Giải quyết bất đồng trong thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn thành phố cà mau

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

TĂNG VŨ EM

GIẢI QUYẾT BẤT ĐỒNG TRONG THU HỒI ĐẤT VÌ
MỤC ĐÍCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TRÊN
ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ CÀ MAU

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

TĂNG VŨ EM

GIẢI QUYẾT BẤT ĐỒNG TRONG THU HỒI ĐẤT VÌ
MỤC ĐÍCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TRÊN
ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ CÀ MAU

Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 60380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. VÕ TRÍ HẢO

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi tên Tăng Vũ Em mã số học viên: 7701250447A là học viên lớp LOP K25- MBL - Ca Mau; Khóa K25 - 2 chuyên ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường
Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài
“Giải quyết bất đồng trong thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội trên
địa bàn thành phố Cà Mau” (Sau đây gọi tắt là “Luận văn”).
Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là
kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn
khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học
của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và
có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn
khách quan và trung thực.
Học viên thực hiện

Tăng Vũ Em


MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
I. PHẦN MỞ ĐẦU ....................................................................................................1
Chương 1: Cơ sở lý luận về thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi nhà nước
thu hồi đất ..................................................................................................................6
1.1. Tổng quan về thu hồi đất và bất đồng khi nhà nước thu hồi đất ................6
1.1.1. Khái niệm về thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi nhà nước thu hồi
đất. .......................................................................................................................6

1.1.2. Đặc điểm của công tác thu hồi đất và giải quyết các bất đồng khi nhà
nước thu hồi đất. ...............................................................................................11
1.2. Tổng quan pháp luật về thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi nhà nước
thu hồi đất. ............................................................................................................14
1.2.1. Thời kỳ từ năm 1993 đến năm 2003 ....................................................14
1.2.3. Thời kỳ từ năm 2003 đến năm 2013 ....................................................16
1.2.4. Thời kỳ từ năm 2013 đến nay. ..............................................................19
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác giải quyết bất đồng khi nhà nước thu
hồi đất. ..................................................................................................................21
1.3.1. Lợi ích của các chủ thể liên quan .........................................................21
1.3.2. Sự minh bạch về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............................22
1.3.3. Năng lực của cơ quan thu hồi đất và cơ quan giải quyết bất đồng. ..24
Tiểu kết chương 1 ................................................................................................26
Chương 2: Thực trạng công tác thu hồi đất, giải quyết bất đồng trong thu
hồi đất - phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả .............................28
2.1. Tổng quan đặc điểm kinh tế - xã hội thành phố Cà Mau liên quan thu hồi
đất, giải quyết bất đồng trong thu hồi đất ..........................................................28
2.2. Quy định của pháp luật về thu hồi đất ............................................................29
2.2.1. Các trường hợp thu hồi đất. .....................................................................29
2.2.2. Thẩm quyền thu hồi đất. ..........................................................................33
2.3. Căn cứ thu hồi đất tại thành phố Cà Mau ...................................................35
2.4. Thực tiễn giải quyết bất đồng khi Nhà nước thu hồi đất theo quy trình
phi tố tụng tại thành phố Cà Mau. ......................................................................41
2.4.1. Kết quả đạt được ....................................................................................45


2.4.2. Hạn chế bất cập trong thực hiện ...........................................................46
2.4.3. Giải pháp thực hiện thời gian tới .........................................................48
2.5. Thực tiễn giải quyết bất đồng theo quy trình tố tụng tại thành phố Cà
Mau........................................................................................................................49

2.5.1. Kết quả đạt được ....................................................................................50
2.5.2. Những hạn chế bất cập trong thực hiện ...............................................52
2.5.3. Giải pháp thực hiện thời gian tới .........................................................54
Tiểu kết chương 2 ................................................................................................55
KẾT LUẬN .............................................................................................................56
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Phụ lục 1: Mẫu đơn khiếu nại và giấy ủy quyền khiếu nại (ban hành kèm theo
Quyết định số 1131/2008/QĐ-TTCP ngày 18/6/2008 của Tổng Thanh tra Chính phủ
về việc ban hành mẫu văn bản trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố
cáo).
Phụ lục 2: Mẫu đơn khiếu nại lần 2 và giấy ủy quyền khiếu nại lần 2 (ban hành
kèm theo Quyết định số 1131/2008/QĐ-TTCP ngày 18/6/2008 của Tổng Thanh tra
Chính phủ về việc ban hành mẫu văn bản trong hoạt động thanh tra, giải quyết
khiếu nại, tố cáo).


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND
UBND
ODA

Hội đồng nhân dân
Ủy ban nhân dân
Hỗ trợ phát triển chính thức

IDA
BOT

Vốn vay ưu đãi của ngân hàng thế giới

Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao

BT

Xây dựng – Chuyển giao

BTO

Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh

CHXHCN
BTGPMB
PTQĐ

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Bồi thường giải phóng mặt bằng
Phát triển quỹ đất

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường


1

I. PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Như chúng ta biết, đất đai là tài sản quốc gia có giá trị lớn, đặc biệt quan
trọng đối với đời sống của hộ gia đình, cá nhân; là tư liệu sản xuất đặc biệt, là
điều kiện đảm bảo sản xuất và cuộc sống của con người, giúp xã hội không

ngừng phát triển.
Những năm gần đây nền kinh tế đất nước tiếp tục phát triển không ngừng,
các lĩnh vực văn hoá, giáo dục, khoa học, kỹ thuật... ngày càng được cải thiện.
Sự phát triển chung của đất nước, trước hết đặt ra phải xây dựng hệ thống kết
cấu hạ tầng kỹ thuật, hệ thống giao thông đường bộ, hệ thống thuỷ lợi, hệ thống
lưới điện... là điều kiện rất cơ bản để phát triển. Tuy nhiên, để xây dựng các
công trình kết cấu hạ tầng, phát triển các ngành kinh tế, công nghiệp, giao
thông, xây dựng, thương mại dịch vụ, giáo dục – đào tạo, y tế... Nhà nước phải
thu hồi đất của người sử dụng đất và phải bồi thường cho người bị thu hồi đất.
Trong những năm qua công tác thu hồi đất thường gặp rất nhiều khó khăn,
vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Để khắc phục những tồn tại đó
Nhà nước đã từng bước hoàn thiện pháp luật về đất đai và ban hành các văn
bản pháp lý hướng dẫn thực hiện thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi nhà
nước thu hồi đất đạt kết quả.
Thành phố Cà Mau là đô thị loại II, trực thuộc tỉnh Cà Mau, là trung tâm
chính trị, kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học kỹ thuật và công nghiệp của tỉnh;
Thành phố hiện có 17 đơn vị hành chính gồm 10 phường nội thị và 7 xã, với
tổng diện tích là 250,22 km², dân số thường trú và quy đổi đến tháng 6 năm
2015 là 500.627 người. Thành phố có tiềm năng, lợi thế phát triển mạnh về
công nghiệp - xây dựng, thương mại - dịch vụ…; vị trí địa lý và hệ thống giao
thông đường bộ, đường thuỷ khá thuận lợi trong liên kết và hợp tác với các đô
thị Tây Nam đồng bằng sông Cửu Long, kết nối với thành phố Rạch Giá, thị xã
Hà Tiên, thành phố Sóc Trăng, thành phố Vị Thanh. Là một trong bốn đô thị
động lực vùng kinh tế đồng bằng sông Cửu Long. Đồng thời là đô thị trọng tâm
trong tam giác phát triển kinh tế của tỉnh Cà Mau (thành phố Cà Mau, thị trấn
Sông Đốc, thị trấn Năm Căn). Vì vậy, việc đầu tư phát triển thành phố Cà Mau
giữ vững và phát huy vai trò trung tâm kinh tế năng động, xứng tầm là đô thị
loại II và hướng đến đô thị loại I vào năm 2020 có ý nghĩa quan trọng về nhiều

2

mặt và là động lực thúc đẩy nhanh sự phát triển chung của Tỉnh nói riêng và
vùng đồng bằng sông Cửu Long nói chung.
Hòa cùng xu thế phát triển chung của cả nước nên nhu cầu về đất đai tại
thành phố Cà Mau dành cho các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ
cao, khu đô thị... rất lớn. Việc thu hồi đất phục vụ cho phát triển của Thành phố
là không thể tránh khỏi. Khi thu hồi đất tất yếu sẽ liên quan đến quyền lợi rất
lớn của người sử dụng đất và quyền lợi đó sẽ được giải quyết thỏa đáng như thế
nào là việc người dân đặc biệt quan tâm.
Trong 05 năm qua trên địa bàn thành phố đã triển khai 127 dự án, ảnh
hưởng đến 11.299 hộ gia đình và 91 tổ chức, tổng diện tích đất thu hồi 1.500ha,
tổng số tiền bồi thường gần 2.000 tỷ đồng. Bên cạnh những kết quả ấy thì vẫn
còn nhiều dự án không thể triển khai thực hiện được, do gặp khó khăn trong
việc áp dụng chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư… nhất là việc thỏa thuận
giữa người dân và doanh nghiệp đầu tư dự án. Với thực trạng đó, cần có giải
pháp đảm bảo hài hòa lợi ích của người dân và nhà nước; tránh để việc yêu cầu
khiếu kiện của người dân ảnh hưởng đến ổn định xã hội, ảnh hưởng đến lợi ích
chung của Thành phố; kìm hãm sự phát triển của Cà Mau nói riêng và của cả
nước nói chung.
Do vậy tôi chọn đề tài "giải quyết bất đồng trong thu hồi đất vì mục đích
phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn thành phố Cà Mau" làm luận văn tốt
nghiệp cao học Luật kinh tế.
2. Giả thuyết, câu hỏi nghiên cứu
a. Đặt ra các giả thuyết trong nghiên cứu.
- Nếu công tác thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng được chính
quyền các cấp thực hiện đảm bảo hài hòa lợi ích của người bị thu hồi đất và
đúng quy định của pháp luật thì sẽ hạn chế thấp nhất các bất đồng giữa người
sử dụng đất với cơ quan thu hồi đất.
- Nếu các bất đồng liên quan đến công tác thu hồi đất đều được các cơ

quan liên quan giải quyết hợp lý, thỏa đáng thì tiến độ triển khai thực hiện các
dự án sẽ được đẩy nhanh, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của thành
phố Cà Mau.
b. Câu hỏi nghiên cứu


3

Như đánh giá ở trên luận văn nghiên cứu công tác giải quyết bất đồng khi
nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội tại thành phố Cà
Mau, nhằm trả lời các câu hỏi:
- Tại sao bất đồng trong thu hồi đất tại thành phố Cà Mau phát sinh?
- Khi bất đồng phát sinh thì quá trình giải quyết đã hợp lý chưa?
3. Tình hình nghiên cứu.
Đã có nhiều nghiên cứu liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư và giải quyết bất đồng trong thu hồi đất với nhiều loại hình
nghiên cứu như: luận văn, luận án, đề tài, các bài viết nghiên cứu công bố trong
các tạp chí, hội thảo và sách. Qua đó sẽ hệ thống một số nghiên cứu chủ yếu
như sau:
- Phạm Duy Nghĩa, Bài Giảng chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright,
tháng 12/2014. Người nông dân trong công nghiệp hóa – hiện đại hóa: giải
quyết tranh chấp trong thu hồi đất nông nghiệp. Nghiên cứu này đã hệ thống cơ
bản những nguyên nhân đã làm nảy sinh những tranh chấp khi nhà nước thu hồi
đất, cách thức giải quyết thỏa đáng các tranh chấp này thông qua các kênh và
thể chế chính thức cũng như phi chính thức; tác giả đã dự báo một số khó khăn
và góp phần thảo luận một số bài học cũng như đưa ra các ưu tiên chính sách
cần được quan tâm. Tuy bài viết chỉ đề cập đến lĩnh vực thu hồi đất nông
nghiệp; nhưng thông qua nghiên cứu này, tác giả đã giúp cho tôi nhìn vấn đề
mới hơn, mở ra nhiều giải pháp thiết thực, hiệu quả hơn trong giải quyết bất
đồng khi nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn

thành phố Cà Mau.
- Trần Minh Phong. ĐH Luật, HN, 2010. Luận văn Thạc sỹ: Thực trạng và
giải pháp nhằm đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằn trên địa bàn Hà Nội.
Nghiên cứu này có nội hàm tạo quĩ đất thông qua giải phóng mặt bằng trên
kênh rạch. Điều kiện và không gian của luận văn khác biệt với luận văn của tôi
đang nghiên cứu.
- Nguyễn Văn Minh. Học viện HCQG. HN, năm 2011. Luận văn cao học:
Hoàn thiện chính sách giải phóng mặt bằng ở nước ta hiện nay (từ thực tiễn
quận Thanh Xuân - Hà Nội). Luận văn đã hệ thống và làm rõ cơ sở lý luận
chính sách trong giải phóng mặt bằng, phân tích và đánh giá thực trạng chính
sách giải phóng mặt bằng tại quận Thanh Xuân, Hà Nội. Kết quả nghiên cứu
của tác giả gợi ý cho tôi một số giải pháp nhằm hạn chế dẫn đến tranh chấp


4

trong thu hồi đất chứ chưa đề cập cụ thể đến vấn đề giải quyết bất đồng trong
thu hồi đất.
- Đường Hải Vũ, Tòa án nhân dân tối cao “Giá đất bồi thường cho người
dân”, một trong những nguyên nhân gây khó khăn, vướng mắc cho cơ quan Tòa
án trong việc giải quyết các vụ án về tranh chấp đất đai. Bài viết cung cấp thực
trạng về áp giá trong thu hồi đất của các cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập,
dẫn đến tình trạng khiếu nại, tranh chấp; đồng thời gây khó khăn cho công tác
tố tụng của Tòa án. Tuy bài viết chỉ nghiên cứu trong lĩnh vực tố tụng, không
mở rộng và toàn diện như luận văn tôi đang nghiên cứu, nhưng kết quả nghiên
cứu của tác giả gợi ý cho tôi tiếp tục mở rộng trong nghiên cứu của mình.
Tóm lại: Các luận văn, đề tài, bài viết, bài báo nêu trên có những gợi ý
hữu ích cho tác giả luận văn về lý luận và thực tiễn trong công tác thu hồi đất
và giải quyết bất đồng khi nhà nước thu hồi đất. Mặt khác cho thấy, luận văn
mà tác giả đang và sẽ nghiên cứu có tính độc lập và không trùng lắp với bất cứ

công trình, luận văn nào đã có trước.
4. Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Mục đích nghiên cứu
Trọng tâm của luận văn được người viết xác định là những quy định của
pháp luật đất đai về thu hồi đất và nguyên nhân dẫn đến bất đồng trong thu hồi
đất. Qua phân tích những quy định trên người viết so sánh với những quy định
trong Luật khiếu nại, phân tích những quy định trong Luật Tố tụng hành chính
và thực trạng công tác thu hồi đất, nguyên nhân dẫn đến bất đồng trong thu hồi
đất tại thành phố Cà Mau; từ đó chỉ ra những mâu thuẫn, chồng chéo trong quy
định của pháp luật hiện hành. Tìm hiểu những nguyên nhân chính phát sinh bất
đồng trong chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Phân tích
những điểm mới trong các văn bản Luật hiện hành có liên quan đến công tác
thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi Nhà nước thu hồi đất để tìm ra giải pháp
khả thi nhằm giải quyết tốt nhất những phát sinh khiếu nại do bất đồng với
quyết định thu hồi đất. Từ những nghiên cứu trên góp phần hoàn thiện pháp
luật, nhân rộng những giải pháp hiệu quả trong giải quyết bất đồng khi Nhà
nước thu hồi đất, giúp ổn định trật tự xã hội, đẩy nhanh tốc độ giải phóng mặt
bằng phục vụ phát triển kinh tế xã hội tại thành phố Cà Mau thời gian tới.
4.2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu


5

- Đối tượng nghiên cứu: Thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi nhà nước
thu hồi đất phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Về không gian trên địa bàn thành phố Cà Mau.
+ Về thời gian từ năm 2011 đến 2015.
5. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu, khung lý thuyết
Để hoàn thiện bài viết một cách tốt nhất người viết đã vận dụng một vài

phương pháp nghiên cứu để làm công cụ phục vụ cho việc nghiên cứu của mình
như:
- Phương pháp thu thập thông tin: tổng hợp các tài liệu nghiên cứu có liên
quan đã công bố, các văn kiện, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước
về thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi nhà nước thu hồi đất.
- Phương pháp thống kê.
- Phương pháp phân tích, so sánh.
- Phương pháp khảo sát thực địa.
- Phương pháp chuyên gia: phỏng vấn, xin ý kiến các chuyên gia trong
lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai và giải quyết bất đồng khi nhà nước thu
hồi đất tại tỉnh Cà Mau.
- Phương pháp dự báo và báo cáo kết quả nghiên cứu.
6. Kết quả nghiên cứu và giá trị ứng dụng của đề tài
6.1. Kết quả nghiên cứu:
- Tổng hợp và hệ thống các luận cứ khoa học quản lý nhà nước về thu hồi
đất và giải quyết bất đồng khi thu hồi đất.
- Xây dựng được khung lý thuyết về giải quết bất đồng trong thu hồi đất
tại thành phố Cà Mau.
- Phân tích và đánh giá một cách khoa học thực trạng về thu hồi đất và giải
quyết bất đồng khi nhà nước thu hồi đất tại thành phố Cà Mau.
6.2. Giá trị ứng dụng của đề tài.
- Đề xuất được một số giải pháp cụ thể, đặc thù góp phần hoàn thiện cơ
chế chính sách về giải quyết bất đồng khi nhà nước thu hồi đất tại thành phố Cà
Mau.
- Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà nghiên cứu,
hoạch định chính sách về thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi nhà nước thu
hồi đất; là tài liệu tham khảo cho các cơ sở đào tạo và bồi dưỡng cán bộ, công


6

chức, viên chức, học sinh, sinh viên trong hệ thống các trường, học viện ở nước
ta.

Chương 1: Cơ sở lý luận về thu hồi đất và giải quyết bất đồng
khi nhà nước thu hồi đất
1.1. Tổng quan về thu hồi đất và bất đồng khi nhà nước thu hồi đất
Đất đai đã được thừa nhận là tài nguyên vô cùng quí giá, là tư liệu sản
xuất đặc biệt không thể thay thế của sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành
phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân
cư, xây dựng các cơ sở kinh tế công nghiệp, dịch vụ, văn hóa, xã hội và an ninh
quốc phòng.
Ngày nay, khi dân số tăng lên, đất đai càng có ý nghĩa to lớn trong sự
nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và cải thiện chất lượng sống cho
người dân. Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên qui định đất đai có tầm
quan trọng đặc biệt. Trước hết, đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành
nông nghiệp, lĩnh vực không chỉ cung cấp ¼ GDP mà còn nuôi sống hơn ½ dân
số nước ta. Hơn nữa trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng nguồn tài
nguyên phong phú là điều kiện tiên quyết để đất nước khai thác, sử dụng cho
phát triển công nghiệp, dịch vụ...
1.1.1. Khái niệm về thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi nhà nước thu hồi
đất.
a) Thu hồi đất
Theo Luật Đất đai 2013 thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại
quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu
lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Nhà nước thu hồi
đất gồm 04 trường hợp chủ yếu sau:
- Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh nhằm mục đích:
+ Làm nơi đóng quân, trụ sở làm việc;
+ Xây dựng căn cứ quân sự; xây dựng công trình phòng thủ quốc gia, trận

địa và công trình đặc biệt về quốc phòng, an ninh;
+ Xây dựng ga, cảng quân sự; xây dựng công trình công nghiệp, khoa học
và công nghệ, văn hóa, thể thao phục vụ trực tiếp cho quốc phòng, an ninh;
+ Xây dựng kho tàng của lực lượng vũ trang nhân dân;
+ Làm trường bắn, thao trường, bãi thử vũ khí, bãi hủy vũ khí;


7

+ Xây dựng cơ sở đào tạo, trung tâm huấn luyện, bệnh viện, nhà an dưỡng
của lực lượng vũ trang nhân dân;
+ Xây dựng nhà công vụ của lực lượng vũ trang nhân dân;
+ Xây dựng cơ sở giam giữ, cơ sở giáo dục do Bộ Quốc phòng, Bộ Công
an quản lý.
- Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng trong các trường hợp:
+ Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc Hội quyết định chủ
trương đầu tư mà phải thu hồi đất; thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ
chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm: Dự án xây dựng
khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới,
dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); dự án xây
dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở
trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình
di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng
trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia; dự
án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi,
cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu,
khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải;
+ Thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải
thu hồi đất bao gồm: dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị,

tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng
cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công
trình sự nghiệp công cấp địa phương; dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật
của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông
tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải; dự án xây
dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định
cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của
cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ;
nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; dự án xây dựng khu đô thị
mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm
công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập
trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; dự án khai thác khoáng
sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản


8

làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có
khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản.
- Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai bao gồm:
+ Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê,
công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi
sử dụng đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm;
+ Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất;
+ Đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm
quyền;
+ Đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định của Luật này
mà nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho;
+ Đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm;
+ Đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này

mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm;
+ Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị
xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành;
+ Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng
liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên
tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục;
+ Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không
được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24
tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên
thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì
chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền
tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến
độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư
vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về
đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng.
- Nhà nước thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự
nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người bao gồm:
+ Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà
nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân
sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn
nhu cầu sử dụng đất; người sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền thuê đất


9

hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu
cầu sử dụng đất;
+ Cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế;
+ Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất;
+ Đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn nhưng không được gia

hạn;
+ Đất ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trường có nguy cơ đe dọa tính mạng
con người;
+ Đất ở có nguy cơ sạt lở, sụt lún, bị ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai
khác đe dọa tính mạng con người.
b) Giải quyết bất đồng khi Nhà nước thu hồi đất.
- Bất đồng khi Nhà nước thu hồi đất là việc tổ chức, cá nhân có đất bị thu
hồi căn cứ theo quy định của pháp luật liên quan, xét thấy việc Nhà nước thu
hồi đất của mình là chưa đúng và gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp
của mình; đồng thời đề nghị cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại xem xét lại quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi hành chính của cán bộ, công chức
trong quá trình giải quyết công việc trên lĩnh vực thu hồi đất.
- Giải quyết bất đồng khi Nhà nước thu hồi đất là việc cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền tiến hành xác minh, thu thập hồ sơ có liên quan, kết
luận và ra quyết định giải quyết bất đồng của người hoặc tổ chức bị thu hồi đất
khiếu nại quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền hoặc hành vi hành chính của cán bộ, công chức trong quá trình giải
quyết công việc trên lĩnh vực thu hồi đất.
Từ các khái niệm cơ bản nêu trên, ta thấy căn cứ Luật khiếu nại năm 2011
thì việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại được thực hiện như sau:
Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái
pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người
khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ
quan có người có hành vi hành chính, hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa
án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. Trường hợp người khiếu nại
không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu, hoặc quá thời hạn quy định mà
khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến thủ trưởng
cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, hoặc

10

khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành
chính. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết
khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải
quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của
Luật Tố tụng hành chính.
Khiếu nại lần đầu: là khiếu nại trực tiếp với cơ quan, cá nhân, tổ chức đã
ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi mà người khiếu nại cho rằng quyết
định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Khiếu nại lần hai: là khiếu nại đến cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan
giải quyết khiếu nại lần đầu.
Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng: là quyết định có hiệu lực thi
hành và người khiếu nại không được khiếu nại tiếp. Việc gọi là quyết định giải
quyết khiếu nại lần hai hoặc cuối cùng ảnh hưởng đến quyền khiếu nại, khiếu
kiện tiếp của công dân, bởi nếu đó là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng
thì nó sẽ có hiệu lực pháp luật và người dân sẽ không được khiếu nại, khiếu
kiện tiếp; còn nếu là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì khi không đống
ý người dân có quyền khiếu kiện ra Tòa án.
Từ khái niệm quyết định hành chính tại khoản 8 điều 2 Luật khiếu nại năm
2011 ta có thể hiểu khái quát về quyết định hành chính trong thu hồi đất là:
văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước ban hành được áp dụng một lần để thu hồi đất đối
với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hành vi hành chính là đối tượng khiếu
nại của quyền khiếu nại trong thu hồi đất của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ thu hồi đất.
Như vậy việc bất đồng và giải quyết bất đồng khi Nhà nước thu hồi đất
được thực hiện bằng một trong hai hình thức; đó là khiếu nại và giải quyết
khiếu nại theo quy trình giải quyết khiếu nại hành chính hoặc khởi kiện và giải

quyết khởi kiện theo quy trình tố tụng hành chính.
b.1. Giải quyết bất đồng theo quy trình phi tố tụng
Trình tự, thủ tục giải quyết bất đồng khi nhà nước thu hồi đất theo quy
trình phi tố tụng được thực hiện trên cơ sở Căn cứ Luật Khiếu nại năm 2011,
Luật Đất đai năm 2013 và Thông tư số 07, ngày 31/10/2013 của Thanh tra
Chính phủ về quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính, đó là:


11

Khi nhận được khiếu nại thì cá nhân hoặc tổ chức có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại lần đầu thụ lý đơn theo quy định, sau đó giao cho các cơ quan
chuyên môn theo ngành, lĩnh vực rà soát, kiểm tra nội dung bị khiếu nại, tham
mưu cho cá nhân, tổ chức giải quyết khiếu nại ban hành quyết định giải quyết
khiếu nại lần đầu. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định
giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không
được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến cơ quan, thủ trưởng cấp trên
trực tiếp của cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Tương
tự như giải quyết khiếu nại lần đầu, cơ quan, cá nhân giải quyết khiếu nại lần
hai khi nhận được khiếu nại lần hai, giao cho cơ quan phụ trách ngành, lĩnh vực
tham mưu, đề xuất ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Đây là
quyết định giải quyết khiếu nại hành chính cuối cùng; nếu người khiếu nại vẫn
không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai thì khởi kiện đến Tòa án nhân
dân cùng cấp với cơ quan giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định.
b.2. Giải quyết bất đồng theo quy trình tố tụng
Căn cứ luật khiếu nại năm 2011 và Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì
việc giải quyết bất đồng theo quy trình tố tụng được thực hiện như sau:
Khi người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần
đầu của cơ quan giải quyết khiếu nại hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại
lần đầu không được giải quyết thì khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân

dân cùng cấp với cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của Luật
tố tụng hành chính.
Sau khi thụ lý vụ án hành chính, Tòa án cấp sơ thẩm tiến hành các thủ tục
đưa vụ án ra xét xử và ban hành bản án sơ thẩm; trong thời hạn 30 ngày nếu
một trong hai bên nguyên đơn hoặc bị đơn không thống nhất với nội dung bản
án sơ thẩm thì có quyền khởi kiện đến Tòa án nhân dân cấp phúc thẩm theo quy
định và quyết định bản án cấp phúc thẩm có hiệu lực kể từ ngày ra quyết định.
1.1.2. Đặc điểm của công tác thu hồi đất và giải quyết các bất đồng khi nhà
nước thu hồi đất.
Như chúng ta đã biết để thực hiện được dự án theo đúng tiến độ, thì trước
hết các chủ đầu tư cần phải thu hồi đất của chủ sử dụng và giải quyết thỏa đáng
các bất đồng xãy ra; đó là công việc trọng tâm và hết sức quan trọng. Công việc
này mang tính chất phức tạp, tốn kém nhiều thời gian, công sức và tiền của.
Ngày nay, công việc thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi thu hồi đất ngày


12

càng trở nên khó khăn hơn do đất đai ngày càng có giá trị và khan hiếm; bên
cạnh đó công tác thu hồi đất liên quan đến lợi ích của nhiều cá nhân, tập thể và
của toàn xã hội. Ở các địa phương khác nhau thì công tác thu hồi đất và giải
quyết bất đồng cũng có nhiều đặc điểm khác nhau. Vì vậy cần phải có những
phương pháp hợp lý để thực hiện công tác này. Tuy nhiên, công tác thu hồi đất
và giải quyết bất đồng khi thu hồi đất mang tính đa dạng và phức tạp:
- Tính đa dạng thể hiện: mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất khác
nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định. Đối
với khu vực đô thị, mật độ dân cư cao, ngành nghề đa dạng, giá trị đất và tài
sản trên đất lớn, trình độ nhận thức về pháp luật của người dân cao; dẫn đến
quá trình thực hiện công tác thu hồi đất, giải quyết bất đồng khi thu hồi đất có
những đặc trưng nhất định. Đối với khu vực ngoại thành, mức độ tập trung dân

cư khá cao, ngành nghề dân cư đa dạng, trình độ nhận thức về pháp luật của
người dân không đồng đều... giá đất tính bồi thường, hỗ trợ và công tác thu hồi
đất, giải quyết bất đồng khi thu hồi đất cũng có đặc trưng riêng của nó. Còn đối
với khu vực nông thôn, hoạt động sản xuất chủ yếu của dân cư là sản xuất nông
nghiệp, đời sống phụ thuộc chính vào nông nghiệp, trình độ nhận thức về pháp
luật của người dân hạn chế; do đó, công tác thu hồi đất, tính giá đất bồi thường,
hỗ trợ và giải quyết bất đồng cũng được tiến hành với những đặc điểm riêng
biệt.
- Tính phức tạp thể hiện: đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan
trọng trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người. Ở khu vực ngoại thành,
dân cư chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất đai lại là
tư liệu sản xuất quan trọng trong khi trình độ sản xuất của nông dân thấp, khả
năng chuyển đổi nghề nghiệp khó khăn do đó tâm lý dân cư vùng này là giữ
được đất để sản xuất, thậm chí họ cho thuê đất còn được lợi nhuận cao hơn là
sản xuất nhưng họ vẫn không cho thuê. Trước tình hình đó công tác tuyên
truyền, vận động dân cư tham gia di chuyển, bàn giao mặt bằng là rất khó khăn.
Mặt khác, cây trồng, vật nuôi trên vùng đó cũng đa dạng, không được tập trung
một loại nhất định nên gây khó khăn cho công tác thu hồi đất và rất dễ phát
sinh bất đồng khi thu hồi đất.
Đối với đất ở lại càng phức tạp hơn, do là tài sản có giá trị rất lớn, gắn bó
trực tiếp với đời sống và sinh hoạt của người dân mà tâm lý, tập quán là ngại di
chuyển chỗ ở. Do yếu tố lịch sử để lại nên nguồn gốc sử dụng đất phức tạp và


13

do cơ chế chính sách chưa đáp ứng được với nhu cầu thực tế của người sử dụng
đất nên chưa giải quyết được các vướng mắc, bất đồng của người dân.
+ Việc quản lý đất đai chưa chặt chẽ dẫn đến các hiện tượng lấn chiếm,
xây dựng nhà trái phép nhưng lại không được chính quyền địa phương xử lý

dẫn đến việc phân tích hồ sơ đất đai và áp giá phương án bồi thường gặp rất
nhiều khó khăn.
+ Thiếu quỹ đất dành cho xây dựng khu tái định cư cũng như chất lượng
các khu tái định cư thấp chưa đảm bảo được yêu cầu...
+ Việc áp dụng gía đất ở để tính bồi thường giữa giá thị trường so với quy
định của nhà nước chênh lệch khá xa, nên việc thu hồi đất không được sự đồng
thuận của người dân, dễ dẫn đến những bất đồng, khiếu nại kéo dài.
Từ các điểm trên cho thấy công tác quản lý đất đai rất phức tạp, mỗi khu
vực khác nhau đất đai đều có những tính đặc thù riêng biệt do đó công tác tổ
chức thu hồi đất, giải quyết khiếu nại khi có bất đồng trong thu hồi đất thực
hiện cũng không đồng nhất nhau.
- Khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một khâu trong quy trình quản lý
nhà nước, phát huy quyền dân chủ, giúp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước.
Nghĩa là trong quản lý nhà nước xuất hiện việc khiếu nại là một hoạt động bình
thường, nhưng khi khiếu nại với số lượng nhiều, gay gắt và kéo dài thì công tác
quản lý nhà nước cần phải được xem xét lại.
- Khiếu nại là trong đó bao giờ cũng hàm chứa những dữ liệu chứng tỏ
có sự vi phạm theo đánh giá chủ quan của người khiếu nại hoặc cho là xâm
phạm quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ, cho nên việc khiếu nại không
phải là hoạt động mang tính phòng ngừa mà là việc bảo vệ tích cực quyền và
lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, thông qua việc giải quyết
khiếu nại đã phát hiện những thiếu sót, sai trái để khắc phục kịp thời nên hoạt
động khiếu nại cũng góp phần phòng ngừa những sai phạm trong công tác quản
lý nhà nước.
- Quyền khiếu nại là quyền cơ bản của công dân bảo vệ các quyền khác
không bị xâm phạm khi Nhà nước thực hiện chức năng quản lý. Nói lên đặc thù
của quyền khiếu nại là chỉ phát sinh khi người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích
hợp pháp khác của họ bị xâm phạm và là công cụ khôi phục lại các quyền bị
xâm phạm ấy. Khiếu nại trong thu hồi đất chỉ xuất hiện khi Nhà nước tiến hành
thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ cho chủ thể bị thu hồi mà họ nhận thấy rằng

14

không thỏa đáng, quyền và lợi ích của họ bị xâm phạm thì lúc bấy giờ khiếu nại
trong thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mới phát sinh.
- Quyền khiếu nại chỉ phát sinh trong một thời gian nhất định trong từng
vụ việc cụ thể. Khi hết thời hạn luật định mà công dân không khiếu nại thì xem
như mất quyền khiếu nại về vụ việc đó. Sở dĩ có đặc điểm này vì hoạt động
quản lý nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục, hoạt động sau kế thừa hoạt
động trước. Đồng thời việc quy định thời hiệu khiếu nại giúp nâng cao trách
nhiệm của người dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại.

1.2. Tổng quan pháp luật về thu hồi đất và giải quyết bất đồng khi
nhà nước thu hồi đất.
1.2.1. Thời kỳ từ năm 1993 đến năm 2003
a) Pháp luật đất đai
Luật đất đai năm 1993 là văn bản pháp luật quan trọng nhất đối với công
tác thu hồi đất giai đoạn này. Do thể chế hóa Nghị quyết Đại hội VI năm 1986
của BCH Trung ương Đảng, trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 Luật đất đai năm
1993 đã được ban hành. Luật đất đai năm 1993 bắt đầu ghi nhận quyền của
người sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường. Đất đai có giá và vì vậy phải
được bồi thường tương xứng khi Nhà nước thu hồi vào mục đích công cộng,
quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia. Chính vì sự mở rộng quyền, thừa nhận
giá trị của đất theo quy định của Luật đất đai năm 1993 nên khi thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ đã bắt đầu phát sinh và diễn biến phức tạp trong giai đoạn này.
b) Pháp luật giải quyết bất đồng
Trong giai đoạn này quá trình lập pháp chịu sự chi phối của Hiến pháp
năm 1992 và quyền khiếu nại của công dân cũng vậy. Hiến pháp quy định
quyền khiếu nại của công dân tại điều 74 chỉ ra đối tượng rộng hơn, cụ thể hơn

về quyền khiếu nại so với các bản Hiến pháp trước đây.
Cụ thể hóa những quy định của Hiến pháp về quyền khiếu nại, tố cáo của
công dân thì Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ tư đã thông qua Luật khiếu nại, tố
cáo ngày 18/12/1998, đây là văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất quy
định chi tiết về khiếu nại, tố cáo của công dân (trước đây cao nhất điều chỉnh
bằng Pháp lệnh).
Từ tháng 7 năm 1996 trở về trước việc khiếu nại của người dân chỉ được
giải quyết trong phạm vi cơ quan hành chính nhà nước. Nhằm triển khai hoạt


15

động của Tòa hành chính trên thực tế, ban hành những căn cứ để Tòa án thụ lý
giải quyết các khiếu nại khi những vụ việc bị chủ thể của nó khởi kiện ra Tòa
hành chính thì Pháp Lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã được Ủy
ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 21/5/1996, sau đó được sửa đổi, bổ
sung vào năm 1998.
Văn bản pháp lý quy định chi tiết hướng dẫn người dân thực hiện quyền
khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là: Quy
định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được ban hành kèm
theo Nghị định 90-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ. Quy định cụ thể là chỉ có
UBND cấp tỉnh có quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất và đền
bù thiệt hại quyết định của UBND cấp tỉnh có hiệu lực thi hành mà không quy
định việc khiếu nại tiếp hay khởi kiện. Lúc bấy giờ quy định về thời hiệu khiếu
nại rất ngắn chỉ 15 ngày từ ngày nhận được quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư. Những quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong thu hồi đất
và đền bù thiệt hại chỉ được quy định gói gọn trong một điều của Nghị định nên
chưa đầy đủ và chặt chẽ. Sau đó đến ngày 24/4/1998 Chính phủ đã ban hành
Nghị định 22/1998/NĐ-CP thay thế Nghị định 90-CP ngày 17/8/1994. Nghị

định 22/1998/NĐ-CP mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện
chính sách bồi thường khi nhà nước thu hồi đất; quy định quyền khiếu nại và
giải quyết khiếu nại của công dân trong thu hồi đất và đền bù thiệt hại được
giải quyết theo quy định của pháp luật khiếu nại và tố cáo của công dân. Đây là
sự tiến bộ khi đồng nhất những quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại
trong thu hồi đất và đền bù thiệt hại với những quy định chung về khiếu nại.
Đặc biệt người bị thu hồi đất có quyền được lựa chọn một trong ba phương án
bồi thường: bằng tiền, bằng nhà ở hoặc bằng đất. Tuy nhiên vấn đề thời hiệu
vẫn chưa được điều chỉnh thỏa đáng vì vẫn là 15 ngày. Đây là giai đoạn thu hồi
đất và đền bù thiệt hại trở thành một vấn đề nóng của xã hội. Do mới thừa nhận
giá trị của đất nên sự quản lý giá đất trong thời kỳ này còn yếu kém dẫn đến
những cơn “sốt” giá và vì vậy vấn đề khiếu nại trong thu hồi đất và đền bù thiệt
hại ở giai đoạn này chiếm số lượng nhiều nhất và gay gắt nhất. Đồng thời
những quy định về thu hồi đất và đền bù thiệt hại, những quy định về công tác
giải quyết khiếu nại trong giai đoạn này chưa cụ thể và hợp lý cũng là nguyên
nhân làm cho khiếu nại trong thu hồi đất và đền bù thiệt hại ở thời kỳ Luật đất


16

đai năm 1993 diễn biến phức tạp. Vì vậy cần đặt ra những quy định cụ thể hơn,
hợp lý hơn nhằm thực hiện có hiệu quả công tác thu hồi đất và giải quyết có
hiệu quả các bất đồng trong thu hồi đất.
1.2.3. Thời kỳ từ năm 2003 đến năm 2013
a) pháp luật đất đai
Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn thời điểm hiện tại, tại kỳ họp thứ tư Quốc
Hội Khoá XI đã thông qua Luật đất đai năm 2003, luật này có hiệu lực thi hành
từ ngày 01 tháng 7 năm 2004.
Luật đất năm 2003 đã quán triệt sâu sắc các quán điểm chỉ đạo của Đảng
và Nhà nước tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai phù hợp với đường

lối phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Luật đất đai
mới vẫn dựa trên nền tảng đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại
diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Luật đất đai năm 2003 có rất nhiều nội
dung mới trong đó có vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất như:
Khắc phục cơ bản những bất cập trong chính sách pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng, nhất là mục đích phát triển kinh tế - xã hội
thông qua cơ chế giá đất bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất và quy
định tương đối cụ thể việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai.
Sau khi Luật đất đai 2003 được ban hành, Nhà nước ban hành nhiều văn
bản dưới luật như Nghị định, Thông tư cụ thể hoá các điều luật về giá đất, bồi
thường, hỗ trợ thu hồi đất, bao gồm:
- Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương
pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Thông tư số 114/2004/TT-BTC ngày 26 tháng 11 năm 2004 của Bộ Tài
chính về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11
năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 123/2007/NĐ - CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 sửa đổi, bổ
sung một số điều của Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004
về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 116/TT-BTC ngày 07 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài chính
về hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ - CP ngày 03/12/2004 của


17

Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất.

b) Pháp luật giải quyết bất đồng
Bên cạnh đó, để đảm bảo tính hợp lý trong giải quyết các bất đồng khi
Nhà nước thu hồi đất thời điểm ban hành Luật đất đai mới 2003, Nhà nước
cũng ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo
năm 2004, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm
2005;
- Luật Khiếu nại năm 2011.
- Nghị định 136/2006/NĐ-CP, ngày 14/11/2006 của Chính phủ Quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo.
- Nghị định 75/2012/NĐ-CP, ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi
tiết một số điều của Luật khiếu nại
Đây là giai đoạn phát triển mạnh mẽ nền kinh tế thị trường ở nước ta. Việc
đưa pháp luật của quốc gia tiếp cận với nền pháp luật quốc tế là một điều cần
thiết cho sự phát triển của đất nước. Điều trước hết chúng ta cần phải làm là
phát huy mạnh mẽ quyền làm chủ của công dân, kiện toàn công tác quản lý nhà
nước thông qua việc tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền
khiếu nại và đẩy mạnh, chú trọng công tác giải quyết khiếu nại. Đáp ứng nhu
cầu trên thì Luật khiếu nại, Tố cáo trong giai đoạn này đã không ngừng được
sửa đổi, bổ sung qua các năm: 2004, 2005 kèm theo đó là các văn bản hướng
dẫn thi hành. Thời điểm này văn bản phổ biến được áp dụng trong lĩnh vực
khiếu nại, tố cáo là: Luật khiếu nại, Tố cáo năm 1998 được sửa đổi, bổ sung
năm 2004 và 2005, Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính
phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo và các Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo (sau đây gọi là Nghị
định 136/2006/NĐ- CP). Bên cạnh đó, để phát huy mạnh mẽ quyền khiếu nại
của công dân và giải quyết hiệu quả các khiếu nại thì Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính đã được sửa đổi, bổ sung vào năm 2006. Đồng thời
để thúc đẩy công tác giám sát quá trình giải quyết khiếu nại, quy định quyền
hạn nhiệm vụ của thanh tra trong thời kỳ mới do đó Luật thanh tra đã được

Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 5 thông qua ngày 15/6/2004 thay thế Pháp lệnh
thanh tra ngày 29/3/1990. Luật đất đai năm 2003 (có hiệu lực từ ngày


18

01/7/2004) ra đời để đáp ứng nhu cầu phát triển của xã hội. Về khiếu nại và
giải quyết khiếu nại trong đất đai nói chung đã được quy định cụ thể tại điều
138 Luật đất đai năm 2003. Cụ thể hóa Luật đất đai năm 2003, Nghị định
197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất đã quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải
quyết khiếu nại trong thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (sau đây gọi
là Nghị định 197/2004/NĐ-CP). Về giải quyết khiếu nại trong thu hồi đất và
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Nghị định quy định giải quyết theo Luật đất đai,
Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về hướng dẫn thi hành Luật đất
đai. Lúc bấy giờ công tác giải quyết khiếu nại trong thu hồi đất và bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư theo một quy định khác so với Luật khiếu nại, tố cáo. Thực
tế cho thấy quá trình giải quyết khiếu nại trong thu hồi đất và bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư còn gặp nhiều khó khăn, bên cạnh đó nhằm đưa những quy định
về giải quyết khiếu nại trong thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư lại
gần với những quy định về giải quyết khiếu nại chung trong quản lý hành
chính, đúc kết được các kinh nghiệm từ thực tiễn, ngày 25/5/2007 Chính phủ đã
ban hành Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ
tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu
nại về đất đai (sau đây gọi là Nghị định 84/2007/NĐ-CP) thay thế những quy
định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong thu hồi đất và bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư tại Nghị định 197/2004/NĐ-CP. Nghị định quy định chi tiết về
công tác giải quyết khiếu nại của chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh tại điều
63, 64 của Nghị định. Nghị định đã hệ thống hóa lại trình tự, thủ tục giải quyết

khiếu nại trong thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm đạt hiệu quả
cao trong công tác giải quyết khiếu nại. Những quy định về thu hồi đất và bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư không ngừng hoàn thiện, ngày 13/8/2009 Chính phủ
ban hành Nghị định 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng
đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (sau đây gọi là Nghị
định 69/2009/NĐ-CP). Trong Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã kế thừa những quy
định về khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại trong thu hồi đất và bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư của Nghị định 84/2007/NĐ-CP.
Nhìn chung Luật Đất đai năm 2003, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật


19

khiếu nại, tố cáo năm 2005; và các văn bản dưới luật sau khi ra đời đã tạo ra
những bước đột phá, mang lại diện mạo mới trong quản lý, sử dụng đất và giải
quyết các bất đồng trong thu hồi đất tại thời điểm này. Luật cùng với các văn
bản hướng dẫn thi hành Luật đã giúp công tác quản lý nhà nước về đất đai,
khiếu nại về đất đai dần đi vào kỷ cương, nền nếp. Công tác định giá đất từng
bước được hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, tạo thuận lợi hơn
trong công tác thu hồi đất để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trong
quá trình triển khai thực hiện Luật cùng với sự phát triển nhanh chóng của xã
hội, đang đặt ra không ít khó khăn, bất cập. Đó là tình trạng khiếu nại liên quan
về giá đất bồi thường chưa thỏa đáng, chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất ngày càng phức tạp, khiếu nại vượt cấp, đông người ở địa phương có chiều
hướng tăng lên, nhất là ở các địa phương có nhiều dự án thu hồi đất để xây
dựng các khu dân cư, nhà ở thương mại, các công trình phục vụ phát triển kinh
tế - xã hội... tiềm ẩn sự mất ổn định, tác động xấu đến tình hình an ninh trật tự,
kìm hãm sự phát triển của địa phương, đặc biệt là ở các thành phố lớn, các đô
thị. Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo còn phức tạp về thẩm quyền giải quyết

cũng như trình tự giải quyết, thậm chí còn gây phiền hà cho công dân. Quy
định của Luật Đất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo còn chưa thống nhất về thẩm
quyền giải quyết khiếu nại về đất đai dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan nhận
đơn, chuyển đơn lòng vòng và giải quyết không dứt điểm. Việc thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn còn nhiều bất cập lớn, dẫn đến tình trạng khiếu
kiện đông người, kéo dài thời hạn giải phóng mặt bằng, làm chậm tiến độ thực
hiện các dự án đầu tư, trong đó có các dự án, công trình trọng điểm của Nhà
nước, ảnh hưởng đến môi trường đầu tư... Vì vậy để tháo gỡ những khó khăn,
vướng mắc trong quản lý đất đai, giải quyết tốt hơn các yêu cầu, khiếu nại của
người dân về đất đai, nhằm tạo môi trường đầu tư thuận lợi, thúc đẩy nhanh
hơn quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Quốc hội đã ban hành
Luật đất đai năm 2013.
1.2.4. Thời kỳ từ năm 2013 đến nay.
a) pháp luật đất đai
Thời kỳ này pháp luật về đất đai quan trọng nhất và được chờ đợi nhất đó
là Luật đất đai năm 2013. Sau khi Luật đất đai năm 2013 ra đời, Chính phủ và
các cơ quan trực thuộc đã ban hành nhiều Nghị định, Thông tư hướng dẫn nhằm
sớm đưa Luật vào cuộc sống; đó là: