................................................... 24
2.2. Đánh giá giá trị pháp lý của công văn.......................................................... 25
2.2.1. Với văn bản quy phạm pháp luật ............................................................. 25
2.2.1.1. Những điểm khác biệt trong quy trình ban hành của công văn với văn
bản quy phạm pháp luật......................................................................................... 26
2.2.1.2. Giá trị pháp lý giữa công văn và văn bản quy phạm pháp luật ......... 28
2.2.2. Với quyết định hành chính cá biệt ........................................................... 29
2.2.2.1. Khái niệm, đặc điểm của quyết định hành chính cá biệt.................... 29
2.2.2.2. Những điểm khác biệt giữa công văn và quyết định hành chính cá biệt
...................................................................................................................... 29
2.2.3. Với văn bản hành chính thông thường khác............................................. 31
2.3. Các nguyên tắc khi thi hành công văn ......................................................... 31
2.4. Hiệu lực thi hành của công văn ................................................................... 32
2.4.1. Hiệu lực về thời gian ............................................................................... 32
2.4.2. Hiệu lực về không gian ........................................................................... 32
2.4.3. Hiệu lực về đối tượng áp dụng ................................................................ 33
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 56

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân

Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

2.5. Kiểm tra, xử lý công văn trái pháp luật ...................................................... 33
2.5.1. Kiểm tra những công văn trái pháp luật.................................................... 33
2.5.2. Thẩm quyền kiểm tra, xử lý công văn trái pháp luật ................................. 34
2.5.3. Hình thức xử lý công văn trái pháp luật.................................................... 36

CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG BAN HÀNH CÔNG VĂN VÀ HƯỚNG
HOÀN THIỆN ................................................................................................... 38
3.1. Thực trạng ................................................................................................... 38
3.1.1. Đánh giá chung ........................................................................................ 38
3.1.2. Mặt tích cực ............................................................................................. 41
3.1.3. Mặt hạn chế.............................................................................................. 42
3.1.4. Nguyên nhân của những tồn tại và hạn chế............................................... 44
3.2. Hướng hoàn thiện ......................................................................................... 46
3.2.1. Hạn chế tình trạng ban hành “luật khung” ................................................ 46
3.2.2. Nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và những
văn bản khác ......................................................................................................... 47
3.2.3. Nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của văn bản quy
phạm pháp luật và trách nhiệm của lãnh đạo cơ quan, tổ chức trong việc hoàn thiện
hệ thống pháp luật ................................................................................................. 48
3.2.4. Hạn chế tình trạng ban hành công văn tràn lan 48.........................................
3.2.5. Nâng cao ý thức pháp luật và lề lối làm việc của các chủ thể quản lý Nhà
nước ...................................................................................................................... 48
3.2.6. Xác định giá trị pháp lý của công văn với các văn bản khác ..................... 49
3.2.7. Bổ sung quy định về kiểm tra, xử lý các công văn hướng dẫn có chứa

QPPL của Tòa án và Viện kiểm sát ....................................................................... 49

KẾT LUẬN ......................................................................................................... 51
TÀI LIỆU THAM KHẢO

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 57

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

LỜI NÓI ĐẦU
1. Lý do nghiên cứu
Trong quá trình quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước sử dụng rất nhiều loại
văn bản trong hoạt động của mình. Tùy vào nhiệm vụ, yêu cầu, tính chất của công
việc mà có sự lựa chọn khi nào cần ban hành các văn bản pháp luật hay các văn bản
hành chính thông thường. Đối với các văn bản pháp luật nói chung và văn bản
QPPL nói riêng, không phải cơ quan nào cũng có thẩm quyền ban hành, mà phải
tuân thủ đúng thẩm quyền theo quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL. Chính
vì vậy, khi một văn bản được ban hành cần được xem xét về giá trị pháp lý cũng
như hiệu lực áp dụng của văn bản đó. Việc này giúp cho văn bản được ban hành
đúng yêu cầu của thực tiễn, đúng pháp luật và nâng cao được công tác ban hành văn
bản cũng như nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước.
Mặc dù, đã có những quy định về công tác soạn thảo, ban hành và kiểm tra.
Nhưng hiện nay, công tác xem xét các văn bản thuộc nhóm hành chính thông

thường vẫn chưa được quan tâm đúng mức, vì vậy, mà chuyện các công văn, kết
luận, thông báo,…chứa các quy phạm pháp luật hay việc ban hành một văn bản như
một văn bản QPPL nhưng văn bản đó lại mang tên là một công văn đang tồn tại rất
nhiều trong thực tế. Không chỉ vậy, ở các cơ quan hành chính nhà nước còn có việc
sử dụng các công văn để giải quyết khiếu nại của người dân thay vì là ban hành các
quyết định hành chính. Việc sử dụng những công văn thay chức năng của một văn
bản QPPL hay một quyết định hành như thế có đúng pháp luật và có hiệu lực thi
hành trên thực tế không?
Chính vì thực tiễn đó, người viết mạnh dạn nghiên cứu đề tài “Giá trị pháp lý
của công” làm luận văn tốt nghiệp cử nhân Luật của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Nhìn một sơ lược thì văn bản hành chính thông thường xuất hiện rất nhiều và
cũng đóng góp không nhỏ vào hiệu quả quá trình quản lý. Tuy nhiên, nếu nhìn dưới
góc độ pháp lý rõ ràng các văn hành chính thông thường cũng như các công văn thì
không thể sánh bằng các văn bản pháp luật khác, về tầm quan trọng cũng như giá trị
pháp lý và hiệu lực thi hành. Do đó, mà trước giờ hầu như nhóm văn bản hành
chính thông thường nói chung và công văn nói riêng thường không được chú trọng.
Vì thế mà người viết khảo sát trên các sách báo, tạp chí khoa học cũng như những
trang thông tin điện tử rất ít các công trình nghiên cứu về các văn bản thuộc nhóm
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 1

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

văn bản thông thường này. Thông thường chỉ nhìn thấy các công trình nghiên cứu
về các văn bản QPPL là đa số.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Những mục tiêu mà người viết đặt ra khi nghiên cứu đề tài này là:
- Làm rõ được những khái niệm về văn bản quản lý nhà nước;
- Xây dựng những tiêu chí đánh giá giá trị pháp lý của công văn;
- Xác định những yếu tố ảnh hưởng đến giá trị pháp lý của công văn;
- Đánh giá về thực trạng giá trị pháp lý của công văn trong thực tiễn, xác định
những nguyên nhân dẫn tới thực trạng;
- Đề xuất những giải pháp hoàn thiện nâng cao giá trị pháp lý của công văn
trong giai đoạn hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu
Với đề tài nghiên cứu về “Giá trị pháp lý của công văn”, người viết chủ yếu
tập trung nghiên cứu những lý luận chung, giá trị pháp lý, hiệu lực thi hành, những
quy định của pháp luật liên quan đến công văn. Cụ thể, tác giả đánh giá giá trị pháp
lý giữa công văn với văn bản QPPL và những văn bản là những quyết định hành
chính.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để có thể hoàn thành đề tài nghiên cứu này, người viết sử dụng tổng hợp các
phương pháp như nghiên cứu lý luận trên tài liệu, giáo trình; sưu tầm số liệu, ví dụ
thực tế trên internet; phân tích – đánh giá; so sánh. Trong đó, người viết tập trung
chủ yếu hai phương pháp phân tích – đánh giá và so sánh để làm rõ những đặc
điểm, tính chất, mục đích ban hành, giá trị pháp lý và hiệu lực thi hành của công văn
so với các văn bản khác. Về cơ sở lý luận cũng như cơ sở pháp lý và nguồn tài liệu
về công văn còn hạn chế làm cho người viết cũng gặp không ít khó khăn trong quá
trình thực hiện. Tuy vậy, dựa vào những tài liệu có được, những quy định pháp luật
có liên quan, người viết đã phân tích, đánh giá, làm rõ và liên kết những nội dung
liên quan đến đề tài. Với những phương pháp như thế, người viết mong rằng sẽ làm
rõ được những vấn đề cơ bản của luận văn. Từ đó, có thể đề ra những giải pháp
thích hợp, nhằm hoàn thiện thực trạng về ban hành công văn trong thời gian tới.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 2

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

6. Bố cục của luận văn
Để hoàn thành đề tài này, tác giả chia luận văn thành ba chương. Cụ thể như
sau:
Chương 1: Lý luận chung về công văn và giá trị pháp lý của công văn
Ở chương này, tác giả nêu lên những khái niệm về văn bản Nhà nước, văn bản
pháp luật, văn bản hành chính thông thường và khái niệm về công văn.
Nhằm để cho người đọc có được những cái nhìn bao quát chung về các loại
văn bản và những những đặc điểm riêng của công văn với các loại văn bản khác.
Tác giả cũng trình bày các chức năng của chức năng của văn bản, sau đó là những
đặc điểm, cũng như mục đích và ý nghĩa của công văn cũng được tác giả trình bày ở
chương này.
Ngoài ra, tác giả cũng trình bày khái quát về sự cần thiết khi đánh giá giá trị
pháp lý của công văn; các tiêu chí đánh giá giá trị pháp lý của công văn và ý nghĩa
của việc đánh giá giá trị pháp lý của công văn.
Chương 2: Giá trị pháp lý của công văn
Trong chương về giá trị pháp lý của công văn, tác giả tập trung nghiên cứu các
vấn đề sau:
Thứ nhất, trình bày các bước trong việc soạn thảo và ban hành công văn.

Thứ hai, so sánh về giá trị pháp lý của công văn với với các văn bản QPPL và
các quyết định hành chính.
Thứ ba, những công văn khi ban hành nhưng không đúng pháp luật thì sẽ bị
kiểm tra và xử lý ra sao, đây là nội dung được tác giả nghiên cứu với các nội dung
trên trong chương này.
Chương 3: Thực trạng ban hành công văn và hướng hoàn thiện
Những mặt tích cực cũng như là những hạn chế trong công tác ban hành công
văn đã được tác giả trình bày trong phần đầu của chương này. Sau đó, từ thực trạng
đó tác giả đánh giá, tìm ra nguyên nhân của những hạn chế này. Từ đó, người viết
đề ra những giải pháp nhằm hoàn thiện hơn cho công tác ban hành công văn trong
thời gian tới. Đó là những nội dung chính được người viết trình bày trong chương
này.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 3

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

CHƯƠNG 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG VĂN VÀ GIÁ TRỊ PHÁP LÝ CỦA
CÔNG VĂN
1.1. Khái niệm văn bản và chức năng của văn bản
1.1.1. Khái niệm văn bản
Văn bản là bản viết hoặc bản in mang nội dung những gì cần được lưu lại làm

bằng.1
Xã hội loài người càng phát triển, nhu cầu thông tin giữa các cá nhân và tổ
chức của con người (cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế…) càng lớn.
Để thỏa mãn nhu cầu thông tin, con người đã và đang sử dụng rất nhiều cách thức,
phương tiện khác nhau, trong đó văn bản được coi là phương tiện thuận lợi, hữu
hiệu do tính cụ thể, chính xác, dễ phổ biến và khả năng lưu giữ thông tin lâu dài của
nó.
Văn bản được sử dụng trong tất cả lĩnh vực của đời sống xã hội với những nội
dung và mục đích khác nhau. Vì lẽ đó, văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều
ngành khoa học theo những góc độ khác nhau. Chẳng hạn, lịch sử quan tâm tới văn
bản là nguồn cung cấp tư liệu lịch sử. Ngôn ngữ học coi văn bản là đơn vị lớn của
ngôn ngữ… Khi nghiên cứu về văn bản, mỗi ngành đều đã có định nghĩa văn bản
phù hợp với góc độ nghiên cứu của mình. Các định nghĩa đó dù có khác nhau ở
nhiều điểm song đều thống nhất ở chỗ coi văn bản là một chỉnh thể được cấu tạo
theo những quy tắc nhất định, gồm những đơn vị ngôn ngữ liên kết với nhau nhằm
chuyển tải một thông tin trọn vẹn nào đó, đáp ứng mục đích giao tiếp.
1.1.2. Chức năng của văn bản
Văn bản là phương tiện ghi thông tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn
ngữ (hay ký hiệu) nhất định. Văn bản quản lý nhà nước có thể được hiểu đó là một
hệ thống những văn bản được hình thành trong hoạt động quản lý xã hội của Nhà
nước và sự tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước của các tổ chức chính trị - xã
hội và bản chất của nó là chứa đựng ý chí chung hoặc những thông tin mang tính
nhà nước ban hành trong thực hiện thẩm quyền của từng cơ quan trong bộ máy nhà
nước.

1

Viện ngôn ngữ học: Từ điển Tiếng Việt, 1992, tr. 1078.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 4

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn
(được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền,
trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng
nhiều biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các quan hệ quản lý nội bộ nhà nước
hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân.
1.1.2.1 Chức năng thông tin
Văn bản được sản sinh ra phục vụ trước hết cho nhu cầu giao tiếp, như vậy
chức năng thông tin có ở tất cả các loại hình văn bản. Đây là chức năng được nói
đến đầu tiên và trước hết và khẳng định nó là chức năng quan trọng nhất. Bởi vì
thông qua các chức năng này thì các chức năng khác mới được thể hiện. Đặc biệt
trong văn bản quản lý hành chính nhà nước cũng có chức năng thông tin, tuy nhiên
thông tin trong quản lý nhà nước khác với thông tin khác. Nó là thông tin mang tính
chính thống, mang tính bền vững và độ cính xác cao, nó hướng mọi người đến hoạt
động do nhà nước đặt ra.
Có thể thấy, hoạt động thông tin trong quản lý nhà nước là một quá trình, hình
thức qua lại giữa chủ thể (người quản lý) và khách thể (người bị quản lý), diễn ra
liên tục nhằm trao đổi và cân bằng nhận thức của các chủ thể đó đối với thực tiễn
khách quan và sự vận động của xã hội, cũng như tạo lập một cách tiếp nhận tương
đồng giữa quản lý và bị quản lý đối với mối tương quan và sự tương tác giữa văn
bản với thực tiễn cuộc sống nhằm thực hiện các quyết định quản lý hành chính nhà

nước có hiệu quả ngày càng cao. Về bản chất, quản lý nhà nước là một dạng quản lý
xã hội, thông qua việc thực hiện một chuỗi những quyết định kế tiếp nhau trên cơ sở
các thông tin phản ánh trạng thái của các hoạt động sản xuất xã hội. Như vậy, không
thể thực hiện quản lý nhà nước một cách có hiệu quả, khi không có các mệnh lệnh
quản lý được xây dựng và ban hành trên cơ sở tiến hành việc thu thập, xử lý và
truyền thông tin.
1.1.2.2. Chức năng quản lý
Là công cụ tổ chức các hoạt động quản lý nhà nước, văn bản giúp cho các cơ
quan và nhà lãnh đạo điều hành các hoạt động của bộ máy nhà nước trong nhiều
phạm vi không gian và thời gian. Chính điều đó cho thấy văn bản có chức năng
quan lý. Chính chức năng này tạo nên vai trò đặc biệt quan trọng của văn bản quản
lý nhà nước trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước.
Với chức năng thông tin và thực hiện chức năng quản lý, văn bản trở thành
một trong những cơ sở đảm bảo cung cấp cho hoạt động quản lý những thông tin
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 5

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

cần thiết, giúp cho các nhà lãnh đạo nghiên cứu và ban hành các quyết định quản lý
chính xác và thuận lợi, là phương tiện thiết yếu để các cơ quan quản lý có thể truyền
đạt chính xác các quyết định quản lý đến hệ thống bị quản lý của mình, đồng thời
cũng là đầu mối để theo dõi, kiểm tra các hoạt động của các cơ quan cấp dưới, để tổ
chức hoạt động quản lý thuận lợi.

Văn bản quản lý nhà nước được sản sinh ra nhằm mục đích tổ chức công việc,
hướng dẫn hoạt động của các cơ quan cấp dưới cho nên chúng phải tạo ra được hiệu
quả thì mới đảm bảo chức năng của mình. Nói cách khác, muốn văn bản của các cơ
quan có được chức năng quản lý thì nó phải đảm bảo được khả năng thực thi của cơ
quan nhận được.
1.1.2.3. Chức năng pháp lý
Thực hiện chức năng thông tin, quản lý, văn bản được sử dụng để ghi lại và
truyền đạt các quy phạm pháp luật và các quyết định. Đó là căn cứ pháp lý để giải
quyết các nhiệm vụ cụ thể trong quản lý Nhà nước. Chính mục đích ban hành đã tạo
nên chức năng pháp lý của các văn bản đó.
Chức năng pháp lý của văn bản còn tuỳ thuộc văn bản cụ thể, nội dung và tính
chất pháp lý cụ thể, văn bản có tác dụng rất quan trọng trong việc xác lập mối quan
hệ giữa các cơ quan, tổ chức thuộc bộ máy quản lý Nhà nước; giữa hệ thống quản lý
với hệ thống bị quản lý; trong việc tạo nên mối ràng buộc trách nhiệm giữa các chủ
thể tạo lập và đối tượng tiếp nhận văn bản. Có thể thấy, văn bản là sản phẩm của
hoạt động áp dụng pháp luật, do đó là cơ sở pháp lý vững chắc để Nhà nước giải
quyết có hiệu quả các nhiệm vụ quản lý hết sức phức tạp của mình. Chức năng này
luôn gắn liền với chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trong từng giai đoạn phát
triển cụ thể.
Như vậy, chức năng pháp lí của văn bản nó cho phép trong trật tự pháp lý của
nó thì công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm và đồng thời nêu
các quyền và nghĩa vụ của công dân. Mặt khác, chức năng này làm cơ sở tổ chức bộ
máy Nhà nước, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong
bộ máy.
1.1.2.4. Chức năng văn hóa – xã hội
Văn bản quản lý nhà nước, cũng như nhiều loại văn bản khác, là sản phẩm
sáng tạo của con người trong quá trình nhận thức, lao động để tổ chức xã hội và cải
tạo tự nhiên.
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 6

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

Là một trong những phương tiện cơ bản của hoạt động quản lý, văn bản
QLNN góp phần quan trọng trong ghi lại và truyền bá cho mọi người và cho cả thế
hệ mai sau những truyền thống quý báu của dân tộc được tích lũy từ cuộc sống
nhiều thế hệ. Như vây, văn bản là nguồn tư liệu sử quý giá giúp chúng ta hình dung
được toàn cảnh bức tranh và trình độ văn minh quản lý nhà nước của mỗi thời kỳ
lịch sử cụ thể ở mỗi quốc gia. Có thể tìm thấy trong các văn bản đó những chế định
cơ bản của nếp sống, của văn hóa trong từng thời kỳ lịch sử khác nhau của sự phát
triển xã hội, phát triển đất nước.
Những văn bản được soạn đúng yêu cầu về nội dung và hình thức có thể được
xem là biểu mẫu văn hó không chỉ có ý nghĩa đối với đời sống hiện nay mà còn cho
tương lai. Có thể học tập được rất nhiều qua các văn bản như thế để nâng cac trình
độ văn hóa của mình. Nhiều mô thức văn hóa truyền thống có giá trị đã được xây
dựng trên cơ sở nghiên cứu các tài liệu văn bản hình thành trong hoạt động của các
cơ quan quản lý hiện còn lưu giữ tại các kho lưu trữ nhà nước.
1.1.2.5. Chức năng khác
Bên cạnh những chức năng cơ bản nói trên, trong đời sống xã hội, văn bản còn
thể hiện các chức năng khác như chức năng giao tiếp, thống kê, sử liệu...
Với chức năng giao tiếp, hoạt động sản sinh văn bản phục vụ giao tiếp giữa
Nhà nước ta với Nhà nước khác, giữa cơ quan với cơ quan... Thông qua chức năng
này, mối quan hệ giữa con người với con người, cơ quan với cơ quan, Nhà nước này
với Nhà nước khác được thắt chặt hơn và ngược lại.

Với chức năng thống kê văn bản sẽ là công cụ để nói lên tiếng nói của những
con số, những sự kiện, những vấn đề và khi ở trong văn bản thì những con số,
những sự kiện, những vấn đề trở nên biết nói. Với chức năng sử liệu, văn bản là một
công cụ dùng để ghi lại lịch sử của một dân tộc, quốc gia, một thời đại, cơ quan, tổ
chức. Có thể nói văn bản là một công cụ khách quan để nghiên cứu về quá trình lịch
sử phát triển của một tổ chức, một quốc gia.
1.2. Khái niệm văn bản nhà nước
Hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau về văn bản nhà nước (hay còn được
gọi là văn bản quản lý nhà nước):
Có quan điểm coi văn bản nhà nước là các quyết định chính thống bằng văn
bản thuộc thẩm quyền lập quy của cơ quan hành pháp, thành những văn bản dưới

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 7

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

luật, do những cơ quan hành chính nhà nước ban hành để thực hiện chức năng quản
lý nhà nước.
Theo quan điểm này, văn bản nhà nước chỉ bao gồm nghị quyết, nghị định,
quyết định, chỉ thị, thông tư của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng,
UBND các cấp…
Quan điểm thứ hai coi văn bản nhà nước bao gồm các văn bản dưới luật và các
loại văn bản có chức năng trao đổi thông tin, hướng dẫn công việc cho các cơ quan

hoặc để tổng kết, trình bày đề án công tác, như báo cáo, thông báo, đề án, tờ trình,
công văn…
Hai quan điểm này dựa vào mục đích quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp của văn
bản, đó là quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, còn gọi là quản lý hành chính
nhà nước.
Song, quản lý nhà nước theo nghĩa rộng là hoạt động quản lý có tính chất nhà
nước, do Nhà nước thực hiện trên cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp nhằm
thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước.2
Phù hợp với nghĩa này có quan điểm thứ ba coi văn bản nhà nước (văn bản
quản lý nhà nước) bao gồm các văn bản trong hệ thống pháp luật được các chủ thể
mang quyền lực ban hành, như hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định,
quyết định, chỉ thị, thông tư…và các văn bản của cơ quan nhà nước dùng để giao
dịch, ghi nhận, truyền đạt thông tin nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà
nước, như thông báo, thông cáo, công văn, báo cáo, biên bản…
Như vậy, văn bản nhà nước là văn bản do các chủ thể quản lý nhà nước ban
hành theo hình thức và thủ tục pháp luật quy định nhằm áp đặt ý chí của Nhà nước,
truyền đạt thông tin hay ghi nhận sự kiện cần thiết phục vụ cho hoạt động quản lý
của bộ máy nhà nước.
1.2.1. Khái quát về văn bản pháp luật
1.2.1.1. Khái niệm văn bản pháp luật
Văn bản nhà nước rất đa dạng, chúng không chỉ khác nhau về chủ thể ban
hành và hình thức trình bày mà nội dung và vai trò quản lý nhà nước cũng rất khác
nhau. Việc sử dụng hay không và sử dụng đúng văn bản trong từng trường hợp cụ
thể có ảnh hưởng đáng kể đến hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước. Do vậy,
2

Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2004, tr. 12.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 8

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

việc phân loại để nhận dạng và sử dụng hợp lý văn bản quản lý nhà nước là nhu cầu
khách quan.
Văn bản nhà nước được chia thành hai nhóm dựa vào khả năng được đảm bảo
thực hiện, đó là nhóm văn bản được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước
(văn bản pháp luật) và nhóm văn bản không được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng
chế nhà nước (văn bản hành chính thông thường).
Nhóm văn bản pháp luật có vai trò quan trọng có vai trò quan trọng nhất trong
hoạt động quản lý nhà nước. Hoạt động ban hành pháp luật thể hiện tính quyền lực
hết sức rõ rệt. Chất lượng văn bản ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của bộ máy
nhà nước, đến sự vận động, phát triển của xã hội. Do vai trò quan trọng như vậy nên
các vấn đề soạn thảo, ban hành, sử dụng, xử lý văn bản được pháp luật quy định chi
tiết, đầy đủ, chặt chẽ hơn nhóm văn bản hành chính thông thường.
Văn bản pháp luật có những đặc điểm riêng, khác với nhóm văn bản hành
chính thông thường là có nội dung chứa đựng ý chí Nhà nước và được chủ thể quản
lý ban hành để áp đặt lên đối tượng quản lý.
Các văn bản pháp luật cũng rất phong phú. Chúng được ban hành bởi các cơ
quan nhà nước khác nhau: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,
HĐND, UBND, Tòa án nhân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao…
Từ đó, ta có thể hiểu văn bản pháp luật là hình thức thể hiện của những quyết
định pháp luật do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một hình
thức và trình tự do pháp luật quy định, thể hiện ý chí của Nhà nước mang tính bắt

buộc chung, buộc các đối tượng có liên quan phải thi hành và được đảm bảo thực
hiện bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.
1.1.2.2. Phân loại văn bản pháp luật
Văn bản pháp luật, như đã nói ở phần trên rất da dạng, phong phú được ban
hành bởi nhiều chủ thể và tên gọi của những văn bản đó cũng không giống nhau.
Dựa vào mục đích sử dụng, văn bản pháp luật được chia thành hai loại: Thứ nhất là
văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), thứ hai là văn bản chủ đạo, thứ ba là văn
bản cá biệt.3 Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của đề tài giới hạn chỉ nghiên cứu liên
quan đến VBQPPL và văn bản cá biệt nên người viết không trình bày những nội
dung liên quan đến văn bản chủ đạo.
3

Theo Phạm Hồng Thái – Đinh Văn Mậu: Nhập môn Hành chính Nhà nước, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, 1998,
tr. 152.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 9

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

 Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL)
Điều 1, khoản 1, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 quy định:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối
hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong

Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Như vậy, theo khái niệm mà luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì VBQPPL
có nội dung là các QPPL nên các đối tượng tác động của văn bản là một nhóm chủ
thể lớn hoặc một số yếu tố nào đó, như quốc tịch, địa bàn cư trú, nghề nghiệp…
Quy phạm pháp luật đưa ra những tình huống dự kiến, khi đối tượng tác động của
quy phạm rơi vào tình huống đó phải xử sự theo cách thức quy phạm định ra. Tình
huống có tính lập đi lập lại trên thực tế cho nên các quy phạm được sử dụng nhiều
lần. Nói cách khác, VBQPPL được sử dụng nhiều lần trên thực tế.
 Văn bản cá biệt (văn bản áp dụng pháp luật)
Văn bản cá biệt là những văn bản do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban
hành tren cơ sở các văn bản QPPL để giải quyết các công việc trực tiếp làm phát
sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật nhất định. (Ví dụ quyết định
lên lương, quyết định giải quyết khiếu nại,…)
1.2.2. Khái niệm văn bản hành chính thông thường
Trong quá trình quản lý, điều hành hoạt động của bộ máy nhà nước (BMNN),
ngoài việc ban hành các VBQPPL, trong khi thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của
các cơ quan nhà nước còn ban hành rất nhiều văn bản khác như công văn, thông
báo, báo cáo, biên bản… Những văn bản này gọi là văn bản hành chính thông
thường. Vậy, một cách khái quát, văn bản hành chính thông thường là hình thức
được sử dụng phổ biến trong các cơ quan nhà nước, các tổ chức để truyền đạt, trao
đổi thông tin, hướng dẫn thực hiện công tác nghiệp vụ cụ thể về chuyên môn, trao
đổi công việc, ghi chép và theo dõi những vấn đề cần quản lý trong nội bộ cơ quan
tổ chức.
Văn bản hành chính thông thường không chứa đựng QPPL nhưng mang tính
quyền lực và mang tính pháp lý, đây chính là điểm khác biệt cơ bản với các
VBQPPL. Tuy không có những quy phạm cụ thể điều chỉnh nhưng mối quan hệ
trong đời sống, quản lý, nhưng không thể thiếu nó trong hoạt động của các cơ quan
là phương tiện trao đổi các loại thông tin khác nhau để thực hiện tốt công việc, trong

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 10

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

phạm vi, quyền hạn của từng cơ quan mình. Căn cứ vào nội dung và mục đích ban
hành, người ta phân văn bản hành chính thông thường thành hai nhóm: Nhóm văn
bản dùng để thông tin giao dịch và nhóm văn bản để ghi nhận một sự kiện thực tế.4
- Văn bản dùng để thông tin giao dịch: thuộc loại này gồm có công văn, báo
cáo, tờ trình, thông báo, thông cáo, công điện, giấy giới thiệu… các loại văn bản
này dùng để trao đổi thông tin, hướng dẫn công tác, tổng kết kế hoạch hoạt động,
phản ánh tình hình, đề xuất ý kiến.
- Văn bản dùng để ghi nhận một sự kiện thực tế, gồm biên bản, văn phòng,
chứng chỉ, hóa đơn, giấy chứng nhận… Các văn bản này dùng để ghi nhận một sự
kiện đã và đang xảy ra nhằm cung cấp thông tin phục vụ cho hoạt động quản lý.
1.2.3. Khái niệm công văn
Khái niệm công văn qua nhiều thời kỳ trong các văn bản chính thức từ trước
đến nay cũng có nhiều khác biệt nhất định. Cụ thể, tại Điều 1, Điều lệ về công tác
công văn giấy tờ và công tác lưu trữ, ban hành kèm Nghị định 142/CP ngày 28-91963, quy định: ”Công văn, giấy tờ cơ quan, xí nghiệp của Nhà nước dùng để công
bố, truyền đạt đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, để báo cáo,
thỉnh thị, để liên lạc giữa các cơ quan, các ngành, các cấp, để ghi chép các kinh
nghiệm đã đạt được, đúc kết và ghi chép các tài liệu cần thiết”. Khái niệm “công
văn, giấy tờ” như vậy là rất rộng và chưa rõ ràng, chưa thể hiện được bản chất, chức
năng, nhiệm vụ của loại văn bản này trong đời sống quản lý. Ở Thông tư số 33/BT

của Bộ trưởng, chủ nhiệm văn phòng Chính phủ năm 1992 có ghi nhận khái niệm
công vă như sau: “Công văn hành chính (công thư) để giải quyết công việc giữa các
cơ quan Nhà nước với nhau, giữa cơ quan Nhà nước với tổ chức xã hội và công dân;
trình với cấp trên một dự thảo văn bản, đề án, hoặc đề nghị một vấn đề cụ thể cần
được cấp trên giải quyết; giải quyết đề nghị của cấp dưới; hoặc để đôn đốc nhắc nhở
cấp dưới thực hiện các quyết định của cấp trên.”
Hiện nay, chưa có một văn bản nào chính thức ghi nhận và giải thích cụ thể
loại văn bản này, nhưng trong hầu hết các sách, báo pháp lý, cũng như các cơ quan
nhà nước đều giải thích và sử dụng khái niệm: công văn hay còn được gọi là công
văn hành chính là một hình thức của văn bản hành chính thông thường của của cơ
quan nhà nước, nhằm thực hiện việc liên hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau,
giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức xã hội và cá nhân công dân, để đề xuất yêu
4

Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2004, tr. 22 –
23.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 11

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

cầu hoặc yêu cầu trả lời, kiến nghị, chất vấn, đôn đốc, nhắc nhở, thi hành những
công việc đã có quyết định, kế hoạch trước.

1.3. Đặc điểm của công văn
Nhìn chung, về hình thức và nội dung công văn tương tự như các văn bản nhà
nước khác, nhưng vẫn có một số đặc điểm đặc thù sau đây:
 Về hình thức: Công văn là loại văn bản không có tên, trích yếu nội
dung được trình bày ở góc trái, dưới số, kí hiệu của văn bản. Kí hiệu
của công văn là chữ viết tắt tên cơ quan ban hành, nếu cần thiết thì
thêm tên đơn vị soạn thảo văn bản.
 Về nội dung: Công văn không chứa các quy phạm, mang tính bắt buộc
mà chỉ là phương tiện giao dịch giữa các cơ quan. Nội dung công văn
thường ngắn gọn, súc tích tạo điều kiện dễ dàng cho việc thi hành.
Công văn luôn có địa chỉ gửi được trình bày ở ngay đầu công văn. Nội
dung công văn thường có ba phần:
- Phần mở đầu: nêu mục đích, lý do ban hành công văn.
+ Công văn đề nghị: nêu mục đích, lý do của việc đề nghị.
+ Công văn trả lời: nêu trả lời công văn nào.
+ Công văn hướng dẫn: nêu mục đích, lý do hướng dẫn.
- Phần nội dung chính: là phần chủ yếu của công văn, cần trình bày rõ
ràng, cụ thể từng vấn đề văn bản đề cập tới.
+ Công văn đề nghị: nêu từng yêu cầu, sắp xếp các yêu cầu theo một trình
tự hợp lý.
+ Công văn trả lời: trả lời lần lượt từng vấn đề, vấn đề nào không trả lời
hoặc chưa trả lời cần nêu rõ lý do, nếu có thể thì hện trả lời vào một dịp khác.
+ Công văn hướng dẫn: trình bày tương tự hình thức của một thông tư,
cần rõ ràng, chi tiết và dễ hiểu.
+ Công văn mời họp: nêu rõ thời gian, địa điểm, chương trình, các yêu cầu
đối với người được mời như chuẩn bị tài liệu, báo cáo, ý kiến cho cuộc họp.
 Phần kết thúc: tóm tắt nội dung đã nêu ở phần nội dung chính, nhấn
mạnh sự cần thiết phải giải quyết công việc và thời gian giải quyêt;
cám ơn cơ quan về sự giúp đỡ, giải quyết đó.
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 12

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

1.4. Mục đích và ý nghĩa của việc ban hành công văn
1.4.1. Mục đích ban hành công văn
Bộ máy nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, thông qua việc ban hành các
văn bản pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động quản lý của BMNN là rất đa dạng, và có
tính chất khác nhau, không phải lúc nào muốn điều chỉnh một quan hệ xã hội phát
sinh cũng phải ban hành văn bản pháp luật. Do tính chất công việc mang tính chất
thường xuyên, yêu cầu giải quyết nhanh, vậy mà ngoài việc ban hành văn bản pháp
luật, các cơ quan nhà nước trong hoạt động thường ngày của mình cũng ban hành ra
rất nhiều văn bản mang tính hành chính thông thường, và một trong những hình
thức được sử dụng nhiều nhất là công văn hay công văn hành chính.
Như chúng ta biết bộ máy nhà nước (BMNN) ta hiện nay (trừ Chủ tịch nước,
một cơ quan độc lập, không có hệ thống) được chia làm bốn loại là cơ quan quyền
lực, cơ quan quản lý, cơ quan xét xử và cơ quan kiểm sát. Cả bốn loại cơ quan này
đều được tổ chức từ trung ương đến địa phương trong đó có sự phân công, phân cấp
cụ thể cho từng cơ quan trong việc quản lý nhà nước. Do vậy, chúng ta thấy phạm
vi sử dụng các công văn trong hoạt động quản lý là rất rộng với nhiều mục đích
khác nhau tùy vào yêu cầu công việc của từng cơ quan, tổ chức. Công văn thường
được sử dụng để:
- Trao đổi thông tin giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa CQNN với tổ
chức, cá nhân công dân;

- Trình với cấp trên một dự thảo văn bản, đề án, kế hoach công tác;
- Đề nghị cấp trên giải quyết một công việc cụ thể;
- Giải quyết đề nghị của cấp dưới;
- Đôn đốc, nhắc nhở cấp dưới thực hiện các quyết định của cấp trên;
- Hướng dẫn, giải thích văn bản, chủ trương mới;
- Chất vấn các cơ quan, cá nhân được cơ quan quyền lực nhà nước trao
quyền…
1.4.2. Ý nghĩa của việc ban hành công văn
Quản lý nhà nước là việc Nhà nước dùng quyền lực nhà nước tác động vào xã
hội nhằm đưa từng lĩnh vực và cả xã hội vận động vừa hợp theo quy luật vừa theo
hướng đã định trước. Sự tác động này thực hiện qua nhiều công cụ, phương tiện
nhưng chủ yếu vẫn là văn bản quản lý nhà nước. Do đó, ý chí của nhà nước được
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 13

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

thể hiện trong phần lớn văn bản quản lý nhà nước như hiến pháp, luật, pháp lệnh,
nghị định… Yếu tố Nhà nước làm cho các văn bản này có giá trị bắt buộc thi hành
với các đối tượng liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng Nhà nước. Nhờ các
văn bản này mà đường lối, chính sách của Đảng cũng như các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước được thực hiện hóa.
Mặc dù sự tác động một chiều mang tính chất cứng rắn từ chủ thể quản lý
đến đối tượng quản lý là tất yếu để hoạt động quản lý tiến hành được, song ngoài

phương pháp cưỡng chế, quản lý nhà nước còn dùng phương pháp giáo dục, thuyết
phục hay những biện pháp nhẹ nhàng, mềm mỏng mà vẫn mang lại hiệu quả quản
lý nhất định, chính vì vậy mà công văn được các chủ thể quản lý ban hành trong
hoạt động hàng ngày của mình. Ví dụ: Công văn cấp trên yêu cầu cấp dưới thực
hiện một công việc không cứng rắn như chỉ thị. Trường hợp này cũng đảm bảo cho
chủ thể quản lý thực hiện tốt công việc của mình, khi những chủ thể đó không có
thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật, thì ban hành công văn như một giải pháp
để đảm bảo cho công việc được thực hiện và chủ thể cũng tránh được trường hợp
vi phạm về thẩm quyền ban hành văn bản.
Ở khía cạnh khác, để quản lý được tốt, những thông tin ngược trở lại từ đối
tượng quản lý đến chủ thể quản lý về đối tượng quản lý, phương pháp quản lý, hiệu
quả quản lý….là không thể thiếu được, tránh quan liêu, xa rời thực tế. Hơn nữa, có
rất nhiều công việc mà một cơ quan độc lập không thể tiến hành mà cần có sự phối
hợp, hỗ trợ của các cơ quan, tổ chức khác. Những trường hợp này đòi hỏi phải có
một số lượng đáng kể văn bản quản lý nhà nước được dùng để trao đổi thông tin
cần thiết trong quản lý giữa các chủ thể khác nhau, mà trong nhóm văn bản quản lý
nhà nước thì công văn chính là loại văn bản được các chủ thể ban hành. Từ đó, cho
chúng thấy được vai trò cũng như ý nghĩa quan trọng của việc ban hành công văn
trong đời sống quản lý nhà nước.
1.5. Chủ thể ban hành công văn
Một trong những đặc điểm của văn bản quản lý nhà nước là được ban hành
bởi các chủ thể quản lý nhà nước.5 Chủ thể quản lý nhà nước quan trọng nhất là cơ
quan nhà nước. Theo quy định trong Luật ban hành văn bản pháp luật 2008, thì luật
quy định rõ ràng những chủ thể nào được ban hành và tên gọi gọi cụ thể của từng
VBQPPL. Khảo sát những quy định về văn bản hành chính thông thường nói
chung và công văn nói riêng, người viết không thấy quy định nào nói về thẩm
5

Đại học Luật Hà Nội: Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2004, tr. 13.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 14

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

quyền ban hành công văn. Điều này cũng khá dễ hiểu vì đây là loại văn bản hành
chính thông thường, chức năng chủ yếu là giao dịch trao đổi thông tin nên các cơ
quan nhà nước nào trong quá trình công tác của mình đều có thể ban hành công văn
để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan mình. Không chỉ ở các cơ quan nhà
nước, mà các đơn vị sự nghiệp hay các doanh nghiệp cũng là chủ ban hành các
công văn trong quá trình hoạt động của mình. Nhưng do phạm vi nghiên cứu người
viết giới hạn chỉ nghiên cứu đối với các công văn của cơ quan nhà nước mà thôi.
Ngoài cơ quan nhà nước, chủ thể quản lý nhà nước còn lại bao gồm các cá
nhân và các tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền. Các chủ thể này cũng được
ban hành văn bản quản lý nhà nước nói chung và công văn nói riêng trong phạm vi,
quyền hạn của mình. Ví dụ như các tổ chức xã hội ban hành công văn trao đổi
thông tin để giải quyết các vấn đề mà các tổ chức được nhà nước trao quyền cho
họ, hay công văn mời các tổ chức, cá nhân khác tham gia họp… Vậy, so với văn
bản quản lý nhà nước, VBQPPL khác thì chủ thể ban hành của công văn là rất
rộng, không quy định cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân nào được hay không
được ban hành. Như thế, chúng ta có thể hiểu rằng, CQNN, tổ chức, cá nhân nào
được nhà nước trao quyền thực hiện các hoạt động quản lý xã hội đều có quyền ban
hành công văn để thực hiện tốt công việc, nhiệm vụ được giao, điểm này khác biệt
cơ bản với các VBQPPL, đã các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân được nhà

nước trao quyền đi nữa nhưng không được quy định trong Luật ban hành VBQPPL
năm 2008, thì vẫn không có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
1.6. Nội dung truyền đạt của công văn
Nội dung truyền đạt của văn bản quản lý nhà nước bao gồm các quyết định
quản lý và thông tin quản lý nhằm phục vụ cho công tác quản lý nhà nước. Các
quyết định quản lý mang tính chất quyền lực đơn phương và làm phát sinh hệ quả
pháp lý cụ thể, những quyết định năm chủ yếu trong các văn bản pháp luật. Còn các
thông tin quản lý chủ yếu thể hiện trong các văn bản hành chính thông thường nói
chung và công văn nói riêng, các thông tin quản lý này có tính hai chiều: Theo chiều
dọc từ trên xuống (các văn bản cấp trên chuyển xuống cấp dưới) và chiều từ dưới
lên (các văn bản từ cấp dưới chuyển lên cấp trên). Ví dụ UBND tỉnh có công văn
yêu cầu các UBND huyện trả lời về một thông tin quản lý nào đó, thì các UBND
huyện sau khi nhận được công văn thì sẽ soạn thảo một công văn khác gửi lại để trả
lời những vấn mà UBND tỉnh yêu cầu; Theo chiều ngang gồm các văn bản trao đổi
giữa các cơ quan ngang cấp, ngang quyền. Ví dụ: Bộ Nội vụ và Bộ Lao động –

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 15

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

Thương Binh và Xã hội, ban hành các công văn trao đổi thông tin quản lý về lao
động, hay xã hội…
1.7. Đối tượng áp dụng của công văn

Trong hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân
công dân có quyền nhận được các quyết định quản lý và thông tin quản lý và cũng
có nghĩa vụ thực hiện các quyết định hay yêu cầu do các văn bản đó đưa ra. Các
VBQPPL được ban hành theo quy định của pháp luật luôn có ảnh hưởng, tác động
đến mọi mặt của đời sống xã hội. Bên cạnh đó, các hoạt động quản lý nhà nước
hàng ngày có giải quyết nhanh và đạt hiệu quả cao thì một phần không nhỏ là hiệu
quả của việc lượng thông tin được trao đổi mà các công văn cũng như các văn văn
bản hành chính khác mang lại. Các công văn này, đóng vai trò những cơ sở pháp lý
quan trọng cho hoạt động cụ thể cho các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân công
dân. Đối tượng áp dụng của công văn cũng giống những văn bản pháp luật khác là
các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân liên quan trực tiếp đến những nội dung
mà công văn đó hướng đến. Các công văn có tính chất, phạm vi, nội dung khác nhau
thì đối tượng áp dụng cũng khác nhau.
1.8. Sự cần thiết khi đánh giá giá trị pháp lý của công văn
1.8.1. Trong khoa học pháp lý
Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, mà hình thức thể hiện của pháp luật
cụ thể là những văn bản, việc vận hành của nhà nước cũng như xã hội có được tốt
hay không là phụ thuộc vào chất lượng của từng văn bản nói riêng và cả hệ thống
văn bản nói chung.
Hệ thống văn bản quản lý của nước ta như trình bày ở phần trên rất đa dạng,
mà trong đời sống quản lý, trong cùng một lĩnh vực hay một vấn đề có thể có nhiều
văn bản quản lý điều chỉnh, tác động tới nó. Chính vì sự đa dạng về chủng loại, giá
trị pháp lý của từng loại văn bản mà tính thống nhất trong toàn hệ thống là rất quan
trọng trong việc quản lý. Đơn cử như trong lĩnh vực đất đai, có Luật Đất đai năm
2003, các Nghị định, các Thông tư, điều chỉnh việc quản lý trong lĩnh vực này, đây
là những văn bản QPPL có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước. Tuy vậy, vẫn
còn nhiều quy định chưa được hướng dẫn cụ thể, dẫn đến tình trạng các cơ quan
quản lý nhà nước ở địa phương, thường là các cơ quan cấp tỉnh như UBND, các Sở
Tài nguyên và Môi trường, Sở Xây dựng,… ban hành các công văn để hướng dẫn
cho những quy định ở các Nghị định hoặc Thông tư.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 16

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

Chính vì vậy, mà số lượng văn bản quản lý nhà nước về đất đai rất nhiều. Bên
cạnh những văn bản QPPL như Nghị định, Thông tư, thì cũng có các văn bản không
phải là văn bản QPPL (thường là các công văn), cũng chiếm số lượng đáng kể. Do
có nhiều văn bản quy định rồi hướng dẫn mà nhiều văn bản mâu thuẫn, chồng chéo
nhau, dẫn đến hiệu quả quản lý nhà nước thấp. Như vậy, vấn đề đặt ra là nếu trong
những công văn quy định và hướng dẫn có mâu thuẫn với nhau, thì sẽ giải quyết
như thế nào? Đây chính là lý do mà chúng ta phải nghiên cứu, đánh giá về giá trị
pháp lý của chúng để khi có trường hợp mâu thuẫn giữa những văn bản quản lý trên,
chúng ta sẽ có đủ cơ sở lý luận cũng như là những quy định cụ thể nhằm giải quyết
triệt để vấn đề, đúng pháp luật, đồng thời bảo đảm được tính thống nhất trong hệ
thống văn bản quản lý nhà nước.
1.8.2. Trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước
Hệ thống văn bản quản lý nhà nước, đặc biệt là những văn bản có chứa QPPL
khi ban hành sẽ có tác động rất lớn đến xã hội nói chung, cũng như những đối tượng
chịu tác động trực tiếp của những văn bản đó. Tuy nhiên, hệ thống những văn bản
quản lý nước và các văn bản QPPL ở nước ta hiện nay chưa có một văn bản nào
chính thức ghi nhận thứ bậc giá trị pháp lý của các văn bản đó. Ở Điều 2, Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng chỉ quy định hệ thống văn bản

QPPL gồm:
1. Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
2. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
3. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
4. Nghị định của Chính phủ.
5. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
6. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.
7. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
8. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
9. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.
10. Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ
với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 17

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân


Giá trị pháp lý của công văn

Luận văn tốt nghiệp

11. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
12. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

Mặc dù luật quy định chưa cụ thể, nhưng ta “ngầm hiểu” là văn bản QPPL
nào được liệt kê trước là văn bản đó có giá trị pháp lý cao hơn những văn bản được
liệt kê sau đó. Đó là quy định cho những văn bản QPPL, còn những văn bản hành
chính thì chưa thấy được quy định cụ thể trong một văn bản chính thức nào, trong
thực tế của đời sống quản lý nhà nước thì văn bản hành chính của cơ quan cấp trên
thì có giá trị pháp lý cao hơn những văn bản của cơ quan cấp dưới và các đơn vị
trực thuộc của cơ quan đó. Nhưng trong thực tiễn quản lý nhà nước thì các cơ quan,
tổ chức nhà nước thực hiện việc ban hành các công văn với những mục đích khác
nhau, có công văn trao đổi thông với những cơ quan, tổ chức với nhau, cũng có
những công văn thực hiện việc hướng dẫn nghiệp vụ trong nội bộ cơ quan, hay nội
các ngành và những công văn hướng dẫn cho những Thông tư của các Bộ, cơ quan
ngang Bộ…
Vấn đề đặt ra là công văn thuộc nhóm văn bản hành chính, hiện nay chưa có
văn bản nào quy định là công văn hành chính sẽ có thể được ban hành để hướng dẫn
hay quy định chi tiết một văn bản QPPL (Điều 8- Luật ban hành VBQPPL 2008) mà
công văn là chỉ được biết đến với chức năng hướng dẫn thực hiện văn bản cấp trên,
hoàn toàn không có một quy định nào khác trong văn bản QPPL được đặt ra trong
công văn. Nhưng trên thực tế vẫn có trường hợp có những quy phạm trong nội dung
của công văn. Ví dụ: Công văn số 2613/TCHQ-GSQL của Tổng cục Hải quan ngày
15 tháng 6 năm 2007 về việc giải quyết vướng mắc về C/O. Vậy, trường hợp nếu
được ban hành để hướng dẫn văn bản QPPL thì hiệu lực thi hành như thế nào? Có
bắt buộc thực hiện với tất cả đối tượng áp dụng không? Như chúng ta biết, công văn
hành chính chỉ mang tính chất trao đổi thông tin, giao dịch. Nếu trường hợp nội
dung công văn có mâu thuẫn với một văn bản QPPL nào đó thì lúc đó giá trị pháp lý
của công văn khi đó cao hơn hay thấp hơn với nhóm văn bản QPPL? Chính vì vậy
mà chúng ta phải nghiên cứu, đánh giá về mặt giá trị pháp lý của công văn để khi
các cơ quan, tổ chức nhà nước áp dụng mang lại hiệu quả quản lý cao mà vẫn đảm
bảo đúng pháp luật.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

Trang 18

SVTH: Huỳnh Ngọc Xuân