Hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục của thành phố đà nẵng

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN
CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP
GIÁO DỤC CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN

Đà Nẵng - Năm 2018


ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN
CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP
GIÁO DỤC CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN

Mã số: 60.34.03.01

N ƣờ

ƣớn

n

o

ọ

PGS TS Trần Đìn K ô N uyên

Đà Nẵng - Năm 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tác giả xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tác giả.
Các số liệu trong luận văn là trung thực. Những kết quả trong luận văn chưa
từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hồng Hạnh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................. 2
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu......................................................... 2
4. Phƣơng pháp nghiên cứu ...................................................................... 3
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn .............................................................. 3
6. Kết cấu của luận văn ............................................................................. 3
7. Tổng quan tài liệu nghiên cứu............................................................... 4
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH

TRONG CÁC TỔ CHỨC CÔNG ................................................................. 7
1.1. LẬP DỰ TOÁN - MỘT NỘI DUNG CÔNG TÁC KẾ TOÁN Ở CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG ................................................................................... 7
1.1.1. Khái niệm ........................................................................................ 7
1.1.2. Vai trò của dự toán trong công tác quản lý tài chính công ............. 8
1.2. CÁC MÔ HÌNH LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH ..................................... 9
1.2.1. Mô hình thông tin từ trên xuống ..................................................... 9
1.2.2. Mô hình thông tin từ dƣới lên ....................................................... 10
1.2.3. Mô hình thông tin phản hồi ........................................................... 11
1.3. CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA VIỆC LẬP NGÂN SÁCH .......................... 12
1.3.1. Lý thuyết qui chuẩn....................................................................... 12
1.3.2. Lý thuyết mô tả ............................................................................. 13
1.4. CÁC PHƢƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH TẠI CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG ................................................................................. 13
1.4.1. Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào ...................................... 13
1.4.2. Lập dự toán theo phƣơng pháp gia tăng ....................................... 16


1.4.3. Lập dự toán theo mức không ........................................................ 16
1.4.4. Lập ngân sách theo chƣơng trình .................................................. 18
1.4.5. Lập dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra ........................................... 19
1.5. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI
NGÂN SÁCH .................................................................................................. 21
1.5.1. Chiến lƣợc phát triển và kế hoạch hoạt động hàng năm ............... 21
1.5.2. Cân đối các nguồn lực của tổ chức ............................................... 21
1.5.3. Chất lƣợng đội ngũ lập dự toán .................................................... 22
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 24
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI
THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

2.1. ĐẶC ĐIỂM HOẠT ĐỘNG GIÁO DỤC DO THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG
QUẢN LÝ ....................................................................................................... 25
2.1.1. Mục tiêu phát triển về lĩnh vực giáo dục đào tạo của thành phố Đà
Nẵng đến năm 2020 ........................................................................................ 25
2.1.2. Đặc điểm quản lý tài chính lĩnh vực giáo dục .............................. 28
2.2. MÔ HÌNH LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO
DỤC TẠI TP ĐÀ NẴNG ................................................................................ 31
2.2.1. Xây dựng định mức phân bổ ngân sách ........................................ 31
2.2.2. Lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục thành
phố Đà Nẵng.................................................................................................... 34
2.2.3. Công tác phân bổ và giao dự toán ngân sách chi sự nghiệp giáo
dục ................................................................................................................... 51
2.3. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƢỜNG XUYÊN
NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC TP ĐÀ NẴNG .............................. 55
2.3.1. Những ƣu điểm ............................................................................. 55


2.3.2. Những tồn tại, hạn chế .................................................................. 56
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 60
CHƢƠNG 3. HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI
THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ............................................................................. 61
3.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN ................................................................. 61
3.2. HOÀN THIỆN XÂY DỰNG ĐỊNH MỨC NGÂN SÁCH TRONG MỘT
THỜI KỲ NGÂN SÁCH ................................................................................ 62
3.2.1. Cơ sở xây dựng định mức ngân sách ............................................ 62
3.2.2. Mô hình lập dự toán ngân sách ..................................................... 63
3.2.3. Đề xuất về lập dự toán chi khác sự nghiệp giáo dục .................... 65
3.2.4. Một số đề xuất khác có liên quan ................................................. 69
3.3. ĐỊNH HƢỚNG THỰC HIỆN LẬP DỰ TOÁN THEO KẾT QUẢ ĐẦU

RA ................................................................................................................... 75
3.3.1. Định hƣớng các hình thức kết quả đầu ra trong lĩnh vực giáo dục
đào tạo. ............................................................................................................ 75
3.3.2. Tổ chức thông tin kế toán để hỗ trợ lập ngân sách theo kết quả đầu
ra ...................................................................................................................... 78
3.3.3. Những đề xuất với các cơ quan quản lý........................................ 83
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3................................................................................ 84
KẾT LUẬN .................................................................................................... 85
PHỤ LỤC
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
THCS

: Trung học cơ sở

THPT

: Trung học phổ thông

TNHH MTV

: Trách nhiệm hữu hạn một thành viên

SNGD

: Sự nghiệp giáo dục

TX

: Thƣờng xuyên

UBND

: Ủy ban nhân dân

BHXH

: Bảo hiểm xã hội

BHYT

: Bảo hiểm y tế

BHTN

: Bảo hiểm thất nghiệp

KPCĐ

: Kinh phí công đoàn

GD&ĐT

: Giáo dục và đào tạo

CNTT

: Công nghệ thông tin

CSVC

: Cơ sở vật chất

MN

: Mầm non


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Số hiệu

Tên bảng

Bảng
2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

2.5.

2.6.

2.7.

2.8.

Tình hình chi ngân sách sự nghiệp giáo dục giai đoạn
2011-2016
Định mức phân bổ theo dân số trong độ tuổi đến
trƣờng
Dự toán chi ngân sách trƣờng THPT Trần Phú năm
2018
Dự toán chi ngân sách khối trƣờng thuộc Sở giáo dục
quản lý năm 2018
Dự toán các khoản chi chƣơng trình, đề án thuộc Sở
giáo dục thành phố quản lý năm 2018
Định biên số ngƣời làm việc sự nghiệp giáo dục thuộc
quận, huyện năm 2018
Dự toán chi ngân sách khối trƣờng học do các quận
(huyện) quản lý năm 2018
Tổng hợp dự toán chi thực hiện các chính sách, đề án
khối quận huyện năm 2018

Trang

26

32

39

43

45

48

49

50

2.9.

Dự toán chi ngân sách nhà nƣớc năm 2018

53

2.10.

Dự toán chi ngân sách địa phƣơng năm 2018

55

2.11.

Mức độ đáp ứng nguồn thu học phí ở các khối tiểu học
và THCS quận Hải châu năm 2018

57

2.12.

Qui định mức thu học phí tại các khu vực ở Đà Nẵng

58

3.1.

Mức điều chỉnh ngân sách bổ sung ở các khu vực

64


Số hiệu
Bảng

Tên bảng

Trang

3.2.

Dự toán chi ngân sách trƣờng THPT X… (Mẫu)

74

3.3.

Bảng so sánh hai cách tiếp cận lập dự toán ngân sách

75


DANH MỤC SƠ ĐỒ

Số hiệu

Tên sơ đồ

Sơ đồ

Trang

1.1.

Mô hình thông tin từ trên xuống

9

1.2.

Mô hình thông tin từ dƣới lên

10

1.3.

Mô hình thông tin phản hồi

11

2.1.
3.1.

Mô hình lập dự toán chi ngân sách sự nghiệp giáo dục

tại TP Đà nẵng
Trình tự tính giá thành ở trƣờng học theo hoạt động

36
82


DANH MỤC ĐỒ THỊ
Số hiệu

Tên đồ thị

đồ thị
2.1.

3.1.

3.2.

Ngân sách dành cho sự nghiệp giáo dục giai đoạn
2011-2016
Đồ thị phân tán mối quan hệ giữa ngân sách cấp với số
lƣợng giáo viên
Đồ thị phân tán mối quan hệ giữa ngân sách cấp và số
học sinh

Trang

27

66

67


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết củ đề tài
Dự toán ngân sách là một bộ phận không thể thiếu trong các công cụ
của kế toán quản trị. Dự toán là cơ sở để mỗi tổ chức dự tính các nguồn lực
cần thiết để đạt đƣợc mục tiêu của tổ chức. Nhờ đó, ngƣời đứng đầu ở mỗi tổ
chức có thể điều phối các nguồn nhân tài, vật lực một cách có hệ thống và huy
động các nguồn lực còn thiếu để thực hiện các nhiệm vụ trong năm. Đó còn là
cơ sở để ban lãnh đạo truyền thông về nhiệm vụ của mỗi cá nhân, mỗi bộ
phận trong tổ chức nhằm thực hiện mục tiêu đặt ra. Nếu ở các doanh nghiệp,
dự toán đƣợc xem là một phần của kế toán quản trị và đƣợc thiết lập tùy theo
nhu cầu quản trị ở từng tổ chức thì trong khu vực công, dự toán ngân sách là
phần không thể thiếu của kế toán ngân sách. Tại các chính quyền địa phƣơng,
lập dự toán là cơ sở để cân đối ngân sách hàng năm và do cơ quan tài chính
chủ trì. Quá trình này đòi hỏi sự phối hợp của nhiều cơ quan, ban ngành tham
gia vào quá trình xây dựng dự toán ngân sách theo định hƣớng phát triển kinh
tế xã hội ở địa phƣơng trong từng thời kỳ.
Thành phố Đà Nẵng trong nhiều năm qua xác định lĩnh vực giáo dục là
một trong những lĩnh vực quan trọng, góp phần xây dựng nguồn nhân lực có
chất lƣợng cao cho quá trình phát triển thành phố. Để thực hiện mục tiêu đó,
xây dựng dự toán ngân sách lĩnh vực giáo dục có ý nghĩa rất lớn. Tuy nhiên,
mỗi một thời kỳ ngân sách mới đòi hỏi công tác lập dự toán phải có những
điều chỉnh cho phù hợp. Luật ngân sách 2015 và những thay đổi trong thời kỳ
ngân sách 2017-2020 đã làm công tác dự toán ngân sách trong lĩnh vực giáo

dục có một số thay đổi. Tuy nhiên, sau gần một năm thực hiện những thay đổi
này trong kỳ ngân sách mới, vẫn chƣa có những báo cáo, đánh giá tổng kết ƣu
và hạn chế trong công tác lập dự toán. Hầu hết các nghiên cứu về lập dự toán
trong lĩnh vực công vẫn đi vào đánh giá một cách chung chung chứ chƣa có


2

những đánh giá cụ thể về cách thức xây dựng định mức.
Quản lý ngân sách ở các nƣớc cũng có nhiều thay đổi trong nhiều thập
niên qua theo hƣớng lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra (output-based
budget). Hệ thống này hoàn toàn khác với lập dự toán dựa trên nguồn lực đầu
vào (line based budget) mà lâu nay các tổ chức công ở Việt Nam vẫn đang
thƣờng xuyên sử dụng. Những yêu cầu về lập dự toán dựa trên kết quả đầu ra
đã đƣợc Luật ngân sách 2015 đề cập, nhƣng đến nay vẫn chƣa có một văn bản
pháp qui nào hƣớng dẫn để triển khai trên thực tế. Nhận thức của ngƣời làm
công tác kế toán và tài chính ở vấn đề này còn rất mơ hồ.
Xuất phát từ tầm quan trọng, ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công
tác lập dự toán ngân sách cũng nhƣ vai trò của lĩnh vực giáo dục đào tạo tại
thành phố Đà Nẵng, tác giả đã chọn đề tài “Hoàn thiện công tác lập dự toán
chi thƣờng xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng” làm
luận văn thạc sĩ của mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Luận văn hƣớng đến những mục tiêu chủ yếu sau:
 Đánh giá thực trạng công tác lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách
đối với sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng.
 Định hƣớng hoàn thiện công tác lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân
sách sự nghiệp giáo dục tại thành phố Đà Nẵng
3 Đố tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu: công tác lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân

sách sự nghiệp giáo dục.
Phạm vi nghiên cứu: Các đơn vị sự nghiệp thuộc sự nghiệp giáo dục do
thành phố Đà Nẵng quản lý trong thời kỳ lập ngân sách 2017-2020, trong đó
số liệu minh hoạ sử dụng chủ yếu trong năm 2018.


3

4 P ƣơn p áp n

ên ứu

Luận văn sử dụng phƣơng pháp chuyên gia kết hợp với phân tích tài
liệu để giải quyết mục tiêu nghiên cứu. Các tài liệu đƣợc phân tích là các qui
định của Luật ngân sách và các văn bản hƣớng dẫn lập dự toán ngân sách hiện
hành, áp dụng cho lĩnh vực sự nghiệp giáo dục.
Số liệu minh họa trong luận văn sử dụng một số điển hình tại Trƣờng
THPT Trần Phú (do Sở giáo dục và Đào tạo thành phố Đà Nẵng quản lý), số
liệu tại Phòng tài chính Quận Hải châu (quản lý các trƣờng THCS, tiểu học,
mầm non). Cách sử dụng này đảm bảo tính điển hình vì phƣơng pháp lập dự
toán về nguyên tắc là giống nhau giữa các trƣờng học tại thành phố Đà Nẵng.
Thông qua các tình huống điển hình và phân tích tài liệu, ý kiến các
chuyên viên tại Sở Tài chính TP Đà Nẵng, Sở Giáo dục và Đào tạo, Phòng
Giáo dục và đào tạo và tại các trƣờng học, những hạn chế trong công tác lập
dự toán ngân sách đƣợc phát hiện, và là cơ sở để hoàn thiện công tác lập dự
toán trong thời gian tới.
5 Ýn

ĩ

o

ọc và thực tiễn

Luận văn có ý nghĩa thực tiễn để nâng cao chất lƣợng công tác lập dự
toán tại các cấp chính quyền địa phƣơng đối với một mảng chuyên ngành. Kết
quả nghiên cứu dự kiến sẽ chỉ ra những bất cập trong công tác lập dự toán
hiện nay, qua đó định hƣớng về cách thức lập dự toán trong bối cảnh cơ chế
tự chủ tài chính đang đƣợc quan tâm. Ngoài ra, việc lập dự toán trên cơ sở kết
quả đầu ra hiện tại vẫn chƣa có hƣớng đi cụ thể. Kết quả nghiên cứu này sẽ
chỉ ra một phần hƣớng giải quyết lập dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục và tài liệu tham khảo,
luận văn gồm có ba chƣơng sau:


4

Chương 1: Cơ sở lý luận về dự toán ngân sách trong các tổ chức công
Chương 2: Thực trạng công tác lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân
sách sự nghiệp giáo dục của thành phố đà nẵng
Chương 3: Hoàn thiện công tác lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân
sách sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng
7. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
Có nhiều nghiên cứu về công tác lập dự toán ngân sách trong các doanh
nghiệp và tổ chức công, chủ yếu là ở các luận văn thạc sĩ. Có thể tổng quan
thành hai hƣớng nghiên cứu nhƣ sau:
Hƣớng nghiên cứu thứ nhất tập trung vào lập dự toán ở các doanh
nghiệp. Dự toán ở nhóm này có điểm chung là xuất phát từ nhu cầu thị trƣờng
và chiến lƣợc phát triển của các doanh nghiệp. Một số nghiên cứu mà tác giả

đã đọc gồm:
Luận văn cao học của tác giả Nguyễn Thị Cúc (2012) “Hoàn thiện công
tác lập dự toán tại Viễn Thông Quảng Nam”. Luận văn đã khái quát toàn bộ
quá trình lâp dự toán ở một đơn vị có phân cấp quản lý, quá trình lập dự toán
đi từ tuyến Trung tâm viễn thống cấp Huyện, thành phố đến Viễn Thông tỉnh
trong giai đoạn 2010-2012. Luận văn đã chỉ ra một số hƣớng giải quyết về lập
dự toán cƣớc doanh thu và hệ thống báo cáo đánh giá trách nhiệm quản lý có
liên quan đến việc lập dự toán. Tuy nhiên, điểm hạn chế của luận văn là chƣa
quan tâm đến tính đa dạng trong cách ứng xử chi phí trong ngành viễn thông
để có thể đảm bảo dự toán hợp lý nhất.
Luận văn của tác giả Hoàng Thi Thơ (2014) “Công tác lập dự toán tại
Công ty TNHH MTV Cảng Đà Nẵng” cũng viết về lập dự toán tại một doanh
nghiệp. Ƣu điểm của luận văn là đã khái quát công tác lập dự toán tại một đơn
vị dịch vụ có qui mô lớn tại Đà nẵng và đã chỉ ra một số bất cập về tính hợp
lý. Tuy nhiên, vấn đề cách ứng xử chi phí vẫn chƣa đƣợc coi trọng trong công


5

tác lập dự toán chi phí.
Nhìn chung, hƣớng nghiên cứu này chỉ ra những bất cập trong quá trình
lập dự toán, thƣờng bỏ qua cách ứng xử chi phí mà chỉ dựa trên nền tảng của
nội dung kinh tế của chi phí. Cơ sở lý luận hay lý thuyết nền về lập dự toán
chƣa đƣợc đề cập đến. Những bất cập về hệ thống định mức – cơ sở của lập
dự toán chƣa đƣợc các nghiên cứu bàn luận kỹ.
Ở hƣớng nghiên cứu thứ hai, các đề tài tập trung vào dự toán ở khu vực
công, có thể là một đơn vị hành chính, hoặc một sở ngành nào đó. Đặc điểm
chung của hƣớng nghiên cứu này: dự toán là cơ sở để xác định mức ngân sách
cấp hoặc cân đối ngân sách trong một tổ chức nào đó. Điển hình là luận văn
cao học của tác giả Vũ Thị Minh Huyền (2011) “Nghiên cứu công tác lập dự

toán ngân sách tại Đài Khí tƣợng thủy văn khu vực Việt Bắc” là một nghiên
cứu ở một đơn vị sự nghiệp. Luận văn có ƣu điểm gắn với đặc thù của một
đơn vị đƣợc ngân sách cấp phát, nên qui trình lập dự toán phải theo các qui
định của Luật ngân sách hiện hành. Tuy nhiên, luận văn cũng vẫn dựa trên
nền truyền thống, chƣa chỉ ra những bất cập trong hệ thống định mức hoặc
những định hƣớng để lập ngân sách dựa trên kết quả đầu ra.
Luận văn của tác giả Nguyễn Đức Thanh (2004) “Nghiên cứu hoàn
thiện phƣơng thức lập dự toán ngân sách nhà nƣớc Việt nam” cũng đã khái
quát những đặc trƣng trong lập dự toán ở khu vực công. Tuy nhiên, cơ sở lý
thuyết của lập dự toán chƣa đƣợc đề cập nhiều, các vấn đề về lập dự toán theo
kết quả đầu ra chƣa đƣợc đề cập. Hạn chế này có thể chấp nhận khi thời điểm
nghiên cứu của tác giả, luật ngân sách chƣa đề cập đến điểm này.
Tóm lại, các nghiên cứu trên đã khái quát tính đa dạng trong công tác
lập dự toán ở các loại tổ chức khác nhau, từ một đơn vị sự nghiệp đến một
doanh nghiệp trong lĩnh vực kinh doanh dịch vụ. Mỗi nghiên cứu đều có
những ƣu điểm riêng và hạn chế nhất định. Tuy nhiên, chƣa có nghiên cứu


6

nào xem xét việc lập dự toán ngân sách thuộc lĩnh vực giáo dục đào tạo, lĩnh
vực đƣợc xem có vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế. Nghiên
cứu này do vậy sẽ góp phần nào làm sáng tỏ về cách thức lập dự toán ngân
sách sự nghiệp giáo dục ở thành phố Đà Nẵng, qua đó chỉ ra những định
hƣớng trong hoàn thiện công tác lập dự toán ngân sách.


7

CHƢƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH
TRONG CÁC TỔ CHỨC CÔNG
1.1. LẬP DỰ TOÁN - MỘT NỘI DUNG CÔNG TÁC KẾ TOÁN Ở
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1.1. Khái niệm
Quá trình quản lý của một tổ chức, dù là một doanh nghiệp hay một
đơn vị sự nghiệp hay một chính quyền luôn có những nguyên tắc nhất định.
Quá trình quản lý thƣờng bắt đầu từ việc hoạch định chiến lƣợc đến việc tổ
chức triển khai thực hiện các kế hoạch; kiểm tra đánh giá và ra quyết định.
Với quá trình đó, mỗi khâu có những vị trí quan trọng riêng có của nó, trong
đó hoạch định có vai trò đặc biệt quan trọng. Nó vừa là khâu khởi điểm cho
một chu trình quản lý, nhƣng đồng thời lại là kết quả một quá trình quản lý
trong một thời kỳ. Biểu hiện của hoạch định dƣới phƣơng diện tài chính công
là công tác dự toán ngân sách. Có nhiều định nghĩa khác nhau về dự toán:
Dự toán là việc ƣớc tính toàn bộ thu nhập, chi phí của doanh nghiệp
trong một thời kỳ để đạt đƣợc một mục tiêu nhất định (Trƣơng Bá Thanh,
2008).
Dự toán là sự tính toán, dự kiến một cách toàn diện mục tiêu đồng thời
chỉ rõ cách thức huy động và sử dụng các nguồn lực để thực hiện mục tiêu
trên. Dự toán là tập hợp các chỉ tiêu đƣợc biểu diễn một cách có hệ thống
dƣới dạng số lƣợng và giá trị (Phạm Văn Dƣợc, 2007).
Dự toán là quá trình tính toán chi tiết nhằm chỉ rõ cách huy động vốn
và sử dụng vốn cho các hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Đƣợc xác
định bằng một hệ thống các chỉ tiêu về số lƣợng và giá trị cho một khoảng
thời gian xác định trong tƣơng lai. Thông tin trên dự toán là cơ sở để đánh giá
kết quả hoạt động của từng bộ phận và từng cá nhân trong bộ phận đó. Trên


8

cơ sở đó, xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng bộ phận nhằm phục vụ
tốt cho quá trình tổ chức và hoạch định trong doanh nghiệp (Huỳnh Lợi và
cộng sự, 2001).
Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau nhƣng chung quy lại, dự toán
chính là sự tính toán, dự tính hoạt động của doanh nghiệp trong một khoảng
thời gian xác định trong tƣơng lai. Dự toán không chỉ đề xuất các công việc
cần phải thực hiện, mà còn chỉ rõ cách để thực hiện các công việc đó.
Trong bối cảnh nguồn lực của bất kỳ tổ chức nào cũng có giới hạn, dự
toán không chỉ đƣợc lập cho các doanh nghiệp mà còn áp dụng ở các tổ chức
phi lợi nhuận, các đơn vị hành chính sự nghiệp, các chính quyền địa phƣơng.
Điều 4 của Thông tƣ 77/2017/TT-BTC về hƣớng dẫn chế độ kế toán ngân
sách cũng đã nêu rõ: đối tƣợng của kế toán ngân sách gồm công tác lập dự
toán và tình hình phân bổ dự toán kinh phí các cấp. Điều 7 của Thông tƣ này
cũng qui định rõ nhiệm vụ của kế toán ngân sách gồm có cả dự toán thu và
chi ngân sách.
Nhƣ vậy, có thể kết luận công tác dự toán không chỉ cần thiết trong các
doanh nghiệp mà còn trong các tổ chức công. Dự toán ngân sách là một nội
dung không thể thiếu trong công tác kế toán ở chính quyền địa phƣơng.
1.1.2. Vai trò của dự toán trong công tác quản lý tài chính công
Với khái niệm trên, dự toán có vai trò rất quan trọng trong công tác
quản lý ở mọi tổ chức. Đối với các chính quyền địa phƣơng, dự toán có những
vai trò quan trọng nổi bật sau:
- Dự toán ngân sách là cơ sở để chính quyền địa phƣơng phân bổ nguồn
lực, qua đó thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng đó.
- Dự toán ngân sách là cơ sở để các đơn vị sử dụng ngân sách chi tiêu
theo kế hoạch đã xây dựng nhằm thực hiện các nhiệm vụ đã đƣợc phân công.
Những bất cập trong quá trình sử dụng ngân sách cũng đƣợc phát hiện qua

9

quá trình này, và đó là cơ sở để hoàn thiện xây dựng ngân sách trong thời kỳ
tiếp theo.
- Dự toán ngân sách là cơ sở để quyết toán ngân sách ở các cấp chính
quyền địa phƣơng.
- Dự toán ngân sách là cơ sở để đánh giá việc thực hiện dự toán, từ đó
đề xuất hƣớng hoàn thiện công tác lập dự toán cho thời kỳ tiếp theo.
1.2. CÁC MÔ HÌNH LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH
1.2.1. Mô hình thông tin từ trên xuống
Quản trị cấp cao

Quản trị cấp
trung gian

Quản trị cấp cơ sở

Quản trị cấp
trung gian

Quản trị cấp cơ
sở

Quản trị cấp
cơ sở

Quản trị
cấp cơ sở

Sơ đồ 1.1: Mô hình thông tin từ trên xuống

Mô hình thông tin từ trên xuống là mô hình mà các chỉ tiêu dự toán
đƣợc định ra từ ban quản lý cấp cao của tổ chức, sau đó sẽ truyền xuống cấp
quản lý trung gian. Sau khi cấp quản lý trung gian tiếp nhận sẽ chuyển xuống
cho quản lý cấp cơ sở để làm mục tiêu, kế hoạch trong việc tổ chức hoạt động
tại từng bộ phận trong tổ chức (Stepphen, 2001). Mô hình này có những ƣu và
hạn chế sau:
Ƣu điểm của mô hình là việc lập dự toán ngân sách phù hợp với định
hƣớng phát triển mục tiêu của tổ chức trong điều kiện nguồn lực hạn chế. Tuy
nhiên, hạn chế lớn nhất của mô hình là tính áp đặt và có thể xa rời thực tiễn
nếu qui mô của tổ chức quá lớn. Ngƣời quản lý cấp cao hơn thƣờng không có


10

điều kiện nắm bắt thực tế ở mỗi đơn vị cơ sở, do vậy hệ thống định mức, khả
năng thực hiện các mục tiêu thông qua dự toán thƣờng không đƣợc đánh giá
đầy đủ và trong nhiều trƣờng hợp không thực hiện đƣợc. Tiếp cận mô hình
này trong nhiều trƣờng hợp có thể không thực sự khuyến khích các tổ chức,
cá nhân tác nghiệp thực hiện đƣợc mục tiêu của toàn đơn vị do chịu sự áp đặt
của các cấp cao nhất.
1.2.2. Mô hình thông tin từ ƣới lên
Dự toán theo mô hình thông tin từ dƣới lên đƣợc lập từ quản lý cấp
thấp nhất đến quản lý cấp cao nhất (Stepphen, 2001), cụ thể nhƣ sau:
Quản trị cấp cao

Quản trị cấp
trung gian

Quản trị cấp
cơ sở

Quản trị cấp
trung gian

Quản trị cấp
cơ sở

Quản trị
cấp cơ sở

Quản trị
cấp cơ sở

Sơ đồ 1.2: Mô hình thông tin từ dưới lên
Khi tiến hành lập dự toán bộ phận quản lý cấp cơ sở căn cứ vào khả
năng và điều kiện của mình để tiến hành lập các chỉ tiêu dự toán, sau đó trình
lên quản lý cấp trung gian. Quản lý cấp trung gian dựa trên số liệu của cấp cơ
sở sẽ tổng hợp lại và trình lên quản lý cấp cao.
Quản lý cấp cao dựa vào các chỉ tiêu dự toán của quản lý cấp trung gian
kết hợp với tầm nhìn tổng quát toàn diện về hoạt động của tổ chức, cùng với
việc xem xét các mục tiêu ngắn hạn, chiến lƣợc dài hạn để xét duyệt và thông
qua dự toán. Khi dự toán sau khi đƣợc xét duyệt sẽ đƣợc sử dụng chính thức.


11

Ƣu điểm của mô hình này là dự toán gắn với khả năng thực hiện và sát
với thực tiễn, khắc phục những hạn chế của mô hình từ trên xuống. Tuy
nhiên, điểm hạn chế là có thể dẫn đến tình trạng lãng phí nguồn lực và không
phù hợp với mục tiêu phát triển của tổ chức do mỗi đơn vị cơ sở thƣờng kỳ

vọng một ngân sách dôi dƣ để thực hiện mục tiêu ở cấp tác nghiệp của mình.
Trong mô hình này cũng thƣờng phát sinh các xung đột giữa các bộ phận
trong quá trình thảo luận ngân sách.
1.2.3. Mô hình thông tin phản hồi
Quản trị cấp cao

Quản trị cấp
trung gian

Quản trị cấp
trung gian

Quản trị cấp
cơ sở

Quản trị cấp
cơ sở

Quản trị cấp cơ
sở

Quản trị cấp
cơ sở

Sơ đồ 1.3: Mô hình thông tin phản hồi
Mô hình thông tin phản hồi kết hợp các đặc trƣng và ƣu điểm của hai
mô hình trên. Theo đó, chiến lƣợc và kế hoạch trong năm đƣợc các nhà quản
lý cấp cao phát thảo và chuyển xuống các cấp thấp hơn để có cơ sở xây dựng
dự toán ngân sách. Trên cơ sở nhiệm vụ chung đã đƣợc giao, một bản dự toán
đƣợc lập từ dƣới lên và thảo luận để có bản dự toán cuối cùng. Bản dự toán

này một lần nữa đƣợc chuyển xuống các đơn vị cấp thấp hơn để thực hiện
trong năm tài chính đến.
Có thể nhận thấy, quá trình lập ngân sách trong mô hình này rất phù
hợp với các tổ chức có qui mô lớn, có phân cấp quản lý cụ thể, đặc biệt là ở


12

các chính quyền địa phƣơng. Mô hình này có ƣu điểm là huy động đƣợc trí
tuệ và kinh nghiệm của tất cả các cấp quản lý trong doanh nghiệp vào quá
trình lập dự toán. Nó vừa dựa trên chiến lƣợc chung của toàn tổ chức trong
năm đến, đồng thời tính đến khả năng thực hiện của các đơn vị cơ sở. Tuy
nhiên, nhƣợc điểm của mô hình này là tốn nhiều thời gian và chi phí cho cả
quá trình dự thảo, phản hồi, phê duyệt và chấp thuận. Ngoài ra, lập dự toán
theo mô hình này đòi hỏi phải có sự kết hợp chặt chẽ giữa các bộ phận cũng
nhƣ sự kết hợp của các thành viên trong từng bộ phận.
1 3 CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA VIỆC LẬP NGÂN SÁCH
1.3.1. Lý thuyết qui chuẩn
Lý thuyết qui chuẩn (normative theory) mô tả cách thức ra các quyết
định về ngân sách và các công việc phải làm để xây dựng nền tảng cho việc
phân bổ các nguồn tài chính giữa các hoạt động có tính chất cạnh tranh
(Danziger 1978; Wildavsky 1979; Rubin 1990). Lý thuyết này nhằm xác định
rõ phƣơng thức mà các quyết định ngân sách cần phải thực hiện, bao gồm các
dự định đổi mới lập ngân sách, theo đó phản ánh lợi ích trong đầu ra ngân
sách hoặc các kết quả đạt đƣợc. Lý thuyết qui chuẩn về xây dựng ngân sách
giải thích các hoạt động của chính phủ phải đƣợc thực hiện ở một thời gian cụ
thể. Tuy nhiên, lý thuyết này không phản ánh phƣơng thức quyết định ngân
sách thực tế diễn ra nhƣ thế nào (Danziger 1978; Wildavsky, 1979).
Ở nƣớc ta hiện nay, việc lập ngân sách ở các cấp chính quyền địa
phƣơng tuân thủ theo các qui định của Luật ngân sách, mà hiện tại là Luật

ngân sách 2015. Chính phủ, Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan ban
hành hàng loạt các văn bản dƣới luật để thi hành Luật ngân sách. Đối chiếu
với các nội dung của lý thuyết qui chuẩn, có thể kết luận lý thuyết này phù
hợp và giải thích đƣợc cách thức lập ngân sách ở các cấp chính quyền địa
phƣơng ở nƣớc ta.


13

1.3.2. Lý thuyết mô tả
Lý thuyết mô tả (descriptive theory) dựa trên các quan sát thực tế hay
quá trình tham gia vào các hoạt động chung cộng đồng, qua đó dự toán ngân
sách đƣợc xây dựng (Rubin 1990). Theo đó, những khuyến cáo từ lý thuyết
dựa trên đúc kết quan sát thực tiễn hơn là lý thuyết qui chuẩn, và các giải
pháp đề xuất dựa vào việc quan sát thực tiễn hơn là giá trị của nó. Những học
giả ủng hộ lý thuyết này cho rằng lý thuyết qui chuẩn không thực tiễn vì nó
không quan tâm đến quyết định ngân sách đƣợc ban hành nhƣ thế nào
(Lindblom 1959, 1979; Danziger 1978; Wildavsky 1979). Rubin (1990) cho
rằng ngân sách là cái gì đó phức tạp và những gì cần làm là kiểm chứng lại
khoảng trống giữa lý thuyết và thực tiễn, nếu không khoảng cách giữa lý
thuyết và thực tiễn có thể ngày càng rộng hơn đến mức không thể chấp nhận
đƣợc.
Dựa trên những nguyên lý chung của lý thuyết mô tả, có thể thấy lý
thuyết này có tính linh hoạt hơn, tùy thuộc vào điều kiện thực tế ở mỗi địa
phƣơng để các quyết định về ngân sách có thể ban hành một cách phù hợp.
Tuy nhiên, điểm hạn chế của nó có thể dẫn đến sự tùy tiện khi chính quyền
mỗi địa phƣơng có những qui định riêng cho quá trình lập ngân sách của
mình, dẫn đến chính quyền trung ƣơng không thể thống nhất và kiểm soát.
Hậu quả là sự lãng phí về mặt nguồn lực trong toàn xã hội khi ngân sách nhà
nƣớc gặp nhiều khó khăn.

1 4 CÁC PHƢƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH TẠI
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.4.1. Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào
Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào (Input based budgeting) hay
lập dự toán theo từng khoản mục (Line item budgeting) là một nội dung
truyền thống trong lập dự toán ngân sách. Bản chất của cách lập này là dựa


14

vào nội dung kinh tế của các khoản chi của một tổ chức trong một năm tài
chính. Quy định mục lục chi ngân sách ở nƣớc ta có qui định về các khoản
mục chi lập dự toán gồm những nội dung kinh tế sau:
 Dự toán chi thanh toán cho cá nhân (gồm tiền lƣơng, tiền công, phụ
cấp, các khoản có tính chất lƣơng, tiền thƣởng..)
 Dự toán chi về hàng hóa, dịch vụ, nghiệp vụ chuyên môn. (tiền điện,
nƣớc, điện thoại, vệ sinh, văn phòng phẩm, công cụ dụng cụ, vật tƣ văn phòng
khác, thông tin liên lạc, tuyên truyền, quảng cáo, chi hội nghị, công tác phí,
sửa chữa, duy tu tài sản thƣờng xuyên, mua sắm tài sản phục vụ công tác
chuyên môn, chi các nghiệp vụ chuyên môn khác…). Tùy thuộc vào đặc điểm
của từng đơn vị mà các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn có những đặc thù
riêng.
Cơ sở để lập dự toán là hệ thống định mức đƣợc xác lập cụ thể cho
từng khoản mục dự chi (từng nguồn lực đầu vào)
Mức lập dự
toán mục i
năm nay

=

Số lƣợng các nguồn
lực đầu vào dự kiến
sử dụng

X

Đơn giá nguồn
lực đầu vào

Trong công thức trên, nguồn lực có thể là số lƣợng lao động tại tổ chức,
số lƣợng các nguyên vật liệu, hàng hóa, dịch vụ mua ngoài để thực hiện
nhiệm vụ của tổ chức. Với nguồn lực là con ngƣời, ở nƣớc ta thƣờng thể hiện
qua số lao động định biên trong một tổ chức thống nhất trong một thời kỳ.
Với nguồn lực là các loại vật liệu, hàng hóa, dịch vụ; cần phải gắn các hoạt
động dự toán cụ thể và tƣơng ứng với đó là định mức về lƣợng để thực hiện
công việc; qua đó xác định số lƣợng các nguồn lực đầu vào dự kiến.
Đơn giá để xác định dự toán là con số định mức đã đƣợc phê chuẩn
trong một thời kỳ do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Chẳng hạn với tiền