Mô hình hợp tác công tư mặt được và chưa được nhìn từ những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng ở TP HCM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH
KHOA NGÂN HÀNG

TIỂU LUẬN : Mô hình hợp tác công-tư:
mặt được và chưa được-nhìn từ những dự án XD cơ
sở hạ tầng ở TP. HCM

Giảng viên :
Sinh viên

:

Nguyễn Xuân Anh

CK1

Lê Quốc Khánh

CK1

Bùi Quốc Thái

CK1

Bùi Anh Tuấn

CK1

Nguyễn Duy Tân

CK1

Lê Duy Vũ

CK1

Hoàng Văn Phái

CK2

Nguyễn Trí Nghĩa

CK2

Nguyễn Xuân Thịnh

CK2

Nguyễn Công Thành

CK2


Tp Hồ Chí Minh, tháng 5 năm 2011

MỞ ĐẦU
Lý do chọn đề tài
Tại Việt Nam, đầu tư hàng năm vào cơ sở hạ tầng (CSHT) ở mức trung bình từ 9-10% GDP
trong suốt giai đoạn từ 2000-2010 đã đóng góp đáng kể vào mức tăng trưởng GDP bình quân đầu
người khoảng 7% mỗi năm và giảm mạnh tỷ lệ nghèo từ 58% xuống còn 29%. Thời gian tới, trong
môi trường hậu hội nhập WTO, với những thay đổi liên tục về cơ cấu kinh tế của Việt Nam, bao gồm

cả quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và hội nhập toàn cầu, sẽ đồng nghĩa với việc gia tăng nhu
cầu về các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại các lĩnh vực trọng yếu như điện lực, giao thông vận tải, viễn
thông, nước và nhà ở. Cho nên để duy trì được mức tăng trưởng như hiện nay thì đầu tư vào cơ sở hạ
tầng phải tăng lên khoảng 11-12% GDP mỗi năm.
Tuy nhiên, với những vấn đề hạn chế về ngân sách và việc Việt Nam sắp hết hạn hưởng các
nguồn tài trợ ưu đãi đồng nghĩa với việc Việt Nam phải bắt đầu tìm kiếm các nguồn cung cấp dịch vụ
CSHT đa dạng hơn thay vì vẫn chăm chăm vào đầu tư từ ngân sách. Điều này đặc biệt đúng trong
bối cảnh kinh tế của năm 2011, khi Nghị Định 11/2011 của Chính Phủ chủ trương cắt giảm 10% chi
đầu tư từ ngân sách Nhà Nước nhằm kết hợp với chính sách tiền tệ trong kiềm chế lạm phát.
Thành Phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) là một trong những trung tâm kinh tế năng động nhất Việt
Nam, tỷ trọng GDP đóng góp vào GDP cả nước cao nhưng đồng thời nhu cầu phát triển hạ tầng đô
thị cũng rất cao. Cho nên sẽ dễ dàng hơn khi đánh giá những tác động của mô hình hợp tác công-tư
từ các dự án thuộc địa bàn TP.HCM. Bắt nguồn từ thực tiễn này, nhóm đã chọn chủ đề : « Mô hình
hợp tác công-tư: mặt được và chưa được-nhìn từ những dự án xây dựng cở sở hạ tầng ở TP. HCM ».
Mục tiêu nghiên cứu
Trong bài tiểu luận này, nhóm sẽ trình bày tổng quan về mô hình hợp tác công-tư làm cơ sở lý
luận. Từ đó chọn lọc ra những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng tiêu biểu ở TP.HCM và đi phân tích
những mặt được và chưa được của mô hình này nhằm đề ra những giải pháp có khả năng đẩy mạnh
việc áp dụng mô hình hợp tác công-tư (PPP) trong đầu tư ở nước ta.
Nội dung nghiên cứu


Chủ đề sẽ gồm 3 phần chính :
Phần 1 : Tổng quan về mô hình hợp tác công-tư (PPP)
Phần 2 : Áp dụng mô hình hợp tác công-tư PPP ở TP.HCM: mặt được và chưa được
Phần 3 : Kiến nghị và giải pháp

Phần 1: Tổng quan về mô hình hợp tác công-tư
( Public Private Partnerships - PPP)
1.1 Mối quan hệ hợp tác công-tư là gì?

Ở Việt Nam, thuật ngữ PPP dường như chỉ được sử dụng duy nhất để chỉ các mô hình BOT và
BCC, nhằm thể hiện mối quan ngại chính là vấn đề vốn. Tuy nhiên, thực chất khái niệm PPP rộng
hơn nhiều vì nó bao gồm nhiều hình thức hợp tác khác (hợp đồng dịch vụ, quản lý, giao thầu,
nhượng quyền, BOT,… các hình thức này sẽ được trình bày ở phần tiếp theo), do đó vấn đề về vốn
không phải là vấn đề duy nhất khi kết hợp các mối quan hệ giữa đối tác Nhà Nước và đối tác tư nhân.
Ngoài ra, khái niệm này ở nước ta chỉ thường được sử dụng đối với những dự án xây dựng CSHT
quy mô lớn, nhưng theo kinh nghiệm của nhiều nước, hình thức PPP ở quy mô nhỏ hơn trong các
lĩnh vực đa dạng như dịch vụ, cấp nước và dịch vụ vệ sinh… vẫn thực hiện được. Vậy cụ thể PPP là
gì, và nó bao gồm những đặc điểm nào?
Theo ADB, thuật ngữ “mối quan hệ hợp tác công-tư” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có
giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác.
Một số thuật ngữ có thể được sử dụng để miêu tả dạng hoạt động này là sự tham gia của khu vực Tư
nhân (PSP) và Tư nhân hóa.
Mối quan hệ đối tác này gồm những đặc điểm sau:
• Mối quan hệ hợp tác công-tư (PPP) thể hiện khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân
nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt
được thành công trong cải cách của khu vực Nhà nước và đầu tư công.
• Một số mối quan hệ hợp tác công-tư chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ
và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác. Đối tác Nhà nước trong mối


quan hệ hợp tác công-tư là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa
phương hoặc các doanh nghiệp Nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác
nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ
thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân cũng có thể bao gồm các tổ chức
phi Chính phủ (NGO) hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà
dự án có tác động trực tiếp.
• Mối quan hệ hợp tác công-tư hiệu quả ghi nhận rằng khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân có
những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng

góp của Chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển
giao tài sản, hoặc các đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng
góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy
động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sự sử dụng chuyên
môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một
cách có hiệu quả. Tùy theo hình thức của hợp đồng, đối tác tư nhân cũng có thể góp vốn đầu tư.

• Cơ cấu của mối quan hệ hợp tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả
năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt
động.
Sau khi tìm hiểu những đặc điểm về PPP, nhóm sẽ tiếp tục trình bày những hình thức hợp tác
cũng như so sánh những ưu điểm, nhược điểm của từng hình thức để làm rõ mức độ tham gia của các
bên có liên quan và mức chia sẻ rủi ro trong từng hình thức.
1.2 Các hình thức hợp tác công-tư:
1.2.1 Hợp đồng dịch vụ

Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ (cơ quan Nhà nước) sẽ thuê một công ty tư nhân tiến hành
những công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời gian, thường là từ 1 đến 3 năm.
Tuy nhiên, cơ quan Nhà nước vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ sở hạ tầng và chỉ thuê đối tác
tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được
thỏa thuận và thường phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt ra.
Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản chi phí định trước cho dịch
vụ. Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn
đáp ứng được các yêu cầu về tiêu chuẩn dịch vụ.
1.2.2 Hợp đồng quản lý


Hợp đồng quản lý rộng hơn hợp đồng dịch vụ, phạm vi của nó được mở rộng gồm một phần hoặc
toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý
cảng…). Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách nhiệm của Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm

soát hằng ngày được giao cho đối tác tư nhân. Đối tác tư nhân sẽ là người cung cấp vốn cho hoạt
động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư. Khu vực Nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ
cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu, những khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ

thống.
Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008

Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí lao động và các chi phí điều
hành khác. Ngoài ra để tạo thêm động lực , nhà thầu được trả thêm một khoản cho việc đạt được
những mục tiêu đã được thỏa thuận và quy định cụ thể từ trước. Trong hợp đồng này, khu vực Nhà
nước sẽ chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ.
1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê

Theo hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và thực hiện các
nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và
đầu tư thay thế thuộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước, nhà điều hành có trách nhiệm cung cấp dịch
vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu.


Theo hợp đồng này, trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực Nhà nước sang khu
vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều hành
tư nhân gánh chịu (như các khoản lỗ và khoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả). Việc cho thuê
không bao gồm việc bán bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân.

Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008
Theo mô tả của hình trên, hệ thống ban đầu được thiết lập dựa trên nguồn tài chính của cơ quan
Nhà Nước có thẩm quyền và được ký hợp đồng giao cho công ty tư nhân điều hành và duy trì hệ thống.
Một phần phí dịch vụ được chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thanh toán các khoản vay
tài trợ cho việc mở rộng hệ thống.
Còn hợp đồng giao thầu khác với hợp đồng cho thuê ở chỗ cho phép khu vực tư nhân thu từ khách

hàng, thanh toán cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu
cụ thể và giữ lại khoản doanh thu còn lại. Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận
trong mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra
1.2.4 Nhượng quyền

Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được nhượng quyền) chịu
trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm điều hành, duy tu bảo dưỡng,
thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống. Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với
toàn bộ các khoản đầu tư vốn.
Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các tài sản này vẫn thuộc sở
hữu của khu vực Nhà nước (cả trong thời gian nhượng quyền). Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm
thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu
chuẩn này Và vai trò của khu vực Nhà nước chuyển từ việc cung cấp dịch vụ sang một người điều
tiết, quản lý giá và chất lượng dịch vụ.


Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008
Người được nhượng quyền thu phí trực tiếp từ những người sử dụng hệ thống. Mức phí thông
thường được thiết lập trong hợp đồng nhượng quyền. Người được nhượng quyền chịu trách nhiệm đối
với những khoản đầu tư cần thiết để xây dựng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống và chịu trách nhiệm thu
xếp vốn cho các khoản đầu tư có nguồn lực của mình. Hợp đồng nhượng quyền thường có giá trị từ
25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn đầu tư và có được một khoản lợi nhuận
hợp lý. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có thể góp chi phí đầu tư vốn nếu cần thiết.
1.2.5 Hợp đồng Xây Dựng – Kinh Doanh – Chuyển Giao (BOT) và các thỏa thuận tương tự

BOT và các thỏa thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền được chuyên môn hóa trong đó
một công ty tư nhân hoặc một công-xoóc-xi-um (Consortium) cung cấp vốn và xây dựng một dự án
có cơ sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn
thực hiện do Chính phủ quy định.
Theo hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để xây dựng cơ sở dịch vụ

mới. Khác với hợp đồng nhượng quyền, trong hợp đồng BOT nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu
tài sản trong một khoảng thời gian đủ để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi phí
đầu tư qua việc trả phí của người sử dụng. Thêm nữa, hợp đồng nhượng quyền thường liên quan đến
việc mở rộng và điều hành một hệ thống hiện có, trong khi BOT liên quan đến các khoản đầu tư lớn để
xây dựng một hệ thống mới. Hợp đồng này hiện là hình thức hợp tác chính giữa Nhà nước và tư nhân ở
Việt Nam.

Ngoài ra, còn rất nhiều biến thể của hợp đồng BOT, như các hợp đồng xây dựng - chuyển giao kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở hữu Nhà nước được tiến hành khi xây dựng kết
thúc mà không phải khi hợp đồng kết thúc, các hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh (BOO) trong


đó nhà đầu tư phát triển xây dựng và điều hành cơ sở dịch vụ mà không chuyển lại quyền sở hữu cho
khu vực Nhà nước. Theo một hợp đồng thiết kế - xây dựng - kinh doanh (DBO), sở hữu không khi
nào nằm trong tay của tư nhân. Thay vào đó, một hợp đồng được lập ra cho việc thiết kế, xây dựng và
điều hành dự án cơ sở hạ tầng.
Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008
Với cách tiếp cận thiết kế - xây dựng - cấp vốn - kinh doanh (DBFO), trách nhiệm thiết kế, xây

dựng, cấp vốn, điều hành được gói cùng với nhau và được chuyển cho các đối tác tư nhân. Các thỏa
thuận DBFO khác nhau rất nhiều về mức độ trách nhiệm tài chính được chuyển giao cho đối tác tư nhân.
1.2.6 Liên doanh


Liên doanh là phương án thay thế cho việc tư nhân hóa toàn bộ, theo đó cơ sở hạ tầng cùng
được sở hữu và điều hành bởi khu vực Nhà nước và nhà điều hành tư nhân. Trong một liên doanh,

các đối tác Nhà nước và tư nhân có thể thành lập một công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở
hữu trong một công ty hiện có (qua việc bán cổ phần). Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc này là có
một môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt khả năng của công ty trong việc duy trì độc lập với
Chính phủ. Trong hình thức này, đối tác tư nhân sẽ đảm nhiệm vai trò điều hành và một ban giám đốc

thường được xây dựng dựa trên tỷ lệ phần vốn góp hoặc dựa trên năng lực và trình độ.
Quan trọng hơn, trong cơ cấu liên doanh, cả đối tác Nhà nước và tư nhân phải sẵn sàng đầu tư vào
công ty và cùng chia sẻ những rủi ro nhất định.
1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP:

Với cơ cấu hợp tác linh hoạt có sự tham gia của khu vực tư nhân, ưu điểm lớn nhất của PPP nếu
nhìn từ góc độ nhà nước là giảm được gánh nặng cũng như rủi ro đối với ngân sách. Ví dụ, đối với
một dự án BOT, các nhà đầu tư tư nhân phải chịu hoàn toàn gánh nặng tài chính cũng như rủi ro về
vận hành. Nhưng liệu PPP có phải là “hạt đậu thần” phù hợp với mọi trường hợp? Chúng ta hãy cùng
điểm lại những thuận lợi và hạn chế của mô hình này:
Những thuận lợi chính của PPP

Những thách thức chính của PPP

•Sử dụng được kỹ năng, công nghệ hiện đại •PPP ngụ ý việc khu vực công mất kiểm soát
và tính hiệu quả của khu vực tư nhân
quản lý và vì vậy khó chấp nhận trên giác độ
chính trị
•Buộc khu vực công ngay từ đầu phải chú •Liệu khu vực công có đủ năng lực và kỹ
trọng vào đầu ra và lợi ích (thay vì các yếu năng để áp dụng phương pháp PPP và thiết
tố đầu vào)
lập môi trường pháp lý khuyến khích thích
đáng?
•Đưa vốn tư nhân vào và giúp giảm nhẹ gánh •Liệu khu vự tư nhân có đủ năng lực chuyên
nặng tài chính cho dự án
môn để đảm bảo thực hiện PPP?


•Rủi ro được chia sẻ giữa các đối tác khác •Không thể chuyển giao rủi ro tuyệt đối
nhau

•Những nhà cung cấp tư nhân có trách nhiệm •Dễ xảy ra mâu thuẫn giữa lợi ích chung và
hơn trong việc cung cấp dịch vụ trong môi lợi ích cá nhân của đối tác tư nhân.
trường khuyến khích thích hợp
•Cải thiện tính minh bạch, trách nhiệm giải •Chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân
trình
yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn

Phần 2: Thực trạng mô hình hợp tác công-tư PPP ở TP.HCM Những mặt được và chưa được
2.1 Nhu cầu đầu tư vào cơ sở hạ tầng của TP.HCM
TP.HCM với hơn 7 triệu dân, là một trong những trung tâm kinh tế năng động nhất Việt Nam. Tỷ
trọng GDP của thành phố chiếm gần 1/3 GDP của cả nước. Tốc độ tăng trưởng bình quân của Thành
phố khoảng 10% trong suốt 5 năm trở lại đây, cao hơn nhiều mức tăng trưởng trung bình của cả nước
là 7,1%. Quá trình phát triển kinh tế-xã hội của Thành phố dẫn đến nhu cầu rất lớn và cấp bách về
phát triển hạ tầng đô thị của Thành phố. Ước tính từ năm 2011 đến năm 2015, mỗi năm Thành phố
cần khoảng 38.000 tỷ đồng cho nhu cầu đầu tư phát triển.
Tuy nhiên cũng như các địa phương khác trong cả nước, hầu hết các dự án phát triển hạ tầng đô
thị của TP.HCM đều được đầu tư bằng ngân sách Nhà nước và thực tế là nguồn vốn ngân sách Nhà
nước không thể đáp ứng được. Năm 2011, dự toán nguồn vốn đầu tư phát triển hạ tầng từ ngân sách
Nhà nước chỉ khoảng 8.500 tỷ, chưa kể chủ trương rà soát lại đầu tư công của chính phủ thì con số
này có thể còn bị cắt giảm đi nữa.
Trong bối cảnh đó, xu hướng sắp tới được Thành phố lựa chọn là khuyến khích khu vực tư nhân
tham gia nhiều hơn vào vị trí đối tác với khu vực công trong mối quan hệ hợp tác công-tư PPP. Cho
nên không phải ngẫu nhiên khi mà gần đây có nhiều hội thảo liên quan đến quan hệ đối tác công-tư


được tổ chức, và tại hội nghị thường niên lần thứ 44 của ADB tổ chức tại Việt Nam, đây cũng là một
chủ đề được thảo luận nhiều.
2.2 Những dự án đầu tư tiêu biểu vào cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ở TP.HCM
Trên thực tế, mô hình PPP không phải là mô hình mới ở Việt Nam, nó đã có mặt ở nước ta từ
đầu thập niên 1990. Ví dụ như dự án khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng được thực hiện khá thành công

theo cách kết hợp giữa BOT và đổi đất lấy hạ tầng từ những năm 1993.
Tuy nhiên, ở nước ta khi nói đến PPP là người ta lại nghĩ ngay đến BOT và những biến thể của
nó vì mối quan tâm hàng đầu của nước ta là mức độ đối ứng của vốn trong từng dự án. Chính vì thế
có thể nói rằng những dự án theo kiểu BOT là hình thức chiếm đa số trong những hình thức hợp tác
công-tư ở Việt Nam nói chung và cụ thể là TP.HCM nói riêng. Nhóm tiểu luận có thể dẫn chứng một
số dự án hợp tác công-tư tiêu biểu trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở TP.HCM như:
Dự án

Thời gian thực hiện

1. BOT cầu Ông Thìn dài 285m, quốc lộ 50

Từ 1998 đến 6/2001

Huyện Bình Chánh
2. BOT nâng cấp đường cao tốc quốc lộ 1A

Năm 2004

An Sương-An Lạc
3. BOT cầu Bình Triệu II, Quận Bình Thạnh,

2/2001 đến 2006

Thủ Đức (do Cienco 5 thực hiện)
4. BOT cầu Bình Triệu và Dự án nâng cấp

cầu Bình Triệu cũ (do CII thực hiện)

Dự kiến hoàn thành năm 2012(đối với cầu

Bình Triệu cũ vào 9/2010)

5. BOT cầu Phú Mỹ

2005 đến 9/2009

6. BOT cầu Rạch Chiếc

9/2009 đến 2013

7. BOT mở rộng Xa lộ Hà Nội
8. BOO Nước Kênh Đông
9. BOO Nước Thủ Đức

Dự kiến 2012
Cuối năm 2010
2004 đến 5/2009

2.3 Những mặt được và chưa được:
Nhìn từ những dự án trên ta có thể nhận thấy rằng mô hình này có thể góp phần tích cực vào
việc xây dựng các cơ sở hạ tầng, nhưng có nên kỳ vọng nó sẽ là chiếc đũa thần có thể “tháo gỡ xuất
sắc những nút thắt” hạ tầng ở Việt Nam. Nhóm tiểu luận sẽ lần lượt trình bày những điểm được và
chưa được của mô hình này thông qua những dự án tiêu biểu được trình bày ở trên.
2.3.1 Những mặt làm được:


Hoạt động hiệu quả
Dự án khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng được thực hiện theo cách kết hợp giữa BOT và đổi đất lấy

hạ tầng. Đây có thể xem là dự án theo mô hình hợp tác công – tư cũng như đổi đất lấy hạ tầng thành

công nhất Việt Nam về lợi ích cho cả hai. Nếu so sánh với nhiều khu đất cũng như tài nguyên khác
được giao cho các nhà đầu tư tư nhân mà Nhà nước gần như không thu được gì, thì ở dự án này, Nhà
nước đã thu được khoảng 60% lợi ích tài chính từ dự án, một con đường hiện đại và một mô hình đô
thị kiểu mẫu.


Công nghệ xây dựng tiên tiến, thời gian hoàn thành sớm hơn dự kiến
BOT cầu Phú Mỹ có thể được xem như là một dự án điển hình đạt được tiêu chí về công nghệ

xây dựng tiên tiến. Bởi dự án do các nhà thầu của nước ngoài như Pháp, Đức, Australia,… đảm nhiệm
vai trò thi công từ khâu thiết kế đến khâu triển khai nên kết cấu của công trình khá hiện đại và phong
cách làm việc rất chuyên nghiệp, do vậy quá trình triển khai dự án khá thuận lợi.
Ngoài ra, các nhà đầu tư tư nhân phải bỏ tất cả tiền để thực hiện, kể cả tiền để đền bù giải phóng
mặt bằng để có thể nhanh chóng hoàn thành dự án. Trong lúc cơ chế, hành lang pháp lý cho các
dự án BOT chưa rõ ràng, còn nhiều điểm chưa hợp lý, hầu hết các dự án BOT chậm tiến độ thì việc
triển khai hiệu quả công trình cầu Phú Mỹ thật sự là điểm nhấn tích cực.


Giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước
Dự án BOO Nước Thủ Đức do liên doanh 6 đơn vị gồm Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị Thành phố

Hồ Chí Minh (HIFU), Tổng Công ty Xây dựng số 1, Công ty Cổ phần Cơ điện lạnh (REE), Công ty
Cổ phần Phát triển Nhà Thủ Đức (Thuduchouse), Công ty Cổ phần nước và Môi trường (WACO) với
tổng vốn đầu tư là 1.547 tỷ đồng. Dự án được triển khai và đưa vào hoạt động từ tháng 5/2009 góp phần
làm tình trạng thiếu nước sạch của TP.HCM và tạo điều kiện để ngân sách Nhà nước có thể tập trung
vào những chương trình khác.


Ứng dụng mô hình quỹ đầu tư phát triển đô thị TP.HCM (HIFU)
Với tiêu chí hoạt động của mình, HIFU ra đời nhằm thúc đẩy phát triển thị trường vốn và xã hội

hóa đầu tư tại TP. HCM, phục vụ cho sự nghiệp phát triển Thành phố - đặc biệt là trên lĩnh vực cơ sở hạ
tầng. Hoạt động của HIFU được triển khai trên hai mảng chính là:
- Tài trợ cho vay
- Đầu tư trực tiếp
Thời gian qua, HIFU đã triển khai khá thành công hoạt động tài trợ tín dụng thông qua hợp vốn vay
với ngân hàng cho hơn 200 dự án phát triển hạ tầng ( như BOO Nước Thủ Đức, Công ty cấp nước kênh
Đông…). Hiện nay, HIFU dù không còn nữa và được thay bằng Công ty đầu tư tài chính TP.HCM
(HFIC) nhưng tiêu chí hoạt động của nó vẫn còn được giữ nguyên.
2.3.2 Những mặt chưa được


Đã có không ít dự án BOT gặp trục trặc, thậm chí là thất bại.


Chưa đảm bảo lợi nhuận cho đối tác tư nhân
Ngay từ khi lập dự án BOT xây dựng cầu Ông Thìn dài 285m trên quốc lộ 50 (huyện Bình

Chánh, TP.HCM) do Tổng công ty Xây dựng công trình giao thông 5 (Cienco 5) của Bộ Giao thông
vận tải làm chủ đầu tư, nhiều người đã biết sẽ bị lỗ nặng.
Dù vậy, dự án vẫn được triển khai xây dựng vào tháng 11/1999 và hoàn thành vào tháng 6/2001.
Thu phí giao thông bắt đầu từ tháng 9/2001 và dự kiến kết thúc vào năm 2013. Đúng như dự báo, việc
thu phí ở cầu Ông Thìn không bảo đảm lợi nhuận, nên Cienco 5 đã kiến nghị và được Bộ GTVT
mua lại với số tiền 31,2 tỷ đồng và từ 1/1/2006 chấm dứt thu phí ở cầu Ông Thìn.


Những thay đổi trong chủ trương đầu tư, điều chỉnh dự án
Có thể thấy rõ điều này ở dự án BOT cầu Bình Triệu II - do Cienco 5 làm chủ đầu tư. Tổng mức

đầu tư được duyệt ban đầu chỉ 341 tỉ đồng, với thời gian thu phí giao thông hoàn vốn khoảng 11
năm.
Dự án đang triển khai thi công thì Thành phố có chủ trương điều chỉnh mở rộng quốc lộ 13
(đoạn ngã tư Bình Lợi - ngã tư Bình Phước) từ 32m lên 53m, cùng với số tiền đền bù giải toả tăng,
tổng mức đầu tư của dự án đã đội lên trên 1.600 tỷ.
Để có thể thu hồi vốn, dự án cần thời gian thu phí kéo dài hơn 25 năm. Chủ đầu tư gặp khó khăn
trong việc bảo lãnh vay vốn từ các ngân hàng. Do vậy sau khi xây dựng xong hạng mục cầu Bình
Triệu II vào tháng 8/2003, toàn bộ dự án đã bị ngừng trệ.


Chưa có khung pháp lý phù hợp và cơ chế phân rõ lợi ích
Nghị định 108/2009/NĐ-CP thay cho Nghị định số 78/2007, đây là văn bản hướng dẫn thi hành

hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự, văn bản này vẫn chưa quy định rõ về quyền hạn, trách
nhiệm, rủi ro mà các đối tác phải chia sẻ. Do đó, mâu thuẫn lợi ích nảy sinh trong quá trình thực hiện dự
án là điều khó tránh khỏi khi Nhà nước mong muốn mang đến những dịch vụ tiện ích nhất nhưng
với một mức giá thấp nhất, trong khi phía nhà đầu tư với tư cách như một người bán hàng thì họ cũng
mong muốn là làm sao bán được một mức giá càng cao càng tốt.
Điển hình như dự án Cầu Cỏ May do công ty tư nhân Hải Châu kết hợp với Cục Đường bộ Việt
Nam thực hiện theo hình thức BOT trên quốc lộ 51 nối TPHCM và Vũng Tàu. Trong dự án này, Chính
phủ đã đồng ý cho nhà đầu tư tư nhân thu phí 15.000 đồng/lượt xe trong 15 năm nhưng thực tế chỉ
sau 5 năm là nhà đầu tư đã hoàn được vốn, dẫn đến Nhà nước thất thu, trong khi người dân vẫn phải trả
tiền. Vì vậy dự án này được xem là một dự án “siêu lợi nhuận” trong ngành giao thông.


Chưa có cơ chế đấu thầu dự án hiệu quả


Do Chính phủ chưa có cơ chế đấu thầu cạnh tranh xây dựng và khai thác nên trong nhiều dự án, đối

tác tư nhân được chọn là những nhà đầu tư không có năng lực hay quá trình xây dựng kinh doanh không
hiệu quả dẫn đến những vấn đề bất cập khác. Dự án cầu Cỏ May là một ví dụ.

Phần 3 : Kiến nghị và giải pháp
Trước mục tiêu kế hoạch phát triển đến năm 2020, TP. HCM cơ bản có một kết cấu hạ tầng tiên tiến
đứng hàng đầu trong cả nước, thiết nghĩ cần phải có những giải pháp hữu hiệu khắc phục được những
mặt hạn chế để có thể ngày càng hoàn thiện hơn mô hình đối tác công-tư và thu hút lượng vốn lớn hơn từ
khu vực tư nhân.
3.1 Xây dựng khuôn khổ pháp lý cho dự án PPP


Xây dựng môi trường pháp lý, quy định và chính sách thuận lợi là yếu tố quan trọng cho một
quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân bền vững. Ở mức độ ban đầu, cần phải có một môi trường pháp
lý có thể hỗ trợ sự tham gia của khu vực tư nhân trong các lĩnh vực dịch vụ quan trọng. Môi trường
pháp lý này cần giảm thiểu sự xuất hiện của tham nhũng và phải đủ tin cậy để khuyến khích đầu tư và
tham gia của tư nhân. Nếu môi trường luật pháp và môi trường tư pháp không được xác định, các nhà
đầu tư và những người tham gia dự án sẽ đánh giá dự án là không thể dự đoán được và có độ rủi ro
cao.
3.2 Đổi mới cơ chế, chính sách đầu tư
Trước tiên, cần phải xây dựng hệ thống chính sách đồng bộ nhằm phát triển bền vững cơ sở hạ
tầng, bao gồm các chính sách sử dụng đất đai, phát triển kết cấu hạ tầng, xây dựng mạng lưới giao
thông vận tải công cộng, đồng thời khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào lĩnh vực này.Rà soát lại
và hoàn chỉnh danh mục các dự án BOT trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và kiến nghị Thủ tướng
Chính phủ có chính sách ưu đãi cụ thể (ưu đãi về thuế, về quá trình thi công và khai thác công trình)
và có chính sách hỗ trợ, giảm rủi ro cho nhà đầu tư nhằm thu hút nguồn vốn trong và ngoài nước cho
các dự án này.
Trong hợp đồng BOT cần quy định rõ lợi ích, quyền hạn, trách nhiệm của các bên tham gia, hiện
tại đối với xây dựng cầu đường, vấn đề bảo trì thường xuyên do đơn vị nào phụ trách vẫn chưa quy
định rõ trong hợp đồng này, cụ thể là quá trình xây dựng cầu Bình Triệu II, khi xây dựng không có
tính đến quá trình bảo trì cầu dẫn đến khi có sự cố thì không có bên nào nhận trách nhiệm giải

quyết vấn đề.
3.3 Nâng cao chất lượng công tác lập kế hoạch
Trong quá trình lập kế hoạch, cần phải cân đối nhu cầu vốn đầu tư cho phù hợp với khả năng
cung ứng. Việc lập kế hoạch phải bám sát tình hình thực tế, tránh tình trạng kế hoạch xa vời chỉ
quan tâm đến nhu cầu đầu tư mà không chú trọng đến khả năng cân đối của nguồn vốn, chỉ nên tập
trung vào một số dự án cấp bách cần thiết.
Trong quá trình lập kế hoạch vốn đầu tư, cần tính đến các yếu tố ảnh hưởng, rủi ro có thể xảy ra
như: giá nguyên vật liệu sắt, thép, xi măng… tăng cao làm tăng chi phí đầu tư, thời tiết làm hư hỏng
các công trình cần có chi phí để khắc phục, do đối tác không tích cực cung cấp vốn, giải ngân vốn
chậm trễ ảnh hưởng đến tiến độ thi công…
Muốn lập kế hoạch tốt, cần phải có một đội ngũ cán bộ đủ kinh nghiệm, trình độ năng lực cao, và
có tầm nhìn xa, rộng đặc biệt là yêu cầu đối với việc lập kế hoạch dài hạn. Vì vậy, công tác đào tạo nâng
cao trình độ cho các cán bộ lập kế hoạch cũng rất quan trọng.
3.4 Đổi mới và nâng cao chất lượng công tác quy hoạch


Trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thì quy hoạch phải đi trước một bước để định
hướng và làm căn cứ xác định địa điểm xây dựng, quy mô xây dựng…
Các quy hoạch phát triển ngành, vùng, đất đai, xây dựng… phải được cập nhật, rà soát bổ sung
thường xuyên theo hướng gắn với thực tế, bám sát nhu cầu thị trường, khai thác tốt tiềm năng, thế
mạnh của từng địa phương, từng ngành để phục vụ cho yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng, cần phát triển
đa tâm vào các vùng ven thành phố như Nhà Bè, Hóc Môn…
Các quy hoạch tốt sẽ là căn cứ quan trọng cho việc xây dựng định hướng phát triển kinh tế xã hội,
làm cơ chế cho việc xây dựng các cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút ngày càng nhiều vốn đầu tư
của các thành phần kinh tế, bước đầu hình thành cơ cấu vốn đầu tư hợp lý.
3.5 Nâng cao chất lượng quản lý hoạt động đầu tư công
Để nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, cần tiến hành phân kỳ đầu tư, bố trí vốn và các nguồn lực tập
trung hoàn thành dứt điểm từng hạng mục công trình, quản lý chặt chẽ tiến độ kế hoạch vốn đầu tư,
khắc phục tình trạng thiếu vốn, nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản nhằm hạn chế thấp nhất những
mặt tiêu cực có thể xảy ra trong thời kỳ đầu tư.

Ngoài ra, cần phải xây dựng và ban hành tiêu chí, tiêu chuẩn làm chủ đầu tư, ban quản lý dự án
kèm theo chức năng và trách nhiệm cụ thể cho từng chức danh công việc.
3.6 Tăng cường công tác quản lý đấu thầu
Trong thời gian qua, công tác đấu thầu đã bộc lộ nhiều yếu kém làm ảnh hưởng đến chất lượng,
tiến độ dự án, do quy chế đấu thầu chưa hoàn thiện và thiếu thông tin. Vì vậy các nhà quản lý cần hoàn
thiện cơ chế đấu thầu để chấm dứt tình trạng đấu thầu giá thấp, thực hiện đầy đủ trách nhiệm tài chính
giữa chủ đầu tư và nhà thầu trong việc chậm giải phóng mặt bằng, chậm thanh toán nghiệm thu. Trong
quá trình chuẩn bị và tổ chức đấu thầu cần xây dựng các tổ chức kinh tế - kỹ thuật cụ thể để lựa chọn
nhà thầu có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật thi công, hạn chế nhà thầu “tay trái” không có khả năng
thực hiện dự án.
Quản lý đấu thầu phải xuyên suốt quá trình từ khâu chuẩn bị đến tổ chức đấu thầu, đánh giá hồ sơ
dự thầu, lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng, tránh trường hợp nhà thầu trúng thầu, có tên trong hợp
đồng và nhà thầu thực hiện công việc là hai nhà thầu khác nhau. Nghiêm minh xử lý các trường hợp
móc nối giữa nhà quản lý, nhà thầu, nhà đầu tư làm thất thoát vốn của Nhà nước.
Một vấn đề yếu kém nữa trong công tác đấu thầu là thiếu thông tin. Cần công khai hóa công tác
đấu thầu, thiết lập trang Web thông tin về nhà thầu và đấu thầu để theo dõi, đánh giá hoạt động của ban
quản lý dự án, nhà thầu trên phạm vi toàn quốc về nội dung tiến độ, chất lượng. Kiên quyết đề xuất xử


lý các trường hợp không đảm bảo thủ tục theo quy chế đấu thầu hoặc các vấn đề nghi vấn trong quá
trình tổ chức đấu thầu và xét thầu.
3.7 Xúc tiến việc tìm kiếm các nguồn huy động vốn để bổ sung và hỗ trợ cho ngân sách
Trước thực trạng nhiều dự án không thể triển khai được vì nguồn vốn ngân sách quá hạn hẹp. Do
vậy, bên cần tập trung vốn cho các dự án quan trọng, cần tiềm kiếm những dự án bổ sung khác để cung
cấp cho những dự án còn dở dang hoặc bị đình hoãn do không bố trí được nguồn vốn.
Phương thức huy động vốn đầu tư theo hình thức BOT tỏ ra rất hiệu quả đối với lĩnh vực xây dựng
cơ sở hạ tầng. Song việc thu hút nguồn vốn thông qua phương thức này còn rất ít so với tiềm năng
trong dân cư và nước ngoài. Cho nên các dự án này muốn hấp dẫn các thành phần kinh tế tham gia
cần phải mang tính kinh tế cao, nghĩa là nhanh chóng thu phí hoàn vốn và hưởng lợi nhuận hợp lý
trước khi chuyển giao.

Ngoài phương thức trên, Nhà nước có thể vay vốn thông qua phát hành trái phiếu công trình, trái
phiếu chính phủ để xây dựng cơ sở hạ tầng. Đây là hình thức góp vốn gián tiếp của tư nhân và nước
ngoài.

KẾT LUẬN
Trong những ngày đầu tháng 5 này, mô hình đối tác công-tư PPP được nhắc đến khá nhiều trong
những cuộc họp xung quanh hội nghị thường niên lần thứ 44 của ADB, chứng tỏ tầm quan trọng của
nó và xu hướng lựa chọn trong tương lai của nhiều nước trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng.
Và thực tiễn cũng đã chứng minh mô hình tỏ ra thực sự hiệu quả trong những dự án phát triển cơ sở hạ
tầng và nhiều lĩnh vực khác, tiêu biểu như các lĩnh vực về dịch vụ. Mặc dù trong quá trình thực thi vẫn
còn tồn tại một số bất cập như đã nêu, nhưng với sự nhìn nhận rõ ràng ngay từ bây giờ và hướng đi
đúng đắn nhằm giải quyết những bất cập này thì chắc chắn trong tương lai mô hình hợp tác công-tư sẽ
ngày càng phổ biến hơn và tạo điều kiện để đối tác tư nhân tham gia nhiều hơn vào tiến trình đầu tư
phát triển quốc gia.

TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Public Private Partnership (PPP) Handbook, 2008, Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB).
- Kỷ yếu Hội thảo hợp tác công-tư PPPs, 6/2006, Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB).


- Đề tài “Áp dụng hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng tại Thành phố
Hồ Chí Minh - Thực trạng và Kiến nghị”, 2009, Đại học Kinh Tế TP.HCM .
- Báo cáo hoạt động 12 năm quỹ HIFU (1997-2009).
- “Hợp tác công-tư, chiếc đũa thần”, 2011, Huỳnh Thế Du.
- “Thất bại các dự án BOT”, Báo Lao Động.
- Các websits: www.mpi.gov.vn (Bộ Kế hoạch và Đầu tư).
www.vneconomy.vn (Thời báo Kinh tế Việt Nam).