Tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam hiện nay (luận văn thạc sĩ luật học)

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nói “Trong bầu trời không gì quý bằng nhân dân.
Trong thế giới không gì mạnh bằng lực lượng đoàn kết của nhân dân”. Tư tưởng đó
của Người còn sáng mãi tới thời đại ngày nay, nó không chỉ có ý nghĩa trong sự
nghiệp đấu tranh giải phóng dân tộc mà còn có ý nghĩa vô cùng to lớn trong quá trình
xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, đặc biệt là trong công cuộc đổi mới đất nước do Đảng
khởi xướng và lãnh đạo.
Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2014 là sự kế thừa, tiếp thu
và phát huy những tinh hoa của các bản Hiến pháp trước, của tư tưởng Hồ Chí Minh
và Hiến pháp của nhiều nước trên thế giới. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 có những
sửa đổi, bổ sung và phát triển quan trọng nhằm khẳng định mạnh mẽ hơn nữa quyền
làm chủ của nhân dân. Cùng với đó, Hiến pháp có những quy định cụ thể hơn các
phương thức để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình.
Pháp luật thể hiện ý chí của nhà nước, mà trong nhà nước xã hội chủ nghĩa,
nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước. Do đó, vai trò của nhân dân đối với nhà
nước được thể hiện rõ nhất thông qua hoạt động tham gia xây dựng pháp luật. Có thể
nói, chưa lúc nào, chưa khi nào vai trò của nhân dân lại được nhấn mạnh và đề cao
mạnh mẽ như lúc này. Bởi suy cho cùng, mục đích của nhà nước xã hội chủ nghĩa là
đem lại cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc cho nhân dân. Muốn vậy, nhà nước không
thể xây dựng chính sách, pháp luật theo ý chí chủ quan của riêng mình mà phải tích
cực lắng nghe ý kiến của nhân dân, đồng điệu với suy nghĩ của dân. Có như vậy, pháp
luật mới thực sự đi vào cuộc sống, phát huy được hiệu quả trên thực tế và đạt được
mục đích điều chỉnh của mình.
Trong những năm qua, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật ở nước ta đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, các hình thức
tham vấn ngày càng đa dạng, các ý kiến đóng góp có nội dung phong phú, chất lượng
hơn đến từ nhiều nhóm đối tượng khác nhau… Điều này có được là do cơ sở pháp lý
về tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có nhiều điểm tiến

bộ hơn so với trước đây. Quyền của nhân dân tham gia xây dựng pháp luật không chỉ
được ghi nhận trong Hiến pháp mà còn được quy định cụ thể trong nhiều văn bản
pháp luật khác.
Tuy nhiên, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật ở Việt Nam vẫn còn gặp phải khá nhiều hạn chế. Hoạt động này phần lớn


2

còn mang tính hình thức, chưa nhận được sự quan tâm đúng mức từ các cấp, các
ngành và nhân dân. Tham vấn nhân dân nhiều khi chỉ diễn ra một chiều, tức nhân dân
đóng góp ý kiến nhưng không nhận lại được phản hồi từ phía các cơ quan chủ trì tham
vấn. Bên cạnh đó, nhận thức của nhân dân và các cán bộ, công chức về hoạt động
tham vấn vẫn chưa thực sự sâu sắc, khâu tổ chức tham vấn còn bộc lộ nhiều yếu
kém… Nếu tình trạng này diễn ra trong một thời gian dài thì không những khiến cho
hoạt động tham vấn nhân dân trở nên vô nghĩa, tiêu tốn chi phí, thời gian… mà còn
làm giảm đi sức hút, niềm tin của nhân dân đối với hoạt động xây dựng pháp luật
nước nhà.
Do vậy, để phát huy những ưu điểm, hạn chế những yếu điểm, hoạt động tham
vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta cần phải có sự
thay đổi toàn diện cả về lý luận và thực tiễn. Đây là vấn đề cấp bách trong giai đoạn
hiện nay, giải quyết những được điều này thì các vấn đề liên quan đến dân chủ sẽ
được bảo đảm, góp phần vào công cuộc công khai, minh bạch hóa việc hoạch định,
ban hành và thực thi các chính sách, các quy định pháp luật của đất nước.
Chính vì những lẽ trên, trong luận văn tốt nghiệp của mình, học viên xin lựa
chọn đề tài: “Tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở
Việt Nam hiện nay”.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Về hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật,
có khá nhiều bài viết và các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan. Có thể liệt

kê các bài viết, công trình nghiên cứu đó như sau:
Năm 2015, Thư viện Quốc hội - Văn phòng Quốc hội đã phối hợp với Quỹ
Châu Á thực hiện công trình “Nghiên cứu tham vấn công chúng trong quy trình xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật” nhằm đánh giá thực trạng và đề xuất
giải pháp để nâng cao sự tham gia của người dân vào quy trình lập pháp hiện nay.
Luận văn thạc sĩ luật học “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về sự tham gia
của nhân dân vào hoạt động xây dựng Luật ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Lê Thị
Thiều Hoa năm 2006. Luận văn đã xây dựng được các luận cứ khoa học và thực tiễn
bảo đảm sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng luật, trên cơ sở đó, đề xuất
một số giải pháp về pháp lý, mô hình thu hút sự tham gia của nhân dân vào hoạt động
xây dựng luật nói riêng cũng như góp phần đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động
xây dựng pháp luật nói chung.


3

Tài liệu “Hướng dẫn tham vấn công chúng của Hội đồng nhân dân” do Dự án
tăng cường năng lực cho các cơ quan dân cử ở Việt Nam (giai đoạn III) tổ chức biên
soạn năm 2012 nhằm hướng dẫn, phổ biến kinh nghiệm, bài học, sử dụng những tình
huống thực tiễn có thể được cập nhật.
Bài viết “Tham vấn công chúng: Đánh giá thực trạng và đề xuất phương án
quy định” của tác giả Nguyễn Đức Lam trong Dự án Phát triển lập pháp quốc gia. Bài
viết này đánh giá thực trạng lấy ý kiến nhân dân vào các hình thức văn bản quy phạm
pháp luật. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một số kiến nghị thiết kế các quy định về
tham vấn trong dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Bài viết “Bảo đảm tính xã hội của pháp luật trong hoạt động lấy ý kiến trong
quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật” của Tiến sĩ Bùi Thị Đào năm 2015
trong đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường về bảo đảm tính xã hội của pháp luật
trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bài viết chủ yếu đi phân tích,
làm rõ những yếu tố quyết định đến tính xã hội của pháp luật thông qua hoạt động lấy

ý kiến trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó còn có các bài viết đăng trên các tạp chí như: Bài viết “Bàn về
việc lấy ý kiến nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Cao
Kim Oanh, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số tháng 7/2013; Bài viết “Tham vấn nhân
dân về dự thảo Hiến pháp sửa đổi - bản chất và nguyên tắc thực hiện” của tác giả
Nguyễn Như Phát, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10 (2012); Bài viết “Phát huy
vai trò của nhà khoa học trong xây dựng pháp luật” của tác giả Nguyễn Minh Đoan,
Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 10 (2005)…
Nhìn chung, các bài viết, các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến
hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã chỉ ra
được những khía cạnh nhất định của hoạt động này như khẳng định được vị trí, vai trò
quan trọng của nhân dân trong xây dựng pháp luật; trách nhiệm của các cơ quan nhà
nước để vị trí, vai trò quan trọng đó được bảo đảm trên thực tế…Tuy nhiên, các
nghiên cứu trên mới chỉ dừng lại dưới những góc độ chung nhất mà chưa đi sâu vào
từng vấn đề cụ thể, các giải pháp được đưa ra còn mang tính định hướng, lẻ tẻ; chưa
phân tích một cách toàn diện, đầy đủ, có hệ thống về tham vấn nhân dân trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật.
3. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của Luận văn
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động tham vấn nhân dân trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật.


4

Do hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi rất rộng lớn, gồm nhiều
văn bản với những tên gọi và do rất nhiều cơ quan khác nhau ban hành nên luận văn
không có điều kiện nghiên cứu hết mà tập trung nghiên cứu hoạt động tham vấn nhân
dân trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành. Bởi đây là
những văn bản có hiệu lực pháp lý cao, mang tính khái quát, là cơ sở để ban hành các
văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành và các văn bản quy phạm pháp luật ở

địa phương. Do đó, các văn bản này phải thể hiện tập trung nhất, đầy đủ nhất ý chí và
nguyện vọng của nhân dân.
4. Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn
Mục tiêu của luận văn là nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về mặt lý
luận, pháp lý hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật. Thông qua thực tiễn hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật chỉ ra những thành tựu đạt được và những mặt còn tồn tại cần phải
khắc phục, phân tích nguyên nhân dẫn tới những ưu điểm, hạn chế. Trên cơ sở những
vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn đó, đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam.
5. Các câu hỏi nghiên cứu của Luận văn
- Tham vấn nhân dân trong xây dựng pháp luật được hiểu như thế nào? Tại sao
cần tham vấn nhân dân?
- Hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
bao gồm những nội dung gì?
- Những yếu tố nào ảnh hưởng tới chất lượng tham vấn nhân dân trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật?
- Trong thời gian qua, hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật ở Việt Nam diễn ra như thế nào? Nguyên nhân của những ưu
điểm, hạn chế?
- Để phát huy những mặt tích cực, khắc phục những tồn tại, hạn chế liên quan
đến hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cần
phải có những giải pháp cụ thể như thế nào?
6. Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện Luận văn
Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác- Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và Pháp luật.


5

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được luận văn sử dụng: phương pháp phân
tích và tổng hợp, phương pháp quy nạp và diễn giải, phương pháp lịch sử và phương
pháp logic, phương pháp liệt kê…
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn
- Từ sự phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn luận văn cho
người đọc thấy được ý nghĩa, tầm quan trọng của hoạt động tham vấn nhân dân trong
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đặc biệt, thông qua việc phân tích các vấn đề
liên quan đến: chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức tham vấn và xử lý kết quả tham
vấn nhân dân… trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, luận văn cũng sẽ giúp
cho độc giả thấy rõ được quyền và nghĩa vụ của mình trong từng khâu, từng giai đoạn
của quá trình tham vấn; góp phần nâng cao nhận thức, tinh thần trách nhiệm cho nhân
dân, cán bộ, công chức.
- Những quan điểm, giải pháp được đưa ra mang tính toàn diện, vừa bảo đảm
về mặt pháp lý vừa bảo đảm về hiệu quả trên thực tế. Những sáng kiến được đưa ra
với mong muốn hoạt động tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật ở Việt Nam thực sự trở thành hoạt động hợp với ý Đảng, lòng dân…
- Các kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo cho các cơ quan
hữu quan trong quá trình hoạch định chính sách, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về
tham vấn nhân dân. Luận văn cũng có thể được sử dụng như một tài liệu tham khảo
cho những ai quan tâm đến hoạt động này.
8. Bố cục của Luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Bảng danh mục
các chữ viết tắt, luận văn gồm có 3 chương :
Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về tham vấn nhân dân trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật;
Chương 2: Thực trạng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật ở Việt Nam;
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao chất lượng tham vấn nhân dân
trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay.

6

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THAM VẤN NHÂN DÂN
TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái quát chung về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và sự
cần thiết, ý nghĩa của tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật
1.1.1. Khái niệm xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Pháp luật được biểu hiện bên ngoài dưới các dạng chủ yếu là tập quán pháp,
tiền lệ pháp và văn bản quy phạm pháp luật. Trong giai đoạn hiện nay, hoạt động xây
dựng pháp luật của Nhà nước Việt Nam chủ yếu tập trung vào việc ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc
phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được pháp luật quy
định, trong đó có quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), có hiệu lực bắt buộc
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.Văn bản
quy phạm pháp luật có các đặc điểm cơ bản sau đây: Là văn bản có chứa đựng quy tắc
xử sự chung, là quy tắc xử sự được ban hành không phải cho một trường hợp cụ thể
và đối với những tổ chức hay cá nhân cụ thể mà cho tất cả các trường hợp và đối với
tất cả những tổ chức hay cá nhân đã được dự liệu phải thực hiện; Do các chủ thể có
thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định; Có tên gọi cụ thể
theo quy định của pháp luật như Hiến pháp, luật, nghị định…; Được nhà nước bảo
đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp như động viên, khuyến khích, thuyết phục…và
đặc biệt là các biện pháp cưỡng chế nhà nước; Được thực hiện và áp dụng nhiều lần
trong cuộc sống cho nhiều vụ việc hay những đối tượng khác nhau trong thời gian văn
bản có hiệu lực.
Với những ưu điểm như dễ phổ biến, dễ kiểm soát, đơn giản khi ban hành hoặc
sửa đổi lại mang tính pháp lí cao do được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền

theo quy định của pháp luật với tên gọi cụ thể, văn bản quy phạm pháp luật là hình
thức pháp luật chủ yếu được ưu tiên sử dụng trong xã hội hiện đại.
Xây dựng VBQPPL là hoạt động của nhà nước nhằm thể hiện và thực hiện
quyền lực nhà nước mà sản phẩm của hoạt động này chính là các VBQPPL. Thông
qua các văn bản pháp luật nói chung và VBQPPL nói riêng, nhà nước thể hiện và thực
hiện quyền lực của mình. Để tiến hành hoạt động này, nhà nước quy định về mặt pháp
lý những cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản cũng như thủ


7

tục, trình tự ban hành và các vấn đề có liên quan, để đảm bảo các VBQPPL được hình
thành thực sự là phương tiện ghi nhận một cách trung thực, chính xác ý chí của Nhà
nước, nguyện vọng chính đáng của nhân dân.
Xây dựng VBQPPL là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được diễn ra theo
các quy trình nhất định với những nội dung cơ bản là: Thứ nhất, làm sáng tỏ những nhu
cầu về sự cần thiết của việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với quan hệ xã hội, xác định
đối tượng áp dụng, phạm vi áp dụng của văn bản và phương pháp điều chỉnh pháp luật
đối với quan hệ xã hội đó; Thứ hai, công nghệ sáng tạo ra quy phạm pháp luật. Nhà nước
có những quy định rất chặt chẽ về thẩm quyền, tên gọi, nội dung, nguyên tắc và trình tự,
thủ tục ban hành đối với mỗi loại VBQPPL nhất định. Việc đặt ra những quy định như
vậy có tác dụng bảo đảm cho các VBQPPL được ban hành có chất lượng, mang tính khoa
học, thể hiện được đầy đủ ý chí nhà nước, phát huy được hiệu lực và có hiệu quả trên
thực tế.
Như vậy, có thể định nghĩa: Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là hoạt
động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân được tiến hành theo những nguyên tắc, quy
tắc, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định để tạo ra các văn bản quy phạm pháp luật,
bao gồm cả việc sửa đổi hoặc hủy bỏ các văn bản quy phạm pháp luật.
Trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật gồm rất nhiều các hoạt động,
được tiến hành theo các trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định như đề xuất sáng kiến

xây dựng văn bản, lập kế hoạch xây dựng, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận,
thông qua...
Xây dựng VBQPPL cần được tiến hành thường xuyên, liên tục, khoa học để
củng cố nhà nước, quản lý các mặt khác nhau của đời sống xã hội, đáp ứng nhu cầu ổn
định và phát triển bền vững đất nước.
1.1.2. Các nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Tồn tại khá nhiều các nguyên tắc xây dựng pháp luật liên quan đến cả phương
diện kỹ thuật lập pháp và cả phương diện chính trị xã hội của hoạt động này. Dưới đây
là một số nguyên tắc cơ bản trong xây dựng VBQPPL :
- Nguyên tắc tuân theo hiến pháp và pháp luật trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật: Nguyên tắc này thể hiện ở: sự tuân thủ đầy đủ của các tổ chức,cá
nhân về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục trong xây dựng VBQPPL. Để bảo
đảm cho các VBQPPL được xây dựng có giá trị pháp lý, thì chúng phải được xây
dựng đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục về nội dung cũng như hình thức; bảo
đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các VBQPPL trong hệ thống pháp


8

luật, đặc biệt là phải tôn trọng tính tối cao của hiến pháp và luật. Điều này đòi hỏi các
VBQPPL của cơ quan cấp dưới ban hành không được trái với VBQPPL do cơ quan
cấp trên ban hành, các văn bản dưới luật không được trái với các văn bản luật và tất cả
mọi VBQPPL không được trái với hiến pháp.
- Nguyên tắc tôn trọng quy luật khách quan trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật: Quá trình xây dựng pháp luật phải phản ánh được những yêu cầu khách
quan về sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với các quan hệ xã hội nhất
định. Nội dung của các VBQPPL phải phù hợp với các quy luật khách quan, bảo đảm
phát huy vai trò tích cực của pháp luật đối với đời sống xã hội.
Để đảm bảo nguyên tắc tôn trọng quy luật khách quan trong xây dựng
VBQPPL thì trước khi bắt tay vào xây dựng pháp luật cần nghiên cứu sâu sắc thực

tiễn xã hội, các điều kiện kinh tế, chính trị, tư tưởng, tâm lý xã hội; đặc điểm dân cư,
nhu cầu của các tầng lớp, các nhóm nghề nghiệp; vấn đề dân tộc và sắc tộc; khả năng
thực hiện các quy định pháp luật trên thực tế… thông tin từ việc nghiên cứu này sẽ là
cơ sở tốt để xây dựng các VBQPPL phù hợp. Các dự án luật phải được nhiều cơ quan
tổ chức, cá nhân tham gia xây dựng, đặc biệt là cần có nhiều phương án để cho các cơ
quan có thẩm quyền lựa chọn.
- Nguyên tắc khoa học, kịp thời: Nguyên tắc này không chỉ đòi hỏi đối với nội
dung của các VBQPPL mà còn đòi hỏi đối với cả hình thức thể hiện của chúng. Về nội
dung các VBQPPL phải được xây dựng trên cơ sở những thành tựu khoa học mới
nhất, về hình thức bố cục, cấu trúc, cách thức trình bày các quy phạm pháp luật, văn
bản pháp luật... phải mang tính khoa học. Nguyên tắc khoa học cho phép loại trừ
những mâu thuẫn của pháp luật, bảo đảm tính thống nhất giữa các VBQPPL. Mỗi quy
phạm pháp luật cần được sắp xếp lôgíc, hợp lý trong hệ thống quy phạm pháp luật.
Nội dung các VBQPPL phải chính xác, biểu đạt rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện. Tính
khoa học còn được biểu hiện ở kế hoạch xây dựng pháp luật chặt chẽ và có tính khả
thi, các hình thức thu thập, xử lý thông tin, tiếp thu ý kiến góp ý trong quá trình xây
dựng VBQPPL bảo đảm tính khách quan, khoa học... Việc ban hành VBQPPL phải
kịp thời, đáp ứng được nhu cầu đòi hỏi của cuộc sống. Trong dự án luật phải xóa bỏ
được những chỗ trống của hệ thống pháp luật thực định, đồng thời hủy bỏ hay thay
đổi kịp thời những quy định pháp luật không còn phù hợp hoặc những quy định trái
với hiến pháp và các luật.
- Nguyên tắc dân chủ, công khai trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:
Nguyên tắc này đòi hỏi hiến pháp, luật phải được ban hành bằng con đường trưng cầu


9

ý dân hoặc bởi cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra. Các dự án luật, các đạo luật đã
được ban hành cần phải được thông tin đầy đủ, rộng rãi đến nhân dân, nhất là đối với
các đối tượng áp dụng của luật.

Việc xây dựng VBQPPL có sự tham gia đông đảo của các tầng lớp nhân dân,
nhằm làm cho pháp luật thể hiện được ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân
trong xã hội. Nguyên tắc này cho phép phát huy được trí tuệ của đông đảo các tầng
lớp nhân dân trong xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật, đồng thời cũng góp phần
nâng cao hơn ý thức pháp luật của nhân dân. Sự tham gia của nhân dân vào quá trình
xây dựng VBQPPL sẽ là điều kiện để đảm bảo sự tự giác thực hiện pháp luật nghiêm
minh và có hiệu quả sau này.
- Nguyên tắc chuyên nghiệp trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật:
Nguyên tắc chuyên nghiệp trong xây dựng VBQPPL đòi hỏi quá trình chuẩn bị dự
thảo các dự án luật phải có sự tham gia của các luật gia, các nhà kinh tế, các nhà xã
hội, các chuyên gia giỏi trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Những
chuyên gia nói trên phải là những người có sự hiểu biết sâu sắc nhất về các khía cạnh
chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội… liên quan đến nội dung dự án luật và có khả năng
biểu đạt chúng bằng những kỹ thuật pháp lý tiên tiến nhất. Trong quá trình soạn thảo
dự án luật cần có sự tham vấn ý kiến nhân dân và các chuyên gia trong và ngoài
nước...
- Nguyên tắc bảo đảm tính hệ thống, tính khả thi của các quy định pháp luật
được xây dựng: Các VBQPPL được xây dựng cần phải thật chặt chẽ, hoàn chỉnh, song
đồng thời phải phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành, nghĩa là, cùng với các
VBQPPL khác chúng phải luôn tạo thành hệ thống, không mâu thuẫn, không trái nhau
và không để lại những chỗ trống trong hệ thống pháp luật của đất nước.
Khi xây dựng VBQPPL luôn phải chú ý để làm sao các quy định pháp luật phải
có khả năng thực hiện được trên thực tế. Sự phù hợp với các điều kiện thực tế (về vật
chất, kỹ thuật, tổ chức, văn hóa...) bảo đảm cho VBQPPL có thể thi hành được trên
thực tế. Nếu quy định pháp luật không phù hợp với thực tế thì nó sẽ khó được thi hành
trong thực tế hoặc được thi hành nhưng hiệu quả sẽ không cao.
- Nguyên tắc hài hoà hoá pháp luật trong xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật: Nguyên tắc này đòi hỏi các VBQPPL được xây dựng phải phù hợp với các điều
ước quốc tế mà quốc gia đã ký kết hoặc tham gia, với pháp luật của các quốc gia có
quan hệ hợp tác và làm ăn với quốc gia mình. Các VBQPPL quốc gia ban hành không

được làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà quốc gia là thành viên.


10

Ngoài các nguyên tắc trên còn có các nguyên tắc như nguyên tắc đảm bảo sự lãnh
đạo của đảng cầm quyền; nguyên tắc bảo đảm sự hài hoà về lợi ích giữa các lực lượng xã
hội...
1.1.3. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Mỗi VBQPPL có một vị trí, vai trò khác nhau, do đó, các VBQPPL không chỉ
khác nhau về tên gọi mà quy trình xây dựng, ban hành chúng cũng không giống nhau.
Tuy nhiên, điểm chung của các VBQPPL là trong quá trình xây dựng, ban hành đều
không thể thiếu công đoạn lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Nếu bỏ qua những nét đặc thù, riêng biệt trong công tác xây dựng pháp luật của các
cơ quan, tổ chức khác nhau, các loại văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể
phân ra các giai đoạn cơ bản của quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở
Việt Nam như sau:
Thứ nhất, giai đoạn ra quyết định về việc ban hành văn bản quy phạm pháp
luật: Trong giai đoạn này, cần tiến hành các hoạt động như nhận thức nhu cầu điều
chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội; ra quyết định về việc chuẩn bị dự án văn bản
quy phạm pháp luật.
- Nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội. Các chủ thể
có thẩm quyền phải nhận thức được nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã
hội, các quan hệ xã hội nảy sinh một cách khách quan trong xã hội và cần đến sự điều
chỉnh của pháp luật hoặc sự cần thiết phải thay đổi sự điều chỉnh pháp luật đối với các
quan hệ xã hội nhất định (nhận thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ
xã hội để ban hành, sửa đổi, bãi bỏ quy định hay văn bản quy phạm pháp luật nào đó).
- Sau khi nhận thức được nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ xã hội,
các cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ đề xuất, đề nghị, kiến nghị về việc xây dựng
VBQPPL. Trước khi lập đề nghị xây dựng VBQPPL, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền

phải tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây
dựng VBQPPL; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý.
- Ra quyết định chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật. Từ sự đề xuất, đề
nghị, kiến nghị của các tổ chức, cá nhân về việc xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập hợp, thẩm tra nếu thấy phù hợp thì ra quyết
định về việc chuẩn bị dự án văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai, giai đoạn chuẩn bị dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Việc chuẩn
bị dự án văn bản quy phạm pháp luật bao gồm việc thành lập ban soạn thảo, ban thư


11

ký giúp việc ban soạn thảo, hình thành mô hình tư tưởng và mô hình cơ cấu của văn
bản.
Ban soạn thảo có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo và chịu trách nhiệm về
chất lượng, tiến độ soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật trước cơ quan, tổ
chức chủ trì soạn thảo. Cá nhân, tổ chức đã được xác định phải tiến hành các hoạt
động cần thiết để soạn thảo văn bản. Trong quá trình soạn thảo văn bản phải thảo luận
và sửa đổi chỉnh lý dự thảo văn bản trên cơ sở tham khảo ý kiến của các cá nhân, tổ
chức có liên quan. Sau đó trình dự án đã được thảo luận và chỉnh lý đến cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành văn bản.
Trong quá trình soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức
chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác
động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối
tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo
trên trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo
trong thời gian nhất định để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến.
Thứ ba, giai đoạn thẩm định, thẩm tra dự án văn bản: Cơ quan có thẩm quyền
có trách nhiệm thẩm định dự án văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình cơ quan
có thẩm quyền ban hành. Đối với dự án, dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến

nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì có thể thành lập hội đồng thẩm định, bao gồm đại diện
các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
Đối với những dự án văn bản quy phạm pháp luật quan trọng các cơ quan có
thẩm quyền phải tiến hành thẩm tra dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm
quyền ban hành. Cơ quan chủ trì thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan, tổ chức có liên
quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực
tiếp của văn bản tham dự cuộc họp do mình tổ chức để phát biểu ý kiến về những vấn
đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo.
Thứ tư, giai đoạn thảo luận, tiếp thu ý kiến, chỉnh lý và thông qua dự án văn
bản: Đây là giai đoạn quan trọng không thể thiếu được của công tác xây dựng pháp
luật, giai đoạn này gồm các bước: xem xét dự án văn bản được trình đến cơ quan
nghiệp vụ của cơ quan xây dựng pháp luật; đưa dự án đã được cơ quan nghiệp vụ xem
xét vào chương trình nghị sự của phiên họp; thảo luận dự án ở phiên họp của cơ quan
xây dựng pháp luật; thông qua quyết định chính thức về dự án văn bản.
Trong giai đoạn thảo luận dự án cần phải chú trọng việc lấy ý kiến của nhân
dân, bằng các phương tiện thông tin đại chúng cơ quan có thẩm quyền phổ biến dự án


12

văn bản quy phạm pháp luật rộng rãi cho nhân dân tham gia trực tiếp hoặc bằng hình
thức gửi thư từ qua báo chí, các cổng thông tin điện tử để đóng góp ý kiến.
Kết thúc giai đoạn này là việc thông qua quyết định chính thức về dự án văn
bản quy phạm pháp luật, quyết định về dự án văn bản được xem xét để thông qua hay
quyết định trả lại dự án cho cơ quan có trách nhiệm để chỉnh lý lại.
Thứ năm, giai đoạn công bố và đưa văn bản vào thi hành: Đây là giai đoạn
cuối cùng của quá trình xây dựng một văn bản quy phạm pháp luật. Giai đoạn này
gồm hai công đoạn nhỏ, là công bố văn bản quy phạm pháp luật đã được thông qua và
chuẩn bị mọi điều kiện để đưa văn bản đó vào hiệu lực thi hành.
Người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

ký chứng thực hoặc ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đối với văn bản luật
người đứng đầu nhà nước ban hành lệnh để công bố trong thời hạn nhất định. Kết thúc
giai đoạn này là đưa văn bản quy phạm pháp luật đã được công bố vào hiệu lực. Việc
đưa văn bản quy phạm pháp luật được công bố vào hiệu lực có thể không do những
người thực hiện công việc xây dựng pháp luật mà có thể do những chủ thể khác nhau
thực hiện.
Trên đây là các giai đoạn của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Thực tế không phải mọi văn bản đều trải qua các giai đoạn trên, tuỳ theo tầm quan
trọng và tính chất của văn bản quy phạm pháp luật mà các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền trong quá trình ban hành có thể bổ sung thêm hoặc đơn giản bớt đi một số thủ
tục, hoạt động nhất định. Thủ tục sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật cũng
phải được tiến hành một cách chu đáo, thận trọng như các bước của quy trình xây
dựng văn bản đó.
1.1.4. Sự cần thiết và ý nghĩa của tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật
Chế độ dân chủ triệt để là chế độ mà trước hết mọi quyền lực nhà nước đều
phải thuộc về nhân dân, tham gia quản lý nhà nước (trong đó có hoạt động lập pháp,
lập hiến) là quyền cơ bản của công dân. Vì vậy, một trong những yêu cầu đặt ra mang
tính định hướng đối với nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay đó là, mọi chủ trương,
đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đều vì lợi ích của nhân dân,
có cơ chế cụ thể để nhân dân thực hiện trên thực tế quyền làm chủ trực tiếp và quyền
làm chủ thông qua các cơ quan đại diện của mình. Để đạt được điều đó, trước hết,
chúng ta phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, các VBQPPL được ban hành vừa
đảm bảo về mặt nội dung vừa đảm bảo được sự hài hòa các lợi ích trong xã hội. Muốn


13

vậy, mỗi VBQPPL phải là sự kết tinh ý chí, nguyện vọng của nhân dân trong đó.
Tham vấn nhân dân chính là một trong những hoạt động quan trọng không thể thiếu

trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản để mọi ý chí, nguyện vọng của nhân dân có
cơ hội được chuyển tải vào VBQPPL khi chúng được ban hành.
Tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL có mục đích là:
Thứ nhất, thông tin cho nhân dân về chính sách và quan điểm về một dự án
pháp luật để nhân dân nhận thức được ý chí và dự kiến của nhà làm luật trước khi
pháp luật được ban hành. Đây cũng là cách mà các nhà làm luật “thăm dò” phản ứng
của nhân dân trước những chính sách, quan điểm mới được đưa ra trong dự thảo.
Thứ hai, tập cho nhân dân thói quen tham gia quản lý nhà nước và xã hội.
Tham gia quản lý nhà nước và xã hội là quyền cơ bản, nhưng không phải người dân
nào cũng ý thức được và sử dụng tối đa quyền mà họ đang có. Ngay cả với những dự
án VBQPPL tác động trực tiếp đến quyền lợi của họ, họ cũng thờ ơ, cho rằng đó là
việc của nhà nước. Do đó, tăng cường tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL sẽ
tạo cho người dân ý thức tham gia vào các công việc chung của nhà nước và cộng
đồng xã hội.
Thứ ba, thông qua hoạt động tham vấn nhân dân để tìm kiếm những thông tin
phản hồi mang tính đồng thuận và xung đột mang tính phê phán trong chính sách,
pháp luật của một dự án pháp luật. Qua đó, nhà làm luật có cơ hội và điều kiện để
khắc phục những yếu kém về thực tiễn và khách quan của một dự án luật. Đây là cơ
hội quý giá để đảm bảo nguyên tắc “đưa cuộc sống vào pháp luật”, khắc phục tình
trạng “chính sách trên trời, cuộc đời dưới đất”. Đặc biệt trong một chế độ dân chủ, sự
minh bạch và đồng thuận xã hội, phát huy tính tích cực về chính trị của nhân dân sẽ là
tiền đề tối quan trọng cho sự ổn định và phát triển ở mọi quốc gia1.
Các hoạt động tham vấn nhân dân còn có ý nghĩa đối với việc ban hành pháp
luật và giám sát thực hiện pháp luật. Cụ thể là:
Thứ nhất, hoạt động tham vấn phát huy dân chủ, phát huy tính tích cực chính
trị trong việc tham gia công việc Nhà nước của nhân dân. Dân chủ luôn là mục tiêu, là
động lực phấn đấu xuyên suốt tiến trình xây dựng và phát triển đất nước. Dân chủ
được thể hiện sinh động trong tất cả các lĩnh vực của đời sống, từ kinh tế đến chính
trị, từ văn hóa đến xã hội, từ thể chế đến chính sách. “Trong nhà nước XHCN, Hiến
pháp, pháp luật phải vì lợi ích của nhân dân, thể hiện ý chí của đông đảo các tầng lớp

1 Nguyễn Như Phát (2012), “Tham vấn nhân dân về dự thảo Hiến pháp sửa đổi – bản chất và nguyên tắc thực
hiện”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10), tr. 20.


14

nhân dân. Việc nhân dân tham gia thảo luận và góp ý kiến xây dựng VBQPPL chính
là phương thức dân chủ rộng rãi nhất và không thể thiếu để nhân dân thể hiện một
cách trực tiếp ý chí của mình về các vấn đề được Hiến pháp, pháp luật quy định”2.
Chủ nghĩa Mác – Lênin đã cho thấy một điều rằng, tính tích cực chính trị của
quần chúng nhân dân là lợi ích và vận mệnh của hàng triệu con người. Muốn dân
chúng quan tâm tới chính trị thì mọi hoạt động chính trị phải nhằm vào lợi ích thiết
thân của họ, kích thích nhiệt tình sáng tạo và hành động tích cực của họ bằng cách
đem lại cho họ những lợi ích chính đáng. Các VBQPPL khi được ban hành, có hiệu
lực sẽ tác động trực tiếp đến cuộc sống, quyền lợi của người dân. Do đó, tham vấn
nhân dân trong xây dựng VBQPPL vừa thể hiện sự tôn trọng của nhà nước đối với
nhân dân, vừa tạo cơ hội để nhân dân nói lên tiếng nói của mình. Đây chính là lợi ích
thiết thực nhất, là động lực để nhân dân phát huy tính tích cực chính trị của mình khi
tham gia vào công việc nhà nước.
Thứ hai, sự tham gia của nhân dân góp phần rất lớn trong việc nhận ra các vấn
đề trong xã hội, mang lại nhiều phương án về chính sách hơn cho sự lựa chọn.
Nhân dân là những người trực tiếp tham gia vào các quan hệ xã hội, do vậy,
hơn ai hết, họ có nhiều trải nghiệm thực tế hơn, họ sẽ dễ dàng nhận biết được lĩnh vực
nào, vấn đề nào cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật để bảo vệ quyền lợi cho
họ. Những ý kiến đóng góp của nhân dân rất phong phú xuất phát từ nhiều đối tượng,
thành phần xã hội khác nhau với những tư duy khác nhau sẽ mang đến nhiều chọn lựa
hơn cho các nhà làm luật. Nhiệm vụ của các nhà làm luật lúc này là tìm ra những ý
kiến đóng góp có chất lượng để đưa vào văn bản, phục vụ cho lợi ích của số đông dân
cư trong xã hội.
Thứ ba, tham vấn là nguồn thu thập thông tin kiểm chứng, bổ khuyết việc thiết

kế chính sách, giám sát việc thực thi chính sách ở các giai đoạn. Từ đó, các cơ quan
nhà nước sẽ có thêm nhiều căn cứ, lý lẽ và thông tin hơn từ cử tri, từ xã hội trước khi
quyết định các chính sách và giám sát việc thực thi chính sách. Tham vấn đã kéo
chính sách sát gần với cuộc đời hơn, đồng thời, lại nâng chính sách lên tầm nhìn cao
hơn, rộng hơn, bao quát hơn. Cụ thể là:
Thông qua hoạt động tham vấn nhân dân, các nhà làm luật có cơ hội và điều
kiện để khắc phục những yếu kém về thực tiễn và khách quan của dự án luật, dự thảo
2 Tào Thị Quyên (2013), “Bàn về việc lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo Hiến pháp”, Tạp chí nghiên cứu lập
pháp, (02+03), tr. 19.


15

VBQPPL. Nhân dân với tư cách vừa là chủ thể quyền lực nhà nước, vừa là chủ thể
của các quan hệ xã hội. Do đó, bên cạnh việc thực hiện quyền, những ý kiến đóng góp
của nhân dân chính là sự đánh giá khách quan nhất về tính hiệu quả của chính sách
khi áp dụng trên thực tế, họ sẽ chỉ ra được những điểm bất hợp lý, những lỗ hổng
trong các dự thảo VBQPPL.
Thông qua việc đóng góp ý kiến của người dân, người hoạch định chính sách
sẽ có thêm thông tin về thực tế cuộc sống để đưa ra được những quy định phù hợp với
các điều kiện xã hội hiện có. Từ đó VBQPPL sẽ có tính khả thi cao tránh được bệnh
chủ quan duy ý chí áp đặt từ một phía. Trên thực tế có những VBQPPL rất cần thiết
ban hành nhưng lại thiếu điều kiện xã hội để thực thi.
Thứ tư, tham vấn tạo ra nguồn thông tin hữu ích cho hoạt động xây dựng, ban
hành chính sách của các cơ quan nhà nước. Ví dụ: “Ý kiến và nguyện vọng của cử tri
là nguồn thông tin và cơ sở chủ yếu của đa số đại biểu Quốc hội được hỏi; tiếp đến là
việc các đại biểu Quốc hội lắng nghe các thông tin từ các chuyên gia, các nhà tư
vấn”3. Hai nguồn thông tin này đều xuất phát từ việc tham vấn nhân dân. Đồng thời,
hoạt động tham vấn nhân dân cũng sẽ tạo điều kiện cho các cơ quan của Quốc hội và
Chính phủ cũng như các cơ quan hữu quan khác hợp tác sớm lúc xây dựng chính sách.

Điều này, sẽ tạo ra sự gắn kết chặt chẽ giữa các cơ quan với nhau, tạo cơ hội để “hiểu”
nhau hơn, tránh sự mâu thuẫn, trùng lắp trong việc ban hành chính sách.
Thứ năm, tham vấn giúp cho việc lựa chọn chính sách, quyết định ban hành
chính sách được minh bạch hơn; giảm đáng kể và xoá bỏ các “cú sốc” đối với thị
trường gây ra bởi những quy định và quyết định bất ngờ của nhà nước; tạo cho người
dân và kể cả các cơ quan chính quyền hiểu rõ hơn về chính sách sẽ được ban hành, tạo
sự ủng hộ đối với chính sách, pháp luật sau khi được ban hành, thúc đẩy sự tuân thủ
trong việc thực thi pháp luật.
Thực tế cho thấy, nếu những vụ việc mà dân quan tâm, công luận có nhiều ý
kiến, nhất là những cơ chế, chính sách, những vụ việc liên quan đến hoạt động công
vụ của cơ quan hoặc cá nhân quan chức, nếu được công bố minh bạch, thì sẽ xóa bỏ
được những dư luận không đúng, tạo dựng mối quan hệ lành mạnh, trong sáng giữa cơ
quan, công chức với người dân, củng cố niềm tin của dân đối với cơ quan cũng như
uy tín của quan chức liên quan. Tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL cũng là
cách gián tiếp thông báo trước về nội dung, tinh thần của VBQPPL chuẩn bị ban
3 Trung tâm Thông tin, Thư viện, Nghiên cứu khoa học, Văn phòng Quốc hội (2008), Báo cáo kết quả điều tra
dư luận xã hội về quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”, Hà Nội.


16

hành, để khi VBQPPL có hiệu lực người dân sẽ không còn bỡ ngỡ, nhất là khi, ý kiến
đóng góp của họ được tiếp thu, văn bản phù hợp với tâm tư, nguyện vọng, lợi ích của
đa số quần chúng thì sẽ góp phần làm tăng thêm mức độ tuân thủ pháp luật, giảm
đáng kể thời gian, chi phí…cho công tác tuyên truyền VBQPPL sau đó. Trong trường
hợp văn bản không đáp ứng được lợi ích cho một số nhóm người nào đó trong xã hội
thì tham vấn nhân dân là cơ hội để các cơ quan nhà nước có những biện pháp tuyên
truyền nhằm nâng cao nhận thức, trách nhiệm của nhân dân với cộng đồng xã hội,
tránh được hiện tượng người dân phản ứng khi lợi ích của họ bị ảnh hưởng dưới tác
động của văn bản.

Thứ sáu, tham vấn sẽ làm cho chính quyền quan tâm hơn đến nhu cầu, lợi ích
của nhân dân. Khi tham vấn nhân dân được diễn ra nghiêm túc, đúng quy trình, thể
hiện đúng được bản chất của hoạt động này thì tự thân các cơ quan soạn thảo sẽ ý thức
được trách nhiệm của mình khi quyết định tạo ra một quy định nào đó. Bởi hơn ai hết,
họ sẽ dự đoán được một phần nào đó phản ứng của người dân trước các quy định
được đưa ra trong dự thảo. Điều này sẽ hạn chế tối đa sự tùy tiện trong việc ban hành
pháp luật, buộc các cơ quan nhà nước trước khi dự thảo các chính sách, sẽ phải chuẩn
bị kỹ lưỡng, thận trọng, tính toán tới quyền, lợi ích của nhân dân.
Thứ bảy, tham vấn để bảo đảm tính tuân thủ các quy định pháp luật và cam kết
quốc tế từ phía nhà nước. Ở những mức độ khác nhau, từ Hiến pháp cho đến một số
luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH, nghị định của Chính phủ... đều có các
quy định trực tiếp hoặc có liên quan tới tham vấn trong hoạt động lập pháp. Các quy
định này trải qua sự kế thừa, phát triển qua các thời kỳ khác nhau.
1.2. Khái niệm, chủ thể, đối tượng tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật
1.2.1. Khái niệm tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Tham vấn là từ Hán- Việt, hàm ý hỏi để tham khảo về một vấn đề nào đó. Từ
điển tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học biên soạn năm 2008 định nghĩa: “tham” là dự
vào, xen vào, chen vào; “vấn” là hỏi4. Theo Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ
học năm 2010, “tham vấn” là hỏi hoặc phát biểu ý kiến để tham khảo (thường nói về
một vấn đề quan trọng)5. Có thể nói, tham vấn nhân dân là thuật ngữ còn khá mới mẻ
và chưa được sử dụng rộng rãi ở Việt Nam, nhất là trong lĩnh vực khoa học pháp lý.
Trong các VBQPPL của nhà nước, cụm từ “lấy ý kiến nhân dân” được sử dụng với ý
4 Viện ngôn ngữ học (2008), Từ Điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng.
5 Viện ngôn ngữ học (2010), Từ Điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng.


17

nghĩa là lắng nghe, tham khảo, và tiếp thu ý kiến của nhân dân. Dù sử dụng thuật ngữ

tham vấn nhân dân hay thuật ngữ lấy ý kiến nhân dân thì trong xây dựng pháp luật hai
hoạt động này đều nhằm hướng tới phát huy quyền làm chủ, huy động trí tuệ, tâm
huyết của nhân dân và tạo sự đồng thuận của nhân dân trong việc xây dựng pháp luật
để pháp luật thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Tuy nhiên, theo các nhà
nghiên cứu, thuật ngữ “tham vấn nhân dân” sẽ có ý nghĩa bao quát, đầy đủ và chính
xác hơn so với thuật ngữ “lấy ý kiến nhân dân ”. Điều này được lý giải bởi các lý do
sau:
Thứ nhất, việc sử dụng khái niệm “tham vấn” sẽ thể hiện rõ hơn tầm quan
trọng của vấn đề cần hỏi ý kiến và cũng thể hiện sự trân trọng đối với các đối tượng
được hỏi ý kiến. Trong khi đó từ “lấy ý kiến” chưa thể hiện được tầm quan trọng của
vấn đề và nhiều khi dễ dẫn đến sự hiểu nhầm là cách của “cấp trên khi lấy ý kiến của
cấp dưới”.
Thứ hai, so với từ “lấy ý kiến” thì từ “tham vấn” cũng thể hiện rõ hơn mục
đích của hoạt động này là hỏi ý kiến để tham khảo và không chỉ hỏi, lắng nghe mà
còn cả trao đổi, thảo luận để từ đó cân nhắc, nghiên cứu, xem xét tiếp thu.
Thứ ba, từ “tham vấn” cũng thể hiện được việc huy động sự tham gia ý kiến
của nhân dân từ hai chiều: từ phía chủ động của cơ quan nhà nước lấy ý kiến người
dân và từ phía người dân chủ động phát biểu ý kiến với cơ quan nhà nước6.
Như vậy, có thể nhận thấy rằng, mối quan hệ hai chiều chính là điểm khác biệt
lớn nhất của tham vấn nhân dân so với lấy ý kiến nhân dân. Trong hoạt động lấy ý
kiến nhân dân, người dân ở tình thế bị động, phụ thuộc hơn và thông qua pháp luật, họ
có thể được hỏi hoặc không với những câu hỏi được chuẩn bị trước. Còn trong hoạt
động tham vấn nhân dân, hai chủ thể này có sự tương tác với nhau, người dân có cơ
hội được trao đổi, thảo luận với cơ quan nhà nước về ý kiến đóng góp của mình, từ đó
giúp cho các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền có được cách nhìn nhận và đánh
giá khách quan, chính xác hơn về ý kiến đóng góp đó… Từ những phân tích trên đây
cho thấy, “tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL là hành động có chủ đích của
cơ quan ban hành VBQPPL nhằm thông báo, hỏi, lắng nghe, trao đổi, thảo luận với
những người, những đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp bởi những
chính sách được dự kiến đưa ra trong dự thảo VBQPPL, những người, những đối

tượng có liên quan, có quan tâm đến các chính sách dự kiến đó. Thông qua việc tham
6 Nguyễn Ngọc Giao (2014), Báo cáo nghiên cứu tài liệu về tham vấn nhân dân trong quy trình xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật, Hội thảo bàn về tham vấn nhân dân ở Việt Nam.


18

vấn ý kiến, mọi người có cơ hội bày tỏ quan điểm, ý kiến của mình, tạo điều kiện để cơ
quan ban hành VBQPPL xem xét, chỉnh sửa và hoàn thiện nội dung trước khi ban
hành hoặc quyết định sửa đổi VBQPPL”7.
Ở các nước, phần lớn thường sử dụng khái niệm “tham vấn công chúng” trong
quá trình ra quyết sách của nhà nước. Theo đó, công chúng được hiểu là bất kỳ bên
nào có quyền lợi bị ảnh hưởng hoặc liên quan đến quyết định được đưa ra và không
phải là bên đưa ra quyết định. Tuy nhiên, ở Việt Nam, sử dụng cụm từ “nhân dân” sẽ
tạo ra cảm giác gần gũi hơn, phù hợp hơn với bản chất của một nhà nước XHCN.
Cũng cần nói thêm là, giữa tham vấn nhân dân, phản biện xã hội và trưng cầu ý
dân vừa có điểm tương đồng vừa có những khác biệt nhất định. Cả ba hình thức này
đều nhằm bảo đảm quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của mỗi công dân và
tạo ra sự thận trọng cho các cơ quan nhà nước trước khi đưa ra quyết định. Trong
tham vấn nhân dân, đối tượng được tham vấn có thể tham gia góp ý theo yêu cầu hoặc
chủ động đóng góp ý kiến khi thấy cần thiết và hoạt động này không mang tính bắt
buộc. Còn phản biện xã hội là hoạt động được tiến hành theo yêu cầu, chỉ chủ thể
được yêu cầu phản biện mới có quyền phản biện, hoạt động phản biện trong trường
hợp này phải được tiến hành một cách bắt buộc. Hơn nữa, trong tham vấn nhân dân,
người dân có thể tự do thể hiện quan điểm của mình, các quan điểm đó có thể mang
tính đồng tình hoặc phản đối các chính sách của nhà nước và không bắt buộc phải đưa
ra luận cứ khoa học để chứng minh. Mọi ý kiến, quan điểm trong phản biện xã hội đều
phải có những luận cứ khoa học để chứng minh. Trong khi đó, trưng cầu ý dân mang
tính thụ động hơn so với hai hình thức trên. Nghĩa là, nhà nước sẽ đưa ra một hoặc
nhiều vấn đề để nhân dân quyết định thông qua bỏ phiếu kín. Trong phiếu hỏi nhân

dân, người được hỏi sẽ tích vào một trong hai ô trống (đồng ý hoặc không đồng ý với
quan điểm mà nhà nước đưa ra), người dân không được đưa ra quan điểm của cá nhân
mình. Tuy nhiên, điểm khác biệt lớn nhất của trưng cầu ý dân với hai hình thức còn
lại đó là ý kiến nhân dân trong trưng cầu ý dân sẽ mang tính pháp lý. Tức là, khi nội
dung trưng cầu ý dân đạt được số phiếu hợp lệ tán thành theo quy định thì sẽ có giá trị
thi hành.
1.2.2. Chủ thể tham vấn trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

7 Dựa theo khái niệm tham vấn công chúng trong: Văn phòng Quốc hội - UNDP (2012), Hướng dẫn tham vấn
công chúng của Hội đồng nhân dân, Hà Nội.


19

Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 và các văn bản liên
quan, chủ thể tiến hành tham vấn trong các công đoạn của quy trình lập pháp được xác
định bao gồm các cơ quan nhà nước sau:
- Cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng VBQPPL có trách nhiệm lấy ý kiến
nhân dân về đề nghị xây dựng VBQPPL.
- Cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL tổ chức lấy ý kiến trong quá trình soạn
thảo VBQPPL;
- Bộ Tư pháp (Sở Tư pháp, Phòng tư pháp nếu ở địa phương) tiến hành lấy ý
kiến trong quá trình thẩm định;
- HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội (các Ban của HĐND) tiến hành lấy ý kiến
trong quá trình thẩm tra.
Trên thực tế, ngoài các chủ thể nêu trên, một số cơ quan, tổ chức như Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) cũng
thường tổ chức tham vấn nhân dân về các dự án VBQPPL.
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có vai trò quan trọng trong quá trình tham gia xây
dựng đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước. Trong hoạt

động tham vấn nhân dân trong xây dựng VBQPPL, MTTQ đứng ra tổ chức việc tham
vấn, tổng hợp ý kiến, kiến nghị của nhân dân, của các thành viên, trên cơ sở đó nghiên
cứu đề xuất, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xem xét. Mặt trận thu hút trong
hoạt động của mình các chuyên gia, các nhà khoa học chuyên ngành để nêu ý kiến
tham vấn. Kết quả của sự tham vấn của Mặt trận, chính là những kiến nghị tuy không
có tính bắt buộc thực thi nhưng sẽ “có sức nặng” đối với cơ quan có thẩm quyền xem
xét, giải quyết, xử lý vấn đề vì đó là “ý kiến chính thức” do Mặt trận đưa ra qua tập
hợp ý kiến của các tầng lớp nhân dân. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức có trách
nhiệm tạo điều kiện để mặt trận góp ý kiến; xem xét và trả lời trong thời hạn theo quy
định của pháp luật.
“Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam là tổ chức quốc gia tập hợp và
đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, người sử dụng lao động và các hiệp hội doanh
nghiệp ở Việt Nam nhằm mục đích phát triển, bảo vệ và hỗ trợ các doanh nghiệp, góp
phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, thúc đẩy các quan hệ hợp tác kinh tế,
thương mại và khoa học - công nghệ giữa Việt Nam với các nước trên cơ sở bình đẳng
và cùng có lợi. Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam là tổ chức độc lập, phi
chính phủ, phi lợi nhuận, có tư cách pháp nhân và tự chủ về tài chính”8. VCCI thường
8 Website: ngày truy cập 2/7/2016


20

xuyên tổ chức lấy ý kiến đối với hầu hết các dự án VBQPPL liên quan đến kinh
doanh, doanh nghiệp do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành.
1.2.3. Đối tượng tham vấn trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Như trên đã khẳng định, đối tượng tham vấn trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật là nhân dân. Khái niệm nhân dân là một phạm trù rất rộng bao gồm tất cả
mọi người dân trong xã hội. Mọi người dân đều có quyền tham gia xây dựng pháp
luật, pháp luật không hạn chế về đối tượng tham vấn trong xây dựng VBQPPL9. Tuy
nhiên, trên thực tế, do điều kiện và để đảm bảo chất lượng của hoạt động này, khi tiến

hành tổ chức tham vấn nhân dân, tùy thuộc vào hiệu lực pháp lí cao hay thấp của văn
bản được soạn thảo, văn bản tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích của nhóm đối tượng
nào, nội dung của văn bản mang tính chuyên môn hay không…các nhà chức trách sẽ
lựa chọn ra đối tượng để xin ý kiến cho phù hợp với từng lĩnh vực mà VBQPPL điều
chỉnh, trí tuệ của nhân dân sẽ được huy động một cách hợp lý. Hơn nữa, sự tham gia
của nhân dân được diễn ra xuyên suốt qua nhiều giai đoạn của quy trình xây dựng,
ban hành VBQPPL. Vì thế, xác định được đối tượng tham vấn phù hợp với từng giai
đoạn, giới hạn được phạm vi đối tượng cần xin ý kiến sẽ bảo đảm lĩnh hội được tinh
thần, tâm tư, nguyện vọng của đa số người dân một cách hiệu quả nhất. Trong khi đó,
nếu hoạt động tham vấn nhân dân diễn ra dàn trải, có quá nhiều ý kiến đóng góp
không đúng trọng tâm thì không chỉ gây khó khăn cho quá trình tổng hợp, nghiên cứu,
tiếp thu ý kiến, hiệu quả thu được không cao mà còn làm phát sinh rất nhiều chi phí
tốn kém không cần thiết. Lúc đó, hoạt động tham vấn nhân dân sẽ đi ngược lại với bản
chất thực sự của nó. Do đó, việc xác định đúng đối tượng tham vấn là một trong
những yêu cầu tiên quyết nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tiết kiệm của hoạt động này.
Dựa vào Luật ban hành VBQPPL, có thể chia đối tượng tham gia góp ý kiến
xây dựng VBQPPL bao gồm các đối tượng sau:
Thứ nhất, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. “Đối tượng chịu sự
tác động trực tiếp của VBQPPL là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách
nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành”10.
Đây là nhóm đối tượng chủ yếu và quan trọng nhất của hoạt động tham vấn. Ý kiến
đóng góp của nhóm đối tượng này ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung điều chỉnh và
tính khả thi của VBQPPL sau khi ban hành. Nếu các nhà chức trách bỏ qua bước lấy
kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản thì hoạt động này coi như
9 Xem khoản 1 điều 28 Hiến pháp năm 2013, khoản 1 điều 6 Luật ban hành VBQPPL năm 2015...
10 Khoản 2 điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.


21

không còn ý nghĩa nữa. Bởi lẽ, nội dung của các VBQPPL có liên quan trực tiếp đến
quyền lợi của nhóm đối tượng này; họ là những người hiểu rõ nhất những quy định
trong dự thảo có phù hợp với với điều kiện, hoàn cảnh của họ hay không hoặc những
quy định hiện hành bất cập ở chỗ nào, cần phải sửa đổi, bổ sung ra sao để đảm bảo tốt
nhất được quyền lợi cho họ. Bên cạnh đó, trong cuộc sống thường ngày, khi trực tiếp
tham gia vào các quan hệ xã hội, các đối tượng này sẽ là những người nhạy bén nhất,
bởi hơn ai hết, họ biết được mình đang cần gì và mong muốn gì từ phía nhà nước. Và
khi dự thảo VBQPPL hội tụ được đầy đủ ý chí, nguyện vọng và trí tuệ của các đối
tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản thì tính khả thi của văn bản sẽ không còn
là vấn đề đáng lo ngại nữa bởi văn bản đã thực sự bắt đầu đi vào cuộc sống ngay từ
khi nó chưa được ban hành và có hiệu lực. Chính bởi những vai trò quan trọng nêu
trên, các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan trong quá
trình xây dựng VBQPPL có trách nhiệm phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự
tác động trực tiếp của VBQPPL và phải tạo điều kiện để họ thực hiện quyền của mình.
Thứ hai, các tổ chức xã hội. Trong nền kinh tế thị trường hiện đại ở các nước,
người ta đều chú trọng sự phát triển hái hòa, cân đối cả ba khu vực là: Nhà nước- Thị
trường- Tổ chức xã hội, trong đó, nhà nước là các tổ chức công quyền hoạt động trên
các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp; thị trường bao gồm các đơn vị kinh
doanh; tổ chức xã hội gồm các tổ chức có tính phi nhà nước do dân lập ra và tự quản.
Như vậy, “quản lý của nhà nước và quản lý của xã hội trong nền kinh tế thị trường
không những không đối lập, loại trừ nhau mà tương tác, hỗ trợ và tùy thuộc lẫn
nhau”11. Tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội trong việc tham gia xây dựng
VBQPPL ở nước ta hiện nay là nhiệm vụ cấp bách được đặt ra không chỉ đối với nhà
nước mà còn cả đối với các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội. Đây là nhu cầu tất yếu,
bởi khi tham gia vào các quan hệ trên thương trường, các doanh nghiệp, nhóm xã hội
cần thiết phải có người đại diện cho quyền và lợi ích chính đáng của mình. Hơn nữa,
nước ta đang trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân do đó dân chủ hóa và xã hội hóa đời sống kinh tế, chính trị- xã
hội, tăng cường sự tham gia của công dân và các thiết chế xã hội phi nhà nước vào
công việc của nhà nước là một tất yếu khách quan để đảm bảo tính khả khi và hiệu

quả của hệ thống chính sách, pháp luật của nhà nước. Các tổ chức xã hội hoạt động
trong nhiều lĩnh vực khác nhau như kinh tế, văn hóa, thể thao…nhưng do tính xã hội
11 Trần Thái Dương (2006), “Đổi mới các hình thức tham gia xây dựng chính sách, pháp luật kinh tế của các tổ
chức xã hội - nghề nghiệp và hiệp hội kinh tế ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (7), tr.19-31.


22

của mình nên sự tham gia góp ý xây dựng VBQPPL của các tổ chức này vẫn mang
đậm tính xã hội hơn tính chính trị. Vì suy cho cùng, các tổ chức xã hội hoạt động đơn
thuần vì lợi ích của các thành viên chứ không nhằm hướng tới một mục đích chính trị
nào nên ý kiến của các tổ chức xã hội cũng là tiếng nói chung thống nhất của rất nhiều
cá nhân trong tổ chức. Bên cạnh đó, sự tham gia của các tổ chức xã hội vào quá trình
xây dựng pháp luật cũng chính là cơ hội để tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp
luật, hay nói khác đi đó cũng là quá trình để các bên hiểu nhau và vận động sự ủng hộ
lẫn nhau trong việc thiết lập một cơ chế, khuôn khổ mang tính pháp lý chung đối với
xã hội.
Thứ ba, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu về vấn đề văn bản điều chỉnh.
“Các chuyên gia và nhà khoa học là những người có trình độ học vấn nhất định thuộc
nhiều ngành nghề và lĩnh vực hoạt động khác nhau trong đời sống xã hội, đã và đang
làm công tác nghiên cứu, giảng dạy, công tác quản lý và các hoạt động khoa học hoặc
các hoạt động ứng dụng khoa học vào thực tiễn cuộc sống”12. Sự tham gia của các
chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động xây dựng VBQPPL là cần thiết bởi hoạt
động này không chỉ đơn thuần là sự điều chỉnh các quan hệ xã hội mà nó còn cần sự
kết hợp của nhiều yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa… Các chuyên gia, nhà khoa học
cũng là những người hoạt động trong các lĩnh vực chuyên môn cụ thể, do đó, ý kiến
tham vấn của họ sẽ cung cấp cho các chủ thể của quá trình xây dựng VBQPPL những
kiến thức sâu hơn về các vấn đề đang cần pháp luật điều chỉnh, để từ đó cân nhắc, lựa
chọn những phương pháp điều chỉnh hợp lý nhất. Bên cạnh đó, các chuyên gia, nhà
khoa học với kinh nghiệm nghiên cứu về mặt lý luận và tổng kết thực tiễn họ sẽ đưa

ra được những phân tích toàn diện, khách quan những bất cập, hạn chế của pháp luật
hiện hành, đồng thời nhận diện được các vấn đề mới cần phải có sự điều chỉnh bằng
pháp luật và những vấn đề nên loại trừ dần những quy định rườm rà không cần thiết
nhằm bảo đảm xây dựng nên những quy phạm pháp luật hợp lý, có tính ổn định lâu
dài. Hơn nữa, “các chuyên gia và nhà khoa học thuộc các ngành nghề và lĩnh vực hoạt
động khác nhau, thường được đào tạo từ rất nhiều nguồn khác nhau ở trong nước,
ngoài nước. Do vậy, họ là những người có trình độ cao về ngoại ngữ, pháp luật, kinh
tế và các lĩnh vực khác của đời sống xã hội, họ cũng là những người có sự hiểu biết
tương đối tốt về những kinh nghiệm của nước ngoài trên các lĩnh vực”13. Bên cạnh
12 Dương Thanh Mai (2006), “Sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học vào quá trình xây dựng pháp
luật”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (8), tr. 10 - 15.
13 Nguyễn Minh Đoan (2005), “Phát huy vai trò của nhà khoa học trong xây dựng pháp luật”, Tạp chí Nghiên
cứu Lập pháp, (10), tr. 26 - 32.


23

một số quy định chung ghi nhận sự tham gia của nhân dân (trong đó có các chuyên
gia, nhà khoa học), pháp luật cũng có những quy định cụ thể về sự tham gia của các
chuyên gia, nhà khoa học trong xây dựng VBQPPL14.
Thứ tư, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền liên quan đến vấn đề văn bản
điều chỉnh hay liên quan đến việc tổ chức thực hiện văn bản. Trong hoạt động tham
vấn, khái niệm nhân dân được hiểu linh hoạt. Tức là, khi các cơ quan nhà nước đóng
vai trò là đối tượng được tham vấn thì họ cũng được coi là nhân dân. Do vậy, các cán
bộ, công chức ở các bộ, ngành cũng là những người thường nhận được các yêu cầu
đóng góp ý kiến vào các dự thảo VBQPPL. Trong thực tiễn xây dựng pháp luật ở
nước ta, một VBQPPL thường do một hay một vài cơ quan, đơn vị trực tiếp soạn thảo.
Đó thường là những cơ quan, đơn vị quản lí hoặc hoạt động trong lĩnh vực chuyên
môn thuộc nội dung của văn bản. Đây là cơ quan có năng lực chuyên môn, có kinh
nghiệm, có thông tin thực tiễn về vấn đề thuộc nội dung văn bản điều chỉnh nên có

thuận lợi trong việc xác định cần đưa ra những quy định như thế nào là phù hợp với
yêu cầu, điều kiện của quản lí. Tuy vậy, mỗi lĩnh vực xã hội luôn nằm trong mối quan
hệ tác động qua lại, ảnh hưởng lẫn nhau với các lĩnh vực xã hội khác thuộc thẩm
quyền quản lí hay lĩnh vực hoạt động của các cơ quan khác. Sự tham gia ý kiến của
các cơ quan đó cho phép nhìn nhận, đánh giá lĩnh vực văn bản điều chỉnh hài hòa,
đồng bộ với các lĩnh vực khác, hay để đảm bảo văn bản khi ban hành có thể được thực
hiện thuận lợi15. Chẳng hạn như, ngay từ giai đoạn lập đề nghị xây dựng Luật, pháp
lệnh, điều 36 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định cơ quan, tổ chức, đại
biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm phải lấy ý kiến của
Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp…Đây là những cơ quan buộc
phải tham gia đóng góp ý kiến, bởi một VBQPPL trước khi ra đời cần có sự nhìn nhận
đánh giá toàn diện từ nhiều khía cạnh. Trong đó, mỗi cơ quan trên lại đảm nhận một
chức năng, nhiệm vụ khác nhau để góp phần làm nên tính toàn diện đó. Cụ thể: Bộ
Tài chính đánh giá về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ đánh giá về nguồn nhân lực, Bộ
Ngoại giao đánh giá về sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, Bộ Tư pháp đánh giá về tính hợp hiến, tính
hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với hệ thống pháp
luật.
14 Xem điều 53, khoản 3 điều 63 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
15 TS. Bùi Thị Đào (2015), “Bảo đảm tính xã hội của pháp luật thông qua hoạt động lấy ý kiến trong quá trình
soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường/ Trường Đại học Luật Hà Nội:
Bảo đảm tính xã hội của pháp luật trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tr. 115.


24

Thứ năm, các đối tượng khác. Như đã nói ở trên, khi tiến hành tham vấn nên
lựa chọn những đối tượng phù hợp để xin ý kiến nhằm bảo đảm chất lượng cho hoạt
động tham vấn. Tuy nhiên, khi hoạt động này diễn ra, bên cạnh các đối tượng mà cơ
quan chủ trì tham vấn lựa chọn thì các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác đều có quyền

tham gia đóng góp ý kiến. Đó có thể là những đối tượng chịu sự tác động gián tiếp,
những đối tượng có thể có lợi ích liên quan và những đối tượng có liên quan đến lợi
ích chung…Đây vừa là cách họ thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội
đã được hiến định vừa là cách thể hiện tinh thần, trách nhiệm của nhân dân đối với
hoạt động lập pháp của nhà nước.
1.3. Nội dung, hình thức và xử lý kết quả tham vấn nhân dân trong xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật
1.3.1. Nội dung tham vấn nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Mỗi VBQPPL có một đặc trưng riêng, có phạm vi, đối tượng điều chỉnh không
giống nhau dẫn đến nội dung tham vấn đối với các đối tượng, văn bản khác nhau là
khác nhau. Cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn khi tiến hành hoạt động tham vấn phải
xác định được những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng được tham
vấn. Pháp luật không quy định cụ thể cần tham vấn nhân dân những nội dung gì. Điều
này được lý giải bởi các cơ quan chủ trì tham vấn là những người hoặc trực tiếp chắp
bút hình thành nên một văn bản mới hoặc được tiếp xúc trực tiếp với mọi khía cạnh
của dự thảo, do đó, hơn ai hết, họ là những người hiểu rõ nhất cần phải xin ý kiến của
nhân dân về vấn đề gì? Với mỗi đối tượng khác nhau thì phải lựa chọn các nội dung
tham vấn như thế nào cho phù hợp? Do vậy, việc xác định nội dung tham vấn nhân
dân trong xây dựng VBQPPL phụ thuộc rất lớn vào sự linh hoạt, sáng tạo của các cơ
quan, tổ chức chủ trì tham vấn.
Nhân dân, với trình độ nhận thức nói chung và mức độ hiểu biết pháp luật nói
riêng không đồng đều thì việc lựa chọn nội dung nào để tham vấn cho phù hợp là rất
cần thiết. Khi tiến hành tham vấn nhân dân, nếu các nhà chức trách cẩu thả, đối phó
đưa ra một bản dự thảo mà không có sự nhấn nhá thì sẽ gây nên một hệ lụy đó là
người dân không “thiết tha” với việc cho ý kiến. Bởi bản dự thảo quá dài và họ không
thể biết các cơ quan nhà nước đang thực sự cần gì ở họ. Do đó, việc nhấn mạnh những
nội dung trọng tâm cần tham vấn, nhất là những vấn đề đang còn nhiều tranh cãi sẽ có
vai trò quan trọng trong việc tập trung sự chú ý, trí tuệ của nhân dân đồng thời tiết
kiệm được khá nhiều chi phí, thời gian cho hoạt động tham vấn.

25

Nội dung nào được đưa ra lấy ý kiến đối tượng nào là do cơ quan, tổ chức chủ
trì tham vấn quyết định phù hợp với pháp luật và phù hợp với khả năng đóng góp ý
kiến của đối tượng tham vấn. Chẳng hạn, về nguồn nhân lực để thực hiện văn bản thì
lấy ý kiến cơ quan quản lí về nhân lực (như Bộ Nội vụ); về nguồn tài chính thì lấy ý
kiến cơ quan quản lí về tài chính (ví dụ Bộ Tài chính)… Những vấn đề này không chỉ
được pháp luật quy định cụ thể mà còn dễ dàng xác định do liên quan mật thiết đến
thẩm quyền của các cơ quan đó16.
Như vậy, tùy theo mục đích của tham vấn và đối tượng tham vấn, các cơ quan
có thẩm quyền cần xác định rõ nội dung tham vấn cho phù hợp. Và để đạt được mục
đích cuối cùng của hoạt động tham vấn, các nhà chức trách phải tìm ra câu trả lời cho
câu hỏi: chính sách sẽ tác động ra sao tới lợi ích của người dân? Muốn vậy, phải xác
định chính xác nội dung tham vấn, lựa chọn các vấn đề thiết thực, liên quan trực tiếp
tới quyền lợi, nghĩa vụ của người dân hoặc của cơ quan, tổ chức để tham vấn; những
vấn đề có tính chất chính sách, liên quan đến những lợi ích điển hình của từng nhóm,
từng giới hoặc lợi ích chung…
Bên cạnh đó, để người dân có thể hiểu được rõ ràng, thấu đáo các nội dung
tham vấn mà các cơ quan, tổ chức chủ trì tham vấn đưa ra, ngoài việc nhấn mạnh
những vấn đề trọng tâm thì cần có sự phân tích, hướng dẫn cụ thể tới nhân dân. Có thể
thực hiện được điều này bằng nhiều hình thức khác nhau. Chẳng hạn, trước khi bắt
đầu hoạt động tham vấn, các cơ quan có thẩm quyền sẽ công bố nội dung tham vấn
đồng thời tiến hành thuyết minh về một số vấn đề lớn, nhất là những vấn đề đang có
nhiều ý kiến tranh cãi nhất. Trong một số trường hợp, các cơ quan nhà nước có trách
nhiệm phải cung cấp báo cáo đánh giá tác động của văn bản cho người dân. “Báo cáo
đánh giá tác động sẽ nêu ra được các vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách
dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề; lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết
vấn đề trên cơ sở đánh giá tác động cụ thể các giải pháp để thực hiện các chính sách
cơ bản của dự thảo văn bản dựa trên các phân tích định tính hoặc định lượng về chi

phí, lợi ích, các tác động tích cực, tiêu cực của từng giải pháp”17. Báo cáo đánh giá
tác động sẽ là cơ sở vững chắc để nhân dân có được những ý kiến đóng góp chất
lượng hơn và sẽ dễ được tiếp thu hơn.

16 TS. Bùi Thị Đào, tlđd chú thích 10, tr. 117.
17 Khoản 2 điều 38 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 03 tháng 5 năm 2009 của Chính phủ quy định chi tiết và
biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.