bình luận chế định đơn vị sự nghiệp công lập trong pháp luật việt nam

Bàn về khái niệm Đơn vị sự nghiệp công lập và đánh giá những điểm bất cập trong các chế
định của pháp luật
Cung cấp dịch vụ công là một trong những chức năng hay nói cách khác là trách nhiệm của Nhà
nước đối với cộng đồng, xã hội. Nhà nước vừa có chức năng quản lý vừa có chức năng cung cấp
dịch vụ công. Đặc điểm này xuất phát từ tính giai cấp cũng như tính xã hội của nhà nước. Như đã
nói ở trên, chức năng xã hội sẽ mở rộng cùng với sự tiến bộ của các kiểu nhà nước. Trong xã hội
hiện nay, đang có sự tồn tại hai kiểu nhà nước tiến bộ bậc nhất trong lịch sử nhân loại: Nhà nước
Xã hội Chủ nghĩa và Nhà nước Tư bản. Cả hai kiểu nhà nước này đều dành sự quan tâm đặc biệt
cho việc cung ứng dịch vụ công để phục vụ xã hội mà không một kiểu nhà nước nào trong lịch
sử có được. Thông qua chức năng này, Nhà nước bộc lộ đầy đủ vai trò và thẩm quyền quyết định
tất yếu của mình đối với việc cung cấp dịch vụ công.
Những loại hình dịch vụ công trong cuộc sống vốn rất phong phú và đa dạng, mang
những đặc trưng rất riêng biệt của từng loại hình dịch vụ. Cùng với đó, sự phát triển ngày càng
cao của đời sống xã hội đòi hỏi cần phải có những tổ chức chuyên biệt thực hiện hoạt động cung
cấp dịch vụ công theo cách chuyên môn hóa để phục vụ một cách tối đa theo chất lượng tốt nhất
có thể cho cộng đồng, dân cư.
Trải qua các giai đoạn phát triển, Nhà nước nhận thấy cần từ bỏ cơ chế tập trung và
bao cấp, đi vào nắm giữ cũng như điều tiết những hoạt động kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô, không
can thiệp quá sâu sắc vào tất cả mọi lĩnh vực đời sống như trước đây. Bởi thế, sự ra đời của các
Đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) giúp “san sẻ” gánh nặng với nhà nước trong lĩnh vực
cung cấp dịch vụ công, góp phần cùng nhà nước thực hiện tốt chức năng xã hội của mình.
Ngoài chức năng cung cấp dịch vụ công, ĐVSNCL còn có chức năng phục vụ quản lý
nhà nước. Xuất phát từ sự đa dạng của các dịch vụ công và quá trình thu hẹp phạm vi “kiểm
soát” của nhà nước trong lĩnh vực này mà nhà nước cần có một tổ chức có thể để dễ dàng cho
việc quản lý, kiểm soát cả về số lượng cũng như chất lượng của các loại hình dịch vụ công. Tuy
tư nhân cũng là lực lượng có thể tham gia vào quá trình này nhưng về cơ bản những dịch vụ
công do nhà nước cung cấp vẫn phải giữ vai trò chủ đạo trong xã hội nên sự kiểm soát và quản lý
của nhà nước thông qua những tổ chức riêng của mình là cần thiết.
Tóm lại, chức năng cung cấp dịch vụ công của Nhà nước là một chức năng đặc biệt
quan trọng, khách quan, tất yêu đối với sự tồn tại và phát triển của Nhà nước. Chức năng này gắn

bó chặt chẽ và có quan hệ mật thiết đối với bản chất xã hội của Nhà nước. ĐVSNCL ra đời
không vì mục đích gì khác hơn chính là để giúp chức năng này của Nhà nước trở nên chuyên
nghiệp hóa, giữ vị trí chủ đạo và để đáp cho ứng nhu cầu ngày càng cao của cộng đồng xã hội.
Khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức 2010 quy định: "Đơn vị sự nghiệp công lập
là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội
thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ
quản lí nhà nước". Với căn cứ trên, rất dễ tìm thấy những điểm bất ổn khi xây dựng khái niệm
ĐVSNCL:
Về tư cách pháp nhân của ĐVSNCL: Có thể khẳng định “không phải mọi tổ chức sự
nghiệp công lập đều được công nhận là có tư cách pháp nhân”. Các dấu hiệu để thỏa mãn tư cách
pháp nhân của một tổ chức được quy định tại điều 84 Bộ Luật dân sự 2005. Căn cứ vào đây để
thấy tuy các tổ chức sự nghiệp được thành lập theo quy định của pháp luật, bởi cơ quan nhà nước
có thẩm quyền (hoặc trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước) đều thoả mãn điều kiện
“được thành lập hợp pháp” và thường “có cơ cấu tổ chức chặt chẽ”, nhưng nếu chúng không có
tài sản độc lập, không có khả năng chịu trách nhiệm bằng tài sản riêng của mình hoặc không
được nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập thì không có tư cách pháp
nhân.
Tổ chức sự nghiệp công lập có tư cách pháp nhân và tổ chức sự nghiệp công lập
không có tư cách pháp nhân có sự khác biệt rất lớn về cơ chế quản lí; cách thức tổ chức, hoạt
động và vai trò trong các quan hệ pháp luật, nên việc phân biệt giữa đơn vị sự nghiệp công lập
với các tổ chức sự nghiệp công lập khác là cần thiết. Trong đó, đơn vị sự nghiệp công lập chỉ
gồm những tổ chức có tư cách pháp nhân theo quy định của pháp luật về dân sự. Tuy vậy, khoản
1 Điều 9 của Luật Viên chức lại không quy định “tư cách pháp nhân” của đơn vị sự nghiệp công
lập

được

hiểu

như

thế

nào.

Về chức năng cung cấp dịch vụ công: Dịch vụ công là một khái niệm chưa được định
nghĩa cụ thể tại Việt Nam. Có thể hiểu một cách khái quát đây là loại dịch vụ công cộng nhằm
đáp ứng những nhu cầu thiết yếu của cộng đồng dân cư. Tuy nhiên, từ thực tiễn cung cấp dịch vụ
công ở Việt Nam hiện nay cho thấy: nhà nước không phải chủ thể DUY NHẤT cung cấp dịch vụ
công (ví dụ: văn phòng công chứng – loại hình công ty hợp danh cũng thực hiện chức năng cung
cấp dịch vụ công) và mỗi loại chủ thể (cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp) đều
có thể cung cấp một hoặc nhiều loại dịch vụ công. Do đó, việc phân định giữa đơn vị sự nghiệp
và doanh nghiệp nhất thiết phải được tiến hành trên cơ sở mục đích cung cấp dịch vụ công.


Trong đó, doanh nghiệp cung cấp dịch vụ công nhằm mục đích sinh lợi, đơn vị sự nghiệp cung
cấp dịch vụ công không nhằm mục đích này. Đây cũng là vấn đề mà quy định về nội hàm khái
niệm ĐVSNCL chưa chỉ ra.
Về căn cứ phân loại chức năng ĐVSNCL: trước khi Luật Viên chức 2010 ra đời và
đưa ra khái niệm “đơn vị sự nghiệp công lập” thì pháp luật phân chia ra hai loại đơn vị sự nghiệp
nhà nước: đơn vị phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước và đơn vị thực hiện dịch vụ công. Tuy
nhiên, có những đơn vị lại thực hiện đồng thời cả 2 nhiệm vụ (ví dụ: Viện Hàn lâm khoa học xã
hội Việt Nam và Viện hàn lâm khoa học và Công nghệ Việt Nam thuộc Chính phủ vừa tiến hành
hoạt động nghiên cứu phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước, vừa thực hiện hoạt động đào tạo sau
đại học).
Theo quy định tại điều 4, Nghị định 55/2012/NĐ-CP về thành lập, tổ chức lại, giải thể
thì việc phân loại đơn vị sự nghiệp công lập dựa trên các căn cứ sau:
a) Ngành, lĩnh vực hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập;
b) Chức năng, nhiệm vụ phục vụ quản lý nhà nước hoặc thực hiện nhiệm vụ được giao

và cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp công lập;
c) Tính chất, đặc điểm về chuyên môn, nghiệp vụ của đơn vị sự nghiệp công lập;
d) Cơ chế hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập.”
Như vậy, Nghị định 55/2012/NĐ-CP lấy chức năng làm tiêu chí phân loại các
ĐVSNCL đồng thời có sự tách bạch rất rõ ràng giữa chức năng phục vụ quản lý nhà nước và
chức năng cung cấp dịch vụ công. Sự phân định này là một yếu tố khách quan cần thiết từ trong
khuôn khổ pháp lý để dùng làm căn cứ cho thực. Tuy nhiên, khi soi chiếu với quy định tai điều 9
của Luật Viên chức 2010 lại không thấy có sự tách bạch này: “…có tư cách pháp nhân, cung cấp
dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước”. Tác giả cho rằng việc chỉ dùng các dấu: “,” để nối các
bộ phận trong câu chữ tất yếu dẫn đến một cách hiểu theo chiều hướng các ĐVSNCL có các
chức năng: “cung cấp dịch vụ công và phục vụ quản lý nhà nước”. Nói theo cách khác là
ĐVSNCL nào cũng đồng thời thực hiện cả hai nhiệm vụ kể trên trong khi thực tế lại không như
vậy. Các ĐVSNCL có chức năng nền tảng, chủ chốt là cung cấp dịch vụ công, yếu tố phục vụ
quản lý nhà nước ở nhiều đơn vị hầu như mờ nhạt nếu không muốn nói là không có.
Sự thiếu cẩn trọng trong diễn đạt câu từ pháp lý cũng chính là một trong những


nguyên nhân khiến cho đến hiện nay hoạt động của các ĐVSNCL (cung cấp dịch vụ công và
phục vụ quản lý nhà nước) chưa được phân hóa rõ nét với các cơ quan nhà nước (tiến hành các
họat động quản lý nhà nước). Bởi, từ “phục vụ quản lý nhà nước” đến “quản lý nhà nước” xem
ra vẫn chỉ đang có những ranh giới chia tách rất mơ hồ và không được định nghĩa đầy đủ.
Về thẩm quyền thành lập ĐVSNCL: Định nghĩa trong bản thân khái niệm ĐVSNCL
quy định tại điều 9 Luật Viên chức chỉ ra những tổ chức có thẩm quyền thành lập, bao gồm: “do
cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập”.
Luật Viên chức 2010 quy định chính thức khái niệm “đơn vị sự nghiệp công lập” một cách chính
thức mà trước đây dùng không thống nhất. Tuy nhiên, tại nghị định 29/2012/NĐ-CP còn có các
tổ chức sự nghiệp thuộc chính phủ (khoản 3, điều 5) không rõ là những tổ chức nào. Ngoài ra,
theo điều 50 Nghị định 29/2012/NĐ-CP “áp dụng Nghị định đối với các đối tượng khác” còn có
các đơn vị sự nghiệp thuộc tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp thuộc
đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sự nghiệp thuộc công ty trách nhiệm hữu hạn thành viên do

nhà nước làm chủ sở hữu.
Có thể thấy, định nghĩa chưa đưa ra thật đầy đủ về những cơ quan có thẩm quyền
thành lập đối với các ĐVSNCL. Trong thực tiễn hoạt động cũng như trong quy định của các văn
bản pháp luật đều cho thấy rằng, ngoài những cơ quan trên, vẫn còn những tổ chức khác có thẩm
quyền thành lập ra mô hình này.
Căn cứ vào những quy định của Nghị định 29/2012/NĐ-CP và dựa vào quy định tại
điều 2 Nghị định 55/2012/NĐ-CP có thể phân chia một cách tương đối toàn diện những cơ quan
có thẩm quyền trực tiếp trong việc thành lập, tổ chức lại và giải thể đối với ĐVSNCL:
Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập
mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập;
Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia thành phố
Hồ Chí Minh;
Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh);
Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;


Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện).
Các cơ quan thuộc Chính phủ;
Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc doanh nghiệp Nhà nước;
Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội nghề
nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội.
Rõ ràng, các doanh nghiệp nhà nước – những tổ chức kinh tế nhà nước cũng có thẩm
quyền thành lập ra các ĐVSNCL (như Đại học Dầu khí, Đại học Điện lực trực thuộc Tập đoàn
Dầu khí và Tập đoàn điện lực Việt Nam…). Tuy nó được thành lập ra dựa vào nguồn vốn kinh
phí của nhà nước nhưng cũng không thể dựa vào đó để “biện hộ” cho việc xếp chung doanh
nghiệp nhà nước nằm trong số các cơ quan nhà nước như quy định tại điều 9 Luật Viên chức
2010. Rõ ràng, đây là một sự thiếu xót trong quy định của pháp luật.

Từ những phân tích ở trên để thấy, nhất thiết rằng định nghĩa về ĐVSNCL cần phải được
quy định lại bởi nó chứa đựng rất nhiều những bất cập. Qua quá trình nghiên cứu, tác giả xin đưa
ra khái niệm định nghĩa của riêng mình dựa vào những phân tích kỹ lưỡng ở trên như sau:
“Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước, doanh
nghiệp nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập bằng ngân sách nhà
nước; có thể có hoặc không tư cách pháp nhân; thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công
không nhằm mục đích sinh lợi hoặc phục vụ quản lý nhà nước hoặc thực hiện đồng thời cả hai
chức năng này”.
Từ định nghĩa kể trên có thể đưa ra các đặc điểm chung mang tính khái quát nhất về
ĐVSNCL như sau:
Thẩm quyền thành lập: Do các cơ quan của Đảng, Nhà nước, Doanh nghiệp nhà
nước, Tổ chức chính trị - xã hội thành lập. Tuy nhiên, thẩm quyền quyết định thành lập không
đồng nghĩa với sự trực thuộc của ĐVSNCL. Một ĐVSNCL có thể trực thuộc quản lý một cơ
quan nhưng lại do một cơ quan khác thành lập ra nên về nguyên tắc chịu đồng thời cả hai sự chi
phối đến từ các cơ quan này.
Chức năng cung cấp dịch vụ công (chức năng chủ yếu): Là việc tổ chức hoạt động
theo nguyên tắc phục vụ xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận, thực hiện hoạt động sự nghiệp để
cung cấp dịch vụ cho thị trường trước hết nhằm góp phần thực hiện vai trò của nhà nước trong


việc phân phối lại thu nhập và thực hiện chính sách phúc lợi công cộng khi can thiệp vào thị
trường. Nhờ đó, nhà nước hỗ trợ cho các ngành kinh tế hoạt động bình thường, nâng cao dân trí,
bồi dưỡng nhân tài, đảm bảo nâng cao đời sống và tinh thần cho nhân dân.
Kết quả của hoạt động sự nghiệp chủ yếu là cung cấp các dịch vụ công, phục vụ trực
tiếp hoặc gián tiếp quá trình tái sản xuất xã hội. Nhờ việc sử dụng hàng hóa công cộng do hoạt
động sự nghiệp tạo ra mà quá trình tái sản xuất ra của cải vật chất được thuận lợi và đạt hiệu quả
cao.
Hình thức tên gọi: Tên gọi của ĐVSNCL rất phong phú và đa dạng với rất nhiều các
loại hình khác nhau: trường, học viện, trung tâm, viện, tạp chí, văn phòng, bệnh viện, hạt,…
ngoài ra, đối với những lĩnh vực khác nhau thì lại có những loại hình tên gọi khác nhau dành cho

các ĐVSNCL mà không nhất thiết phải có một khuôn mẫu nào để áp theo. Nghĩa là, tùy vào nhu
cầu cũng như căn cứ vào chức năng mà đặt tên gọi.
Kinh phí thành lập: Các ĐVSNCL được thành lập hoàn toàn dựa vào nguồn vốn của
ngân sách của nhà nước mà không có sự tham gia của tư nhân. Đặc điểm này xuất phát từ chính
mục đích thành lập của ĐVSNCL là không vì mục tiêu lợi nhuận. Trong quá trình hoạt động,
Nhà nước tiếp tục cấp ngân sách (một phần hoặc toàn bộ) để duy trì và tổ chức các hoạt động ấy
một cách quy củ.
Cơ cấu tổ chức: Những ĐVSNCL khác nhau sẽ có những cách thức tổ chức khác
nhau nhưng nhìn chung sẽ gồm các bộ phận sau: Bộ máy lãnh đạo quản lý (người đứng đầu và
các cấp phó); các trung tâm, khoa chuyên môn, các phòng ban (hành chính, văn thư, tài vụ, kế
toán, bảo vệ, lao công..). Mỗi bộ phận kể trên căn cứ vào nhiệm vụ được giao để thực hiện vì
mục tiêu chung của đơn vị.
Đội ngũ nhân sự: Đây chính là đội ngũ nhân lực duy trì hoạt động của ĐVSNCL. Các
đối tượng này vốn rất đa dạng mà lực lượng chủ đạo và đông đảo nhất là đội ngũ viên chức. Đội
ngũ nhân sự này vốn không tạo ra của cải vật chất trực tiếp nhưng tham gia vào công tác chuyên
môn để cung cấp dịch vụ công ra xã hội. Nhà nước bằng cách định ra chỉ tiêu biên chế và vị trí
việc làm trong ĐVSNCL để quản lý đội ngũ nhân sự của mình. Về bản chất, biên chế và vị trí
việc làm không khác nhau vì đều cùng là cách để chỉ một số lượng người cần thiết cần cho việc
đảm đương một công việc thường xuyên trong cơ quan, tổ chức của nhà nước.


Xét một cách khái quát, có thể gọi đội ngũ nhân sự này phần lớn là các nhân viên nhà
nước (đối với những người trong cơ cấu biên chế và vị trí việc làm), họ là “xương sống” của nền
hành chính quốc gia, phục vụ trong các tổ chức của nhà nước và hưởng lương trực tiếp từ ngân
sách quốc gia cũng như quỹ lương trong đơn vị mà họ công tác.
Do sự đa dạng của các loại hình ĐVSNCL nên đội ngũ nhân sự của nó cũng đa dạng
theo. Theo lẽ thường, nhắc đến ĐVSNCL người ta nghĩ đến công chức, viên chức. Tuy nhiên,
các cơ quan Công An, Quân đội cũng có những ĐVSNCL của riêng mình và vì thế họ không thể
được gọi là công chức, viên chức mà có chức danh riêng, có những đạo luật riêng điều chỉnh.
Như vậy, nếu nhìn nhận tổng quan, chính xác nhất thì đội ngũ nhân sự của ĐVSNCL sẽ bao

gồm: công chức, viên chức, viên chức quốc phòng, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp, người lao
động theo hợp đồng...
Cuối cùng, có thể thấy, tuy không phải là các cơ quan hành chính nhà nước, có chức
năng quản lý hành chính nhà nước nhưng ĐVSNCL vẫn thực hiện quản lý hành chính nhà nước
nội bộ tổ chức của mình. Đó chính là việc quản lý cơ cấu nhân sự đối với đội ngũ công chức,
viên chức, người lao động liên quan đến các hoạt động chuyên môn, công tác, thi đua, khen
thưởng… thực chất là quản lý đội ngũ nhân viên nhà nước cho nên hoạt động này cũng được coi
là hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
2.

Những bất cập trong quy định của pháp luật về Đơn vị sự nghiệp công lập
Tuy các văn bản hiện hành về ĐVSNCL gần đây được ban hành liên tục và đang dần

hoàn thiện nhưng rõ ràng những quy định về đơn vị sự nghiệp công lập còn nhỏ lẻ, rải rác và
thiếu đồng bộ. Những quy định ấy chỉ hướng đến điều chỉnh một số khía cạnh của ĐVSNCL nên
chưa bao giờ ĐVSNCL được đặt ở một vị thế đúng tầm và sự ảnh hưởng rộng lớn của nó, trước
hết là trong chính hệ thống pháp luật Việt Nam.
Các văn bản quy định về ĐVSNCL tuy ít nhưng cũng không thực sự chất lượng với rất
nhiều những mâu thuẫn, bất cập. Quá trình nghiên cứu, đánh giá, tìm hiểu trên cả lý luận lẫn thực
tiễn đã giúp tác giả đưa ra được những nhận định về các bất cập sau:
Bất cập trong quy định về nội hàm khái niệm ĐVSNCL


Bất cập này đã được trình bày khái quát tại chương I, trong tiểu mục nhỏ này, người viết
sẽ trình bày rõ ràng và cụ thể những vướng mắc mà điều 9 Luật Viên chức 2010 không thể làm
rõ. Đây cũng là phần tác có quan điểm trùng khớp với tiến sĩ luật hành chính Nguyễn Mạnh
Hùng 1 đến từ trường đại học Luật Hà Nội:
Thứ nhất, đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước,
tổ chức chính trị – xã hội thành lập theo quy định của pháp luật.
Xuất phát từ đặc thù của hệ thống chính trị ở nước ta mà pháp luật hiện hành về quản lý,

sử dụng tài sản nhà nước2 giao quyền quản lí, sử dụng tài sản nhà nước và quyền thụ hưởng kinh
phí từ ngân sách nhà nước cho một số tổ chức phi nhà nước như: tổ chức chính trị, tổ chức chính
trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội và tổ chức xã hội nghề nghiệp.
Chính vì lý do này và trên cơ sở đề cao đặc điểm các đơn vị sự nghiệp công lập được thành lập
trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước mà nhiều văn bản quy phạm pháp luật hiện
hành3 đã quy định các đơn vị sự nghiệp công lập do tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội,
tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và doanh
nghiệp nhà nước thành lập cũng là đơn vị sự nghiệp công lập. Nói cách khác, các tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã
hội nghề nghiệp và doanh nghiệp nhà nước được nhà nước giao quyền thành lập đơn vị sự
nghiệp công lập trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước.
Tóm lại, nếu quan niệm theo nghĩa hẹp thì đơn vị sự nghiệp công lập chỉ bao gồm những
đơn vị sự nghiệp do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước thành lập theo quy định của pháp luật;
nếu quan niệm theo nghĩa rộng thì đơn vị sự nghiệp công lập gồm tất cả những đơn vị sự nghiệp
được thành lập trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước. Tuy vậy, khái niệm đơn vị sự

1 TS. Nguyễn Mạnh Hùng, Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập được quy định như thế nào, tạp chí Thanh Tra, số
ra ngày 3/2015
2 Xem: Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước số 09/2008/QH12 ngày 03/06/2008; Nghị định Quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, số 52/2009/NĐ-CP ngày 03/06/2009.
3 Xem: Khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức; Điều 2 của Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính
phủ, quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập; Khoản 2 Điều 2 của Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày
28/06/2012 của Chính phủ, quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập.


nghiệp công lập theo quy định tại khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức lại không thể hiện rõ tính
chất “công lập” theo các quan niệm này.
Thứ hai, đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức có tư cách pháp nhân.
Theo quy định tại Điều 84 của Bộ luật Dân sự, số 33/2005/QH11 ngày 14/06/2005, một
tổ chức được công nhận là pháp nhân khi có đủ các điều kiện: được thành lập hợp pháp; có cơ

cấu tổ chức chặt chẽ; có tài sản độc lập với cá nhân, tổ chức khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài
sản đó; nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập.
Xét về phương diện hình thức, các dấu hiệu để xác định tư cách pháp nhân của tổ chức sự
nghiệp công lập thường được thể hiện thông qua dấu hiệu về tài khoản và con dấu riêng của tổ
chức đó. Dấu hiệu về tài khoản riêng chứng tỏ tổ chức đó có tài sản độc lập với các cá nhân, tổ
chức khác và có khả năng chịu trách nhiệm bằng tài sản đó; dấu hiệu về con dấu riêng chứng tỏ
tổ chức đó có khả năng nhân danh mình tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập. Các
dấu hiệu này thường được phản ánh trong quyết định thành lập hoặc văn bản quy phạm pháp luật
quy định về tổ chức hoạt động của tổ chức sự nghiệp công lập. Ví dụ: theo quy định của Điều lệ
trường mầm non4 thì trong số các nhà trường, nhà trẻ, nhóm trẻ, lớp mẫu giáo công lập thì chỉ
các trường mầm non, trường mẫu giáo, nhà trẻ công lập mới có tư cách pháp nhân, có tài khoản
và con dấu riêng [khoản 1 Điều 6].
Như vậy, không phải mọi tổ chức sự nghiệp công lập đều được công nhân là có tư cách
pháp nhân. Tuy các tổ chức sự nghiệp được thành lập theo quy định của pháp luật, bởi cơ quan
nhà nước có thẩm quyền (hoặc trên cơ sở nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước) đều thỏa mãn
điều kiện “được thành lập hợp pháp” và thường “có cơ cấu tổ chức chặt chẽ”, nhưng nếu chúng
không có tài sản độc lập, không có khả năng chịu trách nhiệm bằng tài sản riêng của mình một
độc lập thì không có tư cách pháp nhân. Nói cách khác, các tổ chức sự nghiệp công lập này
không phải là chủ thể độc lập của các quan hệ pháp luật, chúng chỉ là một bộ phận hữu cơ của
một pháp nhân nhất định và chịu sự quản lý, điều hành trực tiếp của pháp nhân này.
Thứ ba, đơn vị sự nghiệp công lập có nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý
nhà nước.
4 Điều lệ được ban hành kèm theo Quyết định số 14/2008/QĐ-BGDĐT ngày 07/04/2008 của Bộ trưởng Bộ Giáo
dục và Đào tạo.


Nhìn chung, dịch vụ công cộng được hiểu là loại dịch vụ công nhằm đáp ứng những nhu
cầu tự nhiên thiết yếu của cộng đồng dân cư. Trong đó, dịch vụ công ích là loại dịch vụ công
cộng nhằm đảm bảo và cải thiện các điều kiện sinh sống thiết yếu của cộng đồng dân cư, như:
dịch vụ vệ sinh môi trường; phòng chống thiên tai; cung cấp điện, nước sạch; giao thông công

cộng;… Ở Việt Nam hiện nay, dịch vụ công ích chủ yếu là do các doanh nghiệp cung cấp. Cá
biệt, một số đơn vị sự nghiệp công lập cũng có chức năng cung cấp loại hình dịch vụ này, như:
Trung tâm khí tượng thủy văn Quốc gia, Trung tâm Dự báo khí tượng thủy văn Trung ương5.
Dịch vụ sự nghiệp công loại dịch vụ công cộng có tính chất nghiệp vụ riêng biệt6 nhằm
đáp ứng những nhu cầu phi vật chất tự nhiên thiết yếu của mọi người trong cộng đồng dân cư,
như: nhu cầu về học tập, chăm sóc sức khỏe, văn hóa, thông tin, hưởng thụ thành quả khoa học,
công nghệ,… Ở Việt Nam hiện nay, dịch vụ sự nghiệp công chủ yếu do các đơn vị sự nghiệp
cung cấp. Cá biệt, một số doanh nghiệp cũng có chức năng cung cấp loại hình dịch vụ này, như:
doanh nghiệp khoa học và công nghệ, nhà xuất bản được tổ chức và hoạt động theo loại hình
doanh nghiệp kinh doanh có điều kiện do Nhà nước là chủ sở hữu7.
Mặt khác, dịch vụ hành chính công (dịch vụ công trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà
nước) thường được hiểu là loại dịch vụ công nhằm đáp ứng những nhu chung thiết yếu của mọi
cá nhân, tổ chức, phát sinh từ yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước. Trong đó, chủ yếu là
nhu cầu xác định tư cách pháp lý của cá nhân, tổ chức (tương ứng với các dịch vụ: cấp giấy tờ hộ
tịch, văn bằng, chứng chỉ cho cá nhân; cấp đăng ký hoạt động cho pháp nhân;…) xác định tính
hợp pháp của các sự việc, tài liệu, tài sản (tương ứng các dịch vụ: công chứng; chứng thực; cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu đối với tài sản;…). Các nhu cầu này không phát
sinh tự nhiên từ đời sống của cộng đồng dân cư mà phát sinh theo yêu cầu của pháp luật liên
quan đến các điều kiện chung, thiết yếu để các cá nhân, tổ chức tham gia vào quản lý hành chính
5 Xem: Điều 1 và Điều 3 của Quyết định số 77/2013/QĐ-TTg ngày 24/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Trung tâm khí tượng thủy văn quốc gia trực thuộc Bộ Tài
nguyên và Môi trường.
6 Xem: Từ điển tiếng Việt, Trung tâm từ điển học – Viện ngôn ngữ học, Nxb. Đà Nẵng, 2002, tr. 877.
7 Xem: Nghị định số 80/2007/NĐ-CP ngày 19/05/2007 của Chính phủ về doanh nghiệp khoa học và công nghệ (đã
được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 96/2010/NĐ-CP ngày 20/09/2010; đã bị bãi bỏ khoản 4 Điều 10 thoe quy
định của Nghị định số 45/2011/NĐ-CP, ngày 17/06/2011); khoản 2 Điều 12 của Luật Xuất bản, số 19/2012/QH13
ngày 20/11/2012.


nhà nước. Do đó, dịch vụ hành chính công chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước cung

cấp. Cá biệt, một số đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp cũng có chức năng cung cấp loại hình dịch
vụ này như: Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, Phòng công chứng (đơn vị sự nghiệp), Văn
phòng công chứng (công ty hợp danh)8.
Như vậy, tuy các dịch vụ công rất đa dạng và việc phân loại chúng chỉ có ý nghĩa tương
đối, nhưng việc cung cấp các dịch vụ này đều xuất phát từ chức năng phục vụ của nhà nước. Một
mặt, nhà nước không chỉ là chủ thể trực tiếp cung cấp một số loại dịch vụ công mà còn có trách
nhiệm quản lý mọi hình thức cung cấp loại dịch vụ này. Mặt khác, việc cung cấp các dịch vụ
công không chỉ nhằm mục đích đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của cộng đồng dân
cư mà còn tạo điều kiện và góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Nói cách khác, việc
khoản 1 Điều 9 của Luật Viên chức quy định đơn vị sự nghiệp công lập có nhiệm vụ “cung cấp
dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước” là không rõ ràng, có sự trùng lặp và không thực sự hợp
lý.
* Bất cập trong việc phân định giữa cơ quan nhà nước với ĐVSNCL:
Từ trong lý luận, tác giả đã nêu rõ các căn cứ để minh định giữa cơ quan nhà nước, doanh
nghiệp nhà nước với ĐVSNCL dựa trên việc tổng kết những đặc điểm riêng biệt của ba thực thể
này. Từ đó để nhận ra rằng, rõ ràng pháp luật Việt Nam vẫn còn rất nhiều những mâu thuẫn. Bản
chất của vấn đề đó là ngay chính bản thân những người làm luật cũng chưa hiểu một cách đầy đủ
về cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước và ĐVSNCL để phân biệt chúng với nhau.
Ngày 01/02/2016 Chính phủ ban hành Nghị định 10/2016/NĐ-CP quy định về cơ quan
thuộc chính phủ gồm 9 điều và chính thức có hiệu lực vào ngày 20/03/2016 vừa qua. Trong nghị
định này cũng như trong các quy định từ trước đến nay, thiết nghĩ đã có một sự nhầm lẫn cơ bản
dẫn đến việc quy định sai từ tên gọi cho đến những vấn đề khác.
Khoản 1, Điều 2 Nghị định định nghĩa: “Cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ thành
lập, có chức năng phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ; thực hiện một số dịch vụ
công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo”

8 Xem: khoản 1 Điều 1 Thông tư liên tịch số 05/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC, ngày 15/03/2010 Hướng dẫn về
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế và cơ chế tài chính của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất;
khoản 2 Điều 19, khoản 1 Điều 22 của Luật Công chứng, số 53/2014/QH13 ngày 20/06/2014.

Cơ quan thuộc chính phủ được xác định là 8 đơn vị, bao gồm: Viện Hàn lâm khoa học
công nghệ Việt Nam, Viện Hàn lâm khoa học Xã hội Việt Nam, Học viện Chính trị - Hành chính
Quốc gia Hồ Chí Minh, Đài truyền hình Việt Nam, Đài tiếng nói Việt Nam, Thông tấn Xã Việt
Nam, Bảo hiểm xã hội Việt Nam, Ban tư lệnh bảo vệ lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh. Đối với mỗi
đơn vị này đều có những văn bản riêng điều chỉnh, quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của mỗi đơn vị và cũng đều ghi nhận các đơn vị trên là các cơ quan. Thực chất, đây
chính là các ĐVSNCL mà không phải là cơ quan hành chính nhà nước thuộc Chính phủ. Bởi vì:
Thứ nhất, bản thân nghị định đã xác định chức năng của các “cơ quan” trên là “phục vụ
nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ; thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất
quan tọng mà Chính phủ trực tiếp chỉ đạo”. Đây chính là những đặc điểm của ĐVSNCL đã được
quy định rất rõ trong khoản 1, điều 9 Luật Viên chức 2010 là “phục vụ quản lý nhà nước” và
“cung cấp dịch vụ công”. Rõ ràng, về bản chất không hề khác nhau, có chăng đây chỉ là những
đơn vị có tính chất đặc biệt, cung cấp những loại hình dịch vụ công đặc biệt mà Chính phủ cần
quản lý và chỉ đạo trực tiếp. Nếu đây là “cơ quan” vậy tại sao nhiệm vụ lại có sự chồng chéo,
giao thoa với ĐVSNCL trong khi chức năng của cơ quan hành chính nhà nước là quản lý hành
chính nhà nước còn ĐVSNCL “không có chức năng quản lý nhà nước”(khoản 2, điều 21, Nghị
định 36/2012/NĐ-CP) ? Đây chính là một tồn tại rất lớn mà pháp luật Việt Nam chưa thể làm rõ.
Thứ hai, với mỗi đơn vị trong 8 đơn vị riêng biệt thì quy định của pháp luật về chức năng
thể hiện bản chất cung cấp dịch vụ công cũng như nhiệm vụ phục vụ quản lý rất rõ ràng, tức là
“hướng về” phía của ĐVSNCL – một kiểu ĐVSNCL đặc biệt trong nền hành chính nhưng chính
bản thân các văn bản ấy cũng quy định tên gọi “cơ quan” chứ không phải ĐVSNCL. Ví dụ, định
nghĩa và chức năng của Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam được quy định tại khoản 1, điều
1 Nghị định 109/2012/NĐ-CP: “cơ quan thuộc Chính phủ, có chức năng nghiên cứu những vấn
đề cơ bản về khoa học xã hội; cung cấp luận cứ khoa học cho Đảng và Nhà nước trong việc
hoạch định đường lối, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển nhanh và bền vững
của đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa; thực hiện tư vấn về chính sách phát triển; đào
tạo sau đại học về khoa học xã hội; tham gia phát triển tiềm lực khoa học xã hội của cả nước”
hay như Ban bảo vệ Lăng chủ tịch Lăng Hồ Chí Minh: “là cơ quan thuộc Chính phủ, có chức
năng chỉ đạo, phối hợp các cơ quan, tổ chức có liên quan trong việc giữ gìn nguyên vẹn, lâu dài

và bảo vệ tuyệt đối an toàn thi hài Chủ tịch Hồ Chí Minh; quản lý, bảo đảm an ninh, trật tự và tổ
chức một số hoạt động tại Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh, Quảng trường Ba Đình, Đài tưởng niệm


các Anh hùng Liệt sĩ, Khu đón tiếp nhân dân và các công trình có liên quan theo quy định của
pháp luật”… Đây là những chức năng mang tính cung cấp, phục vụ đặc trưng của một ĐVSNCL
cung cấp dịch vụ công và chức năng phục vụ quản lý nhà nước (“tư vấn”, “tham vấn”, “giữ gìn
nguyên vẹn lâu dài”, “bảo đảm an ninh, trật tự”).
Thứ ba, các cơ quan lệ thuộc trực tiếp về tổ chức vào chính phủ có 2 loại là cơ quan “của
Chính phủ” và cơ quan “thuộc chính phủ” theo như cách phân chia của pháp luật hiện nay. Các
cơ quan của Chính phủ theo quy định tại nghị định 36/2012/NĐ-CP về chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của Bộ và Cơ quan ngang bộ chính là 18 bộ và 4 cơ quan ngang bộ có chức năng:
“Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực
trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực”. Như vậy nếu
coi những đơn vị theo nghị định 10/2016 là cơ quan vậy tại sao chức năng chỉ là “phục vụ quản
lý nhà nước” và “cung cấp dịch vụ công” mà không phải là quản lý nhà nước theo ngành và quản
lý dịch vụ công thuộc ngành ?
Thứ tư, nếu thực sự coi đây là một cơ quan nhà nước, vậy thì cần phải có những quy định
cụ thể để làm cơ sở giúp phân biệt và tách bạch chúng với ĐVSNCL. Tuy nhiên, trong trường
hợp này, tác giả cho rằng với bản chất cũng như chức năng của 8 đơn vị kể trên là không có gì
khác biệt với ĐVSNCL thông thường. Có chăng sự chỉ là vị trí đặc biệt của nó trong nền hành
chính bởi dịch vụ công được Chính phủ trực tiếp chỉ đạo và quản lý. Cũng giống như trong hệ
thống các quy phạm về tổ chức xã hội có quyết định 68/2010/QĐ-TTg dành riêng những quy
định cho 28 tổ chức xã hội đặc thù do vị trí, ảnh hưởng to lớn của nó trong xã hội nên được chính
phủ quan tâm đặc biệt. Tương tự, 8 “cơ quan” trên nên được coi như 8 ĐVSNCL đặc thù để tách
bạch rõ ràng với cơ qua nhà nước. Tuy bản chất không khác nhau nhưng tên gọi khác nhau cũng
là một vấn đề rất lớn.
* Bất cập trong quy định của pháp luật liên quan đến đội ngũ công chức, viên chức làm việc
trong ĐVSNCL
Công chức, viên chức là đội ngũ nhân sự hùng hậu của ĐVSNCL, tuy không trực tiếp tạo

ra của cải vật chất nhưng bằng chuyên môn, nghiệp vụ và chức năng quản lý đơn vị tiến hành
trực tiếp các hoạt động phục vụ lợi ích công của cộng đồng xã hội. Công chức viên chức phải
khác biệt với đội ngũ nhân viên trong doanh nghiệp nhà nước, và phải được định nghĩa một cách


đầy đủ, chuẩn xác hơn bởi phạm vi của những đối tượng này rất rộng lớn. Tuy nhiên, đáng tiếc,
pháp luật Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập, thiếu đồng nhất xoay quanh các vấn đề này:
Thứ nhất, khoản 2, điều 4 Luật Cán bộ, công chức định nghĩa một rất dài về công
chức như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức
vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội
ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không
phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc
Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh
đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự
nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật”.

Tuy định nghĩa dài theo hình thức liệt kê nhưng định nghĩa này chưa đầy

đủ khi chưa bao quát hết tất cả các đối tượng là công chức. Đối với các khối học viện, nhà trường
thuộc bộ công an và bộ quốc phòng, người đứng đầu ĐVSNCL được quy định đến hàm Trung
tướng và Thiếu tướng (giám đốc Bệnh viện 108, giám đốc Học viện Quân y, giám đốc Học viện
Cảnh sát…). Như vậy, họ là sĩ quan chuyên nghiệp, được đeo hàm cấp tướng và được điều chỉnh
bởi luật riêng về sĩ quan, quân đội. Định nghĩa trên đã loại trừ đối tượng “sĩ quan” vậy câu hỏi
đặt ra là những người này có được coi là công chức hay không cho dù hiển nhiên là họ đứng đầu
một ĐVSNCL ?
Thứ hai, từ trong lý luận cho đến thực tiễn quy định của pháp luật đều có đủ cơ sở để
khẳng định rằng, công chức, viên chức không thể làm việc trong đơn vị doanh nghiệp nhà nước

bởi đặc thù của một doanh nghiệp là lấy thu bù chi, đề cao yếu tố lợi nhuận cho dù nó được hình
thành bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước.
Khoản 1, điều 8 Nghị định 97/2015/NĐ-CP về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại
doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà nhà nước nắm giữ 100% vốn
điều lệ quy định: “1. Người được bổ nhiệm giữ chức danh Chủ tịch Hội đồng thành viên, Chủ
tịch công ty
a) Không là cán bộ, công chức, viên chức;


Trường hợp cán bộ, công chức, viên chức được bổ nhiệm giữ chức danh quản lý thì phải có
quyết định thuyên chuyển, điều động công tác (đối với cán bộ, công chức) hoặc phải chấm dứt
hợp đồng làm việc (đối với viên chức)”
Khoản 1, điều 9 Nghị định này quy định: “1. Người được bổ nhiệm giữ chức danh Tổng
giám đốc, Phó Tổng giám đốc, Giám đốc, Phó Giám đốc không là cán bộ, công chức, viên chức;
Trường hợp cán bộ, công chức, viên chức được bổ nhiệm giữ chức danh quản lý thì phải có
quyết định thuyên chuyển, điều động công tác (đối với cán bộ, công chức) hoặc phải chấm
dứthợp đồng làm việc (đối với viên chức)”
Tuy nhiên, thông tư 15/2015/TT-BLĐTB&XH ban hành mới đây lại quy định hoàn
toàn ngược lại khi gọi chung các đối tượng trên tại khoản 1 và toàn bộ thông tư này như sau: “…
Thành viên Hội đồng thành viên (hoặc Chủ tịch công ty), Thành viên Hội đồng quản trị, Kiểm
soát viên, Tổng giám đốc, Giám đốc, Phó tổng giám đốc, Phó giám đốc, Kế toán trưởng (sau
đây gọi chung là viên chức quản lý)…” ???
Tóm lại, đây là một sự nhầm lẫn mang tính căn bản trong tư duy và nhận thức của
ngay chính bản thân những nhà làm luật khi vẫn chưa phân biệt rõ ràng đâu là cơ quan, doanh
nghiệp nhà nước dẫn tới việc không thống nhất về mặt từ ngữ cũng như cách thức ban hành. Tên
gọi mâu thuẫn nhau cũng dẫn đến những cách hiểu khác nhau về mặt khoa học, tất yếu sẽ dẫn
đến những bất cập tiếp theo trong thực tiễn thi hành.