Xử lý quyết định hành chính ở việt nam (luận văn thạc sĩ luật học)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TÔ THÁI SƠN

ĐỀ TÀI
XỬ LÝ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TÔ THÁI SƠN

ĐỀ TÀI
XỬ LÝ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số

: 60380102

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Đoàn Thị Tố Uyên

HÀ NỘI - 2017


LỜI CẢM ƠN
Để có thể hoàn thành được Luận văn thạc sĩ, lời đầu tiên, em xin cảm
ơn chân thành tới:
Ban giám hiệu, Khoa sau đại học và thư viện trường Đại học Luật Hà
Nội đã tạo điều kiện giúp em trong suốt quá trình học tập và làm luận văn.
Em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến các thầy, cô giáo trong khoa
Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính nói chung và các thầy, cô giáo trong tổ
bộ môn Luật hành chính nói riêng, những người đã giảng dạy và giúp đỡ em
trong quá trình học tập.
Đặc biệt, em xin cảm ơn TS. Đoàn Tố Uyên, người đã tận tình hướng
dẫn, tạo điều kiện giúp đỡ em hoàn thành Luận văn thạc sĩ.
Em xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, ngày 07 tháng 12 năm 2017
Học viên

Tô Thái Sơn


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công

trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
được trích dẫn theo đúng quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận
văn này.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Tô Thái Sơn


Mục Lục
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬN VĂN.......................................................9
Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ ...................... 9
XỬ LÝ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH ......................................................... 9
1.1. Quyết định hành chính ................................................................................ 9
1.1.1 Khái niệm quyết định hành chính ............................................................. 9
1.1.2. Tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính. 15
1.1.2.1. Tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính .............. 15
1.1.2.2. Tiêu chí đánh giá tính hợp lý của quyết định hành chính ................... 18
1.2. Xử lý quyết định hành chính bất hợp pháp, bất hợp lý ............................. 20
1.2.1. Khái niệm xử lý quyết định hành chính bất hợp pháp, bất hợp lý ......... 20
1.2.2. Quyết định hành chính có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý ............... 24
1.2.3. Vai trò của hoạt động xử lý quyết định hành chính ............................... 28
1.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến xử lý quyết định hành chính ........................ 30
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XỬ LÝ QUYẾT ĐỊNH
HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................................................. 34
2.1. Quy định của pháp luật về xử lý quyết định hành chính .......................... 34
2.1.1. Thẩm quyền xử lý quyết định hành chính .............................................. 34
2.1.2. Các biện pháp xử lý quyết định hành chính và xem xét, xử lý trách

nhiệm pháp lý đối với cơ quan, người ban hành quyết định hành chính bất
hợp pháp, bất hợp lý......................................................................................... 37
2.1.2.1. Các biện pháp xử lý quyết định hành chính có dấu hiệu bất hợp pháp,
bất hợp lý .......................................................................................................... 37


2.1.2.2. Truy cứu trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền xử lý
văn bản cũng như đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham
mưu soạn thảo quyết định hành chính có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý .. 43
2.1.3. Thủ tục, trình tự xử lý quyết định hành chính ........................................ 45
2.1.3.1. Thủ tục do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tiến hành xử lý
văn bản trái pháp luật ...................................................................................... 45
2.1.3.2. Thủ tục do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp huyện tiến hành xử lý văn bản trái pháp luật..................................... 48
2.1.3.3. Thủ tục do Tòa án nhân dân tiến hành xử lý văn bản trái pháp luật . 48
2.2. Những thành tựu của hoạt động xử lý quyết định hành chính .................. 49
2.2.1. Kết quả đạt được của hoạt động xử lý quyết định hành chính có dấu
hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý .......................................................................... 49
2.2.2. Thủ tục xử lý quyết định hành chính có dấu hiệu bất hợp pháp bất hợp
lý ....................................................................................................................... 53
2.3. Những hạn chế của hoạt động xử lý quyết định hành chính ..................... 55
Chƣơng 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG XỬ LÝ
QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ...................... 62
3.1 Hoàn thiện pháp luật về xử lý quyết định hành chính ............................... 62
3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về đối tượng, nội dung của hoạt động xử lý quyết
định hành chính ................................................................................................ 63
3.1.2 Hoàn thiện pháp luật về thủ tục, trình tự xử lý quyết định hành chính .. 64
3.1.3 Hoàn thiện pháp luật về các biện pháp xử lý quyết định hành chính và
truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể vi phạm trong việc xử lý, ban
hành và tham mưu ban hành quyết định hành chính bất hợp pháp ................. 65

3.2 Xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan chức năng, nâng cao
trình độ nghiệp vụ cho cán bộ, công chức tham gia quá trình xử lý quyết định
hành chính ........................................................................................................ 67


3.3 Xây dựng và thực hiện cơ chế phối hợp giữa các chủ thể có thẩm quyền
với các cơ quan trong quá trình xử lý quyết định hành chính.......................... 69
3.4 Bảo đảm các điều kiện vật chất cho hoạt động xử lý quyết định hành
chính ................................................................................................................. 70
3.5 Liên kết chặt chẽ xử lý quyết định hành chính với xây dựng, hệ thống hóa
và theo dõi thi hành pháp luật .......................................................................... 71


1

MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài
Mong muốn hoàn thiện hệ thống pháp luật đã tồn tại trong Nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Việt
Nam ta từ rất lâu trong lịch sử. Để trở thành một Nhà nước pháp quyền theo
yêu cầu đã được thể chế hóa trong Hiến pháp 2013 cần phải có một hệ thống
pháp luật hoàn thiện. Vào ngày 24/05/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị
quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 để cụ thể hóa những yêu
cầu trên.
Trên thực tế, giai đoạn 2011 – 2015, các bộ, ngành, địa phương đã tích
cực rà soát, hệ thống hóa trên 100.000 văn bản quy phạm pháp luật các loại.

Thủ tướng Chính phủ đã triển khai thực thi phương án đơn giản hóa thủ tục
hành chính và đã đơn giản hóa 4.525/4.723 thủ tục hành chính. Cơ chế một
cửa, cơ chế một cửa liên thông tiếp tục được đẩy mạnh triển khai tại các địa
phương.
Hoàn thiện hệ thống pháp luật đòi hỏi rất nhiều các yếu tố khác nhau
trên nhiều lĩnh vực đa chiều, từ hoạt động phân tích hiện trạng thực tế, nhu
cầu điều chỉnh đối với các quan hệ xã hội đang tồn tại cho tới những hoạt
động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua, ban hành, kiểm tra, hệ thống
hóa, đánh giá thi hành, xử lý. Đây là những giai đoạn cụ thể cần phải được
thực hiện nghiêm túc, bảo đảm chất lượng để dần tiến tới sự hoàn thiện của hệ
thống pháp luật. Những hoạt động này buộc phải được thực hiện một cách
đồng bộ, thống nhất trong quá trình xây dựng, ban hành. Hoạt động ban hành
quyết định hành chính là một trong những phương thức quan trọng trong quản
lý hành chính nhà nước, là hoạt động cơ bản của nền hành chính, biểu hiện
của thực thi quyền hành pháp trong nhà nước pháp quyền, do đó, đòi hỏi phải


2
tuân thủ đúng pháp luật, đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân và thực
tiễn quản lý nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể. Tuy nhiên hiện tại, trong hệ
thống pháp luật Việt Nam mặc dù đã có khá nhiều quan tâm đến các hoạt
động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra cũng như rà soát, hệ thống hóa các quyết
định hành chính tuy nhiên vẫn chưa thực sự có đầy đủ khung pháp lý để xây
dựng hoạt động xử lý quyết định hành chính. Chính vì lý do này mà việc ban
hành quyết định hành chính hiện nay gặp rất nhiều khó khăn và vướng mắc.
Nội dung quyết định hành chính làm phát sinh, thay đổi, hạn chế hoặc
chấm dứt nghĩa vụ, quyền, lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc liên
quan đến lợi ích cộng đồng, do đó, nó tác động trực tiếp đến đời sống của
người dân, hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Nhất là trong
giai đoạn hiện nay, chủ trương về một nền hành chính dân chủ, chuyên

nghiệp, hiện đại, một nền hành chính chuyển đổi từ nền hành chính cai trị
sang nền hành chính phục vụ thì hoạt động ban hành quyết định hành chính
cần phải đặc biệt chú trọng.
Sau 07 năm thực hiện công cuộc cải cách hành chính, nền hành chính
của nước nhà cũng đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết tồn tại. Trong đó chúng ta
phải kể đến vấn đề chất lượng của công tác ban hành và thực hiện quyết định
hành chính của cơ quan hành chính nhà nước còn chưa đáp ứng được yêu cầu
thực tiễn quản lý, giải quyết các vấn đề của xã hội. Trên thực tế hiện nay vẫn
tồn tại tình trạng quyết định hành chính ra đời mà thiếu đi tính hợp pháp, hợp
lý; ban hành quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính áp
dụng pháp luật trái quy định như sai thẩm quyền, nội dung trái văn bản có
hiệu lực cao hơn, sai thể thức, kỹ thuật trình bày…
Từ thực tế trên đây đòi hỏi cần phải nghiên cứu một cách toàn diện, sâu
sắc và đầy đủ về hoạt động xử lý quyết định hành chính nhằm nâng cao chất
lượng quyết định hành chính nói chung cũng như quyết định hành chính nói


3
riêng để đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật mà Đảng
và Nhà nước đã đề ra.
Với những lý do đó, tôi xin lựa chọn “Xử lý quyết định hành chính ở
Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ.
2.

Tổng quan về tình hình nghiên cứu của đề tài
Trong quá trình nghiên cứu về xử lý quyết định hành chính, tôi đã có

cơ hội tiếp xúc với một số công trình nghiên cứu quan trọng, có giá trị lớn
trong hoạt động nghiên cứu khoa học pháp lý. Mỗi nghiên cứu các tác giả đã
tiếp cận tới đề tài xử lý quyết định hành chính thông qua nhiều khía cạnh khác

nhau.
Cung cấp một cách nhìn tổng quan về quyết định hành chính, Luận án
tiến sĩ Luật học của TS. Bùi Thị Đào về “Tính hợp pháp, hợp lý của quyết
định hành chính” đã cung cấp một căn cứ lý luận nền tảng, vững chắc cho quá
trình nghiên cứu về quyết định hành chính nói chung cũng như hoạt động xử
lý quyết định hành chính nói riêng.
Ngoài ra, cũng đã có một số công trình đã đi sâu nghiên cứu cụ thể đối
với hoạt động xử lý quyết định hành chính, có thể tham khảo Luận án Tiến sĩ
luật học của TS. Đoàn Thị Tố Uyên về đề tài “Kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”. Luận án này đã lý giải chi tiết về lý
luận, thực trạng cũng như các giải pháp cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật với quyết định hành chính là một phần trong đó.
Còn nhiều công trình nghiên cứu khác cũng đã đề cập tới đề tài xử lý
quyết định hành chính như Luận văn thạc sĩ của Bùi Thúy với đề tài “Quyết
định hành chính”; “Pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
ở Việt Nam hiện nay” của TS. Đoàn Tố Uyên; Xử lý văn bản hành chính nhà
nước khiếm khuyết của Nguyễn Thế Quyền, Nxb Chính trị Quốc gia … đều là
những tài liệu có giá trị tham khảo rất cao trong quá trình nghiên cứu đề tài
của luận văn.


4
3.

Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Xử lý quyết định hành chính ở Việt Nam là đề tài nghiên cứu có nội

dung rất rộng, khá phức tạp nhưng trong giới hạn của luận văn thạc sĩ, đề tài
tập trung nghiên cứu với phạm vi sau đây:
- Nghiên cứu hoạt động xử lý quyết định hành chính trong phạm vi

không gian ở Việt Nam, thời gian từ 2015 đến nay.
- Nghiên cứu hoạt động xử lý của các cơ quan nhà nước đối với quyết
định hành chính quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Bộ,
cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành.
4.

Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Thông qua việc kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học

trước đây để phân tích một số vấn đề lý luận về xử lý quyết định hành chính,
đánh giá thực trạng pháp luật cũng như thực trạng hoạt động xử lý hiện nay và
đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động xử lý quyết định hành
chính ở Việt Nam.
Để đạt được mục đích trên, luận văn đặt ra những nhiệm vụ cơ bản sau:
- Phân tích một số vấn đề lý luận về xử lý quyết định hành chính bằng
việc làm rõ khái niệm Quyết định hành chính, xử lý quyết định hành chính,
vai trò, các yếu tố ảnh hưởng đến xử lý quyết định hành chính...
- Nghiên cứu quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động xử lý
quyết định hành chính như thẩm quyền tiến hành, quy trình, thủ tục thực hiện,
nội dung của hoạt động xử lý quyết định hành chính và các biện pháp xử
quyết định hành chính có dấu hiệu bất hợp lý, hợp pháp để có nhận thức đúng
quy định pháp luật về công tác xử lý quyết định hành chính.


5
- Đánh giá, phân tích thực tiễn hoạt động xử lý quyết định hành chính ở
cấp trung ương đến địa phương, chỉ ra những ưu điểm, nhược điểm cũng như
nguyên nhân đem lại thành tựu và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất
cập trong công tác xử lý quyết định hành chính, làm nền tảng để đề ra giải
pháp phù hợp.

- Để đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoat động xử lý quyết
định hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
5.

Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn được hình thành trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa

Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt
Nam về nhà nước và pháp luật. Cơ sở phương pháp luận của luận văn là chủ
nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Trong quá trình nghiên cứu, tác
giả sư dụng những phương pháp như: Phương pháp phân tích, tổng hợp, so
sánh để lý giải từ những vấn đề lý luận cơ bản cho đến thực trạng và giải pháp
về hoạt động xử lý quyết định hành chính.
Phương pháp duy vận biện chứng được sử dụng xuyên suốt trong luận
văn, các vấn đề thuộc nội dung của luận văn như quyết định hành chính, tiêu
chuẩn đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính, xử lý quyết
định hành chính được nghiên cứu với mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau
như một tổng thể và được đặt trong điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu và mục
đích của quản lý nhà nước.
Phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu
sắc hoạt động xử lý quyết định hành chính với các khía cạnh khác nhau. Đối
với hoạt động xử lý quyết định hành chính, luận văn đã xem xét dựa trên cơ
sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, ý nghĩa, nội
dung, thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động này trong việc góp phần
nâng cao chất lượng quyết định hành chính. Ngoài ra phương pháp phân tích


6
còn được sử dụng để đánh giá thực trạng của hoạt động xử lý và nhất là lý
giải cụ thể những nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn

chế, bất cập để làm cơ sở đề ra giải pháp
Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những
nhận xét, kết luận về từng nội dung của luận văn. Xem xét về chất lượng của
quyết định hành chính trong quá trình xử lý được nhìn nhận không xuất phát
từ những biểu hiện đơn lẻ mà mang tính phổ biến, điển hình về những khía
cạnh cả tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính quyết định hành
chính… Đồng thời, khi nghiên cứu về hoạt động xử lý những nhận định rút ra
luôn được đặt trong tổng thể với các hoạt động hoàn thiện pháp luật khác như
rà soát, hệ thống hóa, kiểm tra quyết định hành chính.
Để đảm bảo tính khách quan, toàn diện và thuyết phục, luận văn còn sử
dụng phương pháp thống kê đánh giá về thực tiễn nhất là tìm hiểu sâu vê
nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế của hoạt động
xử lý quyết định hành chính.
Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với
nhau với mục đích đảm bảo cho nội dung nghiên cứu của luận văn vừa có tính
khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn
diện về xử lý quyết định hành chính ở Việt Nam hiện nay.
6.

Điểm mới và ý nghĩa của luận văn
Luận văn là công trình nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống

về xử lý quyết định hành chính ở Việt Nam hiện nay. Những điểm sau đây là
đóng góp mới của luận văn:
- Phân tích và làm sáng tỏ thêm khái niệm quyết định hành chính là cơ
sở giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhận diện chính xác đối tượng của
hoạt động xử lý.


7

- Xây dựng khái niệm xử lý quyết định hành chính và phân tích làm rõ
thêm nội hàm một số khái niệm có liên quan khác như giám sát, kiểm tra,
thẩm định, rà soát…
- Xây dựng các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của
quyết định hành chính làm cơ sở để nhận diện đối tượng của xử lý quyết định
hành chính; chỉ ra sự khác biệt cơ bản giữa các biện pháp xử lý quyết định
hành chính có dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý.
- Đánh giá về thực trạng hoạt động xử lý quyết định hành chính, từ đó
chỉ ra những nguyên nhân có được thành tựu và nguyên nhân dẫn đến hạn chế
của hoạt động này.
- Đề ra các giải pháp nhằm đảm bảo cho hoạt động xử lý quyết định
hành chính có hiệu quả nhất.
Ý nghĩa của Luận văn
Những kết quả nghiên cứu trong luận văn có giá trị thảm khảo trong
việc nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động xử lý Quyết
định hành chính. Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong
quá trình giảng dạy, học tập tại các trường, học viện chuyên ngành Luật học.
Ngoài ra, luận văn còn có ý nghĩa đối với cán bộ xử lý quyết định hành chính
hiểu đầy đủ, sâu sắc về bản chất, nghiệp vụ của hoạt động xử lý, cách thức lựa
chọn và hậu quả pháp lý của từng biện pháp xử lý để vận dụng đúng theo quy
định pháp luật và phù hợp với mỗi dấu hiệu khiếm khuyết của Quyết định
hành chính cụ thể. Trong điều kiện hiện nay, khi Hiến pháp năm 2013 đã
được ban hành, đề tài này cũng đem lại ý nghĩa nhất định trong việc phân
định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương,
trong đó có thẩm quyền ban hành, xử lý quyết định hành chính.


8
7.

Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

của luận văn gồm bốn chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về hoạt động xử lý quyết
định hành chính
Chương 2: Thực trạng của hoạt động xử lý quyết định hành chính
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động xử lý quyết định
hành chính ở Việt Nam hiện nay


9

Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ
XỬ LÝ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
1.1. Quyết định hành chính
1.1.1 Khái niệm quyết định hành chính
Trên thực tế hiện nay trong giới nghiên cứu luật học đang tồn tại khá
nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thế nào là một quyết định hành
chính.
Dưới góc độ pháp lý, khái niệm quyết định hành chính đã được định
nghĩa trong một số văn bản pháp luật từ rất sớm. Tại Pháp lệnh Thủ tục giải
quyết các vụ án hành hính do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành ngày 21
tháng 05 năm 1996 đã đề cập tới khái niệm quyết định hành chính trong Điều
4: “Quyết định hành chính quy định trong Pháp lệnh này là quyết định bằng
văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng
Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, cơ quan Nhà nước địa phương, các Toà
án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể”. Mặc dù định nghĩa

này đã đề cập được tới những đặc điểm chính của một quyết định hành chính
như thể thức bằng văn bản, tính áp dụng một lần, đối tượng áp dụng chỉ là
một số đối tượng cụ thể … Tuy nhiên cách thức định nghĩa quyết định hành
chính như trên còn nhiều điểm bất cập. Điểm có thể dễ dàng nhận ra nhất là
về chủ thể - được diễn giải theo phương thức liệt kê (Bộ, cơ quan ngang Bộ,
Tòa án nhân dân …) chứ chưa đưa ra khái quát những điểm chung về yếu tố
chủ thể. Chính vì cách diễn giải theo hướng liệt kê như trên nên các chủ thể
có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính không thể đầy đủ và không
còn phù hợp cho tới hiện tại khi có sự thay đổi, bổ sung thẩm quyền ban hành


10
quyết định hành chính. Ngoài ra về phạm vi nội dung điều chỉnh cũng chỉ quy
định là “về một vấn đề cụ thể”, có nghĩa trong Pháp lệnh này chỉ đưa ra khái
niệm của quyết định hành chính dưới dạng quyết định hành chính áp dụng
pháp luật.
Hiện tại, khái niệm về quyết định hành chính đã được định nghĩa trong
Luật Tố tụng hành chính 2015 tại Điều 3 khoản 1: “Quyết định hành chính là
văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực
hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong
cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động
quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng
cụ thể”. Cách định nghĩa như trên được coi là khá hoàn chỉnh, đầy đủ các đặc
điểm đặc trưng của quyết định hành chính từ hình thức, chủ thể ban hành, nội
dung, … nhưng vẫn chỉ đưa ra khái niệm quyết định hành chính dưới dạng
quyết định hành chính áp dụng pháp luật.
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, định nghĩa quyết định hành
chính như sau: “Kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân
được Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật,

theo trình tự và nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được
phân công phụ trách [29]1. Quan điểm này tương đồng với quan điểm của các
tác giả trong Giáo trình Luật

ành chính trường Đại học Luật Hà Nội. Quyết

định hành chính hiện nay được hiểu chính là một dạng của quyết định pháp
luật - kết quả sự thể hiện quyền hành pháp – lĩnh vực thể hiện quyền lực nhà
nước một cách thiết thực nhất bởi lẽ đó là những hoạt động với mục đích thi
hành pháp luật, cụ thể hóa các quy định của luật vào các lĩnh vực đời sống xã
hội. Nó là ý chí quyền lực của nhà nước thông qua những hành vi của các chủ

1

Từ điển giải thích thuật ngữ luật học (1999), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội


11
thể được thực hiện quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính
nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo
quy định của pháp luật, nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra
các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ
thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà
nước [28, tr 172]2.
Từ khái niệm trên, các quyết định hành chính sẽ mang những đặc điểm
như sau đây:
Thứ nhất, quyết định hành chính luôn mang tính chất quyền lực nhà
nước
Chỉ có cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền mới được
đơn phương ra các quyết định hành chính và những quyết định này luôn mang

tính mệnh lệnh – phục tùng để khẳng định rõ tính bảo đảm thi hành của quyết
định. Mọi quyết định đã được ban hành đều phải được thi hành, cho dù gặp sự
chống đối của đối tượng chịu sự quản lý thì sẽ có hệ thống các biện pháp
cưỡng chế của Nhà nước bảo đảm. Thêm vào đó, quyết định hành chính còn
mang tính pháp lý, bởi lẽ quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý
chí nhà nước và luôn mang giá trị về mặt pháp lý. Nó tác động đến cơ chế
điều chỉnh pháp luật, đề ra những chủ trương lớn trong lĩnh vực quản lý hành
chính như Nghị quyết 19/2015/NQ-CP về tiếp tục thực hiện những nhiệm vụ,
giải pháp chủ yếu cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh
tranh quốc gia năm 2017, định hướng đến năm 2020. Tính pháp lý của quyết
định hành chính còn có khả năng làm phát sinh, thay thế hay thậm chí bãi bỏ
quy phạm pháp luật (quyết định quy phạm pháp luật) hoặc làm phát sinh, thay
đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể (quyết định áp dụng pháp
luật).
2

Trường Đại học Luật Hà Nội, (2015), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà

Nội


12
Thứ hai, quyết định hành chính có hiệu lực pháp lý thấp hơn văn bản
luật.
Lý do khiến quyết định hành chính có hiệu lực pháp lý thấp hơn văn
bản Luật xuất phát từ địa vị pháp lý của chủ thể có thẩm quyền ban hành
trong bộ máy nhà nước. Bởi lẽ các chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết
định hành chính là cơ quan, cá nhân chấp hành của cơ quan quyền lực nhà
nước – tức phải chấp hành các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản
quy phạm pháp luật khác. Vì vậy, nội dung của quyết định hành chính luôn

phải phù hợp, không được trái với quy định của văn bản pháp luật có hiệu lực
pháp lý cao hơn.
Thứ ba, chủ thể ban hành quyết định hành chính là cơ quan hành chính
hoặc người có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước ban hành. Quyết
định hành chính có thể được ban hành bởi nhiều nhóm chủ thể khác nhau từ
trung ương, địa phương từ những chủ thể có thẩm quyền chung đến thẩm
quyền chuyên môn của lĩnh vực cần ra quyết định hành chính.
Căn cứ theo chủ thể ban hành quyết định, có thể chia làm các loại quyết
định sau:
- Quyết định hành chính của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
Căn cứ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị
Quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh hay quyết định của Chủ tịch
nước trao quyền cho Chính phủ được ban hành quyết định hành chính dưới
hình thức là những nghị quyết, nghị định; Thủ tướng Chính phủ có thẩm
quyền ban hành quyết định và chỉ thị dưới dạng quyết định hành chính.
- Quyết định hành chính của các bộ và cơ quan ngang bộ
Thẩm quyền của nhóm chủ thể này được trao bởi những văn bản pháp
luật quy định về cơ cấu tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của chính cơ quan đó. Để thực hiện những nhiệm vụ trong lĩnh vực chuyên


13
môn của mỗi bộ, người đứng đầu bộ - bộ trưởng hoặc cơ quan ngang bộ - thủ
trưởng, có quyền ban hành quyết định hành chính dưới hình thức là những
quyết định, chỉ thị và thông tư. Trong một số trường hợp các chủ thể có thể
phối hợp với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát
nhân dân tối cao để ban hành các quyết định hành chính liên tịch dưới hình
thức thông tư liên tịch.
- Quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân, cơ quan chuyên môn
thuộc Ủy ban nhân dân

Căn cứ theo Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015, khi thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của mình thì Ủy ban nhân dân có quyền ban hành quyết
định hành chính dưới hình thức quyết định và chỉ thị, tuy nhiên đó chỉ là
những quyết định cá biệt như quyết định xử phạt hành chính. Đối với những
cơ quan chuyên môn gồm sở, phòng, ban cũng có thẩm quyền ban hành quyết
định hành chính dưới dạng quyết định cá biệt với các quyết định, chỉ thị.
- Một số cá nhân có thẩm quyền
Theo địa vị pháp lý mà Nhà nước đã ủy quyền cho một số cá nhân để
thực thi công vụ, đầu tiên là một số thủ trưởng cơ quan nhà nước hoặc như
chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp. Ngoài ra, các cá nhân khác khi thi hành
công vụ (cảnh sát, thanh tra viên chuyên ngành, nhân viên thuế …) cũng có
thẩm quyền ban hành quyết định hành chính để thực hiện nhiệm vụ của mình.
Có một vấn đề đặt ra khi nghiên cứu tới vấn đề này, đó là liệu các quyết
định hành chính nội bộ của các cơ quan quyền lực, tòa án, viện kiểm sát thì có
được coi là quyết định hành chính hay không ? Những quyết định này chủ yếu
điều chỉnh về công việc trong nội bộ hoặc thực hiện quyền quản lý hành chính
đã được pháp luật trao thẩm quyền (như quyết định xử phạt hành chính của
tòa án, quyết định xử lý kỉ luật cán bộ, công chức …)


14
Thứ tư, nội dung của quyết định hành chính là ý chí của chủ thể quản
lý hành chính. Xuất phát từ những đặc điểm của hoạt động quản lý hành chính
nhà nước mà các quyết định hành chính có thể được ban hành nhằm điều
chỉnh các lĩnh vực một cách linh hoạt với nội dung quản lý khá đa dạng. Ý chí
của chủ thể ban hành quyết định hành chính được thể hiện thông qua: chủ
trương, chính sách, biện pháp quản lý; quy tắc xử sự chung và mệnh lệnh cá
biệt. Từ đó hình thành ba loại quyết định hành chính tương ứng là: Quyết định
chủ đạo, quyết định quy phạm pháp luật và quyết định cá biệt.
- Quyết định chủ đạo là quyết định mà từ đó chủ thể có thẩm quyền ban

hành đề ra những chủ trương, chính sách, giải pháp quản lý hành chính trên
phạm vi quốc gia hay đơn vị hành chính nhất định. Thông thường những chủ
thể có thẩm quyền ban hành những quyết định chủ đạo là những chủ thể có
vai trò quan trọng trong hệ thống hành chính như Chính phủ, Ủy ban nhân
dân, ví dụ như Nghị quyết 41/NQ-CP ngày 26/05/2017 về Chính sách ưu đãi
thuế thúc đẩy việc phát triển và ứng dụng công nghệ thông tin tại Việt Nam,
Nghị quyết số 73/NQ-CP ngày 26/08/2017 về Phê duyệt chủ trương đầu tư
các Chương trình mục tiêu giai đoạn 2016 - 2020. Chỉ với nghị quyết như
trên, các cơ quan có thẩm quyền sẽ phải ban hành các văn bản quy phạm pháp
luật để chi tiết hóa, cụ thể hóa nội dung các yêu cầu mà Chính phủ đã đưa ra
(nghiên cứu, đưa ra các quy phạm điều chỉnh chính sách ưu đãi thuế trong
việc ứng dụng công nghệ thông tin …).
- Quyết định quy phạm pháp luật là quyết định hành chính mà nội dung
chứa đựng những quy tắc xử sự, xác định các quyền và nghĩa vụ cho các đối
tượng liên quan, tạo ra khuôn khổ pháp lý mà các chủ thể pháp luật hành
chính sẽ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình. Hoạt động ban hành
quyết định quy phạm pháp luật là đặc trưng quan trọng của những chủ thể có
quyền hành pháp, trên cơ sở quy phạm pháp luật, các chủ thể có thẩm quyền
sẽ đưa ra những quy phạm cụ thể hóa luật, pháp lệnh để quản lý xã hội ở mọi
lĩnh vực. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm


15
2015, quyết định quy phạm pháp luật có những tên gọi khác nhau, ví dụ như
nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thông tư của
Bộ trưởng – thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; quyết định của Ủy ban nhân dân
tỉnh.
- Quyết định hành chính áp dụng pháp luật (quyết định hành chính cá
biệt) là những quyết định hành chính được ban hành với mục đích thực hiện
quyền, nghĩa vụ của chủ thể pháp luật hành chính. Loại quyết định này được

ban hành trên cơ sở quyết định chủ đạo cũng như quyết định quy phạm pháp
luật cho từng công việc cụ thể trên thực tế nên nó có khả năng trực tiếp làm
phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể,
chỉ được áp dụng một lần đối với từng đối tượng xác định. Ví dụ như các
quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông, quyết định
cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực
kinh doanh …
Mặc dù có ba loại quyết định hành chính trên đây, nhưng trong giới hạn
phạm vi nghiên cứu, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu về quyết định hành
chính quy phạm pháp luật.
1.1.2. Tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính
1.1.2.1. Tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính
Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất, do đó mọi
quyết định hành chính đều phải tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp. Vì vậy,
tính hợp hiến của quyết định hành chính được thể hiện qua ba yêu cầu cụ thể
đó là phải phù hợp với các quy định cụ thể, nguyên tắc cơ bản và tinh thần
của Hiến pháp.
Yêu cầu này đảm bảo tính thống nhất theo trật tự thứ bậc, hiệu lực pháp
lý của văn bản pháp luật, tạo nên một hệ thống thống nhất. Việc không xác
định rõ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản sẽ gây ra khó khăn cho cơ quan
kiểm tra, giám sát trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền của mình.
Để đảm bảo nội dung quyết định hành chính phù hợp với các quy định của


16
Hiến pháp, cơ quan soạn thảo văn bản phải nắm rõ và hiểu đúng các quy định
cụ thể của Hiến pháp liên quan tới nội dung quyết định hành chính.
Hiến pháp không chỉ gồm những quy định cụ thể mà còn chứa đựng
những nguyên tắc cơ bản mà mọi quyết định hành chính cần phải đáp ứng, ví
dụ như nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; nguyên tắc

xã hội chủ nghĩa; nguyên tắc nhân đạo; nguyên tắc bình đẳng; nguyên tắc
pháp chế xã hội chủ nghĩa; nguyên tắc tôn trọng tính tối cao của Hiến pháp và
các đạo luật; nguyên tắc Đảng lãnh đạo nhà nước và xã hội…
Quyết định hành chính đảm bảo chất lượng, ngoài việc đáp ứng về tính
hợp hiến như đã phân tích ở trên còn phải đáp ứng được tính hợp pháp thông
qua các tiêu chí: ban hành đúng thẩm quyền, có nội dung hợp pháp, đúng
trình tự, thủ tục luật định và đúng thể thức và kĩ thuật trình bày của văn bản.
- Trước hết, quyết định hành chính phải được ban hành đúng thẩm
quyền.
Thẩm quyền là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể
ban hành quyết định hành chính giải quyết những vấn đề thuộc chức năng,
nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Thẩm quyền ban hành quyết định hành
chính bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung.
+ Về hình thức, thẩm quyền hình thức được hiểu là các chủ thể ban
hành quyết định hành chính đúng tên gọi do pháp luật quy định. Mỗi cá nhân,
cơ quan trong thẩm quyền của mình chỉ được ban hành một hoặc một số hình
thức quyết định hành chính được quy định trong luật. Ví dụ Chính phủ ban
hành nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định… Điều này nhằm
đảm bảo tính thống nhất của hệ thống quyết định hành chính về mặt hình
thức.
+ Về thẩm quyền nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể quản
lý hành chính nhà nước trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy
định, tức chủ thể chỉ ban hành quyết định hành chính giải quyết vụ việc thuộc


17
phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định cho chủ thể
đó.
- Quyết định hành chính có nội dung hợp pháp
Tính hợp pháp về nội dung của quyết định hành chính được biểu hiện

như sau:
+ Nội dung quyết định hành chính quy phạm pháp luật của cấp dưới
phải phù hợp với nội dung quyết định hành chính quy phạm pháp luật của cấp
trên.
Khi đánh giá tính hợp pháp quyết định hành chính thì cần xem xét và
đặt văn bản đó trong mối liên hệ giữa các quyết định hành chính khác đã ban
hành trước đó. Ví dụ như nghị định của Chính phủ có nội dung phù hợp với
văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước … đã ban
hành. Nếu nội dung quyết định hành chính không phù hợp với nội dung văn
bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thì sẽ không phát sinh hiệu lực trên thực tế và
không hợp pháp.
+ Nội dung của quyết định hành chính quy phạm pháp luật của quốc gia
phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Ví dụ khi
Việt Nam là thành viên của các tổ chức như WTO, ASEAN thì phải tuân thủ
và thực thi các điều ước của tổ chức đó. Việc áp dụng điều ước có thể theo
cách trực tiếp hoặc chuyển hóa thành pháp luật trong nước như Nghị định
105/2006/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn Luật Sở hữu trí tuệ về bảo
vệ quyền sở hữu trí tuệ và quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ
- Quyết định hành chính được ban hành đúng căn cứ pháp lý
Mọi quyết định hành chính đều phải được ban hành đúng căn cứ pháp
lý. Căn cứ pháp lý là những chuẩn mực pháp luật được quy định trong các văn
bản liên quan, mà theo đó văn bản được ban hành hợp pháp. Thông thường
các văn bản pháp luật được viện dẫn làm căn cứ pháp lý đảm bảo tính hợp
pháp của quyết định hành chính là văn bản quy định trực tiếp về thẩm quyền


18
của chủ thể ban hành và các văn bản chứa đựng quy định có liên quan trực
tiếp đến nội dung quyết định hành chính.
+ Những văn bản được viện dẫn trong căn cứ pháp lý phải đang có hiệu

lực tại thời điểm ban hành hoặc thời điểm giải quyết công việc cụ thể của
quản lý hành chính nhà nước (trừ trường hợp đang soạn thảo những nghị
định, thông tư trên cơ sở những đạo luật đã được Quốc hội thông qua nhưng
chưa có hiệu lực pháp lý, thì trong khoảng thời gian soạn vẫn phải dẫn Luật
làm căn cứ).
- Quyết định hành chính phải tuân thủ các quy định của pháp luật về
trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 thì quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm: Lập
Kế hoạch xây dựng văn bản; soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp; xem
xét; thông qua; công bố quyết định hành chính quy phạm pháp luật
- Quyết định hành chính ban hành tuân thủ đúng những quy định của
pháp luật về thể thức, kĩ thuật trình bày.
Thể thức là tập hợp các thành phần cấu thành thể thức văn bản như
quốc hiệu, tên cơ quan ban hành văn bản, số, kí hiệu văn bản, tên loại văn
bản, trích yếu nội dung, chữ kí, nơi nhận, sao văn bản. Thể thức và kĩ thuật
trình bày quyết định hành chính được quy định trong Nghị định 34/2016/NĐCP của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn
bản QPPL năm 2015,
1.1.2.2. Tiêu chí đánh giá tính hợp lý của quyết định hành chính
Tính hợp lý ở đây được hiểu là ban hành quyết định hành chính trong
đó lựa chọn phương án tối ưu nhất và đem lại hiệu quả tốt nhất cho công việc
cần giải quyết. Để đảm bảo tính hợp lý của quyết định hành chính thì trước
hết quyết định hành chính có nội dung phù hợp với thực tiễn.