Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai của Uỷ ban nhân cấp quận, huyện và Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN VIỆT HÙNG

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN VIỆT HÙNG

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
Chuyên ngành: Luật hiến pháp và luật hành chính
Mã số: 60.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS VŨ THƯ

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi, Nguyễn Việt Hùng, xin cam đoan những nội dung trong luận văn
này là kết quả của quá trình nghiên cứu của bản thân, không sao chép từ các
công trình của các tác giả khác. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực
và chính xác. Các ý kiến, khái niệm có ý nghĩa khoa học tham khảo từ các tài
liệu khác đã được chú dẫn và liệt kê trong danh mục tài liệu tham khảo.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về những nội dung trên.
Tác giả luận văn

Nguyễn Việt Hùng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH
CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI .................................................................... 8
1.1. Khái niệm, đ c đi m và vai tr của giải quyết khiếu n i hành chính
trong lĩnh vực đất đai ........................................................................................ 8
1.2. Đối tượng khiếu n i, thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu n i
hành chính về đất đai....................................................................................... 18
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết khiếu n i hành chính
về đất đai ......................................................................................................... 29
Chương 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỂ ĐẤT
ĐAI TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH............................................ 34
2.1. Các đ c đi m của thành phố Hồ Chí Minh có liên quan đến việc
giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai ...................................................... 34

2.2. Các văn bản quy định về giải quyết khiếu n i hành chính trong lĩnh
vực đất đai ....................................................................................................... 37
2.3. Thực tiễn giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai t i thành phố
Hồ Chí Minh.................................................................................................... 39
Chương 3: MỘT SỐ ĐỀ XUẤT NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ......................................................................... 53
3.1. Hoàn thiện pháp luật về khiếu n i hành chính và pháp luật về đất
đai .................................................................................................................... 53
3.2. Tăng cường chất lượng tổ chức thực hiện việc giải quyết khiếu n i
......................................................................................................................... 60
3.3. Nâng cao trình độ và chính sách đãi ngộ đối với người làm công
tác giải quyết khiếu n i về đất đai ................................................................... 66
3.4. Nâng cao chất lượng giám sát ho t động giải quyết khiếu n i hành
chính về đất đai ............................................................................................... 68


3.5. Một số giải pháp cho giải quyết khiếu n i t i thành phố Hồ Chí
Minh ................................................................................................................ 70
KẾT LUẬN................................................................................................................... 73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT
KNHC

Khiếu n i hành chính

HVHC

Hành vi hành chính

GQKN

Giải quyết khiếu n i

QĐHC

Quyết định hành chính


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Kết quả giải quyết đơn khiếu n i thuộc thẩm quyền .................... 43
Bảng 2.2: Kết quả thực hiện quyết định giải quyết khiếu n i có hiệu lực pháp
luật .................................................................................................................. 44


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của ề t i
Khiếu n i là hiện tượng khách quan trong đời sống xã hội. Bởi lẽ, trong
quá trình quản lý nhà nước nói riêng không th tránh khỏi tình tr ng những vi
ph m pháp luật xâm ph m đến lợi ích nhà nước ho c quyền và lợi ích hợp
pháp của công dân hay tổ chức, xã hội. M t khác, từ xưa tới nay, trong bất kì
nhà nước nào, giai cấp thống trị, các nhà cầm quyền đều muốn ở mức độ này
hay mức độ khác, quan tâm và cho phép người dân được kêu oan đến cơ quan
nhà nước đ được xem xét và giải quyết, nhằm làm dịu l ng dân và ổn định
xã hội. Đồng thời, thông qua việc người dân khiếu n i và việc giải quyết
khiếu n i của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các hiện tượng tiêu cực và vi
ph m pháp luật trong xã hội được kịp thời phát hiện và xử lý, góp phần giữ
vững trật tự, kỉ cương xã hội.

Ở nước ta, từ khi Cách m ng tháng Tám thành công, Đảng và Nhà
nước ta luôn quan tâm đến công tác giải quyết khiếu n i của công dân và coi
đây là nhiệm vụ thường xuyên của các cấp, các ngành trong ho t động quản
lý nhà nước. Tuy nhiên, từ khi nước ta bước vào thực hiện công cuộc đổi mới,
nhiều cơ chế, chính sách, pháp luật và các điều kiện kinh tế - xã hội được đổi
mới, việc thực hiện các dự án phát tri n kinh tế - xã hội, chỉnh trang đô thị đ i
hỏi chính quyền địa phương phải thu hồi đất, bồi thường giải phóng m t bằng,
tái định cư cho người dân tăng đột biến trong cả nước, vì vậy, tình hình khiếu
n i hành chính nói chung và khiếu n i liên quan đến đất đai nói riêng cũng có
chiều hướng gia tăng tỉ lệ thuận cả về số lượng, qui mô và mức độ, đ t ra
những vấn đề hết sức bức xúc, phức t p. Thậm chí c n xuất hiện nhiều “đi m
nóng” khiếu n i liên quan đến đất đai gây ảnh hưởng không nhỏ đến an ninh,
chính trị, trật tự và ổn định xã hội ở một số địa phương trong cả nước. Đây là
những vấn đề nh y cảm, đ i hỏi phải giải quyết một cách thận trọng, ch t chẽ
1


và toàn diện. M c dù pháp luật về đất đai, về khiếu n i hành chính trong ở
Việt Nam những năm gần đây đã liên tục được sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai
năm 1988, năm 1993, 2003, 2013; Luật Khiếu n i năm 1998, năm 2004, năm
2005, năm 2011 , nhưng những thay đổi này vẫn chưa thực sự phát huy được
những ưu đi m mà vẫn c n tồn t i nhiều bất cập trong thực tiễn. Các cơ quan
hành chính nhà nước vẫn chịu áp lực rất lớn từ công việc giải quyết khiếu n i
hành chính về đất đai, song vẫn không đáp ứng được đầy đủ, kịp thời nhu cầu
và mong muốn của người khiếu n i. Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng
quý giá của quốc gia, là tài sản có giá trị lớn, tư liệu sản xuất quan trọng của
con người, là tài sản mang tính kế thừa của cha ông đề l i vì vậy việc khiếu
n i “cầu may”, không tuân thủ pháp luật, khiếu n i với thái độ gay g t, kéo
dài nhằm đem l i lợi ích cho cá nhân; hiện tượng né tránh, chậm trễ và không
tuân thủ pháp luật của người giải quyết khiếu n i ngày càng phổ biến.

M c dù Luật Khiếu n i 2011, Luật Đất đai 2013 mới được ban hành
với nhiều quy định cụ th , đề cập đến nhiều lĩnh vực khiếu n i hơn so với luật
trước đó song qua 5 - 6 năm thực hiện, thực tế đã nảy sinh một số vấn đề bất
cập, chưa đồng bộ cần được nghiên cứu, sửa đổi bổ sung như: Luật Đất đai
2013 chưa quy định chương riêng về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu n i
quyết định hành chính QĐHC , hành vi hành chính HVHC về đất đai mà
chỉ quy định t i Điều 204 dẫn chiếu việc giải quyết khiếu n i QĐHC, HVHC
về đất đai thì thực hiện theo quy định của Luật Khiếu n i, việc áp dụng thời
hiệu đối với khiếu n i đ i l i nhà đất tồn đọng, vấn đề từ chối tiếp công dân
của cán bộ tiếp dân, quy định về gửi quyết định giải quyết khiếu n i lần đầu
cho người khiếu n i, quy định không b t buộc tổ chức đối tho i với việc giải
quyết khiếu n i lần đầu trong đó có khiếu n i về đất đai, chưa có hướng dẫn
xác định trường hợp chuy n từ khiếu n i sang tố cáo, việc thụ lý giải quyết
khiếu n i về đất đai khi cấp dưới đ quá h n không giải quyết, thời hiệu khởi
2


kiện QĐHC, HVHC của Luật Khiếu n i 2011 mâu thuẫn với Luật Tố tụng
hành chính.
Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh là chính quyền địa phương ở
đô thị, là thành phố trực thuộc Trung ương. Nhiệm vụ quyền h n của Uỷ ban
nhân dân thành phố Hồ Chí Minh được quy định t i Điều 42,43 Luật Tổ chức
chính quyền đia phương năm 2015. Với lĩnh vực quản lý nhà nước rộng, cùng
với thẩm quyền theo Luật Đất đai 2013 trong đó có thẩm quyền quy ho ch, kế
ho ch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi và cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất…; quá trình quản lý đã phát sinh nhiều đơn khiếu n i, tố
cáo, kiến nghị, phản ánh liên quan đến đất đai. Giải quyết đơn khiếu n i, tố
cáo liên quan đến đất đai là một trong những nhiệm vụ quan trọng của chính
quyền thành phố Hồ Chí Minh.
Trong những năm qua, số đơn khiếu n i, tố cáo, kiến nghị, phản ánh

thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền Thành phố thường chiếm tỉ lệ
lớn so với cả nước, trong đó chủ yếu là đơn khiếu n i liên quan đến lĩnh vực
đất đai; song chất lượng giải quyết đơn thuộc thẩm quyền của chính quyền
Thành phố c n thấp. Số đơn thư khiếu n i, tố cáo giải quyết dứt đi m c n
thấp, người dân tiếp tục khiếu n i lên Trung ương và khởi kiện vụ án hành
chính tăng; t o thành các đi m nóng t i địa phương, nhất là những địa phương
đang diễn ra quá trình đô thị hóa m nh mẽ, những địa phương có nhiều dự án
thu hồi đất, bồi thường, giải phóng m t bằng, tái định cư.
Từ những trình bày trên đây nghiên cứu việc giải quyêt khiếu n i hành
chính trong lĩnh vực đất đai là rất cấp thiết. Vì vậy, học viện chọn chủ đề này
làm luận văn th c sĩ và hy vọng sẽ được đóng góp một phần nhỏ bé của mình
vào việc hoàn thiện pháp luật khiếu n i hành chính về đất đai, đ hướng tới
xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ và văn minh.
3


2. T nh h nh nghi n c u ề t i
Giải quyết khiếu n i hành chính của công dân, đ c biệt là giải quyết
khiếu n i liên quan đến đất đai luôn được Đảng, Nhà nước ta quan tâm. Vì
vậy vấn đề khiếu n i, giải quyết khiếu n i hành chính đã thu hút được sự quan
tâm của nhiều tác giả, của các cấp, các ngành. Đã có nhiều công trình nghiên
cứu ở các góc độ khác nhau được công bố. Số lượng các công trình nghiên
cứu liên quan đến chủ đề nói trên là khá lớn, trong đó có một số công trình
tiêu bi u sau:
Đề tài nghiên cứu cấp bộ: “Cơ chế giải quyết khiếu n i và các giải pháp
nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu n i” của th c sỹ Chu Đức Th ng,
Vụ pháp chế, Thanh tra Chính phủ năm 2008; “Cơ chế giải quyết khiếu n i,
thực tr ng và giải pháp” của TS Hoàng Ngọc Giao - Viện nghiên cứu chính
sách pháp luật và phát tri n, “Cải cách về thủ tục hành chính trong công tác
tiếp công dân và giải quyết khiếu n i, tố cáo” của Thanh tra nhà nước năm

2002.
Sách chuyên khảo: “Cải cách thủ tục hành chính thực hiện quyền và
nghĩa vụ công dân ở nước ta hiện nay” của PTS Vũ Thư năm 2000.
Các bài t p chí “Hai con đường giải quyết khiếu n i hành chính - giải
pháp, lựa chọn và tri n vọng” của TS Vũ Thư đăng trên T p chí T a án nhân
dân năm 1998; “Những kinh nghiệm rút ra qua công tác giải quyết khiếu n i,
tố cáo trong thời gian qua” của Ngô Đăng Huynh trong t p chí Thanh tra năm
1999”; “ Việc áp dụng pháp luật đ giải quyết khiếu n i về đất đai” của
Nguyễn Tuấn Khanh - T p chí Thanh tra số 5 năm 2008; “Một số vấn đề quản
lý nhà nước về đất đai trong giai đo n hiện nay” của tiến sĩ Nguyễn Đình
Bồng - T p chí Quản lý nhà nước.
Luận án: “Hoàn thiện pháp luật khiếu n i, tố cáo trong điều kiện xây
dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam” của TS Ngô M nh Toan.
4


Luận văn: Luận văn th c sĩ của Nguyễn Thị Thu Hằng: “Giải quyết
khiếu n i về đất đai t i khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước
ở tỉnh B c Giang, Luận văn th c sĩ của Đ ng Anh Tuấn: “Giải quyết khiếu n i
trong lĩnh vực đất đai – Qua thực tiễn tỉnh Thái Nguyên”.
Tìm hi u kết quả nghiên cứu của các công trình trên cho thấy, các đề
tài, công trình khoa học trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề cả lý luận
và thực tiễn về khiếu n i hành chính, hoàn thiện về pháp luật và áp dụng pháp
luật trong quản lý nhà nước về giải quyết khiếu n i. Các công trình trên chủ
yếu đi sâu vào phân tích, luận giải về khiếu n i hành chính nhà nước nói
chung mà không đi sâu vào phân tích, làm rõ việc giải quyết khiếu n i về đất
đai của từng cấp chính quyền; đ từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu
quả giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai của Uỷ ban nhân dân các cấp ở
Việt Nam hiện nay. Đây là cơ sở rất quan trọng đ nghiên cứu đề tài giải
quyết khiếu n i hành chính về đất đai của Uỷ ban nhân cấp quận, huyện và

Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh.
3. Mục ích và nhiệm vụ nghi n c u
Mục đích của luận văn là trên cơ sở lý luận và thực tiễn của việc giải
quyết khiếu n i hành chính về đất đai, luận văn đưa ra những phương hướng
và giải pháp sát thực đ hoàn thiện pháp luật khiếu n i hành chính về đất đai,
nhằm góp phần bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của công dân trong điều
kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Đ đ t được mục
tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây:
- Làm rõ quan niệm về khiếu n i hành chính, pháp luật về khiếu n i
hành chính, từ đó làm rõ quan niệm về khiếu n i hành chính trong lĩnh vực
đất đai.
- Phân tích, làm rõ đ c đi m, nội dung cơ bản của pháp luật về khiếu
n i hành chính về đất đai.
5


- Phân tích và đánh giá thực tr ng pháp luật về khiếu n i hành chính
trong lĩnh vực đất đai ở thành phố Hồ Chí Minh hiện nay. Trên cơ sở đó tìm
ra những phương hướng và giải pháp cơ bản hoàn thiện pháp luật về khiếu n i
hành chính trong lĩnh vực đất đai.
4. Đối tượng v phạm vi nghi n c u
Đối tượng nghiên cứu: luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và
thực tiễn về giải quyết khiếu n i hành chính trong lĩnh vực đất đai
Ph m vi nghiên cứu: Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh và quận,
huyện, giai đo n từ năm 2015 đến 2017.
5. Phương pháp luận v phương pháp nghi n c u
Luận văn nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác –
Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan đi m của Đảng ta về vấn đề nhà
nước, pháp luật, vấn đề đất đai, quyền con người...
Các phương pháp nghiên cứu cụ th là: phương pháp thống kê, phương

pháp so sánh, đối chiếu số liệu khiếu n i và giải quyết khiếu n i giữa các năm,
phương pháp phân tích - tổng hợp, khảo sát thực tiễn trong quá trình giải
quyết các vấn đề đ t ra của đề tài, chứng minh đ đánh giá tình hình giải
quyết khiếu n i và xâu chuỗi các vấn đề hoàn thiện luận văn.
6. Ý ngh a lý luận v thực tiễn của ề t i
Luận văn là công trình bước đầu nghiên cứu vấn đề một cách có hệ
thống về pháp luật giải quyết khiếu n i hành chính trong lĩnh vực đất đai và
việc hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai, do
vậy luận văn có th có những đóng góp mới sau đây:
- Góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về giải quyết khiếu
n i hành chính về đất đai.
- Phân tích đánh giá có hệ thống thực tr ng pháp luật về khiếu n i hành
chính và thực tr ng thực hiện quy định pháp luật về giải quyết khiếu n i hành
chính về đất đai.
6


- Đề xuất được một số phương hướng và giải pháp cơ bản góp phần
hoàn thiện pháp luật về khiếu n i hành chính về đất đai.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn ngoài phần mục lục, mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu
tham khảo, kết cấu luận văn chia thành 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận của giải quyết khiếu n i hành chính
trong lĩnh vực đất đai.
Chương 2: Thực tr ng giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai từ
thực ti n thành phố Hồ Chí Minh.
Chương 3: Một số đề xuất nâng cao hiệu quả quyết khiếu n i hành
chính trong lĩnh vực đất đai.

7

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1. Khái niệm

c iểm v

vai tr của giải quyết hiếu nại h nh

chính trong l nh vực ất ai
1.1.1.
lĩ

vự

ấ

1.1.1.1. Khái niệm
Thuật ngữ khiếu n i hành chính được sử dụng khá phổ biến trong các
công trình nghiên cứu khoa học pháp lý và thực tiễn xây dựng, thực hiện pháp
luật hiện nay với nhiều quan niệm khác nhau. Cụ th :
Thứ nhất, Khi u n i tron ho t
n

u

u

qu n h nh h nh nh n

qu n h nh h nh nh n
h nh hi

n qu n

n

ph m ho

m

t

n

i

i qu t

ho r n qu t

nh n

i

n

th m qu n tron

nh h nh h nh h nh vi h nh

nh h nh vi

m ph m t i qu n

việ

trái pháp u t

h h p pháp

m

m nh [10, tr.

20 . Quan niệm này có đi m c n h n chế là chưa phản ánh đầy đủ về ph m vi
chủ th của khiếu n i hành chính và ph m vi chủ th có thẩm quyền giải quyết
khiếu n i.
Thứ hai, Khi u n i h nh h nh

tr nh h p h nh h nh [9, tr. 34 .

Quan niệm này c n chưa hợp lí vì khiếu n i hành chính là hành vi đơn
phương của cá nhân, tổ chức làm phát sinh tranh chấp hành chính chứ bản
thân khiếu n i hành chính không th là tranh chấp hành chính.
Thứ ba, Khi u n i
pháp u t qu

nh

u

việ

á nh n

u h th

th m qu n

h nh h nh h nh vi h nh h nh hi h
h nh vi

trái pháp u t

qu n t

m ph m
8

n

h

th o th t

o

t

i á qu t

nh

á qu t

nh

m

ho r n

n qu n

i

h h p pháp


m nh [39, tr. 33 . Quan niệm này tương đối phù hợp với quy định t i Điều 30
của Hiến pháp 2013 về quyền khiếu n i, nhưng cũng chưa thật sự hợp lý vì
nếu quan niệm khởi kiện vụ án hành chính là một hình thức của KNHC thì sẽ
không th phân biệt KNHC với khiếu kiện hành chính, khởi kiện vụ án hành
chính. Về thuật ngữ

hi u iện h nh h nh , nhìn chung các công trình

nghiên cứu đều trực tiếp ho c gián tiếp thừa nhận đây là những thuật ngữ

phản ánh những đ c tính chung của “khiếu n i hành chính” và

h i iện v

án h nh h nh . Như vậy KNHC và khởi kiện vụ án hành chính là hai hình
thức cụ th của khiếu kiện hành chính.
Theo từ đi n Bách khoa Việt Nam: “KNHC
n h

qu n h nh h nh nh n

QĐHC m h
h i ho

ho

sẽ

m

h nh vi v qu t

thiệt h i

n qu n

t sử

việ

á nh n h

t

hữ m t h nh vi h

nh

h n

ún pháp u t

i

h h p pháp

h
m t
thiệt

h ”[13, tr. 506].

Khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của KNHC, đồng thời phân biệt
được KNHC với các khiếu n i khác.
Theo quy định t i Điều 2 của Luật Khiếu n i 2011 thì “Khi u n i
việ
n

n
qu

n

qu n t

nh

n h

QĐHC HVHC
tron
h

h

ho

qu n t

h

n

á nh n

h

n

m ph m qu n

ho r n qu t
i h h p pháp

ho

n

qu t

nh ho

th o th t

th m qu n

qu n h nh h nh nh n

qu n h nh h nh nh n
hi

án b

i

o Lu t
m

i

th m qu n

nh ỷ u t án b

h nh vi

t

ng

trái pháp u t

m nh”.

Như vậy, xét về bản chất, KNHC phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành
chính nhà nước, xảy ra trong ho t động của tất cả các cơ quan nhà nước. Đây
không chỉ là phương thức quan trọng đ mọi công dân hướng đến các cơ quan
nhà nước nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, mà c n là phương
tiện đ các cơ quan nhà nước ho c cán bộ, công chức trong các cơ quan đó
9


ki m tra được tính pháp lý, tính đúng đ n của các quyết định, hành vi mà
mình đã thực hiện. Khi có một KNHC cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan,
tổ chức ho c công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ
đã bị xâm h i. Nội dung của các KNHC không phụ thuộc vào nhiệm vụ, chức
năng các cơ quan nhà nước mà lệ thuộc vào chính QĐHC ho c HVHC bị
khiếu n i. Như vậy, KNHC là một hiện tượng xã hội th hiện một d ng quan
hệ đ c biệt phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan, tổ chức,
cá nhân. Và đây là quyền được sử dụng khi các quyền chủ th khác của chính

người khiếu n i ho c của người được người khiếu n i bảo hộ bị xâm ph m.
Tóm l i, mục đích của việc khiếu n i trước hết là nhằm bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của người khiếu n i khỏi bị xâm h i bởi những việc làm, những
quyết định, chính sách trái pháp luật của các cơ quan nhà nước và người có
thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Suy rộng ra mục đích của khiếu n i
chính là nhằm đảm bảo cho các qui định pháp luật liên quan tới các quyền, lợi
ích của cơ quan, tổ chức, công dân được thực hiện nghiêm chỉnh; giúp cho
ho t động quản lý, điều hành của các cơ quan, tổ chức nhà nước có hiệu quả,
các QĐHC, HVHC trái pháp luật được sửa đổi ho c bãi bỏ kịp thời, ngăn
ngừa các vi ph m pháp luật có th xảy ra từ phía những người thực thi công
vụ.... góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.
Với những trình bày trên, khiếu n i hành chính về đất đai là việc công
dân, cơ quan, tổ chức ho c cá nhân theo thủ tục do Luật Khiếu n i quy định,
đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét l i QĐHC, HVHC
liên quan đến lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, khi có căn cứ cho rằng quyết
định ho c hành vi đó là trái pháp luật, xâm ph m quyền lợi ích hợp pháp của
mình.
Theo Khoản 11, Điều 2 Luật Khiếu n i năm 2011 thì giải quyết khiếu
n i là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu n i. Ở
10


đây có th thấy giải quyết khiếu n i GQKN bao gồm các công việc: xác
minh đ làm rõ các tình tiết sự việc, kết luận về nội dung khiếu n i, trong đó
xác định rõ khiếu n i của các cơ quan, tổ chức, cá nhận là đúng, đúng một
phần ho c sai toàn bộ; căn cứ quy định của pháp luật xử lý từng vấn đề cụ th
trong nội dung khiếu n i từ đó quyết định giữ nguyên, sửa đổi ho c hủy bỏ
một phần hay toàn bộ QĐHC bị khiếu n i, chấm dứt QĐHC bị khiếu n i,
quyết định việc bồi thường thiệt h i cho người khiếu n i nếu có ho c giải

quyết vấn đề cụ th khác trong nội dung khiếu n i. Yêu cầu của việc GQKN
là phải tuân theo đúng quy định của pháp luật, tức là phải đúng thẩm quyền,
trình tự thủ tục giải quyết, trong đó xác định đúng cơ quan có thẩm quyền là
vấn đề quan trọng. T i Khoản 2, điều 204 Luật Đất đai năm 2013 quy định về
trình tự thủ tục GQKN QĐHC, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của
pháp luật về khiếu n i.
Theo đó, có th hi u GQKN về đất đai là việc cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu n i
đối với các QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính nhà nước trong quản lý và
sử dụng về đất đai.
1.1.1.2. Đ

i m

Bản chất của việc GQKN về đất đai là một ho t động quản lý nhà nước
trong lĩnh vực đất đai. Do đó đ i hỏi ho t động này phải tuận thủ theo những
nguyên t c và trình tự thủ tục nhất định nhằm đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả
trong ho t động quản lý nhà nước về đất đai. GQKN về đất đai là một hình
thức GQKN nói chung vì vậy GQKN về đất đai mang đ c đi m của GQKN
đó là:
Th nh t, giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai là ho t động mang
tính quyền lực nhà nước, chủ yếu do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.
Trong quá trình giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai, người có
thẩm quyền giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai Chủ tịch Ủy ban nhân
11


dân các cấp, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước về đất đai như Sở Tài
nguyên và Môi trường, Ph ng Tài nguyên và Môi trường, cơ quan Thanh tra
nhà nước… phải sử dụng quyền lực nhà nước đ ra các quyết định như: yêu

cầu người khiếu n i cung cấp thông tin, tài liệu và những bằng chứng về nội
dung khiếu n i, yêu cầu người bị khiếu n i giải trình bằng văn bản về những
nội dung khiếu n i. Trong trường hợp cần thiết, theo quy định của pháp luật
phải sử dụng quyền lực nhà nước đ áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi
hành các quyết định đã có hiệu lực như: người có trách nhiệm chấp hành
quyết định giải quyết khiếu n i nếu không chấp hành thì tùy theo tính chất,
mức độ vi ph m mà bị xử lý kỷ luật, xử lý hành chính ho c bị truy cứu trách
nhiệm hình sự, nếu gây thiệt h i thì phải bồi thường theo quy định của pháp
luật.
Th h i giải quyết khiếu n i về đất đai là ho t động thuộc lĩnh vực
quản lý hành chính nhà nước
Giải quyết khiếu n i về đất đai là ho t động giải quyết khiếu n i hành
chính phổ biến hiện nay ở nước ta, chiếm tỉ lệ rất lớn so với việc giải quyết
khiếu n i bằng con đường tư pháp. Giải quyết khiếu n i về đất đai bằng con
đường hành chính là một ho t động thuộc chức năng của cơ quan hành chính
nhà nước theo quy định của pháp luật. Cơ quan hành chính nhà nước chỉ thực
hiện những ho t động trên cơ sở các quy định của pháp luật. Vì vậy, việc
GQKN hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm
quyền phải dựa vào những quy định của pháp luật. M t khác, trong ho t động
quản lý không th tránh khỏi những sai lầm, thiếu sót, thậm chí có th gây ra
những hậu quả nghiêm trọng cho xã hội. Như vậy, muốn cho ho t động quản
lý hành chính nhà nước có hiệu lực, hiệu quả đúng đường lối chính sách của
Đảng, pháp luật của Nhà nước thì nhất thiết đ i hỏi các cơ quan quản lý hành
chính nhà nước phải có ho t động tổ chức giải quyết khiếu n i, đ sửa chữa
những sai lầm, thiếu sót đó nhằm lo i trừ dần những hành vi vi ph m pháp
12


luật ra khỏi đời sống xã hội, ngăn ch n sự tùy tiện, l m dụng pháp luật vì
những mục đích riêng có th có của cán bộ, công chức, bảo đảm quyền, lợi

ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
Do giải quyết khiếu về đất đai là ho t động thuộc lĩnh vực quản lý hành
chính nhà nước vì vậy phải tuân thủ những nguyên t c nhất định gồm nguyên
t c pháp chế, nguyên t c khách quan, nguyên t c công khai minh b ch,
nguyên t c dân chủ, nguyên t c kịp thời, nguyên t c đối tho i. Các nguyên t c
cơ bản là những định hướng, những tư tưởng xuyên suốt trong quá trình
GQKN về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Những tư tưởng đó
phải trên cơ sở định hướng của Đảng, của Nhà nước về bảo đảm, bảo vệ
quyền con người, về tích công bẳng của pháp luật, về tính công khai minh
b ch trong ho t động quản lý nhà nước, về tích dân chủ nhân dân.
Th b , giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai là ho t động giải
quyết được thực hiện theo thủ tục hành chính.
Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu,
điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định đ giải quyết
một công việc cụ th liên quan đến cá nhân, tổ chức. Thủ tục hành chính giữ
vai tr đảm bảo cho công việc đ t được mục đích đã định, phù hợp với thẩm
quyền của các cơ quan nhà nước ho c của cá nhân, tổ chức được uỷ quyền
trong việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước.
Giải quyết khiếu n i bằng thủ tục hành chính là toàn bộ những quy định
về thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong
quá trình giải quyết các khiếu n i hành chính, trình tự thủ tục giải quyết và
mối quan hệ giữa cơ quan hành chính có thẩm quyền với các cơ quan khác
trong quá trình giải quyết khiếu n i hành chính nhằm mục đích bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được pháp luật ghi nhận và bảo đảm
thực hiện.
13


Việc giải quyết KNHC được thực hiện theo thủ tục hành chính cho thấy
giải quyết KNHC về đất đai thực chất là một d ng của quản lý hành chính nhà

nước. Giải quyết KNHC về đất đai theo thủ tục hành chính không chỉ đ đảm
bảo tính thống nhất trong các ho t động của quản lý hành chính nhà nước mà
c n là đ c đi m quan trọng đ phân biệt phương thức giải quyết KNHC về đất
đai với phương thức xét xử hành chính về đất đai. Đ điều chỉnh các quan hệ
xã hội phát sinh trong quá trình giải quyết KNHC về đất đai, Luật Khiếu n i
quy định về thẩm quyền giải quyết KNHC, thủ tục giải quyết KNHC thụ lý
giải quyết; thời h n GQKN; thẩm tra, xác minh; thu thập tài liệu liên quan đến
việc ra quyết định GQKN .
Th t

giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai là ho t động mang

tính cá biệt, cụ th .
Tính cụ th và cá biệt th hiện ở chỗ việc áp dụng này được thực hiện
và có hiệu lực với từng chủ th , từng tình huống cụ th và chỉ có giá trị pháp
lý đối với chủ th xác định được nêu trong văn bản áp dụng. Với các chủ th
khác nó không làm nảy sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý. Trong giải quyết
khiếu n i hành chính về đất đai có đối tượng là những quan hệ pháp luật cụ
th phát sinh trong lĩnh vực đất đai cần đến sự điều chỉnh của pháp luật đất
đai. Trên cơ sở các quy ph m pháp luật đất đai, chủ th giải quyết khiếu n i sẽ
phân tích, đánh giá và lựa chọn điều luật đ áp dụng phù hợp đối với những
tình huống cụ th đ ban hành văn bản giải quyết và tổ chức thực hiện.
1.1.2. V

ò

về ấ

Cũng như GQKN hành chính nói chung, GQKN về đất đai có vai trò
như sau:

M t

giải quyết khiếu n i hành chính về đất đai có vai tr quan trọng

trong việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu n i, người sử
dụng đất.
14


Pháp luật khiếu n i hành chính về đất đai t o cơ sở pháp lý đ công dân
bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Ở đây, pháp luật
được xem xét không chỉ với tư cách là công cụ, phương tiện của Nhà nước,
mà c n là công cụ, vũ khí của nhân dân trong việc thực hiện, bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của mình, của Nhà nước và của xã hội; hay nói cách khác,
pháp luật là vũ khí đ công dân thực hiện và bảo vệ quyền con người, quyền
công dân của mình khi nó bị xâm ph m. Pháp luật là đ i lượng mang giá trị
phổ biến, là chuẩn mực của sự công bằng, do đó, có th đo được hành vi của
mỗi cá nhân, k cả cơ quan, tổ chức, công chức nhà nước. Nó là cơ sở, là căn
cứ đ công dân đánh giá, ki m tra, đối chiếu các hành vi từ phía Nhà nước và
các thành phần khác trong xã hội, đấu tranh bảo vệ các quyền, lợi ích hợp
pháp của mình liên quan đến đất đai.
Trên thực tế, quyền sử dụng đất của công dân có th bị xâm h i từ phía
các cơ quan, tổ chức, công chức nhà nước trong khi thi hành công vụ; ho c có
th bị xâm h i từ nhiều phía các thành viên của xã hội. Nhưng đáng lưu ý là
nguy cơ xâm h i từ phía cơ quan, tổ chức, công chức nhà nước. Bởi trong
quan hệ với Nhà nước, công dân vừa là chủ, vừa là đối tượng bị quản lý, vì
thế quyền và lợi ích của họ có nguy cơ bị xâm h i. Sự xâm h i đó có th do
trình độ non kém trong tổ chức, quản lý, do năng lực làm việc ho c do thiếu
tinh thần trách nhiệm, và cũng có th do một bộ phận cán bộ công chức thoái
hóa, biến chất.

Đ c biệt, trong ho t động của bộ máy nhà nước thì ho t động của cơ
quan hành chính nhà nước và các cơ quan bảo vệ pháp luật nói chung rất dễ
có nguy cơ làm phương h i đến quyền con người, quyền công dân trong đó có
quyền sử dụng đất quyền chuy n đổi, chuy n hượng, thừ kế, thế chấp cho
thuê, góp vốn, bảo lãnh, quyền được cấp giấy chứng nhận, quyền được bồi
thường, hỗ trợ về đất... . Bởi vì các quyết định quản lý của cơ quan hành
15


chính nhà nước, các phán quyết của cơ quan bảo vệ pháp luật đều trực tiếp
đụng ch m đến quyền, lợi ích của công dân. Hơn nữa, trong quan hệ với các
cơ quan này, công dân với tư cách là người bị quản lý và chịu sự phán quyết
nên họ luôn ở vào vị thế bất lợi hơn. Trong điều kiện đó, công dân không còn
vũ khí, phương tiện nào khác ngoài pháp luật đ đấu tranh, tự bảo vệ các
quyền và lợi ích của mình. Đ h n chế, ngăn ch n điều đó, pháp luật quy định
cơ quan, tổ chức và công dân có quyền khiếu n i, đề nghị cơ quan nhà nước
có thẩm quyền xem xét l i quyết định, hành vi hành chính nhằm bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Có quyền yêu cầu cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền giải quyết khiếu n i. Quá trình giải quyết khiếu n i, khi thấy
quyền và lợi ích chính đáng của công dân bị xâm ph m. Người giải quyết
khiếu n i phải khôi phục ho c yêu cầu cá nhân, tổ chức xâm ph m phải hoàn
trả, kh c phục, bồi thường quyền và lợi ích của công dân đã bị xâm ph m.
Hai là, giải quyết khiếu n i về đất đai có vai tr quan trọng trong việc
nâng cao hiệu quả ho t động của bộ máy nhà nước.
GQKN là một d ng của ho t động chấp hành, điều hành của cơ quan
hành chính nhà nước. GQKN là ho t động mang tính chất đ c thù do người có
thẩm quyền thực hiện và phải tuân theo những hình thức, thủ tục ch t chẽ
theo quy định của pháp luật và phải công khai dân chủ từ khâu thụ lý, tiến
hành ki m tra, xác minh, ban hành quyết định giải quyết và tổ chức thực hiện
quyết định giải quyết . Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, quản

lý xã hội bằng pháp luật hiện nay việc quy định và công khai hóa những vấn
đề trên là hết sức cần thiết. Những quy định này sẽ góp phần t o sự minh b ch
trong ho t động quản lý hành chính nhà nước, đây cũng là cơ sở đ cơ quan
có thẩm quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong quản lý nhà
nước, đồng thời, nó cũng là căn cứ đ xã hội thực hiện quyền giám sát quá
trình thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước. Mục đích của giải quyết
16


khiếu n i về đất đai chính là nhằm đảm bảo cho các quy định pháp luật liên
quan đến quyền, lợi ích của các nhân tổ chức sử dụng đất được thực hiện
nghiêm chỉnh. Thông qua giải quyết khiếu n i Đảng và Nhà nước ta phát hiện
ra những bất hợp lý của chính sách, pháp luật, ki m tra được tính đúng đ n,
sự phù hợp của đường lối, chính sách pháp luật về đất đai đã ban hành, từ đó
có cơ sở nghiên cứu đ kịp thời điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp
trước đ i hỏi, yêu cầu của thực tiến nhằm hoàn thiện sự lãnh đ o của Đảng,
nâng cao hiệu lực, hiệu quả ho t động quản lý nhà nước
M t khác thông qua ho t động GQKN về đất đai, các cơ quan hành
chính ki m tra tính đúng đ n, tính hợp pháp, hợp lý và sự phù hợp với thực
tiễn của quyết định quản lý, nhằm làm cho pháp luật đất đai thực hiện có hiệu
quả trong thực tế, đem l i lợi ích cho nhà nước, cho xã hội.
Ba là, giải quyết khiếu n i có vai tr quan trọng trong việc bảo đảm,
phát huy quyền làm chủ của nhân dân.
Điều 2, Điều 3 Hiến pháp 2013 quy định “Nhà nước Cộng h a xã hội
chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân,
do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng h a xã hội chủ nghĩa Việt Nam do
Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng
là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí
thức”; “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân; công
nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực

hiện mục tiêu dân giàu, nước m nh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người
có cuộc sống ấm no, tự do, h nh phúc, có điều kiện phát tri n toàn diện”
Th chế hóa quan đi m trên, nhiều văn bản pháp luật đã quy định
những quyền năng cụ th của nhân dân, trong đó có quyền khiếu n i các quyết
định hành chính, hành vi hành chính về đất đai. Thông qua khiếu n i và giải
quyết khiếu n i, người sử dụng đất trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của
17


mình; giám sát ho t động của các cơ quan nhà nước, trong đó có ho t động
của các cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan đó.
Bốn

giải quyết khiếu n i về đất đai có vai tr quan trọng trong việc

tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu n i về đất đai không những đảm
bảo quyền khiếu n i của công dân, phát huy dân chủ và sức m nh, trí tuệ của
nhân dân trong việc tham gia quản lý hành chính Nhà nước mà c n đảm bảo
kỷ cương, kỷ luật tăng cường pháp chế Xã hội chủ nghĩa trong quản lý hành
chính Nhà nước. Hiện nay chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền,
trong đó trọng tâm là bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Giải
quyết khiếu n i về đất đai thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước
và nhân dân, giải quyết tốt và hiệu quả khiếu n i hành chính về đất đai có tác
động trở l i đối với ho t động chấp hành, điều hành của cơ quan quản lý hành
chính Nhà nước, t o cơ sở cho việc phát hiện ra những lỗ hổng, sự mẫu thuẫn,
chồng chéo giữa các văn bản pháp luật; từ đó có những kiến nghị đ kịp thời
sửa đổi, bổ sung hoàn thiện pháp luật. Việc đấu tranh ph ng chống và xử lý
nghiêm mọi hành vi vi ph m pháp luật về khiếu n i là cần thiết của việc đảm
bảo pháp chế.

1.2. Đối tượng hiếu nại thẩm quyền v thủ tục giải quyết hiếu
nại h nh chính về ất ai
1.2.1. Đố ượ
1.2.1.1. Đối t

v
n

ẩ

ề

hi u n i

Khiếu n i thuộc nội hàm quyền công dân, quyền con người, không tách
rời bản chất của chế độ chính trị của sự phát tri n nền kinh tế và truyền thống
văn hoá và được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật của mỗi nước. Vì vậy,
nó có vị trí, vai tr quan trọng trong việc bảo vệ, phát tri n quyền công dân,
quyền con người ở mỗi nước cũng như trong thế giới hiện đ i.
18