Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính phủ (luận văn thạc sĩ luật học)
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (823.13 KB, 96 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ TƢ PHÁP
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
NGUYỄN ĐỨC ĐẠT
ĐỀ TÀI
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Hà Nội - 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ TƢ PHÁP
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
NGUYỄN ĐỨC ĐẠT
ĐỀ TÀI
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành
: Luật Hiến pháp và Hành chính nhà nƣớc
Mã số
: 60380102
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. BÙI THỊ ĐÀO
Hà Nội - 2017
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập
của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn
gốc rõ ràng, đƣợc trích dẫn theo đúng quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận
văn này.
Tác giả luận văn
Nguyễn Đức Đạt
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài .......................................................................... 2
3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài ................................ 3
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu ............................................ 4
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn luận văn ........................................................... 5
6. Kết cấu luận văn ............................................................................................ 6
CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ ........................... 7
1.1. Khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. ........................................................... 7
1.1.1 Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ............................. 7
1.1.2. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ...... 12
1.3. Chủ thể, nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ ........................................................................................................ 18
1.3.1. Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính
phủ ................................................................................................................... 18
1.3.2. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính
phủ ................................................................................................................... 19
1.4. Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ ........................................................................................................ 27
1.5. Ý nghĩa của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ.................................................................................................. 31
Kết luận chƣơng 1 ........................................................................................... 33
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ ...................................................... 34
2.1. Thực trạng pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ.................................................................................................. 34
2.2. Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ ........................................................................................................ 40
2.2.1. Một số thành tựu đạt đƣợc trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Chính phủ ................................................................. 40
2.2.2. Những hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Chính phủ .................................................................................. 47
Kết luận chƣơng 2 ........................................................................................... 66
CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA
CHÍNH PHỦ ................................................................................................... 67
3.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Chính phủ ................................................................. 68
3.2. Giải pháp về tổ chức thực hiện hoạt động thẩm định đối với dự thảo văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ .......................................................... 72
3.3. Giải pháp về tăng cƣờng các điều kiện đảm bảo đối với hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. ............................. 77
3.4. Giải pháp nâng cao chất lƣợng đội ngũ công chức làm công tác thẩm
định .................................................................................................................. 79
Kết luận chƣơng 3 ........................................................................................... 84
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 85
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Pháp luật là phƣơng tiện cần thiết của quản lý nhà nƣớc, là hình thức
chuyển hóa chính sách của Nhà nƣớc vào thực tiễn. Vì vậy, hoàn thiện hệ
thống pháp luật hƣớng tới việc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân là một trong những quan
điểm, định hƣớng lớn của Đảng và nhà nƣớc ta. Tại Nghị quyết số 48/NQTW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lƣợc xây dựng và hoàn thiện
hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hƣớng đến năm 2020 khẳng
định: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả
thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng
định hƣớng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản
cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp
luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế,
hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nƣớc trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền
con ngƣời, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đƣa nƣớc ta trở
thành nƣớc công nghiệp theo hƣớng hiện đại vào năm 2020”.
Một trong những biện pháp mà Nhà nƣớc ta đang thực hiện nhằm hoàn
thiện hệ thống pháp luật đó là nâng cao chất lƣợng hoạt động xây dựng dự
thảo văn bản QPPL. Trong những năm qua, cùng với sự ra đời của các đạo
luật về ban hành văn bản QPPL đã giúp cho công tác xây dựng dự thảo văn
bản QPPL đạt đƣợc những thành tựu nhất định, chất lƣợng các dự thảo văn
bản QPPL đƣợc ban hành ngày đƣợc nâng cao dẫn đến các văn bản QPPL
ngày càng phù hợp với thực tế xã hội, hệ thống pháp luật ngày càng hoàn
thiện. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, công tác xây dựng dự
thảo văn bản QPPL trong các cơ quan nhà nƣớc (đặc biệt là các dự thảo văn
bản QPPL của Chính phủ) còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập khi xây dựng và
2
ban hành dự thảo văn bản QPPL, có nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo,
thiếu tính khả thi trong thực tiễn…làm ảnh hƣởng đến công tác quản lý nhà
nƣớc, gây bức xúc cho nhân dân. Một trong những nguyên nhân chính của
hạn chế, bất cập trong hoạt động xây dựng, ban hành dự thảo văn bản QPPL
phải kể đến công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và dự thảo
văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng chƣa đạt hiệu quả.
Xuất phát từ thực trạng đó, việc nghiên cứu về nội dung chuyên sâu của
hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, từ đó tìm rõ
nguyên nhân và đƣa ra các giải pháp để nâng cao chất lƣợng dự thảo văn bản
QPPL của Chính phủ là điều hết sức quan trọng và cần thiết. Với ý nghĩa nhƣ
vậy, học viên đã lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ”. Đề tài này sẽ làm sáng tỏ những vấn đề lý
luận và thực tiễn về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ. Đồng
thời cũng đƣa những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao chất
lƣợng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ trên thực tế.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm gần đây, xuất phát từ yêu cầu nâng cao chất lƣợng
dự thảo văn bản QPPL, đã có rất nhiều công trình nghiên cứu các khâu của
hoạt động xây dựng và ban hành dự thảo văn bản QPPL. Với tƣ cách là một
khâu trong trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL, hoạt động
thẩm định dự thảo văn bản QPPL cũng đƣợc nhiều nhà khoa học quan tâm
nghiên cứu, cụ thể:
- Đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định
của Bộ Tƣ pháp đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Bộ Tƣ
pháp, năm 2002. Đề tài đã đi sâu làm rõ vị trí và vai trò của Bộ Tƣ pháp trong
thẩm định dự án luật và đề xuất phƣơng hƣớng, giải pháp nâng cao chất lƣợng
của hoạt động thẩm định các dự án Luật.
3
- Bộ Tƣ pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi
chiến lƣợc phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb.Tƣ pháp, Hà
Nội. Nội dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bƣớc trong quy trình
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trong đó có
hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
- Viện khoa học pháp lý (2007), Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao
chất lƣợng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Thông tin
khoa học pháp lý, số 11/2007, năm 2007.
- Bộ Tƣ pháp, “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất
lƣợng văn bản quy phạm pháp luật” - Nxb Tƣ pháp, 2008.
- Nguyễn Quốc Việt, nâng cao chất lƣợng xây dựng và thẩm định văn
bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 9 (210)/2009, năm
2009.
Những đề tài, bài viết đều đề cập đến vấn đề thẩm định dự thảo văn bản
QPPL. Tuy nhiên, việc nghiên cứu và đề xuất các giải pháp bảo đảm hoạt
động thẩm định chỉ đề cập đến dự thảo văn bản QPPL nói chung, đối với dự
thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng còn hạn chế, chƣa chuyên sâu.
Trong khi đó, thời gian vừa qua, có khá nhiều văn bản QPPL của Chính phủ
đƣợc ban hành nhƣng không đạt yêu cầu, gây bức xúc trong dƣ luận. Xuất
phát từ tình hình trên, đề tài sẽ đi sâu, nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề
lý luận, từ đó đƣa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của Chính phủ.
3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Hiện nay, theo Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Chính phủ ban
hành Nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm đƣợc giao trong luật,
4
nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc
hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc… và quy định về các vấn đề sau: Các
biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc
hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định
của Chủ tịch nƣớc; Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai
bộ, cơ quan ngang bộ trở lên… Ngoài ban hành Nghị định, trong một số
trƣờng hợp, Chính phủ còn liên kết với tổ chức Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung
ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để ban hành Nghị quyết liên liên tịch để
quy định chi tiết những vấn đề đƣợc luật giao. Tuy nhiên, trên thực tế, việc
phối hợp ban hành ra Nghị quyết liên tịch khá hạn chế về số lƣợng. Chính vì
vậy, trong phạm vi nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
Chính phủ, luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề cơ bản của việc thẩm
định dự thảo Nghị định của Chính phủ, từ đó đƣa ra giải pháp nhằm nâng cao
chất lƣợng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói
chung. Trên cơ sở mục đích nghiên cứu của đề tài, nhiệm vụ cần triển khai
nhƣ sau:
Thứ nhất, làm rõ khái niệm, nội dung, trình tự thủ tục hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản QPPL trong quy trình ban hành văn bản QPPL của
Chính phủ.
Thứ hai, phân tích làm rõ những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ.
Thứ ba, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng thẩm định dự thảo
văn bản QPPL của Chính phủ trên thực tế.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lênnin, tƣ tƣởng
Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nƣớc và
pháp luật, nhất là các quan điểm, chủ trƣơng của Đảng về cải cách, xây dựng
5
và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền và tăng cƣờng pháp
chế xã hội chủ nghĩa. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phƣơng pháp bổ trợ
nhƣ: phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp tổng hợp…Trong đó, phƣơng pháp
phân tích đƣợc sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu sắc về thẩm định dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ với các khía cạnh khác nhau.
Phƣơng pháp tổng hợp đƣợc sử dụng để khái quát hóa, rút ra những nhận xét,
kết luận về từng nội dung của đề tài luận văn. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng
phƣơng pháp thống kê và kết quả điều tra xã hội học của một số công trinh
nghiên cứu trong quá trình đánh giá về thực tiễn, nhất là tìm hiểu sâu về
nguyên nhân có đƣợc thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập của
việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ. Việc sử dụng kết hợp
các phƣơng pháp nêu trên trong quá trình viết nhằm đảm bảo cho nội dung
nghiên cứu của đề tài vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để
xem xét, đánh giá một cách toàn diện về thẩm định dự thảo văn bản QPPL
của Chính phủ.
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết
thực. Luận văn bổ sung phong phú thêm kiến thức về hoạt động xây dựng và
ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng.
Bên cạnh đó, luận văn còn đƣa ra những đánh giá tổng hợp, khái quát về thẩm
định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ. Hơn nữa luận văn còn đƣa ra
những đánh giá khách quan về thực trạng của hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản QPPL của Chính phủ, đồng thời có những kiến giải phù hợp, chính
xác về nguyên nhân của những bất cập thiếu sót trong công tác thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của Chính phủ và đƣa ra những giải pháp làm cơ sở cho
việc nghiên cứu các định hƣớng đổi mới, cải tiến hoạt động thẩm định và các
quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định. Điều này giúp cơ quan chủ trì
6
thẩm định đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của
công tác này trên thực tế.
6. Kết cấu luận văn
Chương 1. Những vấn đề lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ
Chương 2. Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ.
Chương 3. Một số giải pháp về nâng cao chất lƣợng thẩm định dự
thảovăn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ
1.1. Khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
1.1.1 Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
Pháp luật và nhà nƣớc là hai yếu tố của kiến trúc thƣợng tầng có mối
quan hệ mật thiết với nhau, cùng phát sinh, tồn tại, phát triển và tiêu vong.
Nhà nƣớc thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật còn pháp luật là công cụ
trong tay nhà nƣớc để điều chỉnh các quan hệ xã hội: quyền lực dựa trên cơ sở
pháp luật, đƣợc thực hiện thông qua pháp luật và bị hạn chế bởi chính pháp
luật. Nhà nƣớc sử dụng pháp luật dƣới nhiều hình thức nhƣ: tập quán pháp,
tiền lệ pháp, văn bản quy phạm pháp luật… trong đó văn bản QPPL là hình
thức tiến bộ nhất, là hình thức pháp luật chủ đạo và phù hợp với nhà nƣớc
XHCN.
Trƣớc khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 ra đời, chƣa có một
văn bản nào đƣa ra định nghĩa cụ thể về văn bản QPPL, thay vào đó, Hiến
pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc chỉ liệt kê ra tên các loại văn
bản mà các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành. Thuật ngữ pháp lý
“văn bản QPPL” xuất hiện lần đầu tiên trong Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 1996, sau đó tiếp tục đƣợc quy định và hoàn thiện hơn trong Luật Ban
hành văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung năm 2002 và Luật Ban hành văn bản
QPPL năm 2008. Khái niệm văn bản QPPL là một nội dung quan trọng của
Luật Ban hành văn bản QPPL, là căn cứ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xác định những nội dung nào cần đƣợc ban hành dƣới hình thức
văn bản QPPL, những nội dung nào ban hành dƣới hình thức văn bản hành
chính, văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lƣợng văn bản
hành chính có chứa QPPL. Tuy nhiên, khái niệm “văn bản QPPL” đƣợc quy
8
định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 còn nặng về tính học
thuật, chung chung, chƣa cụ thể nên đã gây nhiều khó khăn cho các cơ quan,
tổ chức trong việc xác định văn bản nào là văn bản QPPL. Trên phƣơng diện
khoa học nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập đến khái niệm văn bản QPPL
và phân tích nhiều khía cạnh của khái niệm này. Ví dụ: “VBQPPL là văn bản
do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành
theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong đó chứa đựng những quy
tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và đƣợc áp dụng nhiều lần trong
thực tiễn đời sống1. Khái niệm này văn bản QPPL không chỉ do cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền ban hành mà còn do cá nhân có thẩm quyền ban hành,
điều này là hoàn toàn đúng. Nhƣng khái niệm này chƣa đề cập đến VBQPPL
đƣợc phối hợp ban hành (VBQPPL liên tịch). Bên cạnh đó, VBQPPL đƣợc
ban hành chỉ nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội “cơ bản”, còn các quan hệ
xã hội “không cơ bản” thì chƣa đƣợc đề cập đến2. Hay Nguyễn Việt Cửu đƣa
ra khái niệm khác về văn bản QPPL: “văn bản QPPL là hình thức thể hiện chủ
yếu của quyết định quy phạm pháp luật, do các cơ quan nhà nƣớc, những
ngƣời có thẩm quyền và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi đƣợc Nhà
nƣớc trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình
thức luật định, trong đó đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng hay bãi bỏ các quy
phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng, nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà
nƣớc”. Trong khái niệm này vẫn còn hai vấn đề cần quan tâm tiếp tục làm rõ
đó là trên thực tế còn có các văn bản QPPL đƣợc phối hợp ban hành (văn bản
QPPL liên tịch và về bản chất của văn bản quản lý nhà nƣớc nói chung, văn
bản QPPL nói riêng là công cụ và phƣơng tiện để Nhà nƣớc tiến hành quản lý
1
Đoàn Thị Tố Uyên, Bàn về khái niệm VBQPPL, Tạp chí Luật học, số 2/2004
/>2
9
xã hội nên tất cả các văn bản quản lý nhà nƣớc dù là văn bản hành chính hay
văn bản QPPL cũng đều đƣợc Nhà nƣớc đảm bảo thi hành nhằm thực hiện các
nhiệm vụ và chức năng của Nhà nƣớc. Do đó, khi khẳng định văn bản QPPL
“đƣợc ban hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc” là
không sai, nhƣng không cần thiết phải đƣa nội dung này vào khái niệm.3
Để làm rõ thế nào là văn bản QPPL, trƣớc hết, cần hiểu rõ “Quy phạm
pháp luật” là quy tắc xử sự chung do nhà nƣớc ban hành và bảo đảm thực
hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội vì sự tồn tại phát triển của xã hội4.
Cấu trúc của QPPL hiện nay là vấn đề còn tranh luận nhiều nhất, một số nhà
khoa học cho rằng QPPL có 03 bộ phần (bộ phận) là giả định, quy định và chế
tài; số khác lại cho rằng QPPL có hai phần là giả định và quy định hoặc giả
định và chế tài. Theo cách hiểu thông thƣờng, các quy phạm pháp luật bao
gồm 03 bộ phận: giả định, quy định và chế tài. Trong đó, bộ phận giả định của
QPPL xác định điều kiện, hoàn cảnh có thể xảy ra trong cuộc sống, mà khi
gặp các điều kiện đó, các chủ thể sẽ phải xử sự theo cách thức Nhà nƣớc đặt
ra. Nó trả lời câu hỏi: Ai (cá nhân hay tổ chức nào)? Khi nào, trong điều kiện,
hoàn cảnh nào?Thiếu giả định, thì QPPL sẽ không có ý nghĩa vì không có
“địa chỉ” áp dụng.Trong khi bô phận giải định xác định điều kiện, hoàn cảnh
có thể xảy ra trong cuộc sống thì bộ phận quy định của QPPL định hƣớng
hành vi xử sự của cá nhân, tổ chức đƣợc thực hiện hay không đƣợc thực hiện
và cách thức thực hiện hành vi đó, trả lời cho câu hỏi đƣợc làm gì (quyền),
không đƣợc làm gì (hành vi bị cấm), phải làm gì (nghĩa vụ) và làm nhƣ thế
nào (thủ tục, trình tự thực hiện). Bộ phận quy định là hạt nhân của QPPL,
không có quy định thì QPPL sẽ là vô nghĩa.Và bộ phận chế tài là bộ phận xác
định biện pháp tác động mà Nhà nƣớc dự kiến áp dụng đối với chủ thể không
3
/>4
PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, “Quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật”, Hội thảo
Khái niệm văn bản QPPL trong Luật mới về văn bản quy phạm pháp luật”, Hà Nội, 2014
10
thực hiện đúng mệnh lệnh đƣợc nêu trong phần quy định của QPPL (truy cứu
trách nhiệm pháp lý). Chế tài là bộ phân thể hiện rõ nhất tính “pháp luật” của
QPPL, phân biệt nó với các quy phạm khác trong đời sống xã hội.Không có
chế tài, QPPL không còn là QPPL.
Nhằm làm rõ khái niệm “Văn bản QPPL” bằng việc xác định rõ “hạt
nhân” của văn bản QPPL chính là “quy phạm pháp luật”, từ đó Luật Ban hành
văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung định nghĩa về “quy phạm pháp luật”.
Theo đó, “quy phạm pháp luật” là “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc
chung, đƣợc áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân
trong phạm vi cả nƣớc hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà
nƣớc, ngƣời có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và đƣợc Nhà
nƣớc bảo đảm thực hiện” (Khoản 1 Điều 3). Từ việc xác định bản chất của
văn bản QPPL là chứa đựng quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản
QPPL năm 2015 đã đƣa ra khái niệm “văn bản QPPL” là: “văn bản có chứa
quy phạm pháp luật, đƣợc ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình
tự, thủ tục quy định trong Luật này” (Điều 2).
Chính phủ với tƣ cách là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của
nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ
quan chấp hành của Quốc hội. Do đó, Chính phủ là một trong những chủ thể
có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL nhằm thực hiện chức năng quản lý
nhà nƣớc của mình đối với mọi mặt của đời sống xã hội về kinh tế, văn hóa,
xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trƣờng, thông tin, truyền
thông…. Do đó, các văn bản QPPL của Chính phủ là một bộ phận trong hệ
thống văn bản QPPL, mang đầy đủ tính chất, đặc trƣng của văn bản QPPL là
có chứa quy phạm pháp luật, đƣợc ban hành đúng theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Từ những phân tích trên, có thể đƣa ra định nghĩa về văn bản QPPL của
11
Chính phủ là văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành
hoặc phối hợp với tổ chức Chính trị - Xã hội ban hành theo thẩm quyền, hình
thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL.
Để một văn bản QPPL có hiệu lực thì văn bản QPPL đó cần phải đƣợc
cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thông qua, nhƣng trƣớc đó, các bản
thảo của văn bản QPPL đều đƣợc gọi là dự thảo văn bản QPPL. Hiện nay,
theo quy định của pháp luật, ngoài Chính phủ còn có nhiều cơ quan, tổ chức,
cá nhân khác có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL theo thứ bậc hiệu lực
pháp lý khác nhau. Các văn bản QPPL đƣợc ban hành xuất phát từ sự phân
công quyền lực căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính chủ thể
ban hành ra nó. Tuy nhiên, tùy thuộc vào từng loại văn bản mà trƣớc khi đƣợc
ban hành, các dự thảo văn bản QPPL sẽ đƣợc gọi là dự án (dự thảo luật, pháp
lệnh) hay dự thảo (bản thảo của các văn bản QPPL khác). Nhƣng dù là “dự
án” hay “dự thảo” thì tất cả các bản thảo văn bản QPPL này đều đƣợc thực
hiện ở giai đoạn soạn thảo và đƣợc tiến hành bởi các chủ thể có liên quan.
Theo nghĩa thông thƣờng, Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998 giải thích “dự
thảo là thảo ra để đƣa ra bàn bạc và thông qua”, do đó có thể hiểu dự thảo văn
bản QPPL là việc thảo ra văn bản QPPL để đƣa ra bàn bạc và thông qua. Tuy
nhiên, trên thực tế khái niệm dự thảo văn bản QPPL chƣa đƣợc bất kỳ văn bản
QPPL nào ghi nhận, một số tài liệu cũng chỉ đƣa ra định nghĩa về dự thảo của
một số loại văn bản QPPL mà không đƣa ra định nghĩa chung về dự thảo văn
bản QPPL. Đơn cử nhƣ: theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý, Bộ
tƣ pháp biên soạn, xuất bản năm 2006, khái niệm “dự thảo luật là bản thảo về
một đạo luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật mà mình
soạn thảo, chuẩn bị theo các giai đoạn của quy trình ban hành văn bản quy
pham pháp luật chặt chẽ đƣợc pháp luật quy định để trình Quốc hội (Nghị
viện) xem xét, quyết định việc thông qua, ban hành”. Nhƣ đã nêu trên, tùy
từng loại văn bản QPPL mà trƣớc khi đƣợc ban hành các dự thảo văn bản
12
QPPL sẽ có tên gọi khác nhau do đó, các dự thảo văn bản QPPL có thể khác
nhau về chủ thể ban hành, nội dung… nhƣng về cơ bản chúng đều là cơ sở để
ban hành ra các văn bản QPPL và có những đặc điểm cơ bản của văn bản
QPPL. Do đó từ định nghĩa về dự thảo luật, có thể đƣa ra định nghĩa cơ bản
về dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nhƣ sau: dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Chính phủ là bản thảo văn bản QPPL được các chủ thể có
thẩm quyền soạn thảo theo quy trình ban hành văn bản quy pham pháp luật,
được pháp luật quy định, chưa chính thức ban hành, chưa có hiệu lực pháp lý
điều chỉnh các quan hệ xã hội, là cơ sở để ban hành văn bản QPPL của
Chính phủ.
1.1.2. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ
Từ khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 ra đời, hoạt động thẩm
định dự thảo văn bản QPPL đã chính thức trở thành một hoạt động quan trọng
và cần thiết trong quá trình lập pháp, lập quy. Việc nghiên cứu, hoàn thiện cơ
chế thẩm định để phát huy vai trò của hoạt động thẩm định đảm bảo chất
lƣợng, tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL sau khi đƣợc ban hành là cần
thiết xuất phát từ thực tiễn của hoạt động xây dựng văn bản QPPL. Để có thể
đƣa ra những tiêu chí bảo đảm cho hoạt động thẩm định đạt hiệu quả, trƣớc
hết cần tìm hiểu cơ sở có tính lý luận về hoạt động này.
Theo đó, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL đƣợc khẳng định
là một giai đoạn trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL nhằm
mục đích nâng cao chất lƣợng dự thảo văn bản QPPL trƣớc khi trình cơ quan
có thẩm quyền ban hành. Đƣợc đánh giá là giai đoạn “tiền kiểm”, hoạt động
thẩm định giúp cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có
cái nhìn toàn diện và sâu sắc về mặt pháp lý cũng nhƣ tính khả thi trên thực tế
của dự thảo văn bản QPPL trƣớc khi xem xét, ban hành văn bản.
13
Hiện nay, có rất nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ “thẩm định”.
Theo cách hiểu thông thƣờng, Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998 giải thích
“thẩm định là xem xét để xác định về chất lƣợng”. Dƣới góc độ pháp lý, theo
Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tƣ pháp biên soạn năm 1999
thì “thẩm đinh có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đƣa ra kết luận mang tính
pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó”, còn theo Từ điển Luật học của
Đức do Grehard KoeBler chủ biên (nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6
năm 1994) là “sự đánh giá của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó
đƣa ra kết luận”5.
Nhƣ vậy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL trƣớc hết là hoạt
động của một chủ thể đƣợc tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá dự thảo văn
bản QPPL theo những tiêu chí nhất định. Tuy nhiên tính đúng đắn của văn
bản có thể đƣợc nhìn nhận từ nhiều góc độ khác nhau, tùy thuộc vào loại, tính
chất của văn bản QPPL.
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL ban hành kèm theo
Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tƣớng Chính phủ
ban hành quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL, định nghĩa hoạt
động thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động “xem xét, đánh giá, về nội
dung, hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”. Khái
niệm này đƣợc coi là khá đầy đủ, tiếp cận đƣợc bản chất, đặc trƣng của hoạt
động thẩm định. Theo đó, hoạt động thẩm định đòi hỏi các chủ thể thực hiện
phải xem xét, đánh giá một cách toàn diện dự thảo văn bản từ nội dung đến
hình thức, trên cơ sở đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đƣa ra
những nhận xét và kết luận về nội dung của dự thảo văn bản QPPL đảm bảo
phù hợp với Hiến pháp và pháp luật cũng nhƣ tính đồng bộ trong hệ thống
5
Bộ Tƣ pháp (2002), Chuyên đề thông tin KHPL: Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế
thẩm định của Bộ Tƣ pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, tr 7-8
14
pháp luật. Tuy nhiên, khái niệm trên mới chỉ tập trung liệt kê những tiêu chí
đánh giá văn bản, do đó, thực tiễn công tác thẩm định cũng nhƣ theo quy định
của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, thì khái niệm này cần phải mở
rộng. Cụ thể, hiện nay, khi tiến hành hoạt động thẩm định các dự thảo văn bản
QPPL của Chính phủ thì bên cạnh việc xem xét các khía cạnh về tính hợp
hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp
luật hiện hành, cơ quan chủ trì soạn thảo còn phải xem xét đánh giá về những
yêu cầu khác nhƣ tính tƣơng thích của nội dung dự thảo văn bản QPPL đối
với điều ƣớc quốc tế liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là
thành viên để đảm bảo cho văn bản không làm cản trở việc thực hiện điều ƣớc
quốc tế mà Việt Nam tham gia. Từ những phân tích mang tính lý luận về hoạt
động thẩm định dự thảo văn bản QPPL, có thể đƣa ra định nghĩa về hoạt động
này nhƣ sau: thẩm định dự thảo văn bản QPPL là “hoạt động nghiên cứu, xem
xét đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với các dự án,
dự thảo văn bản QPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm
bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL
trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lƣợng dự án, dự thảo
theo quy định của pháp luật”.6
Theo quy định của pháp luật, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
Chính phủ là một hoạt động thuộc quy trình soạn thảo văn bản QPPL và là
khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL do cơ quan
nhà nƣớc có thẩm quyền chuyên môn về tƣ pháp thực hiện, nhằm đánh giá
toàn diện, khách quan và chính xác nội dung của dự thảo văn bản QPPL trƣớc
khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua và ban hành. Căn cứ vào nhiệm
vụ, quyền hạn, chức năng của Bộ Tƣ pháp trong vai trò là cơ quan chuyên
môn có trách nhiệm thẩm định các dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ,
6
Bộ Tƣ pháp (2002), Chuyên đề thông tin KHPL: Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế
thẩm định của Bộ Tƣ pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, tr 21
15
hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ đƣợc định nghĩa
là hoạt động nghiên cứu, xem xét đánh giá về chất lượng dự thảo văn bản
QPPL của Chính phủ theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm
bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL
trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự thảo theo
quy định của pháp luật.
1.2. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và dự thảo văn bản QPPL
của Chính phủ nói riêng là một hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong công
tác xây dựng văn bản QPPL, là một trong những cơ chế kiểm tra đƣợc thiết
lập nhằm loại trừ những khiếm khuyết của văn bản để đảm bảo hiệu quả của
hoạt động quản lý nhà nƣớc. Do đó, để làm tốt công tác này, cũng nhƣ nâng
cao chất lƣợng và hiệu lực của văn bản QPPL, khi tiến hành thẩm định phải
đảm bảo những nguyên tắc xuyên suốt quá trình thẩm định để văn bản luôn
đáp ứng đƣợc các yêu cầu nội tại của hệ thống pháp luật cũng nhƣ phản ánh
đầy đủ ý chí, nguyện vọng đối tƣợng bị điều chỉnh, phù hợp với yêu cầu thực
tế của đời sống xã hội. Về cơ bản, khi thẩm định dự thảo văn bản QPPL của
Chính phủ cần tuân thủ một số nguyên tắc sau:
- Khách quan, khoa học trên cơ sở trao đổi, thảo luận tập thể, đề cao
trách nhiệm của Thủ trưởng các đơn vị về nội dung ý kiến tham gia thẩm định
Trƣớc hết, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cần đảm
bảo tính khách quan, khoa học. Có thể nói, pháp luật là một phạm trù lịch sử
phản ánh hiện thực khách quan. Hơn nữa, pháp luật còn phải phản ánh đúng
hiện thực khách quan, xuất phát từ đòi hỏi của đời sống thực tiễn thì mới điều
chỉnh đƣợc các quan hệ xã hội, và đƣợc xã hội chấp nhận. Do đó, các dự thảo
văn bản QPPL của Chính phủ đƣợc ban hành phải phản ánh đầy đủ, kịp thời ý
chí, nguyện vọng của ngƣời dân mà không phải thể hiện lợi ích của cơ quan
16
chủ trì soạn thảo. Khi tiến hành thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính
phủ, cơ quan chủ trì thẩm định cần đứng trên lợi ích của ngƣời dân và thực tế
khách quan của tồn tại xã hội để đánh giá nội dung của dự thảo văn bản QPPL
cũng nhƣ tính khả thi của văn bản đó trên thực tế. Để đánh giá một cách chính
xác về tính khách quan, khoa học, cơ quan chủ trì thẩm định dự thảo văn bản
QPPL cần có sự trao đổi, thảo luận tập thể để có cái nhìn tổng thể, sâu sắc, về
những mặt đạt đƣợc hay chƣa đƣợc của dự thảo, những gì đã phù hợp và chƣa
phù hợp với hiện thực khách quan để từ đó đề xuất ý kiến nhằm nâng cao chất
lƣợng dự thảo văn bản QPPL. Việc quy định nhƣ vậy, nhằm hạn chế tình
trạng khép kín trong quy trình thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính
phủ đồng thời nâng cao trách nhiệm của Thủ trƣởng đơn vị có liên quan trong
công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung.
- Tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy định của pháp
luật.
Việc tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy định của
pháp luật đối với hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ
luôn đƣợc coi là một nguyên tắc bắt buộc và đòi hỏi tính tuân thủ kỷ luật cao.
Theo nguyên tắc này, trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định đƣợc quy định là
nhằm tạo ra trật tự cần thiết trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL
của Chính phủ. Đây là nguyên tắc xuyên suốt trong quá trình thẩm định bởi vì
có tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định thì hoạt động thẩm định
mới đạt hiệu quả và phát huy đƣợc vai trò của mình trong đảm bảo chất lƣợng
của dự thảo văn bản QPPL.
- Bảo đảm phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong quá trình thẩm
định
Việc phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong tham gia hoạt động
thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ cũng cần đƣợc đánh giá là
17
một nội dung quan trọng bảo đảm tính khả thi, tính phù hợp của dự thảo văn
bản QPPL sau khi đƣợc ban hành. Trong nhiều trƣờng hợp, các dự thảo văn
bản QPPL của Chính phủ thƣờng có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều
ngành nghề trong đời sống xã hội mà cơ quan chủ trì thẩm định không thể có
kiến thức, sự am hiểu chuyên sâu về mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội là đối
tƣợng mà dự thảo văn bản QPPL điều chỉnh. Vì vậy, khi tiến hành hoạt động
thẩm định cần có sự phối hợp về chuyên môn, kỹ thuật giữa các cơ quan ở
những lĩnh vực khác nhau có hoạt động quản lý liên quan đến nội dung dự
thảo văn bản QPPL. Sự phối hợp giữa các cơ quan đƣợc nhìn nhận dƣới hai
góc độ: là sự phối hợp giữa cơ quan thẩm định với các cơ quan nhà nƣớc
trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL và sự phối hợp giữa cơ
quan thẩm định với các cơ quan liên quan khác để lấy ý kiến về nội dung dự
thảo văn bản QPPL. Nhƣ vậy, có thể thấy rằng, việc phối hợp giữa cơ quan
chủ trì thẩm định và các cơ quan liên quan là một nguyên tắc rất quan trọng,
đảm bảo cho việc ban hành văn bản đúng trình tự, thời gian pháp luật quy
định, đồng thời đảm bảo văn bản sau khi đƣợc ban hành phù hợp với thực tế.
-
Phân công thẩm định và theo dõi, xử lý văn bản QPPL sau khi thẩm
định rõ ràng, cụ thể, nhất quán
Phân công thẩm định và theo dõi, xử lý văn bản QPPL sau khi thẩm
định phải rõ ràng, cụ thể, nhất quán nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ
hiệu quả trong quá trình soạn thảo, theo dõi và thi hành văn bản QPPL nói
chung và dự thảo văn bản QPPL nói riêng. Điều này tạo thành hệ thống thống
nhất, đảm bảo sự phối hợp giữa các cơ quan, chủ thể có chức năng chuyên
môn phù hợp nhằm theo dõi, tổng kết, đánh giá quá trình thi hành dự thảo văn
bản QPPL, đồng thời xác định rõ chủ thể chịu trách nhiệm trong trƣờng hợp
văn bản không đạt yêu cầu khi triển khai trong thực tế.
18
1.3. Chủ thể, nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Chính phủ
1.3.1. Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ
Ban hành văn bản QPPL là một hoạt động có ý nghĩa rất quan trọng, là
tiền đề cho việc hình thành và phát triển hệ thống pháp luật. Các cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL để quy định những vấn đề thuộc
chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Do đó, hiệu quả quản lý nhà
nƣớc đƣợc quyết định phần nào bởi chất lƣợng của những văn bản QPPL.
Chính vì vậy, “để hạn chế những khiếm khuyết của văn bản QPPL thì nhiều
nƣớc trên thế giới đã thiết lập một cơ chế kiểm tra trƣớc văn bản pháp luật và
thẩm định là một mắt xích của cơ chế đó. Việc lựa chọn chủ thể có thẩm
quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ phải dựa trên những
cơ sở lý luận và thực tiễn và bị chi phối không ít bởi đặc thù tổ chức các cơ
quan nhà nƣớc mà không phải phụ thuộc vào ý chí chủ quan của nhà làm
luật.”7 Theo Đại từ điển Tiếng Việt năm1998, chủ thể đƣợc hiểu là bộ phận
chính, giữ vai trò chủ đạo. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 2015, Bộ Tƣ pháp đƣợc pháp luật quy định có trách nhiệm thẩm định dự
thảo văn bản QPPL của Chính phủ sẽ là chủ thể thẩm định. Tiêu chí tiên
quyết để lựa chọn chủ thể thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ là
khả năng xem xét về mặt pháp lý để có thể đƣa ra những đánh giá có tính
chuyên môn về tính đúng đắn của dự thảo văn bản QPPL. Ở nƣớc ta, nhà lập
pháp cân nhắc và giao cho Bộ Tƣ pháp đảm nhiệm công việc thẩm định xuất
phát từ vị trí, chức năng quản lý của Bộ Tƣ pháp là cơ quan chuyên môn của
Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc thống nhất về công tác tƣ
pháp, xây dựng và tham gia xây dựng pháp luật…do đó, Bộ Tƣ pháp có đầy
7
Bộ Tƣ pháp (2002), Chuyên đề thông tin KHPL: Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế
thẩm định của Bộ Tƣ pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, tr 10
19
đủ điều kiện để xem xét và có ý kiến về mặt pháp lý đối với các dự thảo văn
bản QPPL của Chính phủ. Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Bộ
Tƣ pháp đƣợc thực hiện thông qua hai hình thức đó là hội đồng thẩm định đối
với dự thảo văn bản QPPL có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành,
nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tƣ pháp chủ trì soạn thảo và cuộc họp tƣ vấn thẩm
định đối với các dự thảo không thuộc trƣờng hợp nêu trên. Nhƣ vậy, thông
qua hoạt động thẩm định với chủ thể thẩm định là Bộ Tƣ pháp, tính khách
quan của dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ luôn luôn đƣợc đảm bảo để
dự thảo văn bản QPPL khi ban hành phù hợp với đời sống xã hội.
1.3.2. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ
Theo quy định của pháp luật hiện nay, nội dung thẩm định dự thảo văn
bản QPPL của Chính phủ có sự khác nhau giữa dự thảo văn bản đã thực hiện
quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL và những dự thảo văn bản
QPPL khác. Tuy nhiên, nhìn chung nội dung thẩm định dự thảo văn bản
QPPL của Chính phủ bao gồm các vấn đề sau đây:
Thứ nhất, sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản QPPL với mục
đích, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản
đã được thông qua; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản QPPL với văn
bản được quy định chi tiết.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Chính phủ
ban hành Nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm đƣợc giao trong
luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ
Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc… và quy định về các vấn đề
sau: Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của
Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết
định của Chủ tịch nƣớc; Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn
20
của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên…. Bên cạnh đó, trong một số trƣờng
hợp, Chính phủ còn liên kết với tổ chức Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ƣơng
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành Nghị quyết liên tịch để quy định chi tiết
những vấn đề đƣợc luật giao. Tuy nhiên, nhìn chung dự thảo văn bản QPPL
của Chính phủ gồm 2 loại là dự thảo văn bản đã thực hiện quy trình lập đề
nghị xây dựng văn bản QPPL và dự thảo văn bản QPPL khác. Đối với từng
loại dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, cơ quan chủ trì thẩm định sẽ tiến
hành xem xét ở những nội dung khác nhau. Cụ thể, đối với dự thảo văn bản
đã thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL (dự thảo nghị định
quy định tại khoản 2, 3 Điều 19 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015)
thì cần phải thẩm định sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với mục
đích, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản
đã đƣợc thông qua. Đối với dự thảo văn bản QPPL khác (dự thảo nghị định
của Chính phủ quy định tại khoản 1 Điều 19 của Luật Ban hành văn bản
QPPL năm 2015 và dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn
Chủ tịch Ủy ban trung ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) thì cần phải thẩm
định về sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản QPPL với văn bản đƣợc
quy định chi tiết. Nhìn chung, mặc dù có sự khác nhau giữa nội dung thẩm
định của các loại văn bản QPPL của Chính phủ, nhƣng quy định của pháp luật
về thẩm định sự phù hợp của dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nhằm
đảm bảo dự thảo thống nhất với chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách đã đề ra.
Thứ hai, tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn
bản với hệ thống pháp luật
“Đây có thể coi là điểm quan trọng nhất của hoạt động thẩm định, và có
thể nói văn bản QPPL thẩm định thành công nhất chủ yếu thể hiện ở thời
