Hoàn thiện quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước của tỉnh kon tum

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN MINH KHƢƠNG

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA TỈNH KON TUM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

Đà Nẵng - Năm 2017


ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN MINH KHƢƠNG

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA TỈNH KON TUM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
Mã số: 60.34.04.10

Ngƣời hƣớng dẫn khoa: TS. NGUYỄN HIỆP

Đà Nẵng - Năm 2017



MỤC LỤC

MỞ ĐẦU............................................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu.......................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu........................................................................................................... 3
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu.............................................................................. 3
4. Phƣơng pháp nghiên cứu................................................................................................. 3
5. Bố cục luận văn..................................................................................................................... 4
6. Tổng quan tài liệu................................................................................................................ 5
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƢỜNG
XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC................................................................................ 9
1.1. CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC...................................... 9
1.1.1. Ngân sách nhà nƣớc................................................................................................... 9
1.1.2. Chi ngân sách nhà nƣớc........................................................................................ 11
1.1.3. Chi thƣờng xuyên NSNN..................................................................................... 15
1.2. QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN......................................................... 18
1.2.1. Khái niệm quản lý chi thƣờng xuyên NSNN............................................. 18
1.2.2. Mục tiêu của quản lý chi thƣờng xuyên NSNN....................................... 19
1.2.3. Nguyên tắc quản lý chi thƣờng xuyên NSNN........................................... 19
1.2.4. Phân cấp quản lý chi thƣờng xuyên NSNN................................................ 21
1.3. NỘI DUNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN.............................22
1.3.1. Lập, xét duyệt và phê chuẩn NSĐP................................................................. 22
1.3.2. Chấp hành NSĐP...................................................................................................... 23
1.3.3. Quyết toán NSĐP...................................................................................................... 24
1.3.4. Thanh tra, kiểm tra, giám sát chi thƣờng xuyên NSNN.......................25
1.4. CÁC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ QUẢN LÝ CHI THƢỜNG
XUYÊN NSNN ĐỊA PHƢƠNG............................................................................................ 26


1.5. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƢỞNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN
NSNN.................................................................................................................................................... 26
1.5.1. Nhân tố thuộc đối tƣợng quản lý...................................................................... 26

1.5.2. Các nhân tố thuộc chủ thể quản lý................................................................... 27
1.5.3. Các nhân tố thuộc môi trƣờng quản lý.......................................................... 29
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1.......................................................................................................... 31
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TỈNH KON TUM........................................................ 32
2.1. TỔNG QUAN VỀ TỈNH KON TUM......................................................................... 32
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên..................................................................................................... 32
2.1.2. Về đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội........................................................... 35
2.1.3. Tình hình thu, chi NSNN của tỉnh giai đoạn 2011-2016......................36
2.2. THỰC TRẠNG CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
CỦA TỈNH KON TUM............................................................................................................... 37
2.2.1. Chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo....................................................................... 40
2.2.2. Chi quản lý hành chính.......................................................................................... 41
2.2.3. Chi sự nghiệp y tế..................................................................................................... 42
2.2.4. Chi sự nghiệp kinh tế.............................................................................................. 44
2.3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN CỦA
TỈNH KON TUM............................................................................................................................ 46
2.3.1. Công tác lập, xét duyệt và phê chuẩn dự toán chi thƣờng xuyên....46
2.3.2. Công tác chấp hành dự toán chi thƣờng xuyên......................................... 54
2.3.3. Công tác quyết toán chi thƣờng xuyên.......................................................... 58
2.3.4. Công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động chi thƣờng xuyên..................59
2.4. ĐÁNH GIÁ CHUNG.......................................................................................................... 61
2.4.1. Kết quả đạt đƣợc....................................................................................................... 61
2.4.2. Những mặt còn hạn chế......................................................................................... 62


2.4.3. Nguyên nhân ................................................................................... 65
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ................................................................................ 67
CHƢƠNG 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TỈNH

KON TUM ..................................................................................................... 68
3.1. CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP ............................................................... 68
3.1.1. Bối cảnh .......................................................................................... 68
3.1.2. Mục tiêu, chỉ tiêu phát triển KT-XH của tỉnh Kon Tum đến năm
2020 ................................................................................................................. 69
3.2. PHƢƠNG HƢỚNG HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG
XUYÊN NSNN CỦA TỈNH KON TUM ....................................................... 71
3.3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN
NSNN CỦA TỈNH KON TUM ...................................................................... 73
3.3.1. Hoàn thiện nội dung quản lý chi thƣờng xuyên .............................. 73
3.3.2. Giải pháp nâng cao năng lực quản lý, điều hành ngân sách nhà
nƣớc của cán bộ quản lý tài chính - kế toán các cấp ....................................... 81
3.3.3. Hoàn thiện quy trình và tổ chức quản lý ......................................... 82
3.4. KIẾN NGHỊ ............................................................................................. 84
3.4.1. Kiến nghị với Chính phủ ................................................................. 84
3.4.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính ............................................................. 84
3.4.3. Kiến nghị với HĐND và UBND tỉnh Kon Tum ............................. 84
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ................................................................................ 86
KẾT LUẬN .................................................................................................... 87
PHỤ LỤC ....................................................................................................... 89
TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (bản sao)


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Viết tắt
GDP

Nguyên nghĩa
Tổng sản phẩm quốc nội

GRDP

Tổng sản phẩm trên địa bàn

HĐND

Hội đồng nhân dân

KBNN

Kho bạc nhà nƣớc

KT-XH

Kinh tế - Xã hội

NSĐP

Ngân sách địa phƣơng

NSNN

Ngân sách nhà nƣớc

NSTW

Ngân sách Trung ƣơng

QPPL

Quy phạm pháp luật

TABMIS

Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc

UBND

Ủy ban nhân dân

VAT

Thuế giá trị gia tăng


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu
bảng

Tên bảng

Trang

2.1.

Kết quả chi NSNN tỉnh Kon Tum giai đoạn 2011-2016

38

2.2.

Chi quản lý hành chính tỉnh Kon Tum

41

2.3.

Kết quả thực hiện so với kế hoạch giao dự toán chi sự
nghiệp kinh tế giai đoạn 2011-2016

45

2.4.

Định mức chi bình quân chung phân bổ dự toán chi
quản lý hành chính, chi hoạt động bộ máy các đơn vị

48

sự nghiệp
2.5.

Hệ số bổ sung so với định mức chung đối với các đơn
vị hành chính để đảm bảo hoạt động cho các đơn vị có

48

các nhiệm vụ đặc thù, các cơ quan tổng hợp

2.6.

Định mức phân bổ chi thƣờng xuyên y tế

49

2.7.

Định mức phân bổ chi hoạt động thƣờng xuyên giáo
dục

49

2.8.

Định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách
cho các huyện, thành phố

50


DANH MỤC CÁC HÌNH

Số hiệu
hình

Tên hình

Trang

2.1.

Chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo giai đoạn 2011-2016

40

2.2.

Thay đổi tỷ trọng chi sự nghiệp y tế trong tổng chi
thƣờng xuyên

43

2.3.

Tổng hợp chi chuyển nguồn năm sau giai đoạn 20112016

58


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Ngân sách nhà nƣớc đóng vai trò quan trọng không thể thiếu đối với
nền kinh tế mỗi quốc gia. NSNN là công cụ huy động nguồn tài chính để đảm
bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nƣớc, đồng thời là công cụ điều tiết vĩ mô
nền KT-XH, thúc đẩy quá trình phát triển KT-XH của đất nƣớc. Nhìn chung,
NSNN đóng vai trò quan trọng không thể thiếu đối với bất kỳ một nhà nƣớc
trong bất kỳ thời đại nào. Ngày 18/4/2012, Thủ tƣớng Chính phủ đã phê

duyệt Chiến lƣợc tài chính đến năm 2020, theo đó Chiến lƣợc đã đề ra 8
nhóm giải pháp, trong đó có ƣu tiên “...Nâng cao hiệu quả phân bổ và sử
dụng các nguồn lực tài chính gắn với quá trình tái cơ cấu nền tài chính quốc
gia; đổi mới cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công cùng với đa dạng
hóa nguồn lực xã hội phát triển dịch vụ công...”
Để đảm bảo, duy trì hoạt động thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh
tế, xã hội của chính quyền tại địa phƣơng, yêu cầu mỗi địa phƣơng phải có
nguồn ngân sách ổn định. Tuy nhiên, NSĐP là nguồn lực có hạn, do vậy cần
tính toán, cân đối nhiệm vụ chi đúng với mục tiêu, mục đích, tránh dàn trãi,
gây lãng phí ngân sách nhà nƣớc. Nhƣ vậy, chức năng của NSNN, ngoài việc
động viên nguồn thu thì còn phải thực hiện quản lý và phân phối chi tiêu sao
cho có hiệu quả. Đó cũng là một tất yếu khách quan. NSNN vững mạnh còn
phải thể hiện việc phân phối và quản lý chi đúng đắn, hợp lý và hiệu quả.
Chi tiêu NSNN hay còn gọi là chi tiêu công là việc xuất quỹ ngân sách
để chi cho việc thực thi các nhiệm vụ của nhà nƣớc liên quan đến nhiều lĩnh
vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý chi NSNN đƣợc đặt ra trong bối cảnh:
Nguồn lực tài chính quốc gia có hạn, nhƣng phải làm thế nào để thỏa mãn tốt
nhất những nhu cầu cần thiết nhằm đạt đƣợc các mục tiêu quản lý của Nhà


2

nƣớc. Chi thƣờng xuyên là một bộ phận quan trọng của chi NSNN. Nó phản
ánh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ
thƣờng xuyên về quản lý KT-XH của Nhà nƣớc. Chi thƣờng xuyên của
NSNN có phạm vi tác động khá rộng, chứa đựng nhiều mục tiêu khác nhau:
chi sự nghiệp kinh tế; chi sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội; chi quản
lý hành chính; chi an ninh, quốc phòng...; do đó, chi thƣờng xuyên chiếm tỷ
trọng đáng kể trong tổng chi NSNN. Cùng với quá trình phát triển KT-XH,
các nhiệm vụ thƣờng xuyên của Nhà nƣớc ngày càng gia tăng, do đó, đã làm

phong phú nội dung chi thƣờng xuyên của NSNN và quy mô chi thƣờng
xuyên đã gia tăng đáng kể về số tuyệt đối. Mặc dù, Chính phủ Việt Nam đã có
nhiều nỗ lực trong việc thực thi các chính sách chống tham nhũng, thực hành
tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng công quỹ và nâng cao hiệu lực
quản lý chi thƣờng xuyên NSNN. Song thực tế cho thấy, tình trạng sử dụng
kinh phí chi thƣờng xuyên NSNN không đúng mục đích, không đúng chế độ
gây lãng phí thất thoát còn xảy ra phổ biến ở hầu hết các địa phƣơng, đơn vị
sử dụng NSNN. Điều đó đã nói lên cơ chế quản lý chi thƣờng xuyên NSNN
của cả nƣớc nói chung và của từng địa phƣơng nói riêng hiện nay chƣa thật
sự hiệu quả.
Đối với tỉnh Kon Tum cũng vậy, quá trình quản lý và sử dụng NSNN
ảnh hƣởng phần nào đến tiến trình phát triển KT-XH của tỉnh trong thời gian
qua. Vì vậy, trƣớc nhu cầu cấp thiết của tỉnh Kon Tum về tăng cƣờng hiệu
lực, hiệu quả quản lý chi NSNN thúc đẩy phát triển kinh tế trên địa bàn, thì
việc tập trung nghiên cứu làm rõ luận cứ, nội hàm, phƣơng thức cũng nhƣ
thực tiễn quản lý chi thƣờng xuyên NSNN ở địa phƣơng là rất thiết thực. Đó
cũng chính là cơ sở và sự cần thiết để tôi lựa chọn nghiên cứu đề tài “Hoàn
thiện quản lý chi thường xuyên NSNN của tỉnh Kon Tum” làm Luận văn
Thạc sĩ với mong muốn hệ thống hóa các lý luận cơ bản về công tác quản lý


3

chi thƣờng xuyên và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản
lý chi thƣờng xuyên NSNN của tỉnh Kon Tum.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của nghiên cứu là tìm kiếm và đề xuất các giải pháp nhằm
hoàn thiện công tác quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách nhà nƣớc của tỉnh
Kon Tum. Cụ thể:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN của địa phƣơng

và công tác quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách tỉnh.
- Phân tích thực trạng công tác quản lý chi thƣờng xuyên ngân sách của

địa phƣơng để đánh giá kết quả đạt đƣợc, hạn chế và tìm ra nguyên nhân.
- Đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý

chi thƣờng xuyên ngân sách của tỉnh Kon Tum.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tƣợng nghiên cứu: Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN của tỉnh Kon

Tum.
- Phạm vi nghiên cứu: Đánh giá thực trạng quản lý chi thƣờng xuyên
NSNN tỉnh Kon Tum giai đoạn 2011 - 2016.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Phƣơng pháp phân tích thống kê: Căn cứ vào các tài liệu, báo cáo tổng
hợp để tính các chỉ tiêu cần thiết, so sánh và biểu hiện các chỉ tiêu đó dƣới
dạng bảng số liệu hoặc đồ thị thống kê nhờ vào sự hỗ trợ của các phƣơng
pháp chuyên môn của khoa học thống kê, rút ra những kết luận đáp ứng mục
đích nghiên cứu và đề xuất các biện pháp giải quyết.
Phƣơng pháp so sánh: là phƣơng pháp đƣợc sử dụng rộng rãi, phổ biến
trong phân tích kinh tế nói chung và phân tích tài chính nói riêng. Mục đích của
so sánh là làm rõ sự khác biệt hay những đặc trƣng riêng có của đối tƣợng
nghiên cứu; từ đó, giúp cho các đối tƣợng quan tâm có căn cứ để đề ra quyết


4

định lựa chọn.
Phƣơng pháp phân tích: là phân chia đối tƣợng nghiên cứu thành
những bộ phận, những mặt, những yếu tố cấu thành giản đơn hơn để nghiên

cứu, phát hiện từng thuộc tính và bản chất của từng yếu tố đó, và từ đó giúp
chúng ta hiểu đƣợc đối tƣợng nghiên cứu một cách mạch lạc hơn, hiểu đƣợc
cái chung phức tạp từ những yếu tố bộ phận ấy.
Phƣơng pháp đánh giá: Dùng các chỉ số để phân tích đánh giá mức độ
biến động và mối quan hệ giữa các hiện tƣợng. Phƣơng pháp này để đánh giá
tình hình giao dự toán qua các năm, số liệu chi ngân sách thƣờng xuyên của
ngân sách của tỉnh từ năm 2011-2016.
Phƣơng pháp thu thập số liệu: dựa trên nguồn thông tin sơ cấp và thứ
cấp thu thập đƣợc từ những tài liệu nghiên cứu trƣớc đây để xây dựng cơ sở
luận cứ để chứng minh giả thuyết.
* Nguồn số liệu:
- Chỉ tiêu kế hoạch KT-XH, tình hình thu, chi NSNN của tỉnh Kon Tum
giai đoạn 2011-2016.
- Báo cáo quyết toán NSNN tỉnh Kon Tum từng năm giai đoạn 20112015.
- Niên giám thống kê của tỉnh Kon Tum năm 2011 đến năm 2016.
- Báo cáo quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của tỉnh Kon
Tum đến năm 2020, định hƣớng đến năm 2030.
- Báo cáo cân đối thu chi ngân sách nhà nƣớc tỉnh Kon Tum qua các
năm 2011-2016.
5. Bố cục luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
luận văn bao gồm các nội dung chủ yếu thể hiện ở ba chƣơng sau:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về quản lý chi thƣờng xuyên NSNN


5

Chƣơng 2: Thực trạng quản lý chi thƣờng xuyên NSNN của tỉnh Kon Tum.

Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi

thƣờng xuyên NSNN của tỉnh Kon Tum.
6. Tổng quan tài liệu
Với mục tiêu xây dựng giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi
thƣờng xuyên NSNN của tỉnh Kon Tum, tác giả đã nghiên cứu các cơ sở lý
luận, giải pháp thực tiễn từ các tài liệu và các nghiên cứu của một số tác giả
trƣớc đó. Sau đó, tác giả đối chiếu, so sánh với thực trạng tỉnh Kon Tum đang
gặp phải và đƣa ra giải pháp phù hợp. Sau đây là một số tài liệu đƣợc sử
dụng cho đề tài nghiên cứu:
Ấn phẩm “Quản lý chi tiêu công” (năm 2011), PGS. TS Lê Chi Mai,
Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. Nội dung cuốn sách
khái quát vai trò và chức năng kinh tế của Chính phủ tạo cơ sở khách quan
cho sự can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế và công tác quản lý chi tiêu
công. Đồng thời, phân tích xu hƣớng cải cách quản lý chi tiêu công trên thế
giới, thực trạng cải cách chi tiêu công ở Việt Nam và những thách thức đặt ra
trong lĩnh vực chi tiêu công. Qua nghiên cứu, tác giả có tham khảo một số nội
dung liên quan đến đề tài luận văn đang nghiên cứu, từ đó áp dụng đối với
thực trạng của địa phƣơng.
Bài viết “Nhìn lại công tác quản lý chi NSNN năm 2014, định hướng
năm 2015” trên Tạp chí tài chính (năm 2015) có phân tích đánh giá tình hình
quản lý chi ngân sách trong năm 2014, quá trình triển khai thực hiện các giải
pháp nhằm quản lý chi tiêu chặt chẽ, hiệu quả, giúp tiết kiệm đáng kể nguồn
chi ngân sách. Bên cạnh đó, từ những kết quả đạt đƣợc, tồn tại, hạn chế của
năm 2014, Bài viết đã nêu lên những nhiệm vụ trọng tâm của năm 2015, trong
đó có nhiệm vụ chi ngân sách nhà nƣớc năm 2015. Đồng thời, đƣa ra các giải
pháp để thực hiện công tác quản lý chi NSNN chặt chẽ, triệt để tiết kiệm,


6

chống lãng phí cả trong chi thƣờng xuyên và đầu tƣ; từng bƣớc cơ cấu lại chi

NSNN; xác định thứ tự ƣu tiên trong phân bổ nguồn NSNN đối với từng
ngành, lĩnh vực; rà soát lại các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án và các
chính sách chi ngân sách để đảm bảo thiết thực, tránh dàn trải, trùng lặp,
không hiệu quả. Tăng cƣờng kỷ cƣơng, kỷ luật tài chính; tăng cƣờng kiểm
tra, giám sát và công khai, minh bạch việc sử dụng NSNN.
Luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Nguyễn Ngọc Hải với đề tài: “Hoàn
thiện cơ chế chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng ở Việt Nam,
năm 2008. Luận án khái quát đƣợc những vấn đề lý luận chung về cơ chế
quản lý chi NSNN cho hàng hoá công cộng, đồng thời qua đó khái quát cách
thức tổ chức và điều hành các khoản chi NSNN để thực hiện cung ứng hàng
hoá công cộng của Nhà nƣớc. Dựa trên các luận cứ khoa học đã nêu trên, luận
án đã trình bày các phân tích, đánh giá thực trạng về nhiệm vụ chi NSNN và
cơ chế quản lý NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng trong thời kỳ
chuyển đổi nên kinh tế ở Việt Nam trên hai khía cạnh: những thành tựu đã đạt
đƣợc và những vấn đề cần hoàn thiện, nhƣ vậy Luận án đã nêu bật đƣợc
những vấn đề còn bất cập chủ yếu của cơ chế quản lý chi NSNN cho việc
cung ứng hàng hoá công cộng hiện nay. Luận án đã đóng góp các giải pháp về
hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho cho việc cung ứng hàng hóa công
cộng mang tính khoa học vì dựa trên các mặt: cơ sở của giải pháp, điều kiện
áp dụng phù hợp với quá trình xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng
XHCN ở Việt Nam. Tuy nhiên, về nội dung trên bình diện quản lý vĩ mô của
chi NSNN đối với hàng hóa công cộng Luận án chƣa chỉ ra đƣợc nguyên
nhân sâu xa của sự bất cập trong vận hành cơ chế này. Do phạm vi nghiên cứu
rộng nên giải pháp còn thiếu cụ thể, và chƣa rõ định hƣớng.
Luận văn “Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách tỉnh Quảng Nam”,
Thạc sĩ của Tạ Xuân Quan, chuyên ngành Kinh tế phát triển, năm 2011. Bài


7

viết đã phân tích tình hình quản lý NSNN tỉnh Quảng Nam, rút ra các ƣu
nhƣợc điểm và nguyên nhân cơ bản trong công tác quản lý ngân sách tỉnh.
Qua đó đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân
sách Quảng Nam trong thời gian đến.
Luận văn “Hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN tại thành phố Đà
Nẵng”, Thạc sĩ của Ngô Thị Bích, chuyên ngành Quản trị kinh doanh, năm
2011. Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về chi tiêu NSNN, những
quy định về quản lý chi tiêu NSNN trên cơ sở Luật ngân sách nhà nƣớc, các
Nghị định của Chính phủ, Thông tƣ của Bộ Tài chính có liên quan. Phân tích
thực trạng về quản lý chi NSNN của thành phố Đà Nẵng. Nghiên cứu và đề
xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN của thành phố
Đà Nẵng trong những năm đến.
Trong tình hình nguồn thu không ổn định, chi thƣờng xuyên vẫn còn
tình trạng lãng phí, chi sai chế độ quy định, không đúng mục đích thì việc
tăng cƣờng quản lý chi thƣờng xuyên NSNN càng trở nên cấp thiết và đƣợc
các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn, nhƣ: “Xây
dựng hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công dựa trên kết quả ở Việt
Nam”, của các tác giả Sử đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài, Tạp chí Phát triển
Kinh tế, số 258 tháng 4 năm 2012; “Bàn thêm về quản lý chi tiêu công của Hà
Tĩnh”, của tác giả Bùi Thị Quỳnh Thơ, Tạp chí Nghiên cứu Tài chính kế toán,
số 6 (107) - 2012. Các bài báo trên cho thấy bức tranh sơ bộ về tình hình quản
lý chi NSNN và các giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý chi NSNN. Tuy
nhiên, trong khuôn khổ bài viết thì chƣa thể phân tích sâu về thực trạng cũng
nhƣ đƣa ra các giải pháp thích đáng.
Tóm lại, các nghiên cứu trên đã có ít nhiều đóng góp cho các nhà quản
lý trong việc tăng cƣờng quản lý chi NSNN. Tuy nhiên, các nghiên cứu này
vẫn chƣa thể chứng minh đƣợc các mối quan hệ giữa các nhân tố ảnh hƣởng


8

đến công tác quản lý chi NSNN tại một địa bàn cụ thể nhƣ tỉnh Kon Tum,
nhân tố nào ảnh hƣởng nhiều nhất, nhân tố nào ảnh hƣởng ít nhất, và chƣa
định lƣợng mức độ tác động của từng nhân tố đến quản lý chi NSNN, để từ
đó giải pháp đề ra sẽ tập trung vào giải pháp cho nhân tố có ảnh hƣởng nhiều
nhất đến quản lý chi, có nhƣ thế giải pháp đƣa ra mới có tính thuyết phục.
Các nghiên cứu trên cũng chƣa chỉ ra đƣợc đâu là khâu yếu kém nhất
trong quản lý chi NSNN ở địa phƣơng để có cơ sở thích đáng cho việc tăng
cƣờng quản lý trong lĩnh vực này, nhằm tăng hiệu quả chi NSNN.
Hơn nữa, cũng cần đƣa ra các tiêu chí mới để đánh giá công tác quản lý
chi NSNN để phân tích rõ hơn thực trạng quản lý chi NSNN cho một địa
phƣơng; đồng thời đánh giá hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn
tỉnh Kon Tum từ đó thiết lập một quy trình toàn diện hơn cho liên kết chính
sách, kế hoạch và ngân sách trong quản lý chi NSNN ở địa bàn địa phƣơng.
Xuất phát từ nhận định trên đề tài: “Hoàn thiện quản lý chi thường
xuyên NSNN của tỉnh Kon Tum” sẽ tiếp tục là vấn đề cấp thiết để nghiên
cứu.


9

CHƢƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1.1. Ngân sách nhà nƣớc
a. Khái niệm NSNN
Ngân sách nhà nƣớc là một phạm trù kinh tế lịch sử, khách quan, ra
đời, tồn tại và phát triển cùng với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà

nƣớc.
Theo Bách khoa toàn thƣ mở Wikipedia, ngân sách nhà nƣớc là bảng
cân đối của chính phủ về nhƣng khoản thu và chi dự kiến trong một năm tài
chính, và thƣờng đƣợc cơ quan lập pháp thông qua, cơ quan hành pháp phê
duyệt và do Bộ tài chính chuẩn bị. Tài liệu này cho biết những khoản thu và
chị dự tính của Chính phủ cho năm tài chính hiện hành.
Theo khoản 14 Điều 4 Luật ngân sách nhà nƣớc năm 2015 có quy định,
Ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đƣợc dự
toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nƣớc
có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà nƣớc..
Qua các khái niệm trên, hiểu theo một nghĩa chung nhất, NSNN là một
kế hoạch tài chính của quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của
Nhà nƣớc đƣợc mô tả dƣới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ. Phần thu
thể hiện các nguồn tài chính đƣợc huy động vào NSNN; phần chi thể hiện
chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động đƣợc để thực hiện mục
tiêu KT-XH. NSNN đƣợc lập và thực hiện cho một thời gian nhất định,
thƣờng là một năm và đƣợc Quốc hội phê chuẩn thông qua.


10

Tuy nhiên, NSNN cũng có thể hiểu là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà
nƣớc hay nguồn lực tài chính của nhà nƣớc. Quỹ này thể hiện lƣợng tiền huy
động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoản chi tiêu của Nhà nƣớc,
có hai mặt đó là: mặt tĩnh và mặt động. Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài chính
đƣợc tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định đƣợc vào bất kỳ thời
điểm nhất nào đó. Trong khi đó, mặt động thể hiện các quan hệ của nhà nƣớc
với các chủ thể trong nền kinh tế gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN
và từ NSNN phân bổ các nguồn tài chính cho thành phần, lĩnh vực, địa

phƣơng trong nền kinh tế của mỗi quốc gia. Chính vì vậy cần quản lý thống
nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nƣớc,
củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản
của Nhà nƣớc, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nƣớc theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH,
nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại.
b. Đặc điểm NSNN
NSNN là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN có
một số đặc điểm sau:
Hoạt động thu chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế chính trị của NN. Cụ thể hơn, quyền lực của NN và các chức năng của nó là
những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của
NSNN;
Hoạt động NSNN là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó
thể hiện ở hai lĩnh vực thu và chi của NN; Các hoạt động thu, chi NSNN đều
đƣợc tiến hành dựa trên cơ sở những luật lệ, nhƣ Luật thuế, các chế độ chi
tiêu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu... do NN ban hành.
Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN đƣợc hình thành chủ


11

yếu thông qua quá trình phân phối lại nguồn tài chính mà trong đó thuế là
hình thức thu phổ biến;
Ẩn sau các hoạt động thu chi của NSNN là các mối quan hệ kinh tế,
quan hệ lợi ích trong xã hội khi NN tham gia phân phối các nguồn tài chính
quốc gia.
1.1.2. Chi ngân sách nhà nƣớc
a. Khái niệm chi NSNN
Trong khuôn khổ của phạm trù tài chính công, có thể khái niệm chi

NSNN là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý
hành chính, các đơn vị sự nghiệp đƣợc sự kiểm soát và tài trợ bởi Chính phủ.
Chi NSNN phản ánh trị giá của các loại hàng hóa mà Chính phủ mua vào để
qua đó cung cấp các loại hàng hóa công cho xã hội nhằm thực hiện các chức
năng của Nhà nƣớc.
Theo quan điểm của các nhà kinh tế học cổ điển, hoạt động của Chính
phủ là không mang lợi cho quốc gia về mặt kinh tế; cho nên, chi NSNN là
những khoản chi có tính chất tiêu dùng. Theo họ, Chính phủ chỉ biết lấy đi
của cải xã hội (dưới hình thức nộp thuế bắt buộc) chứ không trả lại cho xã
hội; vì vậy, cần phải giới hạn tối đa mọi khoản chi tiêu của Chính phủ để tránh
làm lãng phí nguồn lực của đất nƣớc.
Sự phát triển của xã hội trong giai đoạn kinh tế thị trƣờng hiện đại đã
cho thấy, chi NSNN hoàn toàn không mất đi mà trái lại, nó tạo ra sự tái tạo
phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế. Chính phủ đóng vai trò là một
trung tâm của quá trình tái phân phối thu nhập. Thông qua các khoản chi
NSNN, Chính phủ hỗ trợ lại cho xã hội những khoản thu nhập đã lấy đi của
xã hội từ các khoản nộp thuế bằng việc cung cấp những hàng hóa, dịch vụ
công cần thiết mà khu vực tƣ không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp
không hiệu quả. Với cơ chế này, Chính phủ thực hiện tái phân phối thu nhập


12

của xã hội công bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị
trƣờng, đảm bảo nền kinh tế thị trƣờng tăng trƣởng ổn định và bền vững.
b. Đặc điểm chi NSNN
Đặc điểm nổi bật của chi NSNN là nhằm phục vụ cho lợi ích chung của
cộng đồng dân cƣ ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ
chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH của Nhà nƣớc và cũng chính trong
quá trình thực hiện chức năng đó, Nhà nƣớc đã cung cấp một lƣợng hàng

hóa, dịch vụ công khổng lồ cho nền kinh tế.
Chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nƣớc và những nhiệm vụ
kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nƣớc thực hiện. Các khoản chi NSNN do
chính quyền Nhà nƣớc các cấp đảm nhận theo nội dung đã đƣợc quy định
trong phân cấp quản lý NSNN và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho
các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH. Song
song đó, các cấp của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc là chủ thể duy nhất quyết
định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN nhằm thực hiện các
mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia.
Các khoản chi NSNN hoàn toàn mang tính công cộng. Chi NSNN
tƣơng ứng với những đơn đặt hàng của Chính phủ về mua hàng hóa, dịch vụ
nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc. Đồng thời, đó cũng
là những khoản chi cần thiết, phát sinh tƣơng đối ổn định nhƣ: chi lƣơng cho
công chức, viên chức bộ máy Nhà nƣớc, chi hàng hóa, dịch vụ công đáp ứng
nhu cầu tiêu dùng công cộng của các tầng lớp dân cƣ...
Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hay hoàn trả không
trực tiếp; đƣợc thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số
lƣợng của những địa chỉ cụ thể đều đƣợc hoàn lại dƣới hình thức các khoản
chi NSNN. Điều này đƣợc quyết định bởi những chức năng tổng hợp về KTXH của Nhà nƣớc.


13

c. Phân loại chi NSNN
Chi NSNN là một trong các phƣơng tiện để thực hiện một hoạt động
công cộng. Một khoản chi phục vụ một mục tiêu. Khoản chi là thứ yếu so với
mục đích theo đuổi; song nó ảnh hƣởng tích cực đến quá trình tổ chức thực
hiện để đạt đƣợc mục đích. Vì vậy, cần phải phân loại các khoản chi NSNN
theo các tiêu chí khác nhau và xét ảnh hƣởng của nó. Tùy thuộc vào các mục
tiêu khác nhau mà chi NSNN có cách cách phân loại sau:

- Phân loại theo chức năng của Nhà nước:
* Chi NSNN đƣợc thực hiện cho các hoạt động sau:
+ Xây dựng cơ sở hạ tầng.
+ Tòa án và viện kiểm sát.
+ Hệ thống quân đội và an ninh xã hội.
+ Hệ thống giáo dục.
+ Hệ thống an sinh xã hội.
+ Hỗ trợ cho các doanh nghiệp.
+ Hệ thống quản lý hành chính nhà nƣớc.
+ Chi tiêu cho các chính sách đặc biệt (viện trợ nước ngoài, ngoại giao,
chính trị...).
+ Chi khác.
Cách phân loại này giúp cho Chính phủ thiết lập những chƣơng trình
hoạt động một cách hợp lý, theo những mục đích hay lợi ích muốn đạt tới.
Mặt khác, cách phân loại này cho phép đo lƣờng những biến chuyển về bản
chất của những chƣơng trình và những biến đổi trong việc phân phối nguồn
lực của Chính phủ giữa các chƣơng trình và các khu vực công quyền.
- Phân loại theo ngành kinh tế quốc dân: là cách phân loại dựa vào
chức năng của nhà nƣớc đối với các ngành nhƣ: nông nghiệp; lâm nghiệp;
thủy lợi; thủy sản; công nghiệp khai thác mỏ; công nghiệp chế biến; xây


14

dựng; khách sạn, nhà hàng và du lịch; giao thông vận tải, kho bãi và thông tin
liên lạc; tài chính - tín dụng; khoa học và công nghệ; quản lý nhà nƣớc và an
ninh - quốc phòng; giáo dục và đào tạo; y tế và các hoạt động xã hội; hoạt
động văn hóa, thể thao...
- Phân loại theo tính chất kinh tế: chi NSNN đƣợc chia thành hai loại là

chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát triển.
+ Các khoản chi thƣờng xuyên mang tính chất là các khoản chi cho tiêu

dùng xã hội và gắn liền với chức năng quản lý xã hội của Nhà nƣớc. Hàng
năm, NSNN chi một số lƣợng khá lớn các nguồn tài chính cho lĩnh vực không
sản xuất này.
+ Chi đầu tƣ phát triển là hoạt động phân phối các nguồn tài chính cho sự
phát triển của lĩnh vực sản xuất và các ngành kinh tế quốc dân. Khoản chi này
mang tính chất tích lũy, có ảnh hƣởng trực tiếp đến tăng năng suất xã hội và đối
với các quan hệ cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân. Chi đầu tƣ phát

triển bao gồm những khoản chi cơ bản sau: chi xây dựng các công trình thuộc
kết cấu hạ tầng KT-XH (ưu tiên cho những công trình không có khả năng thu
hồi vốn), chi đầu tƣ và hỗ trợ cho các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần
thiết có sự tham gia của Nhà nƣớc, chi hỗ trợ cho quỹ hỗ trợ tài chính của
Chính phủ, chi dự trữ Nhà nƣớc.
- Phân loại theo quy trình lập ngân sách: căn cứ quy trình lập ngân sách,
chi NSNN đƣợc phân thành chi NSNN theo các yếu tố đầu vào và chi NSNN
theo kết quả đầu ra. Với cách phân chia chi NSNN theo các yếu tố đầu vào, chủ
yếu dựa vào sự liệt kê các khoản mục mua sắm các phƣơng tiện cần thiết cho
hoạt động của các cơ quan, đơn vị; để qua đó, Chính phủ xác lập mức kinh phí
tài trợ. Thông thƣờng có các khoản mục cơ bản nhƣ: chi mua tài

sản cố định; chi mua tài sản lƣu động; chi tiền lƣơng và các khoản phụ cấp;
chi bằng tiền khác. Theo cách phân chia chi NSNN theo kết quả đầu ra, mức


15

phân bổ kinh phí cho một cơ quan, đơn vị không căn cứ vào các yếu tố đầu

vào mà dựa vào khối lƣợng công việc đầu ra và kết quả tác động đến mục tiêu
hoạt động của cơ quan, đơn vị đó; qua đó, giúp Chính phủ thực hiện phân bổ
nguồn lực tài chính nhằm đạt đƣợc những mục tiêu chiến lƣợc một cách có
hiệu quả và hiệu lực.
1.1.3. Chi thƣờng xuyên NSNN
a. Khái niệm chi thường xuyên
Chi thƣờng xuyên NSNN là quá trình phân phối và sử dụng các nguồn
tài chính đã tập trung đƣợc vào NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi giúp
bộ máy nhà nƣớc vận hành và thực hiện nhiệm vụ của mình, đồng thời đảm
bảo chi cho các hoạt động sự nghiệp nhằm cung ứng các hàng hóa công cộng
gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý KT-XH.
b. Đặc điểm chi thường xuyên
Đại bộ phận các khoản chi thƣờng xuyên từ NSNN đều mang tính ổn
định và có tính chu kỳ trong một khoảng thời gian hàng tháng, hàng quý, hàng
năm.
Các khoản chi thƣờng xuyên phần lớn nhằm mục đích tiêu dùng. Hầu
hết các khoản chi thƣờng xuyên nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý
hành chính, hoạt động sự nghiệp, về an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã
hội và các hoạt động xã hội khác do Nhà nƣớc tổ chức. Các hoạt động này
hầu nhƣ không trực tiếp tạo ra của cải vật chất, tuy nhiên những khoản chi
thƣờng xuyên lại có tác dụng quan trọng đối với phát triển kinh tế vì nó tạo ra
một môi trƣờng kinh tế ổn định, nâng cao chất lƣợng lao động thông qua các
khoản chi cho giáo dục đào tạo.
Phạm vi và mức độ chi thƣờng xuyên NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức
bộ máy Nhà nƣớc và việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của
Nhà nƣớc trong từng thời kỳ, vì phần lớn các khoản chi thƣờng xuyên


16

nhằm duy trì hoạt động bình thƣờng, hiệu quả của bộ máy quản lý Nhà nƣớc.
Nguồn lực tài chính trang trải cho các khoản chi thƣờng xuyên đƣợc
phân bổ tƣơng đối đều giữa các quý trong năm, giữa các tháng trong quý và
giữa các năm trong kỳ kế hoạch.
Việc sử dụng kinh phí thƣờng xuyên đƣợc thực hiện thông qua hai
hình thức cấp phát thanh toán và cấp tạm ứng. Cũng nhƣ các khoản chi khác
của NSNN, việc sử dụng kinh phí thƣờng xuyên phải đúng mục đích, tiết
kiệm và có hiệu quả.
Chi thƣờng xuyên chủ yếu chi cho con ngƣời, sự việc nên nó không
làm tăng thêm tài sản hữu hình của Quốc gia.
Hiệu quả của chi thƣờng xuyên không đơn thuần về mặt kinh tế mà
đƣợc thể hiện qua sự ổn định chính trị, xã hội từ đó thúc đẩy sự phát triển bền
vững của đất nƣớc.
c. Vai trò chi thường xuyên
- Đảm bảo nguồn tài chính cho hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc.
- Thƣớc đo quan trọng để đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan
nhà nƣớc khi đem so sánh giữa số chi NSNN với các mặt kinh tế, hiệu suất,
hiệu ích của các khoản chi này.
- Đảm bảo cho Nhà nƣớc có thể thực hiện sản xuất và cung ứng một
phần hàng hóa công cộng.
- Trợ giúp đắc lực cho sự phát triển kinh tế.
d. Điều kiện chi thường xuyên ngân sách nhà nước
- Các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách đƣợc cấp có thẩm
quyền giao và phê chuẩn;
- Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do cơ quan nhà nƣớc có
thẩm quyền quy định;
- Đƣợc thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc ngƣời đƣợc ủy quyền