So sánh tổ chức chính quyền địa phương của lào và việt nam (luận văn thạc sĩ luật học)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KOUMOUA

SO SÁNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CỦA LÀO
VÀ VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KOUMOUA

SO SÁNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CỦA LÀO
VÀ VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. THÁI VĨNH THẮNG

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
ủ
N

ủ

ủ
XÁC NHẬN CỦA

TÁC GIẢ LUẬN VĂN TỐT

GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN

NGHIỆP

GS.TS. THÁI VĨNH THẮNG

KOUMOUA


LỜI CẢM ƠN
ạ

ờ

Đạ

ờ
ỏ

ụ

ờ V
ở

ờ

Đạ

ắ
H

L
ể

L
ầ GS S

H
Vĩ

ả

V

S
ã

ã

ò

ã
ỏ ò

ờ
K

ắ

N

ả

ả

ả

í

H Nộ
V

N

H Nộ
ộ

L

Đạ

Đạ

L
ờ

ả

ơ

H Nộ K
Đạ

L

ỉ ả

H Nộ Đặ
ả

q

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

KOUMOUA


MỤC LỤC
Trang
LỜI NÓI ĐẦU

1
CHƢƠNG I

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA

5

PHƢƠNG
1.1. Khái niệm tổ chức chính quyền địa phƣơng

5

1.2. Tính chất, đặc điểm của chính quyền địa phƣơng ở Lào và Việt Nam

7

1.3. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phƣơng

11

1.4. Chức năng, nhiệm vụ và mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng

14

1.4.1. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng

14

1.4.2. Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng

22

1.5. Khái quát quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phƣơng của
Việt Nam và Lào
1.5.1. Sơ lƣợc sự phát triển các quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền
địa phƣơng ở Việt Nam
1.5.2. Sơ lƣợc sự phát triển các quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền
địa phƣơng ở Lào

25

25

31

CHƢƠNG II
NHỮNG ĐIỂM TƢƠNG ĐỒNG VÀ KHÁC BIỆT VỀ TỔ CHỨC CHÍNH

35

QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở LÀO VÀ VIỆT NAM
2.1. Pháp luật Việt Nam về tổ chức chính quyền địa phƣơng

35


2.1.1. Tổ chức chính quyền địa phƣơng ở nông thôn

36

2.1.2. Tổ chức chính quyền địa phƣơng ở đô thị

39

2.2. Pháp luật Lào về tổ chức chính quyền địa phƣơng

44

2.2.1. Chính quyền địa phƣơng tỉnh và thành phố

44

2.2.2. Chính quyền địa phƣơng ở huyện/quận

46

2.2.3. Chính quyền địa phƣơng cấp bản làng

48

2.2.4. Chính quyền địa phƣơng ở đô thị

50

2.3. Những điểm tƣơng đồng và khác biệt theo quy định của pháp luật về tổ
chức chính quyền địa phƣơng của Lào và Việt Nam

51

CHƢƠNG III
THỰC TRẠNG, PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VỀ TỔ

62

CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở LÀO
3.1. Những kết quả đạt đƣợc trong việc thực hiện tổ chức chính quyền địa
phƣơng ở Lào
3.2. Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện tổ chức chính quyền địa
phƣơng ở Lào
3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập
3.4. Phƣơng hƣớng ho n thiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phƣơng ở
o
3.5. Những giải pháp nh m ho n thiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa
phƣơng ở
KẾT LUẬN

o tr n cơ sở tham hảo inh nghiệm của Việt Nam

62

64
66
67

77
87


DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

1. CHXHCN

: Cộng hoà xã hội chủ nghĩa

2. CHDCND

: Cộng hoà dân chủ nhân dân

3. HĐND

: Hội đồng nhân dân

4. UBND

: Uỷ ban nhân dân

5. CQĐP

: Chính quyền địa phƣơng

6. DCND

: Dân chủ nhân dân

7. Đảng NDCM

: Đảng Nhân dân cách mạng Lào


1

LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
o v Việt Nam l hai nƣớc trong hối ASEAN có cùng các điều iện chính trị,
inh tế, cùng có nhu cầu mở cửa, đổi mới hệ thống pháp luật nói chung v pháp luật về tổ
chức chính quyền địa phƣơng nói ri ng nh m hội nhập v phát triển. Tiến trình cải cách
nền h nh chính nói chung v cải cách bộ máy nh nƣớc ở

o v Việt Nam nói ri ng

trong những năm qua đã góp phần quyết định v o sự nghiệp đổi mới inh tế - xã hội của
hai nƣớc, trong đó chuyển biến tích cực nhất l từng bƣớc nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý vĩ mô của nh nƣớc, đời sống nhản dân hông ngừng đƣợc cải thiện.
Trong hu vực, Việt Nam l quốc gia có nền lập pháp ti n tiến nhất l trong lĩnh
vực tổ chức chính quyền địa phƣơng. Do đó, cần so sánh pháp luật về tổ chức chính
quyền địa phƣơng của

o v Việt Nam để hẳng định những th nh công v chỉ ra những

nhƣợc điểm, bất cập nh m hắc phục, học hỏi inh nghiệm xây dựng pháp luật của nhau

nh m tiến tới ho n thiện lĩnh vực pháp luật n y. Nghi n cứu pháp luật về tổ chức của
chính quyền địa phƣơng l cần thiết, có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận v thực tiễn. Tuy
nhi n, việc cải cách, đổi mới tổ chức chính quyền địa phƣơng trong giai đoạn hiện nay ở
Việt Nam v

o diễn ra há chậm v thiếu đồng bộ, còn nhiều lúng túng, vƣớng mắc

trong cả nhận thức lẫn triển hai tổ chức thực hiện. Sự cần thiết ho n thiện các chế định
pháp lý về tổ chức chính quyền địa phƣơng do đó cũng l một y u cầu tất yếu v l hạt
nhân quan trọng.
Từ những lý do tr n, tác giả đã chọn đề t i: “So sánh tổ chức chính quyền địa
phƣơng của

o v Việt Nam” l m luận văn tốt nghiệp thạc sĩ luật học của mình.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Pháp luật về tổ chức v hoạt động chính quyền địa phƣơng l một vấn đề rộng và
luôn l vấn đề mang tính thời sự. Vấn đề tổ chức chính quyền địa phƣơng đƣợc đề cập
đến trong một số công trình nghi n cứu hoa học:
Ở Việt Nam: Các học giả, nh nghi n cứu luật học đã có một số công trình nghi n
cứu có giá trị nhƣ: “Đổi mới tổ chức chính quyền địa phƣơng Việt Nam trong giai đoạn
hiện nay qua thực tiễn của tỉnh ạng Sơn” của Phạm Hùng Trƣờng, luận văn thạc sĩ luật
học, Đại học uật H Nội, năm 2010; các b i viết đăng tr n tạp chí thí dụ nhƣ: “ ổ
í

q ề

ị

ơ

ể

ủ N

ộ

ã ộ
ơ

ủ

ĩ V

N

ổ

” của Thái Vĩnh Thắng, Tạp

- quá trình hình


2

chí uật học, Trƣờng Đại học uật H Nội, Số 4/2002, tr. 55 - 61; “Sáu mƣơi năm năm
xây dựng v ho n thiện tổ chức chính quyền địa phƣơng của nƣớc Cộng ho xã hội chủ
nghĩa Việt Nam (1945 - 2005)” của Thái Vĩnh Thắng , Tạp chí uật học, Trƣờng Đại học
uật H Nội, Số 5/2005, tr. 46 – 53; “Chính quyền địa phƣơng ở Việt nam: Quá trình
hình th nh, phát triển v vấn đề đổi mới” của Trƣơng Đắc inh, Tạp chí Nh nƣớc v
Pháp luật, Viện Nh nƣớc v Pháp luật, Số 9/2005, tr. 32 – 41; “Nhìn lại tổ chức chính

quyền địa phƣơng ở nƣớc ta sau hơn 10 năm thực hiện cải cách h nh chính” của Dƣơng
Thị an Chi, Tạp chí Quản lý nh nƣớc. Học viện H nh chính, Số 8/2011, tr. 19 – 21;
“Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phƣơng v

iến nghị sửa đổi, bổ sung các

quy định trong hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phƣơng” của Văn Tất Thu, Tạp
chí ịch sử Đảng, Viện ịch sử Đảng, Số 2/2013, tr. 53 – 60; “Các quy định về chính
quyền địa phƣơng trong Hiến pháp năm 2013 v Dự thảo uật tổ chức chính quyền địa
phƣơng” của Ho ng Thế i n, Tạp chí Nghi n cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, Số
19/2014, tr. 4 – 8; “Xây dựng uật tổ chức chính quyền địa phƣơng theo tinh thần Hiến
pháp năm 2013” của Nguyễn Đăng Dung tạp chí Nghi n cứu lập pháp, Văn phòng Quốc
hội, Số 19/2014, tr. 9 – 16…
Ở

o, các nh luật học v học giả

o cũng có một số công trình hoa học có giá

trị, thí dụ nhƣ uận văn thạc sĩ luật học của Somsaone Sa Đy

u Đa Ph t năm 2005:

“Pháp luật về tổ chức chính quyền địa phƣơng - Thực trạng v giải pháp ho n thiện” –
trƣờng Đại học Quốc Gia

o; uận văn thạc sĩ của Phonethong Sa Đy: “Tổ chức chính

quyền địa phƣơng theo uật Quản lý h nh chính địa phƣơng hiện h nh – Một số vấn đề lý
luận v thực tiễn”, năm 2007 - Khoa uật Học viện an ninh nhân dân

chƣa có công trình so sánh pháp luật của các nh

o. Tuy nhi n

hoa học hai nƣớc Việt Nam v

o về

tổ chức của chính quyền địa phƣơng hai nƣớc.
Các nghi n cứu v các ý iến n u tr n chƣa nhiều nhƣng đã có những cách tiếp cận
dƣới các góc độ hác nhau, có những giá trị hoa học nhất định, l nguồn t i liệu tham
hảo cho việc xây dựng các nội dung về tổ chức của chính quyền địa phƣơng. Tuy nhi n,
phần lớn các nghi n cứu n y còn có những vấn đề chƣa đƣợc đề cập một cách đầy đủ v
to n diện hoặc có đề cập nhƣng mức độ nghi n cứu chƣa sâu.


3

3. Phạm vi nghiên cứu đề tài
uận văn tập trung nghi n cứu một số vấn đề lý luận về tổ chức của chính quyền
địa phƣơng, các quy định của pháp luật về tổ chức của chính quyền địa phƣơng ở
so sánh với Việt Nam, thực tiễn thi h nh các quy định n y của pháp luật

ov

o hiện h nh.

4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Khi nghi n cứu đề t i, tác giả luận văn sử dụng phƣơng pháp luận biện chứng duy
vật v các phƣơng pháp nghi n cứu cụ thể nhƣ phân tích, diễn giải, chứng minh, đối

chiếu, so sánh pháp luật, quy nạp, hệ thống hóa.
5. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
- Mục đích của việc nghi n cứu đề t i l đƣa ra phƣơng hƣớng v những giải pháp
cụ thể nh m ho n thiện pháp luật về tổ chức của chính quyền địa phƣơng ở CHDCND
Lào.
- Nhiệm vụ của việc nghi n cứu đề t i l : a) Nghi n cứu những vấn đề lý luận về tổ
chức của chính quyền địa phƣơng ở Cộng hòa DCND
so sánh các quy định pháp luật hiện h nh của

o v Việt Nam; b)Nghi n cứu v

o v Việt Nam về tổ chức của chính

quyền địa phƣơng theo pháp luật; c) Đƣa ra những nguy n tắc, phƣơng hƣớng v giải
pháp cụ thể nh m ho n thiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Cộng hòa
DCND

o tr n cơ sở tham hảo inh nghiệm của Việt Nam.

6. Những đóng góp mới của Luận văn
- uận văn đã hệ thống hóa đƣợc những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức của chính
quyền địa phƣơng ở

o v ở Việt Nam;

- uận văn đã nghi n cứu v so sánh một cách đầy đủ, có hệ thống các quy định
pháp luật hiện h nh của

o v Việt Nam về tổ chức của chính quyền địa phƣơng;

- uận văn đã trình b y đƣợc những nguy n tắc, phƣơng hƣớng v các giải pháp cụ
thể, thiết thực, có tính hả thi nh m ho n thiện pháp luật về tổ chức của chính quyền địa
phƣơng ở Cộng hòa DCND

o.

7. Kết cấu của Luận văn
Ngo i ời nói đầu, Kết luận v Danh mục t i liệu tham hảo, luận văn đƣợc ết
cấu gồm ba chƣơng l :
Chƣơng I. Những vấn đề lý luận về tổ chức chính quyền địa phƣơng
Chƣơng II. Những điểm tƣơng đồng v
phƣơng ở Việt Nam v

o.

hác biệt về tổ chức chính quyền địa


4

Chƣơng III. Thực trạng, phƣơng hƣớng v giải pháp ho n thiện về tổ chức chính
quyền địa phƣơng ở

o


5

CHƢƠNG I
NHỮNG VẤN ĐỀ Ý UẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG

1.1. Khái niệm tổ chức chính quyền địa phƣơng
Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nh nƣớc, bộ máy nh nƣớc bao gồm
các cơ quan nh nƣớc với những quan hệ chặt chẽ giữa chúng đƣợc thiết lập từ Trung
ƣơng đến địa phƣơng. Hệ thống cơ quan nh nƣớc Trung ƣơng bao gồm Quốc hội, Chính
phủ, Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao, Tòa án nhân dân Tối cao, các ộ, cơ quan ngang
bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Phạm vi hoạt động của các cơ quan n y bao trùm to n bộ
lãnh thổ đất nƣớc. Khác với các cơ quan nh nƣớc ở Trung ƣơng, các cơ quan nh nƣớc ở
địa phƣơng đƣợc th nh lập tr n cơ sở các cấp đơn vị h nh chính hoặc theo hệ thống dọc
xuy n suốt từ Trung ƣơng đến các đơn vị h nh chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã v có
phạm vi hoạt động trong từng đơn vị h nh chính - lãnh thổ nhất định.
Trong hoa học pháp lý, hái niệm “chính quyền địa phƣơng” đƣợc hiểu ở cả
nghĩa rộng v nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phƣơng bao gồm tất cả các cơ
quan nh nƣớc m phạm vi, thẩm quyền hoạt động tr n địa b n lãnh thổ địa phƣơng: cơ
quan quyền lực nh nƣớc, cơ quan h nh chính nh nƣớc v cơ quan tƣ pháp. Theo nghĩa
hẹp, chính quyền địa phƣơng đƣợc hiểu chỉ gồm cơ quan quyền lực nh nƣớc v cơ quan
h nh chính nh nƣớc ở địa phƣơng. Tuỳ v o mục đích nghi n cứu hay cách tiếp cận vấn
đề lý luận hoặc thực tiễn m ngƣời ta sẽ xem x t chính quyền địa phƣơng theo nghĩa rộng
hay nghĩa hẹp. Tuy nhi n, quan điểm đƣợc nhiều nh nghi n cứu, nh quản lý v các nh
l m công tác thực tiễn đồng thuận cao hiện nay l tiếp cận hái niệm chính quyền địa
phƣơng theo nghĩa hẹp1.
Ở Việt Nam, hái niệm “chính quyền địa phƣơng” đƣợc dùng thông dụng ể từ sau
hi th nh lập chính quyền nhân dân, tức l sau Cách mạng Tháng Tám 1945 đến nay.
Hiến pháp nƣớc CHXHCN Việt Nam năm 2013, tại Điều 111 đã xác định chính quyền
địa phƣơng đƣợc tổ chức ở các đơn vị h nh chính của nƣớc Cộng ho XHCN Việt Nam.
Điều 110, Hiến pháp nƣớc CHXHCN Việt Nam năm 2013 đã xác định Việt Nam có 3
đơn vị h nh chính thông thƣờng l tỉnh, th nh phố trực thuộc trung ƣơng; huyện, quận,
th nh phố thuộc tỉnh, th nh phố thuộc th nh phố trực thuộc trung ƣơng, thị xã; xã,
1

Trịnh Xuân Thế (2012), Đổ

ổ
ạ ộ
ủ
í q ề
uận văn thạc sĩ luật học, Khoa uật, Đại học Quốc gia H Nội, tr.14.

ờ

(q

ễ ở

ờ

L

Sơ ,


6

phƣờng, thị trấn. Ngo i 3 đơn vị h nh chính phổ biến tr n còn có đơn vị h nh chính –
inh tế đặc biệt do Quốc hội th nh lập. Đơn vị h nh chính – inh tế đặc biệt hiện nay nhƣ
Phú Quốc v Vân Đồn. Theo hoản 2, Điều 111, Hiến pháp năm 2013: “Cấp chính quyền
địa phƣơng gồm có Hội đồng nhân dân v uỷ ban nhân dân đƣợc tổ chức phù hợp với đặc
điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị h nh chính – inh tế đặc biệt do luật định” Nhƣ
vậy, với quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 2013, chính quyền địa phƣơng bao gồm
Hội đồng nhân dân v Uỷ ban nhân dân. Có nhiều cách hiểu hác nhau về hái niệm
“chính quyền địa phƣơng”, xuất phát từ cách tiếp cận v mục đích nghi n cứu hác nhau
của các nh

hoa học v nh quản lý. Tuy vậy, x t ở bình diện chung, quan niệm chính

quyền địa phƣơng theo nghĩa hẹp, tức l một cấu trúc tổ chức nh nƣớc, bao gồm Hội
đồng nhân dân v Ủy ban nhân dân (Ủy ban h nh chính) đƣợc tổ chức v hoạt động theo
các quy định của Hiến pháp v

uật Tổ chức chính quyền địa phƣơng ứng với mỗi cấp

hành chính - lãnh thổ xác định đƣợc tán đồng phổ biến v đang đƣợc áp dụng trong thực
tế cuộc sống hiện nay. Tuy nhi n, hái niệm n y mới chỉ phản ánh đƣợc đặc thù tổ chức
chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam.
Khác với nhiều nƣớc, tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam l một hệ
thống thống nhất các cơ quan nh nƣớc v đƣợc th nh lập hầu nhƣ giống nhau ở tất cả các
đơn vị h nh chính. Theo Hiến pháp Việt Nam năm 2013, v

uật Tổ chức chính quyền

địa phƣơng Việt Nam năm 2015, tổ chức chính quyền địa phƣơng bao gồm chính quyền
địa phƣơng ở nông thôn, chính quyền địa phƣơng ở đô thị. Chính quyền địa phƣơng ở
nông thôn gồm chính quyền địa phƣơng ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phƣơng ở đô
thị gồm chính quyền địa phƣơng ở th nh phố trực thuộc trung ƣơng, quận, thị xã, th nh
phố thuộc tỉnh, th nh phố thuộc th nh phố trực thuộc trung ƣơng, phƣờng, thị trấn.
Ở

o, hái niệm chính quyền địa phƣơng chƣa đƣợc quy định trong pháp luật v

trong giới học giả chƣa đƣợc b n luận nhiều. Điều 2 uật Quản lý h nh chính địa phƣơng
CHDCND

o quy định: Chính quyền địa phƣơng l cơ quan quản lý nh nƣớc ở cấp địa

phƣơng. Có ba cấp chính quyền địa phƣơng ở

o: Tỉnh, Huyện v

ng. Cấp tỉnh có tỉnh

v th nh phố, trong trƣờng hợp cần thiết có thể th nh lập đặc hu; cấp huyện có huyện v
thị xã; cấp bản có bản (l ng). Chính phủ đã giao trách nhiệm cho chính quyền địa phƣơng
quản lý đất đai, t i nguy n môi trƣờng v nhân dân nh m bảo vệ v xây dựng địa phƣơng
có sự phát triển tiến bộ, gi u mạnh v hạnh phúc.


7

Từ những sự phân tích tr n, có thể thấy r ng đã đến lúc cần thiết phải có một định
nghĩa chung về hái niệm “tổ chức chính quyền địa phƣơng” để l m cơ sở lý luận cho
việc xây dựng v ho n thiện chế định n y. Tác giả xin đƣa ra một hái niệm nhƣ sau: “ ổ
í

q ề
ở ị

q

ị

ị

ơ

ơ

ơq

là

e

q ề

ơq
ắ

hành chính
ủ ụ

”

1.2. Tính chất, đặc điểm của chính quyền địa phƣơng ở Lào và Việt Nam
Quyền lực nh nƣớc về bản chất l thống nhất, dù cho đó l

iểu nh nƣớc n o v

đƣợc tổ chức theo hình thức li n bang hay đơn nhất; theo nguy n tắc phân quyền hoặc tập
quyền, đƣợc phân cấp quản lý theo hình thức phân quyền, tản quyền hay tập quyền.
Nhƣng Nh nƣớc n o cũng phân chia lãnh thổ th nh các đơn vị h nh chính để quản lý, v
do đó chính quyền nh nƣớc cũng phải thiết ế tƣơng ứng theo các đơn vị h nh chính lãnh
thổ đó để quản lý, từ đó dẫn đến hái niệm chính quyền Trung ƣơng v chính quyền địa

phƣơng. Nhƣ vậy, hi nói chính quyền Trung ƣơng v chính quyền địa phƣơng l để nói
đến phạm vi, quyền hạn giữa bộ máy cơ quan nh nƣớc ở Trung ƣơng với bộ máy cơ
quan chính quyền địa phƣơng.
Tính thống nhất của quyền lực nh nƣớc về phƣơng diện cấu trúc h nh chính lãnh
thổ đòi hỏi bộ máy nh nƣớc phải đƣợc tổ chức theo một hệ thống thống nhất, đảm bảo
tính li n thông của quyền lực từ trung ƣơng xuống địa phƣơng. Trong quan hệ quyền lực
theo các đơn vị h nh chính lãnh thổ, quyền lực nh nƣớc phải đƣợc xác định theo từng
cấp đơn vị h nh chính lãnh thổ theo các mục ti u, mức độ phân cấp, phân quyền giữa
trung ƣơng v địa phƣơng, giữa các cấp h nh chính - lãnh thổ hác nhau trong một quốc
gia. Mặt hác, y u cầu của tổ chức quyền lực nh nƣớc trong nh nƣớc pháp quyền,
quyền lực hông chỉ thống nhất m còn phải đảm bảo các y u cầu của một nền dân chủ.
Điều n y có nghĩa l trong mối quan hệ giữa Trung ƣơng v địa phƣơng, các cấp chính
quyền đƣợc tổ chức theo các đơn vị h nh chính lãnh thổ vừa phải tuân thủ y u cầu cấp
dƣới phụ thuộc cấp tr n, chịu trách nhiệm trƣớc cấp tr n, vừa phải đảm bảo tính độc lập,
tự chủ của mỗi một cơ cấu chính quyền trong mỗi cấp h nh chính - lãnh thổ.
ộ máy chính quyền địa phƣơng vừa l một hình thức tổ chức v thực hiện quyền
lực nh nƣớc thống nhất ở địa phƣơng, vừa l hình thức tổ chức của các cộng đồng dân cƣ
trong mỗi cấp h nh chính - lãnh thổ để thực hiện quyền l m chủ của bản thân mình. Nhƣ


8

vậy, x t về tính chất, chính quyền địa phƣơng đƣợc nhìn nhận tr n hai phƣơng diện có
quan hệ gắn bó với nhau.
Chính quyền địa phƣơng với ý nghĩa l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng,
tức l trong quan hệ quyền lực của nh nƣớc thống nhất, chính quyền địa phƣơng l một
bộ phận trong hệ thống cơ quan quyền lực nh nƣớc thống nhất tr n to n bộ lãnh thổ, chứ
hông thể l cơ quan quyền lực nh nƣớc của địa phƣơng. Sự hác nhau giữa nội h m, ý
nghĩa của tập hợp từ "ở địa phƣơng" v "của địa phƣơng" l

hác nhau rất cơ bản; vì thế,

cần đƣợc quán triệt để hiểu sâu sắc hơn quan điểm về tính thống nhất của quyền lực nh
nƣớc. Mặt hác, căn cứ v o các quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 2013, uật Tổ
chức chính quyền địa phƣơng Việt Nam năm 2015 v Hiến pháp
Quản lý h nh chính địa phƣơng

o năm 2015, uật

o năm 2016 về cơ cấu tổ chức v hoạt động của chính

quyền địa phƣơng, có thể thấy r ng hoạt động của chính quyền địa phƣơng x t tr n bình
diện thực thi quyền lực l loại hoạt động mang tính chất chấp h nh.
Chính quyền địa phƣơng hông chỉ đại diện cho quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng
m còn l đại diện cho lợi ích, ý chí, nguyện vọng của các cộng đồng dân cƣ trong phạm
vi lãnh thổ. Do vậy, chính quyền địa phƣơng ở mỗi cấp còn l hình thức tổ chức thực
h nh dân chủ của nhân dân mỗi địa phƣơng v thật sự l một tổ chức của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân trong mỗi một phạm vi lãnh thổ rất cụ thể. Do đó, việc tổ chức v
vận h nh chính quyền địa phƣơng ở mỗi cấp phải căn cứ v o đặc điểm, phạm vi v nhu
cầu, hả năng thực h nh dân chủ của các cộng đồng dân cƣ sinh sống tr n địa b n.
Chính quyền địa phƣơng trong tƣ cách l hình thức thực hiện dân chủ của nhân dân
trong từng cấp h nh chính - lãnh thổ mới đại diện đƣợc quyền lợi, ý chí, nguyện vọng của
ngƣời dân, sâu sát, gắn bó với ngƣời dân, phục vụ đúng, ịp thời các y u cầu của ngƣời
dân v chịu sự giám sát thực tế của ngƣời dân. Để đảm bảo đƣợc y u cầu n y, chính
quyền địa phƣơng phải đƣợc giao quyền tự chủ ở mức độ cần thiết để có thể độc lập giải
quyết các công việc, các nhu cầu sát thực của từng địa phƣơng, của từng cộng đồng dân
cƣ. Trong ý nghĩa n y, lịch sử phát triển các mô hình chính quyền địa phƣơng ở một số
nƣớc tr n thế giới đã chỉ ra nhiều dạng thức hác nhau của chế độ tự quản địa phƣơng.
Tính tự quản của chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam v

o chƣa đƣợc xác định

một cách cụ thể tr n phƣơng diện luật pháp nhƣ các nƣớc hác tr n thế giới: Trung Quốc,
Nga…. Tuy vậy, dƣới nhiều mức độ hác nhau, đặc điểm n y đã đƣợc thể hiện trong tính
chất v mức độ tự chủ của mỗi cấp chính quyền trong các đơn vị h nh chính - lãnh thổ.


9

Thực tiễn hoạt động của các cấp chính quyền trong việc tự quyết định các vấn đề thuần
túy mang tính địa phƣơng b ng chính các nguồn lực v công cụ của địa phƣơng cho thấy
tính tự quản hay còn gọi l tính "tự chủ" của chính quyền địa phƣơng luôn l cơ sở quan
trọng để xác lập mức độ v

hả năng đại diện cho quyền, lợi ích v ý chí, nguyện vọng

của các cộng đồng dân cƣ ở mỗi địa b n.
Về phƣơng diện lý luận, có thể thấy r ng hi chính quyền địa phƣơng hoạt động
trong tƣ cách của một cơ quan quyền lực nh nƣớc, tức l lúc chính quyền địa phƣơng đại
diện cho quyền lực nh nƣớc thống nhất, đại diện cho lợi ích quốc gia. Nhƣng hi chính
quyền địa phƣơng hoạt động trong tƣ cách l cơ quan tự quản địa phƣơng (hay tự chủ)
chính l lúc chính quyền n y đại diện cho lợi ích, ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa
phƣơng, đại diện cho một vùng (đơn vị) h nh chính - lãnh thổ xác định. Tuy r ng trong
thực tiễn hoạt động của các cấp chính quyền địa phƣơng rất hó phân định rạch ròi v cụ
thể hi n o chính quyền đó đại diện cho quyền lực nh nƣớc cấp tr n, hi n o đại diện
cho nhân dân địa phƣơng v

hông phải lúc n o hai loại lợi ích n y cũng thống nhất với

nhau.

Tính chất

p của chính quyền địa phƣơng xác định hai vai trò của chính quyền địa

phƣơng trong mối quan hệ giữa nh nƣớc v các cộng đồng dân cƣ, giữa tập trung v dân
chủ trong đời sống nh nƣớc v xã hội theo chế độ pháp quyền.
- Với vai trò l đại diện cho quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, chính quyền địa
phƣơng l các cấp độ tổ chức của quyền lực nh nƣớc thống nhất trong phạm vi từng đơn
vị h nh chính lãnh thổ, l công cụ của nh nƣớc nh m thực thi quyền lực, thực thi luật
pháp, bảo đảm sự to n vẹn của lãnh thổ quốc gia. Trong vị thế n y, chính quyền địa
phƣơng các cấp tồn tại trong mối quan hệ quyền uy v phục tùng theo nguy n tắc: cấp
dƣới phục tùng cấp tr n, địa phƣơng phục tùng trung ƣơng.
- Với vai trò l đại diện cho các cấp h nh chính - lãnh thổ trong mối quan hệ với
chính quyền cấp tr n, chính quyền địa phƣơng cấp n o đại diện cho lợi ích, ý chí, nguyện
vọng của nhân dân địa phƣơng cấp đó v h nh động trong tƣ cách l hình thức tổ chức đại
diện của nhân dân, công cụ thực hiện quyền dân chủ của ngƣời dân. Trong ý nghĩa n y,
mỗi cấp chính quyền địa phƣơng l một tổ chức của địa phƣơng có nhiệm vụ giải quyết
các công việc của địa phƣơng, đáp ứng các y u cầu, nguyện vọng hợp pháp của ngƣời dân
địa phƣơng, đồng thời có trách nhiệm bảo vệ quyền v lợi ích hợp pháp của địa phƣơng


10

hông chỉ trong mối quan hệ với các cơ quan quyền lực nh nƣớc cấp tr n m cả trong
mối quan hệ với các địa phƣơng khác.
Nhƣ vậy, trong cơ cấu tổ chức bộ máy nh nƣớc, chính quyền địa phƣơng mỗi cấp
đều vừa có vị trí phụ thuộc vừa có vị trí độc lập.
- Vị trí phụ thuộc của chính quyền địa phƣơng đƣợc xác định tr n cơ sở quan niệm
tính chất hoạt động của chính quyền địa phƣơng, dù đó l hoạt động của Hội đồng nhân
dân hay của Ủy ban nhân dân (theo quy định của pháp luật Việt Nam) v Hội đồng nhân

dân hay Văn phòng tỉnh trƣởng/thị trƣởng; Văn phòng huyện trƣởng gọi chung l Văn
phòng nhân dân (theo quy định của pháp luật

o) đều l hoạt động chấp h nh. Mặt hác,

trong cơ cấu chính quyền địa phƣơng, Ủy ban nhân dân (pháp luật Việt Nam) v Văn
phòng nhân dân (pháp luật

o) l cơ quan h nh chính nh nƣớc ở địa phƣơng v l một

bộ phận trong hệ thống h nh chính nh nƣớc thống nhất do Chính phủ lãnh đạo. Với vị trí
n y, chính quyền địa phƣơng cấp dƣới chịu sự lãnh đạo của cơ quan h nh chính nh nƣớc
cấp tr n v chịu trách nhiệm trƣớc cơ quan h nh chính nh nƣớc cấp tr n trong phạm vi
v mức độ phân cấp, phân quyền theo luật định.
- Vị trí độc lập của chính quyền địa phƣơng đƣợc thể hiện chủ yếu trong địa vị
pháp lý của Hội đồng nhân dân v phạm vi quyền tự chủ đƣợc phân cấp quản lý. Theo các
quy định của uật tổ chức Hội đồng nhân dân v Ủy ban nhân dân đƣợc thay thế b ng
uật Tổ chức chính quyền địa phƣơng Việt Nam năm 2015 v
địa phƣơng

o năm 2016, Hội đồng nhân dân (

uật Quản lý h nh chính

o mới quy định th nh lập HĐND ở cấp

tỉnh) hông chỉ l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, m còn l cơ quan đại diện
cho quyền, ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phƣơng. Do vậy Hội đồng nhân dân l cơ
quan của địa phƣơng, độc lập quyết định các vấn đề của địa phƣơng theo các mức độ hác
nhau về quyền tự chủ ở mỗi cấp chính quyền. Mặc dù chƣa đƣợc tổ chức v hoạt động

theo mô hình của tổ chức tự quản địa phƣơng nhƣ ở một số nƣớc, nhƣng x t về quyền
hạn, chức năng, nhiệm vụ v thực tiễn hoạt động, có thể thấy r ng ở một mức độ nhất
định, tính tự quản của chính quyền địa phƣơng đã đƣợc xác định, đặc biệt l ở cấp cơ sở
xã, phƣờng, thị trấn. Những yếu tố của quyền tự quản địa phƣơng cũng nhƣ việc các cơ
quan đại diện (từ Quốc hội đến Hội đồng nhân dân các cấp hông hình th nh một hệ
thống thống nhất v ho n to n độc lập với nhau), đã tạo n n vị trí độc lập cho chính
quyền địa phƣơng các cấp trong hệ thống tổ chức bộ máy nh nƣớc ở hai nƣớc Việt Nam
v

o. Tuy vậy, hi nhấn mạnh đến tính tự quản của Hội đồng nhân dân cũng có nghĩa l


11

cần phải tăng cƣờng hơn nữa vai trò tự quản của chính quyền cấp xã; nhƣng đối với cấp
tỉnh thì lại phải đề cao tính chất của cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng. Có nghĩa
l , vai trò tự quản, tính chất đại diện, tính độc lập, tự chủ của từng cấp chính quyền nói
chung cũng nhƣ của Hội đồng nhân dân từng cấp phải đa dạng, linh hoạt, phù hợp với
điều iện cụ thể của từng địa phƣơng v phải bảo đảm trong một chỉnh thể của một nh
nƣớc thống nhất. Không n n lặp lại một mô hình chính quyền cứng nhắc cho mọi địa
phƣơng (đô thị, vùng đồng b ng, miền núi, bi n giới, hải đảo, vùng có đông đồng b o dân
tộc thiểu số…), với mọi cấp (tỉnh, huyện, xã); hoặc theo iểu trung ƣơng có cơ quan n o,
địa phƣơng cũng có cơ quan đó, tỉnh có cơ quan n o thì huyện xã cũng có các cơ quan
tƣơng ứng nhƣng hông rõ chức năng, nhiệm vụ v

m hiệu quả.

1.3. Vị trí, vai trò của chính quyền địa phƣơng
Để quản lý v giải quyết các nhiệm vụ xây dựng inh tế, văn hóa, xã hội của đất
nƣớc, Việt Nam v

o cũng nhƣ tất cả các nƣớc tr n thế giới đều phải tổ chức các đơn vị

hành chính - lãnh thổ v th nh lập các cơ quan nh nƣớc ở địa phƣơng nh m mục đích:
để triển hai việc thực hiện các quyết định của các cơ quan nh nƣớc ở trung
ƣơng;

để nhân dân địa phƣơng tham gia v o các hoạt động của các cơ quan nh

nƣớc v quyết định những vấn đề có li n quan đến đời sống của nhân dân địa phƣơng;
ba, phân cấp cho địa phƣơng để giảm bớt công việc cho cơ quan nh nƣớc ở Trung ƣơng,
từ đó tạo điều iện cho Trung ƣơng để tập trung giải quyết những công việc có tính chất
quốc gia;

việc tổ chức ra các cơ quan nh nƣớc ở địa phƣơng còn nh m mục đích

thể hiện bản chất của nh nƣớc của dân, do dân, vì dân, mọi lợi ích của nh nƣớc đều xuất
phát từ nhân dân v

l việc tổ chức ra các cơ quan nh nƣớc ở địa phƣơng cũng

l để giải quyết tốt quyền lợi của trung ƣơng v quyền lợi của mỗi địa phƣơng.
Chính quyền địa phƣơng ở các đô thị có vai trò quan trọng hông chỉ trong việc
thực hiện các chức năng quản lý nh nƣớc tr n địa b n m còn có vai trò đầu t u thúc đẩy
phát triển inh tế - xã hội của cả vùng, hu vực; l bộ phận hạt nhân của các đơn vị h nh
chính - lãnh thổ lớn hơn, gắn ết chặt chẽ với các đơn vị h nh chính - lãnh thổ ngoại vi v các
hu vực lân cận th nh các vùng, các hu vực lãnh thổ để cùng nhau giải quyết những vấn đề
về phát triển inh tế - xã hội, về cung ứng dịch vụ công m
hành chính.

hông bị cắt húc bởi địa giới


12

Từ phƣơng diện lý luận về nh nƣớc, chính quyền nh nƣớc ở Việt Nam v

o

(gồm cả Trung ƣơng v địa phƣơng) đƣợc thiết lập n n bởi nhân dân, nói cách hác, nhân
dân l chủ thể của quyền lực nh nƣớc; quyền lực của nhân dân đƣợc tổ chức th nh Nh
nƣớc. Trong đó, Hội đồng nhân dân v Ủy ban nhân dân (theo quy định của pháp luật
Việt Nam) v Hội đồng nhân dân v Văn phòng nhân dân (theo quy định của pháp luật
Lào) l những cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra thông qua cơ chế bầu
cử. Do đó, chính quyền địa phƣơng l những cấu trúc quyền lực gắn liền với ngƣời dân,
gần dân v tác động ảnh hƣởng trực tiếp đến các vấn đề dân chủ, nhân quyền v cuộc
sống của ngƣời dân, cộng đồng, nhóm xã hội. Niềm tin của ngƣời dân đối với Nh nƣớc
đƣợc biểu hiện v xác định trƣớc hết ở niềm tin của nhân dân đối với các cấp chính quyền
địa phƣơng, đặc biệt l chính quyền cơ sở.
Vị trí, vai trò của chính quyền địa phƣơng thể hiện tập trung nhất ở vị trí, vai trò
của Hội đồng nhân dân v Ủy ban nhân dân.
a) Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân
Theo quy định của pháp luật hai nƣớc Việt Nam v

o, vị trí, vai trò của Hội

đồng nhân dân đƣợc thể hiện tr n các mặt sau:
- Hội đồng nhân dân l một trong những mặt xích cơ bản trong mối li n hệ giữa
nhân dân địa phƣơng v các cơ quan nh nƣớc ở địa phƣơng; l cơ quan nh nƣớc trực
tiếp do nhân dân địa phƣơng bầu ra, để thay mặt nhân dân địa phƣơng quyết định những

vấn đề li n quan đến đời sống của nhân dân địa phƣơng. Thông qua hoạt động của hội
đồng nhân dân để nhân dân tham gia v o quản lý nh nƣớc v quản lý xã hội ở địa
phƣơng.
- Hội đồng nhân dân l cơ sở để th nh lập các cơ quan nh nƣớc hác thuộc địa
phƣơng; l nơi thể chế các quyết định của cơ quan nh nƣớc cấp tr n; l trung tâm điều
hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan nh nƣớc tr n địa b n lãnh thổ.
- Hội đồng nhân dân l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng v quyền l m chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu
trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng v cơ quan nh nƣớc cấp tr n. Hội đồng nhân dân
có các cơ cấu l m việc nhƣ: hoạt động của các ỳ họp, hoạt động của Thƣờng trực Hội
đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân với vai trò thay mặt


13

nhân dân quyết định những chủ trƣơng, giải pháp nh m huy động các nguồn lực để xây
dựng v phát triển địa phƣơng về inh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, không
ngừng chăm lo cải thiện đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân; giám sát việc tuân theo
pháp luật của các cơ quan nh nƣớc, các tổ chức inh tế, tổ chức xã hội v của công dân;
duy trì thƣờng xuy n việc tiếp xúc cử tri, thu thập ý iến, nguyện vọng chính đáng của cử
tri để phản ánh với các cơ quan nh nƣớc thông qua các hoạt động của hội đồng nhân dân.
- Với tƣ cách l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, Hội đồng nhân dân có
quyền quyết nghị mọi vấn đề li n quan đến đời sống của nhân dân địa phƣơng, miễn l
các quyết định đó hông đƣợc trái với các thẩm quyền quyết định của cơ quan nh nƣớc
cấp tr n. Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân có hiệu lực pháp lý tr n địa b n của địa
phƣơng; mọi tổ chức v công dân sống tr n địa b n đó đều phải tuân thủ v chấp h nh.
Hội đồng nhân dân có quyền ban h nh nghị quyết trong phạm vi, quyền hạn của mình.
b) Vị trí, vai trò của cơ quan hành chính địa phương
Cơ quan h nh chính địa phƣơng cùng cấp l cơ quan chấp h nh của Hội đồng nhân
dân, cơ quan h nh chính nh nƣớc ở địa phƣơng. Cơ quan h nh chính nh nƣớc cùng cấp ở

địa phƣơng l cơ quan song trùng trực thuộc, có trách nhiệm báo cáo v chịu sự iểm tra
của Hội đồng nhân dân l cơ quan bầu ra cơ quan h nh chính nh nƣớc cùng cấp ở địa
phƣơng, đồng thời phải báo cáo v chịu sự iểm tra của cơ quan h nh chính cấp tr n.
- Cơ quan h nh chính nh nƣớc cùng cấp ở địa phƣơng có trách nhiệm thi h nh
các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, báo cáo công việc trƣớc Hội đồng nhân dân, chịu
sự iểm tra, giám sát của Hội đồng nhân dân; sự iểm tra, đôn đốc của Thƣờng trực Hội
đồng nhân dân; Hội đồng nhân dân có quyền y u cầu cơ quan h nh chính nh nƣớc cùng
cấp ở địa phƣơng sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ những quyết định hông hợp lý của cơ quan
h nh chính nh nƣớc cùng cấp ở địa phƣơng đó.
- Cơ quan h nh chính nh nƣớc cùng cấp ở địa phƣơng l m việc theo chế độ tập
thể, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan h nh chính nh nƣớc cùng
cấp ở địa phƣơng đều đƣợc thảo luận v biểu quyết theo đa số, trừ một số nhiệm vụ thuộc
thẩm quyền ri ng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (theo quy định của pháp luật Việt Nam),
của Tỉnh trƣởng/Thị trƣởng; Huyện trƣởng/quận trƣởng (theo quy định của pháp luật

o)

theo luật định. Theo đó, nguy n tắc tập trung dân chủ đƣợc thực hiện trong hầu hết các


14

hoạt động quản lý nh nƣớc; các nhiệm vụ v giải pháp, các chủ trƣơng, đề án, ế hoạch
lớn của địa phƣơng đều đƣợc b n bạc, quyết định theo đa số.
- Cơ quan h nh chính nh nƣớc ở địa phƣơng l cơ quan thực hiện chức năng
quản lý nh nƣớc tr n địa b n, thực thi các quyết định của cơ quan nh nƣớc cấp tr n v
quy định của pháp luật. Cơ quan h nh chính nh nƣớc cùng cấp ở địa phƣơng có quyền
ban h nh quyết định, chỉ thị v tổ chức thực hiện các văn bản đó.
1.4. Chức năng, nhiệm vụ và mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng
1.4.1. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương

Để có những bƣớc cải cách thật sự chính quyền địa phƣơng, hông chỉ cần l m rõ
vị trí, vai trò, tính chất của mỗi cấp chính quyền địa phƣơng trong tổng thể bộ máy nh
nƣớc, m còn cần l m rõ chức năng, thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phƣơng
trong các mối quan hệ giữa Trung ƣơng v địa phƣơng, giữa các cấp chính quyền ở địa
phƣơng v giữa chính quyền địa phƣơng với nhân dân. Tr n cơ sở nghi n cứu quy định
pháp luật hai nƣớc Việt Nam v

o, tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam v

o

có chức năng, cụ thể nhƣ sau:
)

ạ

Ở nhiều nƣớc tr n thế giới, chức năng, vai trò đại diện của chính quyền địa
phƣơng gắn liền với tính chất tự quản của mỗi cấp chính quyền, do vậy chức năng đại
diện của chính quyền địa phƣơng thƣờng đƣợc xác định tr n hai phƣơng diện:
- Chính quyền địa phƣơng l một hình thức dân chủ đại diện, thay mặt cho các
cộng đồng dân cƣ tại địa phƣơng để giải quyết các vấn đề thuộc quyền tự quản địa phƣơng.
- Chính quyền địa phƣơng đại diện cho lợi ích của địa phƣơng, của các cộng đồng
dân cƣ trong địa b n. Do vậy các hoạt động của chính quyền địa phƣơng đều phải xuất
phát từ ý chí, nguyện vọng của các cộng đồng dân cƣ, từ lợi ích v sự phát triển bền vững
của các địa phƣơng.
Với cơ cấu của một chính quyền tự quản, độc lập với các cơ cấu h nh chính nh
nƣớc vốn thống nhất từ Trung ƣơng đến địa phƣơng (chính quyền h nh pháp trung ƣơng
đóng tại địa phƣơng), việc thực hiện chức năng đại diện của chính quyền địa phƣơng ở
nhiều nƣớc tr n thế giới đƣợc tiến h nh há thuận lợi v biểu hiện rõ n t.

15

Ở Việt Nam, với cơ cấu

p, chính quyền địa phƣơng (bao gồm Hội đồng nhân

dân v Ủy ban nhân dân) vừa thống nhất, vừa độc lập đã tạo ra một quan hệ há phức tạp
trong việc xác định v thực hiện chức năng đại diện. Còn ở

o, tổ chức chính quyền địa

phƣơng đƣợc tổ chức bao gồm HĐND v cơ quan h nh chính cùng cấp địa phƣơng đƣợc
tổ chức theo mô hình thủ trƣởng cơ quan h nh chính nghĩa l cơ quan h nh chính cùng
cấp địa phƣơng bao gồm Tỉnh trƣởng/thị trƣởng; Quận trƣởng/Huyện trƣởng; Trƣởng bản
v bộ máy h nh chính (để tiện cho quá trình nghi n cứu v tƣơng đồng với Việt Nam, tác
giả tạm gọi chung cơ quan h nh chính nh nƣớc ở địa phƣơng của

o l Văn phòng nhân

dân)
Pháp luật hai nƣớc Việt Nam v

o quy định: Hội đồng nhân dân l cơ quan

quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng v quyền l m chủ
của nhân dân. Quy định n y cho thấy, chức năng đại diện cho các cộng đồng dân cƣ
thuộc quyền hạn v trách nhiệm của Hội đồng nhân dân. Chức năng đại diện của chính
quyền địa phƣơng (tập trung ở Hội đồng nhân dân) đƣợc thể hiện tr n ba nội dung cơ
bản:

- Đại diện cho các cộng đồng dân cƣ tr n địa b n để quyết định v tổ chức thực
hiện các công việc của địa phƣơng, phục vụ lợi ích của các cộng đồng phù hợp với phạm
vi, mức độ của quyền tự chủ địa phƣơng đƣợc xác định trong các quy định pháp luật.
- Đại diện cho lợi ích của địa phƣơng trong mối quan hệ với các cơ quan nh
nƣớc Trung ƣơng. Trong mối quan hệ n y, chính quyền địa phƣơng một mặt phải phản
ánh với các cơ quan nh nƣớc trung ƣơng ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phƣơng;
bảo vệ lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phƣơng, của các cá nhân, pháp nhân tại địa
phƣơng trƣớc cơ quan trung ƣơng v y u cầu các cơ quan trung ƣơng phải tôn trọng
quyền tự chủ hợp pháp của chính quyền địa phƣơng, quyền v lợi ích hợp pháp của nhân
dân địa phƣơng.
- Đại diện cho ý chí, nguyện vọng v quyền l m chủ của địa phƣơng trong mối
quan hệ với các địa phƣơng hác.
Chức năng đại diện của chính quyền địa phƣơng còn có phƣơng diện thứ hai l
đại diện cho quyền lực nh nƣớc thống nhất tại địa phƣơng m biểu hiện cụ thể l đại diện
cho quyền v lợi ích quốc gia tr n lãnh thổ địa phƣơng, đảm bảo các quyền, lợi ích của


16

mỗi địa phƣơng, của mỗi cộng đồng dân cƣ phải phù hợp với lợi ích chung của to n quốc
gia, của nh nƣớc Trung ƣơng v của các địa phƣơng hác.
Cơ sở pháp lý để xác định tính đại diện của chính quyền địa phƣơng đối với lợi
ích của quốc gia, của nh nƣớc Trung ƣơng hông chỉ ở quy định “Hội đồng nhân dân l
cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng” m chủ yếu còn ở quy định: Ủy ban nhân dân l
cơ quan h nh chính nh nƣớc ở địa phƣơng (theo quy định của pháp luật Việt Nam) hay . Do
vậy, trong hoạt động Ủy ban nhân dân luôn l một pháp nhân công quyền trong tƣ cách l
một bộ phận của bộ máy h nh chính nh nƣớc thống nhất phụ thuộc v o các cơ quan h nh
chính nh nƣớc cấp tr n theo nguy n tắc quyền uy v phục tùng. Uỷ ban nhân dân ở Việt
Nam v Văn phòng nhân dân ở

o đƣợc tổ chức v hoạt động trong một chỉnh thể thống

nhất của bộ máy quản lý h nh chính nh nƣớc, có nhiệm vụ đảm bảo quan hệ quyền lực v
h nh chính đƣợc thực thi thống nhất v thông suốt trong phạm vi to n quốc. Ủy ban nhân
dân ở Việt Nam v Văn phòng nhân dân ở

o mỗi cấp địa phƣơng luôn l ngƣời đại diện

cho nh nƣớc trong phạm vi địa b n để giải quyết các công việc, các nhiệm vụ thuộc thẩm
quyền quản lý nh nƣớc trong mối quan hệ với dân chúng địa phƣơng.
Nhƣ vậy cả Hội đồng nhân dân Việt Nam v
v Văn phòng nhân dân ở

o v Ủy ban nhân dân ở Việt Nam

o trong huôn hổ hoạt động của mình đều phải đại diện cho

lợi ích của to n thể nh nƣớc, chứ hông chỉ đại diện cho lợi ích của mỗi một địa phƣơng,
nh m đảm bảo sự h i hòa về lợi ích giữa quốc gia v địa phƣơng; giữa trung ƣơng v địa
phƣơng.
)

ề

ủ

í

q ề

ị

ơ

Tính chất đơn nhất của tổ chức nh nƣớc v nguy n tắc tập trung dân chủ trong tổ
chức v hoạt động của bộ máy nh nƣớc ta đã đặt chính quyền địa phƣơng trong mối quan
hệ

p: vừa phụ thuộc vừa tự chủ. Do vậy, chính quyền địa phƣơng các cấp đƣợc xem

nhƣ những cấp độ thực hiện quyền lực nh nƣớc ở mỗi phạm vi, mức độ v giới hạn hác
nhau theo quan hệ cấp tr n lãnh đạo, điều h nh cấp dƣới, cấp dƣới phục tùng cấp tr n.
Phân tích mô hình tổ chức bộ máy nh nƣớc ở nƣớc ta hiện nay cho thấy, mô hình
tổ chức bộ máy nh nƣớc ở trung ƣơng hông tƣơng đồng với mô hình tổ chức bộ máy
nh nƣớc ở mỗi cấp địa phƣơng. Đối với bộ máy nh nƣớc ở Trung ƣơng: quyền lực nh
nƣớc tuy thống nhất, nhƣng lại có sự phân công quyền lực theo ba lĩnh vực: lập pháp,


17

h nh pháp v tƣ pháp, tƣơng ứng với ba lĩnh vực quyền lực n y l cơ quan lập pháp, cơ
quan h nh pháp v cơ quan tƣ pháp. Cơ quan lập pháp (Quốc hội) chỉ đƣợc tổ chức tại
cấp trung ƣơng, trong lúc cơ quan h nh pháp v cơ quan tƣ pháp đƣợc tổ chức theo hệ
thống nhất từ trung ƣơng xuống địa phƣơng. Tại các cấp địa phƣơng, Hội đồng nhân dân
tuy đƣợc quy định l cơ quan đại diện, nhƣng hông phải l cơ quan lập pháp ở địa
phƣơng, n n về bản chất hông thuộc hệ thống ng nh dọc của Quốc hội v tất cả các Hội
đồng nhân dân hông thể tạo th nh hệ thống các cơ quan quyền lực v đại diện. Do vậy,
chính quyền địa phƣơng bao gồm Hội đồng nhân dân v Ủy ban nhân dân l một bộ phận
hợp th nh của hệ thống h nh chính nh nƣớc thống nhất của cả nƣớc. Theo đó, Chính phủ
l cơ quan cấp tr n của chính quyền cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân/Văn phòng nhân dân cấp

tỉnh l cơ quan cấp tr n của chính quyền cấp huyện, Ủy ban nhân dân/Văn phòng nhân
dân cấp huyện l cơ quan cấp tr n của chính quyền cấp xã/bản l ng. Nhƣ vậy hoạt động
của Hội đồng nhân dân trong tƣ cách l một bộ phận của chính quyền địa phƣơng trong hệ
thống các cơ quan h nh pháp l một loại hoạt động mang tính chấp h nh:
- Chấp h nh đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng v Nh nƣớc, đảm bảo
đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng v Nh nƣớc đƣợc thực hiện thống nhất trong
phạm vi cả nƣớc.
- Chấp h nh luật v nghị quyết của Quốc hội đảm bảo các y u cầu v đòi hỏi của
nguy n tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
- Chấp h nh nghị quyết, nghị định, quyết định v chỉ thị của Chính phủ, Thủ
tƣớng Chính phủ.
- Chấp h nh nghị quyết, quyết định của chính quyền địa phƣơng cấp tr n.
Để thực hiện các nhiệm vụ chấp h nh n y, chính quyền địa phƣơng các cấp có
trách nhiệm triển hai nhiều hoạt động, thông qua nhiều hình thức, phƣơng thức hác
nhau nh m đảm bảo thực hiện đúng đắn đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của
Nh nƣớc.
Hoạt động chấp h nh của chính quyền địa phƣơng hông tách hỏi hoạt động
điều h nh của chính quyền v trong một ý nghĩa nhất định, hoạt động điều h nh đƣợc
xem l biểu hiện tập trung nhất của hoạt động chấp h nh.

ởi lẽ, thông qua hoạt động

điều h nh chính quyền địa phƣơng tổ chức thực hiện các y u cầu, đòi hỏi v quy định của