Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, lý luận và thực tiễn

1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, nhằm đáp ứng các yêu cầu của quá trình quản lý đất
nước trong thời kỳ hội nhập kinh tế thế giới, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
ở nước ta đã ban hành một số lượng rất lớn các văn bản quy phạm pháp luật, góp
phần hình thành và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo tiền đề cho công
cuộc đổi mới đất nước.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật ở nước ta hiện nay vẫn còn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế, chưa
đáp ứng được các yêu cầu của công cuộc đổi mới toàn diện đời sống kinh tế xã hội,
đặc biệt là trong điều kiện Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của nhiều tổ
chức quốc tế. Một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu là vì hoạt động dự báo, đánh giá những tác
động của văn bản trước khi được ban hành còn mới mẻ, chưa được quan tâm đầu tư,
thực hiện còn mang nặng tính hình thức. Vì vậy, việc đánh giá tác động của các văn
bản quy phạm pháp luật là hết sức cần thiết. Điều này nhằm chỉ ra những tác động
tích cực và cả những tác động tiêu cực của văn bản quy phạm pháp luật để có những
biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành. Việc đánh giá này trong
quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm bắt được những gì đang
thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và
hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai.
Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là một công cụ không thể
thiếu đối với quy trình làm luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Chất lượng
của bản báo cáo đánh giá tác động - kết quả của hoạt động đánh giá tác động của
văn bản quy phạm pháp luật - thường được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan
chuyên môn về lập pháp. Từ thực tiễn áp dụng, tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế
châu Âu OECD kết luận rằng việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp
luật đã giúp cải thiện cách thức, động lực và văn hóa hoạch định chính sách. Cụ thể
như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng các

chính sách không cần thiết, kém chất lượng: tại Hà Lan, việc đánh giá tác động này


2

làm giảm và thay đổi 20% các chính sách; tại Hàn Quốc, trên 25% chính sách
không được Ủy ban cải cách chính sách chấp thuận; còn tại Anh, sau khi tuân thủ
quy định mới về nhiệt độ bảo quản thực phẩm, số tiền tiết kiệm được hàng năm lên
tới 40 triệu bảng (vì báo cáo đánh giá tác động cho thấy việc tăng nhiệt độ bảo quản
thực phẩm không gây ảnh hưởng đến chất lượng thực phẩm)…
Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu tình hình đánh giá tác động của văn bản
quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay là hết sức cần thiết. Trên cơ sở đó, tác giả đề
xuất các giải pháp nhằm sửa đổi, thay thế kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật
lạc hậu, không còn phù hợp với thực tiễn cuộc sống; đồng thời nâng cao chất lượng
đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Xuất phát từ những đòi hỏi mang tính thực tiễn và nhu cầu bức thiết nêu trên,
tác giả đã quyết định chọn đề tài: “ Đánh giá tác động của văn bản quy phạm
pháp luật - lý luận và thực tiễn ” làm đề tài luận văn nghiên cứu của mình.
2. Tổng quan các nghiên cứu thực nghiệm
Có khá nhiều nghiên cứu quốc tế và trong nước về các khía cạnh liên quan tới
hoạt động đánh giá tác động của văn bản pháp luật nói chung và văn bản quy phạm
pháp luật nói riêng. Các bài nghiên cứu này thường tập trung phân tích cách thức
triển khai một báo cáo đánh giá tác động của văn bản pháp luật, sự phù hợp của việc
đánh giá này tại Việt Nam…
Đã có một số tác giả trong nước quan tâm nghiên cứu về vấn đề này như:
nghiên cứu của PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (23), tr. 2228; Nguyễn Minh Tuấn (2011), Sử dụng công cụ đánh giá dự báo tác động pháp
luật (RIA) trong quá trình hoạch định chính sách, Trung tâm thông tin và dự báo
kinh tế - xã hội Quốc gia, Hà Nội; hay nghiên cứu của TS. Nguyễn Thị Kim Thoa,
ThS. Nguyễn Thị Hạnh (2008), “Đánh giá tác động pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu

lập pháp,(6), tr. 53-58. Cả ba nghiên cứu nói trên đều chỉ ra rằng đánh giá tác động
pháp luật là một xu hương toàn cầu, nó giúp quản lý chặt chẽ việc ban hành chính
sách và các văn bản pháp luật. Việc đánh giá tác động của văn bản pháp luật còn
được tiến hành trước và sau khi ban hành. Điểm giống nhau của cả 3 nghiên cứu


3

này là họ cùng đi đến một kết luận chung: hoạt động đánh giá tác động của văn bản
pháp luật cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định và các cấp độ khác
nhau; trong từng trường hợp cụ thể những đánh giá cần được cụ thể hóa trên cơ sở
xác định rõ mục đích yêu cầu và mức độ cần thiết của việc đánh giá. Tuy nhiên,
cách tiếp cận của các tác giả trên là không giống nhau. PGS.TS Nguyễn Minh Đoan
(2009) phân tích dựa trên các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp
luật. Tác giả Nguyễn Minh Tuấn (2011) lại trình bày phương thức sử dụng công cụ
đánh giá dự báo tác động pháp luật trong quá trình hoạch định chính sách. Còn TS.
Nguyễn Thị Kim Thoa và Ths. Nguyễn Thị Hạnh (2008) nghiên cứu tổng thể của
việc đánh giá tác động pháp luật nói chung để đưa ra những luận điểm chứng minh
tầm quan trọng của việc đánh giá này.
Một nghiên cứu khác của Scott Jacob (2006), “Current Trends and Processes
in RIA: The challenges of mainstreaming RIA into policy making”, tiến hành phân
tích và đưa ra những xu hướng hiện nay trong quá trình đánh giá dự báo tác động
của văn bản pháp luật. Sự đóng góp đặc biệt của nghiên cứu này là chỉ ra được
những xu hướng đánh giá tác động của văn bản pháp luật được các nước tiên tiến
trên thế giới sử dụng trong khoảng thời gian từ 2002 đến 2006. Theo đó, việc đánh
giá dự báo tác động của văn bản pháp luật được lồng ghép vào quá trình làm chính
sách. Và để đạt được một mức độ bền vững của đánh giá, chính phủ các nước cần
có một chiến lược rõ ràng nhằm vào các thể chế về năng lực và các ưu đãi trong hệ
thống điều hành của chính phủ như: phát triển các chiến lược tư vấn đa cấp, quan
tâm nhiều hơn để thu thập dữ liệu và các vấn đề về chất lượng dữ liệu; hướng dẫn

sử dụng việc đánh giá kỹ thuật tốt hơn…
Nghiên cứu về quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật của các văn bản
pháp luật nói chung, Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình
đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ
chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ, Hà Nội,
đã đưa ra được cách thức xây dựng một đánh giá dự báo tác động pháp luật đầy đủ,
bao gồm từ việc đánh giá ban đầu, xây dựng một báo cáo đánh giá sơ bộ, tham khảo
lấy ý kiến, thu thập số liệu, sau cùng là đi đến phân tích và thảo luận kết quả.


4

Nghiên cứu cũng tổng hợp được những phương pháp đánh giá tác động pháp luật như:
phương pháp chi phí lợi ích, phương pháp hiệu quả chi phí (mô hình chi phí chuẩn)…
Phân tích những tác động pháp lý ở các nước OECD, Delia Rodrigo (2005),
“Regulatory impact Analysis in OECD countries challenges for developing
countries”, chỉ ra rằng việc đánh giá tác động của văn bản pháp luật không phải là
một cơ sở đầy đủ để quyết định chính sách nhưng nó cần được sử dụng một cách tốt
nhất như một công cụ để nâng cao chất lượng chính trị. Nghiên cứu này cũng đề cập
sâu đến vấn đề ở các nước đang phát triển, quá trình thực hiện báo cáo đánh giá tác
động văn bản pháp luật mới chỉ đang bắt đầu áp dụng một số hình thức đơn lẻ. Các
phương pháp này là chưa đầy đủ và không được áp dụng một cách có hệ thống trên
lĩnh vực chính sách. Kết luận quan trọng của nghiên cứu này là: không có mô hình
đúng và chuẩn đối với hoạt động đánh giá tác động của văn bản pháp luật, các mô
hình thích hợp sẽ phụ thuộc vào chính trị, văn hóa, đặc điểm xã hội của mỗi quốc
gia.
Tóm lại, đa số các nghiên cứu đều chỉ ra được những tiêu chí và phương pháp
đánh giá tác động của văn bản pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật
nói riêng; việc đánh giá này là rất cần thiết trong việc điều hành chính sách. Nhưng
chưa có một nghiên cứu cụ thể nào quan tâm và đi sâu phân tích thực trạng đánh giá

tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong khoảng 10 năm trở lại
đây; thêm vào đó tác giả lấy một số ví dụ cụ thể để tiến hành phân tích hoạt động
đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, từ đó đưa ra những kết luận và
khuyến nghị chính sách. Do đó, đề tài nghiên cứu này là thực sự cần thiết.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu một cách khoa học về tình hình đánh giá tác động của
văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam, luận văn hướng đến mục tiêu làm rõ bản
chất và vai trò của việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. Trong
đó, tập trung phân tích về khái niệm, ý nghĩa, vai trò, nội dung và phương pháp của
đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, luận văn còn đánh giá
thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta
trong thời gian qua nhằm chỉ ra được những thành tựu đạt được, những hạn chế


5

thiếu sót và những nguyên nhân gây hạn chế trong hoạt động đánh giá tác động của
văn bản quy phạm pháp luật. Từ đó đề ra những giải pháp kiến nghị nhằm nâng cao
hiệu quả hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong
thời gian tới. Để làm rõ mục tiêu trên, luận văn hướng đến trả lời các câu hỏi sau:
- Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật có vai trò và ý nghĩa như
thế nào đối với đời sống kinh tế xã hội của một quốc gia?
- Các phương pháp đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là gì?
- Thực trạng hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở
nước ta hiện nay ra sao?
- Những giải pháp và khuyến nghị nào rút ra được qua những phân tích trên?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động đánh giá tác động của văn bản
quy phạm pháp luật. Theo đó, phạm vi nghiên cứu tập trung vào việc phân tích đánh
giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành tại Việt Nam từ

năm 2008 đến nay. Sở dĩ tác giả lấy mốc thời gian này là vì đây là năm ra đời của
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, văn bản luật đầu tiên ở nước ta
quy định về hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. Đồng
thời, thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật ở nước
ta hiện nay cũng chỉ dừng ở mức đánh giá tác động trước khi ban hành.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp nghiên cứu luận của Chủ nghĩa Mác Lê Nin với phép biện chứng duy vật và lịch sử, gắn với tư tưởng Hổ Chí Minh,
cùng các phương pháp nghiên cứu khoa học chuyên ngành để thống kê, so sánh,
phân tích và tổng hợp nhằm làm rõ các vấn đề nghiên cứu. Đặc biệt là các phương
pháp phân tích tổng hợp và so sánh luật sẽ sử dụng triệt để nhằm làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận cũng như thực tiễn hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy
phạm pháp luật.
6. Những đóng góp khoa học của luận văn


6

Về mặt lý luận, luận văn đã hệ thống hóa một số vấn đề cơ bản về việc đánh giá
tác động của văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó đặc biệt đề cập sâu đến các nội
dung và phương pháp đánh giá phù hợp với điều kiện phát triển ở nước ta hiện nay.
Về mặt thực tiễn, luận văn đã cho thấy thực trạng quy định pháp luật và thực
tiễn thực hiện hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong
khoảng 10 năm trở lại đây. Và một trong những kết luận quan trọng của bài nghiên
cứu là: cần thiết phải phân tích nhiều nội dung đánh giá kết hợp với nhau trong việc
đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. Luận văn cũng thành công trong
việc đưa ra ví dụ nhằm phân tích báo cáo đánh giá tác động của một số văn bản quy
phạm pháp luật trên các lĩnh vực quan trọng của đất nước, từ đó rút ra được những
khuyến nghị trong thực tế triển khai hoạt động đánh giá tác động này. Bên cạnh
đấy, luận văn còn chỉ ra rằng việc tham vấn ý kiến công chúng có vai trò rất quan
trọng trong quá trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản quy phạm

pháp luật. Cuối cùng luận văn đề ra được những giải pháp và kiến nghị nhằm nâng
cao hiệu quả hoạt động đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta
trong thời gian tới, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp
luật, thúc đảy sự phát triển kinh tế, xã hội.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài danh mục các hình, bảng biểu, danh mục các chữ viết tắt, danh mục các
tài liệu tham khảo, lời cam đoan và các phụ lục, luận văn được kết cấu như sau:
Lời mở đầu
Chương 1: Những vấn đề lý luận về đánh giá tác động của văn bản quy phạm
pháp luật
Chương 2: Thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện hoạt động đánh
giá văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta hiện nay
Chương 3: Giải pháp và kiến nghị nâng cao hiệu quả hoạt động đánh giá tác
động văn bản quy phạm pháp luật
Kết luận


7

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1 Khái niệm đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 thì “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy
định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt
buộc chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”
Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn của khái niệm văn

bản quy phạm pháp luật, nhằm khắc phục hạn chế trong việc phân định khái niệm
văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn
bản khác của cơ quan nhà nước được ban hành trong thời gian qua, Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bổ sung khái niệm quy phạm pháp luật,
đồng thời hoàn thiện hơn khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể như sau:
- Về khái niệm “quy phạm pháp luật”, khoản 1 Điều 3 quy định: “Quy phạm
pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi
lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn
vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong
luật này ban hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện”.
- Về khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật”, Điều 2 quy định: “Văn bản quy
phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng
thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong luật này. Văn bản có chứa
quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình
tự, thủ tục quy định trong luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.
Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có rất nhiều công cụ,
cách thức để nâng cao chất lượng cho văn bản quy phạm pháp luật. Một trong


8

những công cụ này chính là hoạt động đánh giá tác động của văn bản quy phạm
pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật có vai trò, tác dụng vô cùng quan trọng trong đời
sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài, nên khi
ban hành cần tiến hành đánh giá tác động của nó thật khoa học và chính xác.
Việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật thường được tiến hành
trong hai trường hợp: đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật (đánh giá có tính chất dự báo về khả năng tác động của dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật) và đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật (đánh

giá kết quả tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật trong đời sống xã hội).
Đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhằm dự báo
những tác động tích cực, tiêu cực của dự thảo văn bản để có biện pháp khắc phục
chúng trước hoặc sau khi ban hành. Đồng thời đánh giá khả năng tác động của dự
thảo văn bản còn là cơ sở so sánh, đánh giá hiệu quả của văn bản quy phạm pháp
luật sau khoảng thời gian thi hành nhất định. Việc đánh giá hiệu quả của văn bản
quy phạm pháp luật trong quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm
bắt được những gì đang thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện văn bản quy
phạm pháp luật nói riêng, hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai1.
Ở góc độ khác, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là
một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách. Đặc
điểm của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật là tìm ra một phương
pháp tối ưu, phương pháp có thể giúp đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn
đề mà thực tiễn điều hành chính sách đặt ra. Điều đó phải được làm một cách khẩn
trương, hiệu quả, minh bạch và không tốn kém. Công cụ này có thể được sử dụng
nhằm đánh giá: [i] Tác động tiềm năng về xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế;
[ii] Tác động đến hệ thống văn bản chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết
định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (hướng dẫn về các thông
lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…); [iii] Tác

1 Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí
nghiên cứu lập pháp, (23), tr. 22.


9

động đến các nhóm chủ thể trong xã hội (người tiêu dùng, doanh nghiêp, nhân viên,
nông thôn, đô thị, tôn giáo, giới…)2.
Thực hiện đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là bảo đảm thu
hút sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách. Quá trình thực

hiện này giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được
giải quyết, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế, từ đó tham
mưu cho cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng đắn, hiệu quả hơn. Về phía
cơ quan ban hành, việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật chính là
nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, làm cơ sở
để các thành viên Chính phủ, Đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án
giải quyết vấn đề một cách phù hợp hiệu quả và kinh tế.
Đứng về mặt ban hành chính sách mang tính vĩ mô, việc đánh giá tác động văn
bản quy phạm pháp luật mang lại những kết quả sau: [i] Giảm bớt rủi ro các lỗi về
chính sách; [ii] Cải thiện tình hình lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật vì văn
bản chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc tương đối đầy đủ các tác động kinh tế xã hội và thấy lợi ích của việc thi hành lớn hơn chi phí.
Từ những phân tích trên, có thể thấy “Đánh giá tác động của văn bản quy phạm
phạm pháp luật là tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính
sách, bằng việc phân tích chi phí, kết quả từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật”3
. Quá trình này nhằm đưa ra nhiều phương án khác nhau để nghiên cứu, phân tích,
đánh giá so sánh tác động của các giải pháp. Từ đó cung cấp cho các cơ quan có
thẩm quyền nhằm lựa chọn những phương án tốt nhất. Công cụ này được sử dụng
để đánh giá tất cả các tác động kinh tế, xã hội, môi trường, chính trị và tài chính…
của văn bản quy phạm pháp luật; đánh giá tất cả các văn bản quy phạm pháp luật từ
trung ương đến địa phương.
1.2 Vai trò, ý nghĩa của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật.

2 Hoàng Thế Liên (chủ biên, 2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy
phạm pháp luật, Bộ Tư pháp và UNDP, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.252.
3 Nguyễn Thị Kim Thoa, Nguyễn Thị Hạnh (2008), “Đánh giá tác động pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập
pháp,(6), tr. 53.


10

Văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản pháp luật chứa đựng các quy
phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, điều chỉnh các quan hệ xã hội có tính
chất quan trọng trong phạm vi toàn đất nước. Chính vì vậy trong quá trình xây dựng
cơ quan soạn thảo cần tính toán, xem xét kỹ lưỡng để cho ra đời một văn bản quy
phạm pháp luật tốt nhất có thể. Do đó, đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp
luật là một khâu quan trọng góp phần nâng cao chất lượng cũng như đẩy mạnh hiệu
quả của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ giúp cơ quan có thẩm
quyền có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ giải quyết trong văn bản quy
phạm pháp luật. Không chỉ riêng Việt Nam mà rất nhiều các quốc gia trên thế giới
từ lâu đã đề cao vai trò của việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật. Quá
trình này là yêu cầu bắt buộc tại 13 quốc gia thành viên của tổ chức hợp tác và phát
triển kinh tế châu Âu (OECD). Sở dĩ, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp
luật ngày càng được nhiều quốc gia quan tâm và sử dụng bởi nó mang lại những
hiệu quả vô cùng thiết thực. Cụ thể như sau:
1.2.1 Là công cụ hoạch định chính sách và lập pháp hữu hiệu.
Quá trình thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật buộc các cơ
quan soạn thảo phải xác định rõ ràng mục tiêu của đề xuất thay đổi chính sách trong
văn bản quy phạm pháp luật; cũng như đánh giá đầy đủ các tác động của những
thay đổi chính sách và ảnh hưởng nằm ngoài dự kiến đối với các nhóm không phải
là mục tiêu của những thay đổi đó. Cơ quan tổ chức soạn thảo sẽ phải xây dựng báo
cáo đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, trong đó phải nêu rõ các vấn
đề cần giải quyết, các giải pháp đối với từng vấn đề, chi phí lợi ích của các giải
pháp. Đây chính là tiền đề quan trọng cho việc hoạch định các phương án giải
quyết, các phương án thay thế nhằm đạt được các mục tiêu chính sách đã đề ra.
Điều này đảm bảo cho nội dung của văn bản quy phạm pháp luật có tính đa chiều,
bám sát quy trình vận động phát triển của nền kình tế xã hội, giảm bớt các sai lầm
về chính sách.
Trên thế giới, việc đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật đã trở
thành công cụ hoạch định chính sách quan trọng để đánh giá đầy đủ và toàn diện về

11

các chính sách. Nó là một bức tranh sinh động phản ánh trung thực các mối quan hệ
xã hội và các phương án giải quyết bài toán chính sách được đặt ra. Với tính năng
ưu việt của mình, đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật sẽ phân tích, đo
lường đầy đủ cụ thể các tác động tích cực, tiêu cực, lượng hóa chi phí và lợi ích của
các phương án chính sách trong mối quan hệ tổng thể với các chính sách pháp luật
khác ở các văn bản quy phạm pháp luật liên quan của Nhà nước (bởi một trong
những yêu cầu đảm bảo chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật là đảm bảo tính
đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật), các điều ước quốc tế và nguồn lực
đảm bảo thực hiện.
1.2.2 Đảm bảo và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, cải
thiện tình trạng lạm phát về văn bản quy phạm pháp luật.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp
luật đã trở thành khâu bắt buộc trong quá trình lập pháp với ý nghĩa như một công
cụ kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Một văn bản quy phạm pháp
luật được xem là chất lượng tốt khi chính văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra khi
ban hành, phù hợp với đường lối chính trị chung, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất đồng bộ và tính khả thi trong thực tiễn nhằm điều chỉnh kịp thời các
vấn đề bức thiết của đời sống kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Nói một cách chi
tiết hơn thì đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là phân tích toàn
diện, tổng thể về các phương án chính sách trong mối tương quan giữa chi phí và lợi
ích, đánh giá tiềm năng các tác động trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, thống nhất hài hòa
giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội và đảm bảo, nâng cao chất lượng môi
trường, lồng ghép các yếu tố phát triển bền vững vào nội dung pháp luật. Từ đó,
giúp các cơ quan có thẩm quyền lựa chọn được các phương án chính sách tối ưu và
cho ra đời một sản phẩm lập pháp có tính bền vững, ổn định và khả thi.
Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật còn giúp giảm thiểu văn

bản kém chất lượng và tạo ra tính bền vững cho chính sách. Cụ thể là nó góp phần
giảm thiểu các tác động tiêu cực của pháp luật, hạn chế việc làm tăng gánh nặng
pháp luật tới các đối tượng, hạn chế chi phí quản lý ở mức tối thiểu nhưng đem lại
hiệu quả vì đạt được mục tiêu đề ra. Vì vậy, nếu làm tốt, việc đánh giá tác động của


12

văn bản quy phạm pháp luật sẽ nâng cao hiệu quả chi phí của các quyết định liên
quan đến quản lý nhà nước, qua đó giảm được số các quy định chất lượng thấp và
không cần thiết. Sau quá trình đánh giá tác động, nếu văn bản quy phạm pháp luật
đó là chưa thực sự cần thiết thì Nhà nước có thể thực hiện các công cụ khác điều
chỉnh góp phần giảm chi phí cho ngân sách nhà nước mà vẫn đem lại hiệu quả cho
xã hội.
1.2.3 Đảm bảo quy trình xây dựng pháp luật được công khai, minh bạch.
Xây dựng pháp luật dựa trên cơ sở đánh giá tác động là quá trình học hỏi và
tham vấn ý kiến các bên liên quan, thể hiện trách nhiệm của cơ quan ban hành với
đối tượng chịu tác động. Tính minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật cũng
được bảo đảm dựa trên cơ sở tham vấn ý kiến đối tượng chịu tác động rất đa dạng.
Thực tế, nếu không có sự tham vấn ý kiến, quá trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật sẽ không thấy hết được những mặt lợi, mặt hạn chế đối với xã hội. Và như
vậy khi đi vào cuộc sống sẽ không phù hợp, dễ dẫn đến việc đối tượng chịu tác
động không tuân thủ, từ đó hiệu quả của chính sách pháp luật không được như
mong muốn. Quá trình này sẽ góp phần củng cố niềm tin của dân chúng vào luật
pháp và chính sách, giảm được các rủi ro cho khu vực tư nhân, giảm độc quyền
thông tin.
Quá trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm thu
hút được sự tham gia của công chúng vào việc hoạch định chính sách, bởi pháp luật
tác động đến nhiều chủ thể trong xã hội. Do đó, để đảm bảo tính khả thi, gần gũi và
dễ chấp nhận thì nó phải được bàn luận bởi đa số công chúng. Chân lý chưa hẳn

thuộc về đa số, nhưng phần lớn chân lý đều nằm ở đa số cho nên việc đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo sự tham gia của công chúng,
nhất là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách pháp luật. Việc
tham vấn, trao đổi, phản biện giữa các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính
sách pháp luật không chỉ phát huy quyền làm chủ của nhân dân trên tinh thần “dân
biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” mà nhờ đó cũng nâng cao độ minh bạch của
chính sách pháp luật; xây dựng và củng cố niềm tin của công chúng vào những
quyết sách của Chính phủ; tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan; tạo sự


13

đồng thuận cao trong xã hội; giảm bớt tác động của nhóm có đặc quyền đối với quá
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật làm cho quy trình lập pháp trở nên công
khai, minh bạch hơn.
Bên cạnh đó, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cũng giúp thay
đổi văn hóa và tư duy quản lý nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và
các quy định mang tính hình thức. Qua đó, tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan
nhà nước đối với dân chúng và xã hội; thúc đẩy văn hóa quản lý theo hướng phục
vụ hơn là kiểm soát và xây dựng một Chính phủ năng động; sử dụng các phương
pháp quản lý hợp lý hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi.
1.2.4 Nâng cao tính cạnh tranh của nền kinh tế, đảm bảo công bằng xã hội.
Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật góp phần hình thành một
nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, một xã hội công bằng, văn minh, đảm bảo các
mục tiêu phát triển bền vững. Thông qua hoạt động này, những quy định không cần
thiết, tạo ra gánh nặng cho xã hội và làm méo mó hoạt động của thị trường, làm
giảm sức cạnh tranh của doanh nghiệp và cả nền kinh tế sẽ bị loại bỏ. Ngày nay,
trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, thì việc sử dụng công cụ đánh giá tác động
của văn bản quy phạm pháp luật càng góp phần cải thiện năng lực điều hành kinh tế
của Chính phủ trong việc cắt giảm các chi phí, rủi ro từ các quy định của pháp luật

và các rào cản thương mại để tạo ra một môi trường đầu tư tích cực cho doanh
nghiệp.
Ngoài ra việc đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật còn tiết chế tác
động tiêu cực đến cạnh tranh, giúp nhà hoạch định chính sách so sánh được lợi ích
của cộng đồng với những chi phí bỏ ra, phù hợp tình hình thực tế và không tạo thêm
chi phí phát sinh quá lớn. Ví dụ, trong lĩnh vực thương mại các văn bản quy phạm
pháp luật cần tránh việc gây trở ngại cho việc ra nhập, rút lui khỏi thị trường và
ngăn cản quá trình sáng tạo. Văn bản quy phạm pháp luật không nên hạn chế cạnh
tranh trừ khi đảm bảo được rằng: Lợi ích của cộng đồng từ việc hạn chế cạnh tranh
lớn hơn chi phí.
Thông qua quá trình đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan
soạn thảo cũng xây dựng được văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, phù hợp với


14

lợi ích quốc gia và đảm bảo tuân thủ các điều ước quốc tế. Nói rộng ra, việc đánh
giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ góp phần tạo nên hệ thống pháp
luật hoàn chỉnh, tạo ra hành lang pháp lý rõ ràng, thúc đẩy nền kinh tế phát triển
theo hướng tích cực. Kết quả cao nhất của việc đánh giá văn bản quy phạm pháp
luật là hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, hội nhập sâu rộng vào nền
kinh tế toàn cầu trong nền tảng duy trì một xã hội công bằng.
1.3 Quy trình và nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp
luật.
1.3.1 Quy trình đánh giá tác dộng của văn bản quy phạm pháp luật.
Quy trình đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành
qua 05 bước cơ bản sau đây:
Bước 1: Mô tả tóm tắt chính sách, các giải pháp chính sách và xác định trọng
tâm đánh giá
Tại bước này, cơ quan thực hiện đánh giá tác động cần mô tả được vấn đề thực

tiễn và nội dung chính sách, hành động của chính phủ nhằm giải quyết vấn đề đó.
Cụ thể là cần mô tả được mục tiêu chính sách đề xuất, các chỉ tiêu cụ thể đối với các
mục tiêu và các giải pháp chính sách đang được cân nhắc. Sau đó, cần xác định các
đối tượng bị ảnh hưởng bởi đề án chính sách, sắp xếp và phân nhóm các đối tượng
bị ảnh hưởng theo các tiêu chí đã lựa chọn. Đồng thời, phải xác định và nhận diện
trước các tác động tiềm tàng mà chính sách đó sẽ mang lại.
Việc xác định trọng tâm và xây dựng kế hoạch triển khai cần được cân đối với
nguồn lực (tài chính và thời gian) dành cho đánh giá tác động. Trên cơ sở trọng tâm
đánh giá được xác định và nguồn lực được phân bổ, nhóm chuyên gia đánh giá tác
động sẽ được thành lập.
Bước 2: Đánh giá các tác động của văn bản quy phạm pháp luật
Đây được xem là hạt nhân trung tâm của hoạt động đánh giá tác động văn bản
quy phạm pháp luật. Do đó, trong quá trình đánh giá tác động văn bản quy phạm
pháp luật, không thể tùy tiện đánh giá các nội dung của phương án được đề xuất mà
không dựa trên những luận cứ khoa học. Một quá trình đánh giá tác động phải trải


15

qua nhiều công đoạn kỹ thuật khác nhau theo một quá trình mang tính hệ thống
phản ánh được những tác động tới kinh tế, xã hội, môi trường… của từng phương
án. Các chi phí lợi ích cũng phải được đo lường trên cơ sở tính toán cẩn thận bằng
các thông số kỹ thuật, để từ đó giúp các nhà hoạch định chính sách lựa chọn được
chính sách một cách hiệu quả. Cụ thể, các tác động cần được đánh giá là:
+ Đánh giá tác động về kinh tế
+ Đánh giá tác động về xã hội
+ Đánh giá tác động về thủ tục hành chính (nếu có)
+ Đánh giá tác động về giới (nếu có)
+ Đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật
Bước 3: Phân tích tổng hợp các tác động và xây dựng dự thảo báo cáo đánh

giá tác động
Tổng hợp, phân tích các tác động của các giải pháp chính sách là bước hết sức
quan trọng. Đối với một số chính sách có mục tiêu rõ ràng hoặc sẽ chủ yếu có thuần
túy tác động kinh tế hoặc thuần túy tác động xã hội, khi đó đơn vị đánh giá có thể
tổng hợp và phân tích hoặc đưa ra các phân tích so sánh và đưa ra khuyến nghị về
giải pháp chính sách được lựa chọn một cách dễ dàng hơn. Tuy nhiên trên thực tế,
nhiều chính sách mang lại đồng thời cả tác động kinh tế, tác động xã hội, bình đằng
giới và hệ thống pháp luật. Thực tế cho thấy, nhiều lợi ích kinh tế lại không hoàn
toàn song trùng với lợi ích về xã hội, bình đẳng giới hoặc môi trường, thậm chí
chúng có tỷ lệ nghịch với nhau. Vì vậy, vai trò quan trọng của đơn vị nghiên cứu là
tổng hợp tất cả các tác động, kết quả đánh giá, phân tích một các ngắn gọn, dễ đọc,
dễ hiểu làm cơ sở cho quá trình tham vấn ý kiến hoặc thảo luận với các chuyên gia.
Bước 4: Tham vấn ý kiến đối với kết quả và báo cáo đánh giá tác động
Việc tham vấn có thể được thực hiện với các chuyên gia, nhà khoa học, với
công chúng, với các đối tượng chịu sự điều chỉnh hoặc các hiệp hội doanh nghiệp,
tổ chức xã hội… Quá trình tham vấn có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức
như: hội thảo, thảo luận nhóm, xin ý kiến bằng văn bản, thông qua các phương tiện
thông tin đại chúng, Internet… Các ý kiến thu thập được từ quá trình tham vấn, đặc


16

biệt là về giải pháp chính sách nên được lựa chọn, cần được ghi chép, ghi thành văn
bản và xử lý trong quá trình quyết định về giải pháp chính sách được lựa chọn và
quá trình chỉnh lý, hoàn thiện báo cáo tiếp theo.
Bước 5: Chỉnh lý, hoàn thiện, ký xác nhận và công bố báo cáo
Sau quá trình tham vấn ý kiến, cơ quan thực hiện đánh giá tác động sẽ tiến hành
phân tích, cân nhắc các ý kiến từ quá trình tham vấn và tiến hành chỉnh lý, hoàn
thiện báo cáo đánh giá tác động. Trong báo cáo đánh giá tác động này sẽ phải xác
định rõ giải pháp chính sách được khuyến nghị lựa chọn. Báo cáo cuối cùng được

người có thẩm quyền của cơ quan chủ trì soạn thảo ký và công bố báo cáo theo quy
định tại Điều 36 - Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.
1.3.2 Nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật.
Nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật sẽ được xác định
lần lượt theo 04 yếu tố để đánh giá là:
Xác định các vấn đề bất cập
Xác định vấn đề bất cập là bước đầu tiên và quan trọng nhất trong nội dung
thực hiện đánh giá tác động. Việc xác định không chính xác vấn đề và nguyên nhân
của nó sẽ gây ra khó khăn trong việc thực hiện các phần còn lại của hoạt động đánh
giá tác động. Và thậm chí là không thể đề xuất được các giải pháp hiệu quả để giải
quyết vấn đề. Trước khi đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, người
thực hiện cần xác định chính xác vấn đề bất cập mà Nhà nước cần can thiệp bằng
pháp luật thông qua việc xác định hiện trạng, nguyên nhân dẫn đến bất cập và hậu
quả của vấn đề bất cập.
Xác định mục tiêu của chính sách
Mục tiêu của chính sách là mong muốn đạt được để giải quyết các bất cập của
cuộc sống sau khi xác định chính xác hậu quả của vấn đề bất cập gây ra. Trong phần
này cần nêu rõ các kết quả cuối cùng mà đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật mong muốn đạt được dựa trên nguồn lực thực tế của các bên liên quan.
Xác định được các phương án để giải quyết vấn đề


17

Xác định các phương án để đạt được mục tiêu đã đặt ra. Mỗi vấn đề có thể có từ
3- 6 phương án, trong đó phải có ít nhất một phương án “giữ nguyên hiện trạng”,
một phương án “sửa đổi, ban hành văn bản quy phạm pháp luật” - biện pháp can
thiệp trực tiếp và có một biện pháp khác không mang tính pháp lý.
Đánh giá tác động các phương án
Tùy vào mỗi vấn đề cần giải quyết mà ban soạn thảo quyết định đánh giá các

phương án đã được lựa chọn dựa trên phương pháp phân tích định lượng, hay
phương pháp phân tích định tính, hoặc kết hợp cả hai. Dữ liệu cho quá trình phân
tích này có thể được thu thập bằng nhiều hình thức khác nhau: dựa vào nguồn tài
liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, thông
qua phỏng vấn, lập bảng hỏi… Sau khi đã đánh giá tác động tích cực và tiêu cực
của các phương án, cơ quan soạn thảo văn bản phải so sánh các tác động này và đưa
ra lựa chọn. Khi so sánh thống nhất các phương án đã đề xuất, cần trình bày các ưu,
nhược điểm của từng phương án một cách thuyết phục để chứng minh phương án
được lựa chọn rõ ràng có ưu thế hơn so với các phương án khác.
Theo quy định tại Điều 6, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy
định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật thì nội dung đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật cần được
đánh giá tác động trên nhiều phương diện: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính (nêu
có), bình đẳng giới (nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật:
- Tác động về kinh tế của văn bản quy phạm pháp luật được đánh giá trên cơ sở
phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh
doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh
nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương,
chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế.
- Tác động về xã hội của văn bản quy phạm pháp luật cần được đánh giá trên cơ
sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm,
tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa
truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội.


18

- Tác động về giới của văn bản quy phạm pháp luật (nếu có) được đánh giá trên
cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện,
năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới.

- Tác động về thủ tục hành chính (nếu có) văn bản quy phạm pháp luật được
đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và
chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện văn bản.
- Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự
báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động
đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối
với các điều ước quốc tế.
1.4 Phương pháp đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật.
Đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật cần đánh giá mọi tác động cả về
tích cực và tiêu cực liên quan đến mỗi phương án được đề xuất. Các hướng đánh giá
có thể sử dụng là phân tích định tính, phân tích định lượng hoặc quy đổi thành tiền.
Việc cân nhắc chi phí và lợi ích của các phương án khác nhau sẽ cung cấp một cơ
sở mạnh cho việc phân tích. Ba phương pháp thích hợp nhất thường được sử dụng
là: phân tích chi phí lợi ích; phân tích hiệu quả chi phí và phân tích rủi ro. Tùy thuộc
vào mỗi văn bản quy phạm pháp luật khác nhau mà có thể lựa chọn áp dụng một
hay nhiều phương pháp trên, phù hợp với bản chất của vấn đề.
1.4.1 Phân tích chi phí lợi ích
Phân tích chi phí lợi ích là một công cụ ra quyết định được sử dụng cho việc
phân tích tác động kinh tế và xã hội của một chính sách hoặc cả văn bản quy phạm
pháp luật. Hai đặc điểm chính của phương pháp này là:
* Chi phí và lợi ích được thể hiện bằng giá trị tiền tệ và do vậy có thể so sánh
trực tiếp với nhau;
* Chi phí và lợi ích được đánh giá về phương diện toàn bộ nền kinh tế, và do
vậy đảm bảo được cái nhìn toàn cục. Điều này tương phản với những trường hợp
như đánh giá tài chính mà thường được sử dụng để đánh giá một cá nhân, một
doanh nghiệp hoặc một tổ chức4.


19

Như vậy, phương pháp phân tích chi phí lợi ích giúp lượng hóa các chi phí và
lợi ích cơ bản thành giá trị tiền tệ. Phương pháp này cho phép so sánh các phương
án về phương diện chi phí (hoặc lợi ích) xã hội ròng của chúng, qua đó góp phần tạo
điều kiện thuận lợi cho quá trình đánh giá và ra quyết định. Khi có thể, nên tiến
hành các phân tích về chi phí lợi ích hơn là phân tích về tính hiệu quả chi phí. Tuy
nhiên, một vấn đề của phương pháp này là những khó khăn nảy sinh khi tiến hành
đánh giá chi phí và lợi ích trong bối cảnh không có giá thị trường (ví dụ, như giá trị
thị trường của tinh thần làm việc). Do những tác động không thể đánh giá theo giá
trị tiền tệ đó mà phương pháp phân tích chi phí lợi ích thường được sử dụng kết hợp
cùng các phương pháp khác trong việc xem xét một vấn đề có nhiều khía cạnh.
Các quyết định về tính hiệu quả tổng thể của hành động pháp lý cần được thực
hiện trên cơ sở ảnh hưởng của nó đối với một nhóm trong xã hội. Các nhà xây dựng
chính sách cần ra quyết định dựa trên những gì được coi là tốt nhất cho cộng đồng.
Bằng cách đánh giá chi phí xã hội, hơn là chỉ đánh giá chi phí và lợi ích tư nhân và
thị trường. Phân tích chi phí lợi ích góp phần đảm bảo rằng có chính sách tốt nhằm
giải quyết các vấn đề chính sách. Theo quy luật chung, các hành động của Chính
phủ chỉ có cơ sở khi có lợi ích xã hội thuần lớn hơn 0.
Một lợi thế của phương pháp đánh giá chi phí lợi ích là lợi ích thu được và chi
phí phát sinh tại các thời điểm khác nhau có thể được so sánh một cách rõ ràng.
Bằng phương pháp chiết khấu, có thể quy đổi giá trị trong tương lai về giá trị hiện
tại. Tương tự như vậy, có thể sử dụng lãi suất để quy đổi giá trị tiền tệ hiện tại của
một khoản tiền nào đó sang giá trị trong tương lai của nó, ví dụ như là trong 15
năm. Do một đồng trong tương lai có giá trị thấp hơn so với một đồng tại thời điểm
hiện tại, các chi phí và lợi ích trong tương lai cần phải được chiết khấu về giá trị
hiện tại để tạo điều kiện thuận lợi cho việc so sánh. Tương tự như vậy, các chi phí
và lợi ích trong quá khứ có thể được quy đổi sang giá trị hiện tại cho việc so sánh.
Giá trị được gán cho chi phí và lợi ích cần dựa trên một giả định rõ ràng về mức
lạm phát. Thông thường, chi phí và lợi ích thường được đánh giá theo giá trị thực và
4 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt
Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính

phủ, Hà Nội, tr.50.


20

lấy năm hiện tại là năm cơ sở. Tổng chi phí của từng năm tổng toàn bộ chu kỳ dự án
được tách ra khỏi tổng lợi ích trong năm đó và tính lợi ích ròng cho từng năm. Sau
đó, lợi ích ròng của từng năm được quy đổi sang giá trị tiền tệ của ngày hôm nay
theo phương pháp chiết khấu. Chuỗi giá trị ròng đã được chiết khấu được cộng lại
thành giá trị hiện tại ròng. Công thức tính giá trị hiện tại ròng được mô tả như sau:

NPV =

∑ (Bt - C0)
i=0

(1+ r)t

Trong đó, B là giá trị của lợi ích nhận được trong năm bất kỳ trong tương lai, C
là chi phí trong năm bất kỳ trong tương lai, r là tỷ lệ chiết khấu và t là số năm (
trong đó năm hiện tại được coi là năm số 0)5.
Theo nguyên tắc về giá trị hiện tại ròng, một hành động pháp luật được coi là
nên thực hiện nếu như giá trị hiện tại ròng là thực dương (tức là lợi ích trừ chi phí
lớn hơn 0). Do vậy, phân tích chi phí lợi ích được coi là một công cụ quan trọng cho
các nhà hoạch định chính sách nhằm đánh giá tính phù hợp của một đề xuất. Khi so
sánh các phương án khác nhau, nên lựa chọn phương án nào có giá trị hiện tại ròng
cao hơn.
Phân tích chi phí lợi ích có thể được áp dụng cho một loạt các hoạt động khác
nhau của Chính phủ. Từ đầu tư tới các dự án cơ sở hạ tầng, các tiêu chuẩn bắt buộc
về sản phẩm, hàng hóa, yêu cầu đăng ký nghề nghiệp hoặc các chính sách về giáo

dục, y tế.
Khó khăn lớn nhất trong việc sử dụng phương pháp phân tích chi phí lợi ích là
tính khả thi và tính phù hợp của việc gán các giá trị tiền tệ đối với các chi phí và lợi
ích của một hành động của Chính phủ. Trong một số trường hợp, nếu như có quá
nhiều khó khăn, việc sử dụng phương pháp phân tích hiệu quả chi phí thường được
coi là phương án thay thế tốt hơn.
1.4.2 Phân tích hiệu quả chi phí
5 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt
Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính
phủ, Hà Nội, tr.52.


21

Phân tích hiệu quả chi phí là một phương pháp nhằm so sánh chi phí của các
phương án khác nhau với cùng một kết quả và lợi ích tương tự. Vì phân tích hiệu
quả chi phí thể hiện lợi ích bằng giá trị vật chất cụ thể hơn là bằng giá trị tiền tệ nên
phương pháp này đặc biệt có tác dụng khi đánh giá các đề xuất trong đó việc xác
định các lợi ích dễ dàng hơn việc định giá chúng. Phân tích hiệu quả chi phí thường
được sử dụng là phương pháp thay thế phương pháp phân tích chi phí lợi ích, đặc
biệt khi phương pháp này không có tính khả thi trong việc thể hiện các chi phí và
lợi ích bằng tiền tệ đối với một hành động của Chính phủ6.
Phân tích hiệu quả chi phí đặc biệt có ý nghĩa trong một số lĩnh vực như: y tế,
an toàn giao thông, bảo vệ môi trường, giáo dục… Trong đó, có thể xác định lợi ích
một cách dễ dàng hơn là định lượng chúng. Ví dụ, sẽ dễ dàng hơn nếu đánh giá số
lượng người được cứu sống nhờ việc áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật hơn
là xác định giá trị tiền tệ của những mạng sống này. Tuy nhiên, phương pháp này
cũng có một số hạn chế. Thứ nhất, nó chỉ tập trung vào một loại lợi ích duy nhất và
bỏ qua các lợi ích khác. Bởi vậy, lợi ích được lựa chọn và đánh giá phải là lợi ích
mang tính chi phối và phải liên quan trực tiếp tới mục tiêu chính sách. Thứ hai,

không giống như phân tích chi phí lợi ích, phân tích hiệu quả chi phí không đưa ra
kết quả là xã hội có thể được hưởng lợi ích thuần từ việc áp dụng văn bản quy phạm
pháp luật đó.
Phương pháp phân tích hiệu quả chi phí giúp cho việc xếp hạng thứ tự ưu tiên
của các đề xuất trên cơ sở so sánh “tính hiệu quả theo chi phí đơn vị” hoặc là “mức
hiệu quả tính trên một đơn vị tiền tệ”. Để đảm bảo tính giá trị của phân tích, giá trị
của kết quả các phương án khác nhau phải giống nhau, tức là các phương án khác
nhau đều phải được coi là hiệu quả như nhau.
Có ba trường hợp trong đó việc sử dụng phương pháp phân tích hiệu quả chi
phí có ý nghĩa quan trọng là:
Thứ nhất, phương pháp phân tích hiệu quả chi phí có tác dụng khi vấn đề đang
được nghiên cứu là xác định phương án sử dụng tối ưu một nguồn lực cố định. Điều
6 Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt
Nam, Khuôn khổ hợp tác giữa GTZ (Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính
phủ, Hà Nội, tr.55.


22

này có nghĩa là khi tiến hành xác định thứ tự ưu tiên giữa các phương án chi phí
khác nhau, và khi các vấn đề như trên liệu Chính phủ có nên tham gia vào hoạt
động đó không và Chính phủ nên chi tiêu cho hoạt động đó ở mức nào không còn là
điều phải quyết định nữa.
Thứ hai, phương pháp này được áp dụng đối với các chương trình và dự án đã
triển khai và dự kiến sẽ tiếp tục, song không nhất thiết phải theo phương thức như
hiện tại. Điều này có nghĩa là khi đó lợi ích trong việc phân bổ các nguồn lực trong
khuôn khổ một mục tiêu chính sách đã được xác định.
Thứ ba, phân tích hiệu quả chi phí là một công cụ mạnh khi có nhiều phương án
cụ thể đang được xem xét. Do phân tích chi phí lợi ích hướng vào việc đánh giá
tổng thể về chi phí và lợi ích thì thường có một số lượng thấp các phương án được

mang ra so sánh. Điều này không phải là trở ngại chính của phương pháp phân tích
hiệu quả chi phí. Việc xếp hạng theo tính hiệu quả về chi phí tạo điều kiện thuận lợi
cho công tác so sánh.
Không giống như phân tích chi phí lợi ích, phân tích hiệu quả chi phí không
đưa ra một chỉ số tuyệt đối về việc lựa chọn hay loại bỏ các đề xuất. Trong phân
tích chi phí lợi ích, một đề xuất cải cách có thể được chấp thuận nếu như giá trị hiện
tại ròng của nó bằng hoặc lớn hơn 0. Còn trong phân tích hiệu quả chi phí chúng ta
chỉ có thể dựa vào xếp hạng các đề xuất. Do sự khác biệt này, cần hạn chế sử dụng
phân tích hiệu quả chi phí ở mức tối đa có thể, đặc biệt trong trường hợp các nhà
hoạch định chính sách tìm kiếm thông tin nhằm đưa ra quyết định về mức độ phân
bổ nguồn lực trong một lĩnh vực cụ thể. Bên cạnh đó, phân tích hiệu quả chi phí
không nên được sử dụng khi các phương án khác nhau đáng kể về tác động chính
(giá trị của kết quả). Bất kỳ một sự xếp hạng nào về tính hiệu quả của chi phí mà
không để ý tới sự khác biệt đó đều có thể coi là không chính xác, là sai lầm.
Cần đặc biệt chú ý tới các biện pháp đo lường tính hiệu quả trong phân tích
hiệu quả chi phí. Theo nguyên tắc chung, phương tiện đo lường càng gần với mục
tiêu của hoạt động thì càng góp phần giảm bớt rủi ro của việc bỏ qua những lợi ích
cơ bản của hoạt động. Ngoài ra, phân tích hiệu quả chi phí có xu hướng tập trung
vào một chỉ số duy nhất về tính hiệu quả và do vậy cần chú ý đảm bảo rằng chỉ số


23

được sử dụng là đầu ra cơ bản của toàn bộ các phương án đang được xem xét. Nếu
không, xếp hạng các phương án theo phân tích hiệu quả chi phí có thể bị sai lệch.
Một trong những ứng dụng rộng rãi của phương pháp phân tích hiệu quả chi phí
là việc sử dụng mô hình chi phí tiêu chuẩn để đánh giá chi phí hành chính. Phương
pháp luận của mô hình chi phí tiêu chuẩn là sự đánh giá gánh nặng hành chính của
doanh nghiệp dựa trên hoạt động làm nó có thể theo dõi sự gia tăng của gánh nặng
hành chính. Đồng thời các kết quả từ việc đánh giá mô hình chi phí tiêu chuẩn có

thể trực tiếp áp dụng cho công việc đơn giản hóa của chính phủ. Trong đó, các kết
quả chỉ ra các quy định cụ thể và các hướng dẫn chi tiết của các quy định này đang
nặng nề như thế nào đối với các doanh nghiệp.
“Mô hình chi phí tiêu chuẩn được thiết kế để đánh giá hậu quả hành chính đối
với các doanh nghiệp và là phương pháp được áp dụng rộng rãi nhất hiện nay để
thực hiện điều đó”7.
Đối với mỗi hoạt động hành chính, để có thể phân tích mô hình chi phí tiêu
chuẩn thì cần thu thập một loạt các thông số chi phí như sau:
- Giá: bao gồm giá biểu, chi phí lương, tổng chi phí cho các hoạt động hành
chính được thực hiện trong doanh nghiệp hoặc chi phí theo giờ cho người cung cấp
dịch vụ bên ngoài.
- Thời gian: là số thời gian yêu cầu để hoàn thành một hoạt động hành chính.
- Số lượng: bao gồm số các doanh nghiệp bị tác động và số lần các hoạt động
phải được hoàn thành mỗi năm.
Kết hợp các yếu tố trên cho ta công thức của mô hình chi phí tiêu chuẩn cơ bản
là:
Chi phí một hoạt động hành chính (hoặc cho một yêu cầu dữ liệu) = Giá x Thời
gian x Số lượng (số doanh nghiệp x số lần).

7 Hoàng Thế Liên (chủ biên, 2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy
phạm pháp luật, Bộ Tư pháp và UNDP, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.332.


24

Ví dụ: Một hoạt động hành chính cần 4 giờ (thời gian) để hoàn thành và chi phí
mỗi giờ của một cán bộ doanh nghiệp thực hiện hoạt động đó là 20.000 đồng (giá
biểu). Do đó, giá là 4 x 20.000 = 80.000 đồng. Nếu yêu cầu này được áp dụng cho
200.000 doanh nghiệp mà mỗi doanh nghiệp phải tuân thủ 3 lần trong một năm (số
lần) thì số lượng sẽ là 200.000 x 3 = 600.000. Do đó, tổng chi phí của hoạt động này

sẽ là 80.000 x 600.000 = 48.000.000.000 đồng.
1.4.3 Phân tích rủi ro
Việc đánh giá rủi ro về môi trường, sức khỏe và sự an toàn cần được chuẩn bị
kỹ lưỡng như một nguồn đầu vào cho khuôn khổ phân tích. Đánh giá rủi ro được
hiểu là sự đánh giá khả năng có thể xảy ra một tác động cụ thể do một nguyên nhân
được xác định và biết rõ. Ví dụ: nếu một người sử dụng một lít nước với hàm lượng
hóa chất vượt ngưỡng thì khả năng người đó có thể bị ung thư là 20%. Ở đây, mục
đích của phép phân tích là nhằm chỉ ra khả năng nhân quả có thể xảy ra. Đánh giá
rủi ro được sử dụng để đánh giá các tác động của biện pháp can thiệp cụ thể8.
Phương pháp này đánh giá rủi ro của việc xảy ra sự kiện không mong muốn và
các hậu quả có thể có đối với các cá thể và xã hội nếu nó xảy ra. Kết quả đánh giá
rủi ro sau đó có thể sử dụng để quyết định việc lựa chọn phương án hợp lý trong số
các phương án hiện có nhằm giảm bớt hoặc triệt tiêu rủi ro đó.
Mục đích của phân tích rủi ro được sử dụng nhằm trả lời các câu hỏi quan trọng
ban đầu về việc có cần phải tiến hành quản lý bằng văn bản pháp luật đối với vấn đề
nào đó hay không. Nó bao gồm các công đoạn: [i] Đánh giá mức độ rủi ro của vấn
đề; [ii] Khả năng giảm thiểu rủi ro của từng phương án; [iii] Liệu các biện pháp dự
kiến có phải hiệu quả nhất để xử lý vấn đề hay không. Tuy nhiên việc đánh giá rủi
ro là công việc không đơn giản trên cả phương diện xác định và quả lý rủi ro.
Các kết quả đánh giá rủi ro dưới góc độ khoa học sẽ góp phần quan trong vào
việc ban hành chính sách pháp luật, nhất là trong các lĩnh vực y tế và an toàn cộng
đồng, bảo vệ môi trường, khai thác nguồn tài nguyên, tạo lập sự phồn vinh, đổi mới
8 Hoàng Thế Liên (chủ biên, 2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động văn bản quy
phạm pháp luật, Bộ Tư pháp và UNDP, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.337.


25

an ninh quốc gia…, giúp chỉ rõ liệu chính sách đó sẽ có hiệu quả làm giảm rủi ro
bằng một phương thức quan trọng hay không. Tuy nhiên, đánh giá rủi ro thường có

quy mô hạn chế hơn so với các phân tích chi phí lợi ích hay phân tích hiệu quả chi
phí. Thay vì chỉ tập trung vào các giá trị tiền tệ và lợi ích của việc giảm thiểu rủi ro,
phân tích rủi ro tập trung trực tiếp vào tác động của văn bản đó đối với rủi ro. Phân
tích rủi ro có thể được đưa vào các phân tích về chi phí lợi ích và về tính hiệu quả
chi phí bằng cách nhân chi phí và lợi ích với hệ số xác suất của chi phí và lợi ích dự
kiến được tính bằng giá trị tiền tệ.
Bên cạnh các lợi thế, phân tích rủi ro cũng có khá nhiều điểm bất lợi. Các tác
động rủi ro có thể gồm nhiều loại khác nhau và không đồng nhất (tức là không thể
gộp vào trong một giải pháp chung). Phân tích này thường không bao hàm việc
đánh giá chi phí có thể xảy ra nếu sự kiện không mong muốn thực tế xảy ra. Ngoài
ra hoàn toàn không tính đến các tác động tích cực và tiêu cực, trừ những rủi ro có
liên quan đến các biện pháp được kiến nghị nhằm xử lý rủi ro đó và hậu quả của nó.
Vì vậy, phân tích rủi ro không nên được sử dụng như là cơ sở duy nhất để đưa ra
quyết định có nên hành động hay không, hoặc để quyết định loại hành động cần
được tiến hành.
Trên đây là ba phương pháp phân tích cơ bản đánh giá tác động của văn bản
quy phạm pháp luật, hay còn được gọi là phương pháp phân tích kinh tế. Mặc dù
các phương pháp phân tích là khác nhau nhưng mỗi phương pháp đều có điểm
thuận lợi và bất lợi riêng, song tất cả đều góp phần làm cho hoạt động đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật hiệu quả hơn.
Việc đánh giá các tác động được thực hiện bằng các phương án khác nhau tùy
thuộc vào bản chất của mỗi vấn đề song để thực sự đem lại hiệu quả thì đánh giá tác
động văn bản quy phạm pháp luật cần được phân tích tác động theo cả phương pháp
định lượng (mô hình kinh tế lượng) khi có thể và phương pháp định tính nếu thấy
cần thiết. Đối với đánh giá tác động về kinh tế - xã hội, người thực hiện thường áp
dụng phương pháp định lượng, phân tích hiệu quả kinh tế - xã hội, điều tra xã hội
học… thường đạt được khả năng thuyết phục cao. Những tác động nào mà không
xác định được bằng phương pháp định lượng thì cần đánh giá bằng phương pháp