Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo luật bảo hiểm việc làm

BỘ TƯ PHÁP
_______

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
_________________________
BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA
DỰ THẢO LUẬT BẢO HIỂM VIỆC LÀM
_______________

A. TÊN DỰ THẢO LUẬT
Tên gọi của dự thảo luật: “Luật Bảo hiểm việc làm” (sau đây gọi là dự thảo Luật).
B. MỤC ĐÍCH BAN HÀNH LUẬT BẢO HIỂM VIỆC LÀM
- Điều chỉnh thống nhất vấn đề việc làm và chính sách đối với người lao động
trong vấn đề việc làm

- Tạo nên một chính sách an sinh xã hội bền vững, nhằm bảo đảm thay thế
hoặc bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi họ bị giảm hoặc mất thu
nhập do giảm giờ làm việc, thất nghiệp. Là điểm tựa cho người lao động.
C. GIỚI THIỆU CHUNG
Ngày 29/6/2006, Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đã thông
qua Luật Bảo hiểm Xã hội. Trong đó, chính sách Bảo hiểm thất nghiệp (cơ sở nền
móng của Luật Việc làm) chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2009
Hiện trên toàn thế giới có 79 quốc gia và vùng lãnh thổ thực hiện chính sách Bảo
hiểm việc làm. Ở khu vực Đông Nam Á, Việt Nam là nước thứ 2 sau Thái Lan thực hiện
chính sách này, mang lại quyền lợi không nhỏ cho người lao động và người sử dụng lao
động nhất là những người lao động vì nhiều nguyên nhân khác nhau bị giảm hoặc mất thu
nhập, thất nghiệp, dẫn đến đời sống khó khăn.

Ngoài ra, kết quả của báo cáo RIA đối với dự án Luật nuôi con nuôi còn giúp cho
Ban soạn thảo, Tổ biên tập, các nhà lập pháp nâng cao năng lực đánh giá tác động của

việc ban hành và thực hiện Luật nuôi con nuôi đối với các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã
hội, an ninh quốc phòng và các lĩnh vực khác.
Cũng trên tinh thần đó, việc ứng dụng phương pháp RIA còn là một thử nghiệm và
bài học rút ra từ thử nghiệm này sẽ giúp cho Nhóm nghiên cứu có thể xây dựng một
chiến lược RIA có chất lượng tốt hơn, tổng thể và toàn diện hơn khi đánh giá những tác
động của việc thực thi các quy định liên quan đến việc giải quyết nuôi con nuôi tại Việt
Nam trong tương lai.


Với mục đích đó, Bộ Tư pháp (cơ quan chủ trì soạn thảo Luật nuôi con nuôi theo
sự phân công của Chính phủ) đã tiến hành đánh giá các cải cách quan trọng trong dự án
Luật, trên phương diện cải thiện luật pháp. Đối tượng đánh giá theo phương pháp RIA,
như Báo cáo này thể hiện, là căn cứ vào những nội dung cơ bản của dự thảo 1 Luật nuôi
con nuôi mà Bộ Tư pháp đã trình Chính phủ vào tháng 7/2009.
Quá trình đánh giá tác động văn bản pháp luật là quá trình hỗ trợ Ban soạn thảo
cân nhắc lại các lợi ích và chi phí tốt nhất đối với mỗi phương án lựa chọn đang được
xem xét và quyết định soạn thảo. Kết quả của việc đánh giá thông qua quy trình RIA là
căn cứ chứng minh tính phù hợp thực tiễn của các quy định trong bản Dự thảo Luật nuôi
con nuôi. Kết quả của báo cáo RIA là một trong những cơ sở khoa học để các bên tham
gia cùng với các cơ quan của Quốc hội, đặc biệt là đại biểu Quốc hội thảo luận và thông
qua dự án Luật nuôi con nuôi.
Do bản chất phức tạp và nhạy cảm của vấn đề nuôi con nuôi và do thời gian thực
hiện RIA không nhiều, nên Nhóm nghiên cứu lập báo cáo RIA đã xác định các vấn đề
chủ chốt nhất trong quá trình phân tích mối quan hệ vấn đề và triệu chứng, trên cơ sở đó
chọn ra một số vấn đề quan trọng để đánh giá, phân tích tác động trong thời gian cho
phép. Một trong những tiêu chí quan trọng để chọn lựa nội dung đánh giá tác động của
dự án văn bản là mức độ gây tranh luận và có các ý kiến khác nhau xung quanh các vấn
đề cụ thể của dự án. Vì vậy, Nhóm nghiên cứu đã quyết định đánh giá các vấn đề dựa trên
các mục tiêu căn bản của Dự thảo Luật nuôi con nuôi và các tiêu chí đánh giá của RIA.
Khi so sánh tác động ảnh hưởng, chi phí và lợi ích của các phương án khác nhau

về cùng một vấn đề đánh giá, Nhóm nghiên cứu đi đến khuyến nghị nên lựa chọn phương
án có lợi nhất đối với việc thực thi chế định nuôi con nuôi. Do đó, đối với những vấn đề
có tính chính sách hay qua đánh giá tác động thấy phù hợp mà vì lý do nào đó chưa đưa
được vào dự thảo Luật, thì nên lưu ý để làm căn cứ xây dựng và ban hành các văn bản
hướng dẫn sau khi dự thảo Luật được Quốc hội thông qua.
Báo cáo RIA về Dự thảo Luật nuôi con nuôi tập trung vào 7 nhóm vấn đề mà nội
dung của nó có nhiều ý kiến khác nhau, gây tranh luận trong quá trình soạn thảo. Đó
cũng là những vấn đề quan trọng đối với hoạt động cải cách pháp luật, gắn với các mục
tiêu của Dự thảo Luật nuôi con nuôi, bảo đảm cho các nhà hoạch định đưa ra được các
chính sách tốt, giúp cho việc thực thi Luật nuôi con nuôi đạt chất lượng cao; tăng cường
tính minh bạch, tính thống nhất và tính dễ tiếp cận của hệ thống quy định về nuôi con
nuôi.
7 nhóm vấn đề cụ thể như sau:
Nhóm vấn đề 1: Sự cần thiết ban hành Luật nuôi con nuôi;
Nhóm vấn đề 2: Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước và biện pháp bảo đảm ưu tiên
nuôi con nuôi trong nước;
2

2


Nhóm vấn đề 3: Điều kiện nuôi con nuôi, đối tượng trẻ em được nhận làm con
nuôi (trong nước và nước ngoài);
Nhóm vấn đề 4: Đánh giá điều kiện nuôi con nuôi đối với người nhận con nuôi
trong nước;
Nhóm vấn đề 5: Đánh giá thủ tục giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước ngoài;
Nhóm vấn đề 6: Tăng cường thẩm quyền của Cơ quan con nuôi Trung ương (Bộ
Tư pháp); và
Nhóm vấn đề 7: Minh bạch hoá các hoạt động tài chính liên quan đến hoạt động
nuôi con nuôi.

Nhóm nghiên cứu đã xác định có 26 phương án lựa chọn được xem xét, trong
quá trình đánh giá tác động đối với 7 nhóm vấn đề nêu trên. Mỗi nhóm vấn đề sẽ có một
giải pháp mang tính chất vạch ranh giới - giải pháp giữ nguyên hiện trạng (hoặc không
can thiệp), tức là không thay đổi tình trạng hiện có của vấn đề. Giải pháp giữ nguyên hiện
trạng luôn được sử dụng trong báo cáo RIA bởi phân tích RIA luôn tính tới các tác động
ngoại biên; nghĩa là phải so sánh tác động của tất cả các giải pháp thay đổi với giải pháp
giữ nguyên hiện trạng, để tìm hiểu rõ hơn tác động ngoại biên.
Trong giai đoạn xây dựng RIA trước và trong quá trình soạn thảo, quy trình RIA
đã được thực hiện và lặp đi lặp lại nhiều lần.
Trong số 7 nhóm vấn đề đã xác định và tham vấn ý kiến công chúng, có nhóm vấn
đề 3, 5, 6 có sự thay đổi về phương án sau khi có ý kiến tham gia của các chuyên gia
pháp luật của Vụ Pháp luật của Văn phòng Quốc hội, Uỷ ban pháp luật Quốc hội, Vụ
pháp luật Văn phòng Chính phủ, ý kiến thẩm tra sơ bộ của Thường trực Uỷ ban pháp luật
- Quốc hội.
Cụ thể như sau:
Nhóm vấn đề 3: Xác định điều kiện trẻ em để cho làm con nuôi.
Hiện nay, việc phân chia hình thức xin nhận con nuôi thành con nuôi trọn vẹn và
đơn giản sẽ gây nhiều phức tạp, lạ lẫm đối với cộng đồng dân cư, có thể gây xúc động
trong xã hội về hệ quả của hình thúc con nuôi. Cụ thể hình thức con nuôi trọn vẹn dẫn
đến hệ quả cắt đứt quan hệ giữa trẻ với gia đình cha mẹ đẻ, con đẻ không được quyền
thừa kế của cha mẹ đẻ sẽ gây nhiều điều xáo trộn trong tâm lý dân cư, trái với thuần
phong mỹ tục của người Việt Nam. Vì vậy, dự thảo Luật sẽ không phân chia con nuôi
thành hai hình thức trọn vẹn và đơn giản. Về mặt tên gọi hình thức trọn vẹn và đơn giản
cũng có thể gây nhiều điều khó hiểu.
Nhóm vấn đề 5: Đánh giá thủ tục giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước
ngoài (Điều 38 và 39 dự thảo Luật)

3

3

Thủ tục giới thiệu trẻ em về căn bản phải có sự thay đổi so với quy trình thủ tục
hiện hành. Tuy nhiên, phương án đề xuất của RIA về cải tiến quy định giới thiệu trẻ em
khác so với giai đoạn đánh giá RIA sơ bộ. Cụ thể như sau: thẩm quyền giới thiệu trẻ em
làm con nuôi người nước ngoài sẽ thuộc về Hội đồng tư vấn giới thiệu trẻ em ở từng tỉnh,
thành phố nơi trẻ em được nuôi dưỡng và sinh sống. Các tiêu chí giới thiệu trẻ em sẽ do
Bộ Tư pháp ban hành theo nguyên tắc quy định tại các điều 4, điều 38, 39 dự thảo Luật.
Nhóm vấn đề 6: Tăng cường thẩm quyền của Cơ quan Trung ương về con nuôi
quốc tế.
Trên nền tảng con nuôi trong nước là giải pháp ban đầu và được ưu tiên, đồng thời
thủ tục giới thiệu trẻ em thuộc Hội đồng tư vấn giới thiệu trẻ em của tỉnh/thành phố (điều
38 dự thảo Luật) nên việc tăng cường thẩm quyền của Cơ quan Trung ương về con nuôi
quốc tế trong thủ tục giới thiệu trẻ em không còn là một vấn đề cấp thiết nữa. Dự thảo
Luật đã bỏ quy định Bộ Tư pháp giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước ngoài. Tuy
nhiên, trong khuôn khổ Việt Nam đang trong quá trình gia nhập Công ước La Hay năm
1993 việc tăng cường thẩm quyền của Cơ quan Trung ương về con nuôi quốc tế là điều
cần thiết sau này.
D. PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG
I. Phương pháp chung
1. Các bước
(1) Xác định các vấn đề ưu tiên dựa trên các tiêu chí rõ ràng (7 nhóm vấn đề).
(2) Xác định các phương án lựa chọn để giải quyết từng vấn đề (26 phương án lựa
chọn).
(3) Xác định phương thức đánh giá tác động cho từng vấn đề thông qua việc xác
định các yếu tố có ảnh hưởng lớn nhất (như chi phí và lợi ích cơ bản).
(4) Xác định nhu cầu về dữ liệu phân tích.
(5) Xác định phương pháp thu thập dữ liệu và tham vấn về phương pháp đó.
(6) Thu thập, tập hợp dữ liệu và tham vấn bằng phương pháp đã nhất trí tại bước 5.
(7) Phân tích các dữ liệu đã thu thập.

(8) Thống nhất về cách diễn giải kết quả phân tích và kết luận.
(9) Lập báo cáo đánh giá tác động.
2. Các tiêu chí đánh giá tác động
Việc xác định vấn đề để đưa vào nội dung phân tích trong báo cáo RIA này được
thực hiện theo tiêu chí sau đây:
- Xác định các vấn đề trên cơ sở phân tích các triệu chứng;
4

4


- Xây dựng các tiêu chí để lựa chọn giải quyết vấn đề trên cơ sở mục tiêu của Dự
thảo Luật và vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau;
- Tiến hành đánh giá các mức độ tác động của các vấn đề theo các tiêu chí đã đề
ra;
- Lựa chọn ra được 7 vấn đề có tác động lớn nhất.
Tiếp theo đó, chúng tôi tiếp tục thảo luận để tìm ra tất cả các giải pháp có thể giải
quyết nhóm 7 vấn đề nói trên, tổng cộng đã tìm ra được 26 phương án lựa chọn. Như
trên đã trình bày, mỗi vấn đề luôn có một phương án là giữ nguyên hiện trạng.
Việc phân tích, đánh giá và so sánh các tác động của những giải pháp đã đề xuất
được phát triển dựa trên cơ sở của thực tiễn trong nước và quốc tế, và số liệu thu thập
được về quá trình giải quyết việc nuôi con nuôi ở các địa phương của Việt Nam. Công
đoạn khó khăn nhất của báo cáo RIA này là thu thập dữ liệu, thông tin vì thời gian quá
gấp và nguồn thông tin không sẵn có. Để có thể phân tích các yếu tố chi phối mạnh nhất
như chi phí - lợi ích của mỗi giải pháp, chúng tôi đã thu thập 14 loại số liệu từ nhiều
nguồn khác nhau như Sở Tư pháp, Sở LĐ-TBXH, Văn phòng Con nuôi nước ngoài của
các tổ chức con nuôi nước ngoài tại Việt Nam, UBND cấp huyện, UBND xã, phường, Cơ
sở nuôi dưỡng trẻ em...
Khi phân tích, đánh giá các phương án, nhóm Nghiên cứu kết hợp cả phương pháp
định lượng và định tính theo nguyên tắc phân tích định lượng phải được sử dụng tối đa

trong phạm vi thời lượng và nguồn lực cho phép. Một số tác động quan trọng không thể
lượng hoá được thì phải được mô tả theo phương pháp định tính chính xác nhất có thể, và
kết luận phải được kèm theo các giả định và lô-gic. Lợi ích và chi phí của mỗi phương án
sẽ được so sánh với nhau và đề xuất đưa ra phải dựa trên tính toán lợi ích và chi phí của
mỗi phương án. Phương pháp phân tích trên được gọi là phương pháp phân tích lợi ích chi phí mềm vì phương pháp này kết hợp cả phương pháp định tính và định lượng vào
một khung duy nhất để từ đó các lựa chọn được so sánh lần lượt theo một phương thức
nhất quán.
Đ. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO LUẬT NUÔI CON NUÔI THEO 7
NHÓM VẤN ĐỀ LỰA CHỌN
I. Sự cần thiết ban hành Luật nuôi con nuôi
1. Xác định vấn đề
Hệ thống các quy định hiện hành về nuôi con nuôi của Việt Nam được quy định
tản mạn ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau, cụ thể:
- Bộ luật Dân sự năm 2005.
- Luật Hôn nhân và Gia đình năm 2000.
5

5


- Nghị định số 70/2001/NĐ-CP ngày 3 tháng 10 năm 2001 quy định chi tiết thi
hành Luật Hôn nhân và Gia đình.
- Nghị định số 32/2002/NĐ-CP ngày 27 tháng 3 năm 2002 quy định việc áp dụng
Luật Hôn nhân và Gia đình đối với các dân tộc thiểu số.
- Nghị định số 68/2002/NĐ-CP ngày 10 tháng 7 năm 2002 quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật Hôn nhân và Gia đình năm 2000 về quan hệ hôn nhân và gia
đình có yếu tố nước ngoài.
- Nghị định số 69/2006/NĐ-CP ngày 21 tháng 7 năm 2006 sửa đổi, bổ sung một số
điều của Nghị định số 68/2002/NĐ-CP.
- Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 về đăng ký và quản

lý hộ tịch.
- Thông tư số 08/2006/TT-BTP ngày 8 tháng 12 năm 2006 của Bộ Tư pháp hướng
dẫn thực hiện một số quy định về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.
- Thông tư số 01/2008/TT-BTP hướng dẫn thực hiện một số điều Nghị định số
158/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch.
- Một số các văn bản khác trong lĩnh vực bảo trợ xã hội liên quan đến trẻ em; thu,
nộp, quản lý và sử dụng phí giải quyết việc nuôi con nuôi; xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực tư pháp, quy chế quản lý Văn phòng Con nuôi nước ngoài tại Việt Nam.
2. Thực trạng
Hiện tại Việt Nam chưa có một khung khổ pháp lý thống nhất về nuôi con nuôi.
Điều này dẫn tới những hệ quả là:
Việc ban hành và thực hiện các quy định liên quan đến trẻ em không có sự thống
nhất, còn chồng chéo, khó áp dụng (như các quy định của Bộ luật Dân sự, Luật Hôn nhân
và Gia đình và các văn bản pháp luật khác liên quan đến độ tuổi của trẻ em). Cụ thể,
trong Bộ luật Dân sự quy định người dưới 18 tuổi là người chưa thành niên; theo Luật
Thanh niên năm 2005, người từ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi là thanh niên; theo Luật Bảo vệ,
Chăm sóc và Giáo dục trẻ em năm 2004, trẻ em là công dân Việt Nam dưới 16 tuổi. Còn
độ tuổi của trẻ em được cho làm con nuôi là từ 15 tuổi trở xuống. Bên cạnh đó, pháp luật
còn quy định một số trường hợp ngoại lệ, như con nuôi là thương binh, bệnh binh, người
mất năng lực hành vi dân sự hoặc làm con nuôi của người già yếu cô đơn, thì có thể trên
15 tuổi (về lý thuyết, người 60 tuổi già yếu, cô đơn thì có thể nhận người 40 tuổi làm con
nuôi).
2.1. Hiện tại đang thiếu các quy định và cơ chế thực hiện để đánh giá tính hợp
lệ của việc nuôi con nuôi: như đánh giá tính hợp pháp của mục đích xin nhận nuôi con
nuôi, xem xét đánh giá điều kiện nuôi con nuôi của người nhận con nuôi, xác định lợi ích
tốt nhất của trẻ em được nhận làm con nuôi.
6

6

2.2 Các quy định còn tản mạn, thiếu rõ ràng, không chặt chẽ và thống nhất, tạo
cơ hội cho những người trung gian lợi dụng cơ chế nhằm mục đích trục lợi, không vì
mục đích bảo vệ quyền và lợi ích của trẻ em.
Ví dụ tình hình giải quyết việc nuôi con nuôi quốc tế tại tỉnh Nam Định hoặc một
số địa phương khác (có hiện tượng làm giả, làm sai lệch nguồn gốc của trẻ em được giới
thiệu làm con nuôi người nước ngoài); hiện tượng các cơ sở nuôi dưỡng chỉ giới thiệu trẻ
em làm con nuôi cho người nước ngoài; từ chối yêu cầu xin nhận con nuôi của người
nhận con nuôi trong nước; không có quy định giám sát, theo dõi việc thực hiện nuôi con
nuôi trong nước, trong khi đó quy định theo dõi tình hình phát triển của trẻ em Việt Nam
được nhận làm con nuôi ở nước ngoài lại không thiết thực, không thể thực hiện với hiệu
quả cao, vì thời gian báo cáo tình hình phát triển của con nuôi lại quá dài (cho tới năm trẻ
em 18 tuổi).
2.3 Ngoài ra, quy định thiếu rõ ràng khiến cho việc thực thi trong thực tế là rất khó
khăn. Có thể trẻ em vẫn được nhận làm con nuôi nhưng mục đích nhận con nuôi không rõ
ràng, có sự che đậy mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi đăng ký việc nuôi
con nuôi không thể phát hiện ra.
2.4 Quy định hiện hành chưa tạo ra sự liên thông về quản lý nuôi con nuôi trong
nước và nuôi con nuôi quốc tế, chưa có sự quản lý thống nhất, phân cấp quản lý còn bất
hợp lý. Chưa có quy định về việc theo dõi và giám sát việc thực hiện nuôi con nuôi trong
nước. Đối với nuôi con nuôi quốc tế, thiếu sự phối, kết hợp hiệu quả giữa các cơ quan
nhà nước trong việc theo dõi và giám sát tình hình phát triển của trẻ em Việt Nam ở nước
ngoài.
2.5 Một số quy định được ban hành nhưng khó khả thi, vì không phản ánh đúng
thực trạng và các vấn đề hiện tại của Việt Nam. Ví dụ quy định về việc nuôi con nuôi tại
các khu vực biên giới. Bên cạnh đó, pháp luật cũng chưa có quy định để giải quyết các
trường hợp nuôi con nuôi thực tế (không đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền).
Ngoài ra, trình tự và thủ tục cho nhận con nuôi trong nước chưa đáp ứng được tiêu chí
lựa chọn những gia đình có đủ điều kiện kinh tế, tâm lý, xã hội thích hợp nhất đối với
từng trường hợp trẻ em được nhận làm con nuôi.

2.6 Việt Nam hiện chưa lồng ghép đầy đủ các tiêu chuẩn quốc tế trong quy định về
nuôi con nuôi. Ví dụ như yêu cầu minh bạch hóa tài chính trong hoạt động nuôi con nuôi
quốc tế; giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước ngoài chưa được thực hiện theo yêu
cầu của Công ước La Hay năm 1993 về bảo vệ trẻ em trong lĩnh vực con nuôi quốc tế;
tiêu chí lựa chọn các tổ chức con nuôi nước ngoài được phép hoạt động tại Việt Nam...
3. Mục tiêu của chính sách
Luật nuôi con nuôi cần sớm được ban hành nhằm khắc phục những hiện tượng
trên, tạo ra hệ thống các quy định pháp luật thông suốt giữa nuôi con nuôi trong nước và
7

7


nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; nâng cao hiệu quả áp dụng của những quy định liên
quan đến một số thủ tục giải quyết nuôi con nuôi; tạo ra cơ chế phối hợp, kiểm tra, giám
sát việc nuôi con nuôi của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực này.
4. Phương án để lựa chọn
Đưa ra 3 phương án lựa chọn giải quyết vấn đề này.
Phương án 1. Chỉ cần thực hiện tốt các quy định hiện hành.
Phương án 2. Sửa đổi, bổ sung các quy định hiện hành.
Phương án 3. Ban hành Luật nuôi con nuôi.
5. Đánh giá tác động của các phương án lựa chọn
Theo kết quả thu được thông qua hoạt động lấy ý kiến công chúng bằng phiếu
tham vấn RIA tại 03 tỉnh Lai Châu, TP Đà Nẵng và TP Hồ Chí Minh và một số đơn vị
thuộc Bộ Tư pháp tại Hà Nội, về “Sự cần thiết ban hành Luật nuôi con nuôi” với 260
phiếu tham vấn, có:
- 71,5% người được tham vấn trả lời đồng ý với phương án 3 cần phải ban hành
Luật nuôi con nuôi (186/260 phiếu).
- 14,6% người được tham vấn đồng ý với phương án 2 chỉ cần Sửa đổi, bổ sung
các quy định hiện hành là đủ để có thể đáp ứng được yêu cầu (38/260 phiếu).

- 7,3% người được tham vấn trả lời với phương án 1 giữ nguyên các quy định hiện
hành (19/260 phiếu).
- 6,2% phiếu tham vấn còn lại do trả lời không đúng do tích nhiều phương án
không đạt yêu cầu phiếu tham vấn đề (16/260 phiếu).
- 0,4% ý kiến khác (1/260 phiếu).
- 100% ý kiến tham vấn của các Bộ, ngành đồng ý là cần phải ban hành Luật nuôi
con nuôi.
Đối tượng tham vấn đa dạng bao gồm: Cán bộ công tác tại cơ sở nuôi dưỡng, cán
bộ công tác tại cơ quan lao động thương binh và Xã hội, cán bộ UBND xã phường thị
trấn (trong đó chủ yếu là cán bộ tư pháp), cán bộ Công an, Biên phòng (ở Lai Châu), cán
bộ làm việc trong các văn phòng con nuôi nước ngoài đang hoạt động tại Việt Nam,
phóng viên, nhà báo, người dân (chủ yếu là người Việt Nam đã làm thủ tục nhận con
nuôi), cán bộ đang công tác tại Bộ Tư pháp… Như vậy, các đối tượng đã tiến hành tham
vấn là những đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp khi Luật nuôi con nuôi được ban hành,
hoặc là những người trực tiếp áp dụng các quy định pháp luật.
Nếu thể hiện theo tỉnh về sự cần thiết ban hành Luật nuôi con nuôi được thể hiện
thông qua biểu đồ sau: tại 4 tỉnh, thành phố được khảo sát, phương án 3 đã được đa số ý
8

8


kiến tham vấn chấp thuận. Cụ thể tại TP HCM 56%. TP Đà Nẵng 54%, TP Hà Nội 44%,
Lai Châu 32% ý kiến đồng ý.

7,3%

14,6%

71,5%

6,2%
0,4%

Phương án 1: Chỉ cần thực hiện tốt các quy định hiện hành. Phương án này
không khắc phục được những hạn chế, bất cập hiện nay. Hơn nữa, tạo thêm kẽ hở pháp
luật khiến các hành vi vi phạm pháp luật về nuôi con nuôi có thể gia tăng; mặc nhiên cho
phép buông lỏng kiểm soát về quản lý nhà nước đối với hoạt động cho, nhận nuôi con
nuôi trong và ngoài nước, đồng thời tiếp tục thả lỏng cơ chế kiểm soát tài chính hỗ trợ
nhân đạo từ phía các tổ chức con nuôi nước ngoài cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em, đã và
đang diễn ra trong thời gian qua... Gây tốn kém kinh phí cho ngân sách nhà nước để khắc
9

9


phục hậu quả phát sinh. Về mặt xã hội sẽ tạo ra những tâm lý bất ổn đối với những người
nhận con nuôi, cha mẹ đẻ, con nuôi vì hệ quả nuôi con nuôi không được xác định rõ ràng.
Nếu việc thực thi pháp luật không tốt sẽ gây ra hậu quả khôn lường, đặc biệt không thể
bảo vệ được trẻ em trong những trường hợp nguy hiểm: ví dụ người lớn cố tình đạo diễn
các trường hợp trẻ em (đặc biệt là trẻ sơ sinh) bị bỏ rơi nhằm nhiều mục đích khác nhau,
có hiện tượng buôn bán trẻ em, vì một số quy định liên quan quá dễ dàng, chế tài xử phạt
còn quá nhẹ so với những lợi nhuận có thể mang lại từ hành vi trục lợi.
Phương án 2: Sửa đổi bổ sung các quy định hiện hành. Nếu lựa chọn phương án
này, tức là tiếp tục để tình trạng các văn bản pháp luật về nuôi con nuôi quy định tản mạn
ở nhiều văn bản khác nhau, thiếu tính thống nhất, đồng bộ, thậm chí chồng chéo; đôi khi
trong một văn bản còn có các quy định trái ngược nhau; khó quản lý, khó áp dụng và
thực hiện. Nếu sửa đổi, bổ sung thì vẫn mang tính chắp vá các quy định mà chưa thực
hiện được một bước trong cải cách lập pháp đã và đang là một nhu cầu cần thiết đặt ra
trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế. Phương án này có thể mất nhiều chi phí cho

những lần sửa đổi, bổ sung văn bản, mà có thể không cải thiện được môi trường pháp lý
về nuôi con nuôi, không làm lành mạnh hoá hoạt động nuôi con nuôi vì lợi ích tốt nhất
của trẻ, không thể pháp điển hoá các quy định pháp luật về nuôi con nuôi cho thống nhất
và đồng bộ.
Phương án 3: Ban hành Luật nuôi con nuôi. Lựa chọn phương án này đem đến
giải pháp tốt nhất, phù hợp với điều kiện xã hội, khắc phục cơ bản những vấn đề khó
khăn, bất cập trong hệ thống văn bản pháp luật về nuôi con nuôi hiện nay; tạo ra sự liên
thông giữa pháp luật về nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi quốc tế; cải cách một
bước về lập pháp các quy định pháp luật về nuôi con nuôi; bảo đảm tính công khai, minh
bạch trong quản lý, điều hành; minh bạch hóa các nguồn tài chính liên quan đến hoạt
động nuôi con nuôi; tăng cường vai trò của Cơ quan con nuôi Trung ương (Bộ Tư pháp);
tăng cường trách nhiệm, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý, tác
nghiệp việc nuôi con nuôi, cụ thể giữa cơ quan tư pháp, cơ quan bảo trợ xã hội, cơ quan
công an...
Phương án này tuy có tốn kém nhiều chi phí (xây dựng cơ sở dữ liệu, nối mạng tin
học giữa các tỉnh, thành phố với Cơ quan Trung ương...) để pháp điển hoá các quy định
về nuôi con nuôi, bảo đảm thi hành pháp luật, nhưng lại đem đến nhiều lợi ích, đặc biệt
về mặt xã hội, tâm lý xã hội; thông qua các quy định mới, chặt chẽ và nghiêm khắc,
nghiêm túc trấn chỉnh hiện tượng lợi dụng quy định pháp luật hiện hành còn quá dễ dàng
để thực hiện các hành vi trục lợi: cố tình hoặc đạo diễn tình huống bỏ rơi trẻ em xảy ra
lan tràn, có nguy cơ phổ biến trên toàn quốc, sau đó tiến hành các thủ tục hợp pháp hoá
để đưa trẻ em vào cơ sở nuôi dưỡng, từ đó cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài.
Đây là một hiện tượng đẩy trẻ em vào tình huống đặc biệt nguy hiểm đến tính mạng và
sức khỏe của trẻ. Hoặc ngăn ngừa và nghiêm trị hiện tượng thu gom trẻ em. Hoặc do
thiếu hiểu biết, người nhận trẻ em làm con nuôi không đi đăng ký việc nuôi con nuôi
trước cơ quan hành chính có thẩm quyền; điều đó dẫn đến quyền và lợi ích cơ bản của trẻ
10

10

em không được bảo đảm. Quy định mới của Luật nuôi con nuôi sẽ lành mạnh hoá hoạt
động nuôi con nuôi vì lợi ích tốt nhất của trẻ. Nhóm Nghiên cứu lựa chọn phương án 3.
Bảng xác định chi phí liên quan đến việc xây dựng
và thực hiện Luật nuôi con nuôi
1.

Chi phí xây dựng Dự thảo Luật nuôi con nuôi

350.000.000 VNĐ

2.

Chi phí tập huấn Luật nuôi con nuôi sau khi ban hành
Luật

50.000.000 VNĐ

3.

Xây dựng Nghị định áp dụng Luật nuôi con nuôi

15.000.000 VNĐ

4.

Hội thảo lấy ý kiến về Nghị định áp dụng Luật (tại ba
miền)

120.000.000 VNĐ

5.

Chi phí phục vụ công tác tuyên truyền, phổ biến giáo
dục về Luật nuôi con nuôi trên phạm vi toàn quốc (Vụ
tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật - Bộ Tư pháp
dự trù).

1.000.000.000 VNĐ

Tổng cộng chi phí

1.535.000.000 VNĐ

Tóm tắt lợi ích do Luật nuôi con nuôi mang lại:
- Tăng cường bảo vệ trẻ em trong hoạt động nuôi con nuôi, bảo đảm tốt nhất
quyền và lợi ích của trẻ em được nhận làm con nuôi.
- Thống nhất các quy định hiện hành còn tản mạn trong một văn bản duy nhất có
giá trị pháp lý cao là Luật.
- Pháp điển hoá các nội dung còn chưa được điều chỉnh trong các văn bản hiện
hành.
- Bảo đảm nguyên tắc ưu tiên nuôi con nuôi trong nước.
- Minh bạch hoá về thủ tục và hoạt động tài chính liên quan đến việc giải quyết
nuôi con nuôi tại Việt Nam.
- Tăng cường vai trò quản lý của Bộ Tư pháp, tăng cường trách nhiệm, phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước có liên quan đến hoạt động nuôi con nuôi như giữa cơ quan tư
pháp, cơ quan bảo trợ xã hội, cơ quan công an.
6. Kết luận và kiến nghị
Theo phân tích kết quả tham vấn ý kiến công chúng (tỷ lệ đồng ý với phương án
Ban hành Luật nuôi con nuôi là 71,5%), và phân tích quan hệ chi phí và lợi ích, việc lựa

chọn phương án 3 của Báo cáo RIA là hợp lý và có lợi nhất về mặt xã hội, bảo đảm lợi
ích tốt nhất của trẻ em, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực nuôi con nuôi
11

11


của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Xây dựng Luật nuôi con nuôi là đáp ứng nguyện
vọng của nhân dân, đồng thời đáp ứng yêu cầu pháp điển hoá hoá các quy định pháp luật
và thực tiễn pháp lý đã và đang tồn tại trong thời gian qua.
II. Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước và biện pháp bảo đảm ưu tiên nuôi con
nuôi trong nước
1. Xác định vấn đề
Khi giải quyết việc nuôi con nuôi, trước hết phải tôn trọng quyền ưu tiên của trẻ
em được sống trong môi trường gia đình gốc; việc nuôi con nuôi chỉ là giải pháp thay thế
gia đình cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt; việc nuôi con nuôi phải nhằm xác lập quan hệ
cha, mẹ và con lâu dài, bền vững giữa người nhận con nuôi và người được nhận làm con
nuôi, vì lợi ích tốt nhất của trẻ em được nhận làm con nuôi; bảo đảm trẻ em được thương
yêu, chăm sóc, nuôi dưỡng và trưởng thành trong môi trường gia đình của cha, mẹ nuôi;
ưu tiên giải quyết cho trẻ em làm con nuôi trong nước để trẻ em có cơ hội và điều kiện
hoà nhập vào đời sống cộng đồng; chỉ giải quyết cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài
sau khi đã thực hiện các biện pháp cần thiết mà không thể thu xếp được cho trẻ em làm
con nuôi trong nước; việc cho trẻ em làm con nuôi ở nước ngoài được giải quyết trên cơ
sở điều ước quốc tế về hợp tác nuôi con nuôi mà Việt Nam là thành viên; trường hợp
không có điều ước quốc tế thì được giải quyết theo quy định của Luật này.
Khi xem xét giải quyết cho trẻ em làm con nuôi, cần chú ý đến trật tự ưu tiên để
bảo đảm trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước. Cụ thể, trong trường hợp có nhiều
người cùng muốn nhận 01 trẻ em làm con nuôi, thì ưu tiên giải quyết theo thứ tự: (1)
người có quan hệ họ hàng, thân thích với trẻ em thường trú trong nước; (2) công dân Việt
Nam thường trú ở trong nước; (3) người nước ngoài thường trú tại Việt Nam; (4) người

có quan hệ họ hàng, thân thích với trẻ em thường trú ở nước ngoài; (5) người Việt Nam
định cư ở nước ngoài; (6) người nước ngoài thường trú ở nước ngoài. Đối với việc trẻ em
khuyết tật, tàn tật, trẻ em nhiễm HIV/AIDS; trẻ em là nạn nhân của chất độc hoá học; trẻ
em mắc bệnh hiểm nghèo khác được nhận làm con nuôi, thì được xem xét giải quyết mà
không cần áp dụng biện pháp tìm gia đình thay thế.
Như vậy, việc giải quyết cho trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài là
giải pháp cuối cùng để bảo đảm quyền và lợi ích tốt nhất cho trẻ em đó. Vấn đề này rất
quan trọng, được quy định rất cụ thể rõ ràng về trình tự, thủ tục thực hiện các biện pháp
ưu tiên nuôi con nuôi trong nước trong Dự thảo Luật nuôi con nuôi.
2. Thực trạng
Vấn đề ưu tiên nuôi con nuôi trong nước cũng đã được quan tâm, thực hiện tương
đối tốt, mặc dù có nhiều quan niệm cho rằng việc cho trẻ em Việt Nam cho làm con nuôi
người nước ngoài sẽ tốt hơn môi trường trong nước. Nhưng qua kết quả thống kê cho
12

12


thấy tỉ lệ cho nhận con nuôi trong nước so với cho nhận con nuôi nước ngoài có sự chệnh
lệch cao hơn đáng kể, cụ thể:
- Số lượng trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước từ năm 2003 - 2008 là
13.723.000 trường hợp (theo số liệu thống kê của 49 Sở Tư pháp tỉnh, thành trong cả
nước), trong đó:
- Số lượng trẻ em Việt Nam được nhận làm con nuôi người nước ngoài từ năm
2003 - 2008 là: 5.876 trường hợp, chưa kể các trường hợp cho nhận trẻ em có quan hệ
họ hàng, thân thích với những người nhận con nuôi hiện đang thường trú tại những nước
chưa ký hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi với Việt Nam.
Như vậy, tổng số trẻ em được nhận làm con nuôi trong và ngoài nước trong giai
đoạn từ năm 2003 – 2008 là: 19.599 trường hợp. Tổng số trẻ em được nhận làm con
nuôi trong nước trong giai đoạn từ năm 2003 – 2008 nhiều hơn số lượng trẻ em được

cho làm con nuôi người nước ngoài là: 7.876 trường hợp.
Song vẫn có nhiều ý kiến phản ánh từ các cơ quan thực thi pháp luật ở địa phương
cho rằng pháp luật hiện hành còn thiếu quy định tìm mái ấm gia đình trong nước đối với
những trường hợp còn trẻ em còn cha mẹ đẻ, hoặc quy định tìm mái ấm gia đình trong
nước còn mang tính hết sức hình thức, quy định đó không phát huy hiệu quả cao trong
thực tiễn áp dụng. Rất ít trường hợp người Việt Nam nhận được con nuôi là những trẻ em
hiện sống tại cơ sở nuôi dưỡng, nhờ vào thông báo tìm gia đình thay thế cho trẻ. Hoặc
thực hiện biện pháp tìm mái ấm gia đình trong nước chỉ nhằm mục đích hoàn tất thủ tục
giải quyết cho trẻ em làm con nuôi người nước ngoài.
3. Mục tiêu của chính sách
- Bảo đảm môi trường sống gần gũi cho trẻ em về truyền thống, văn hóa, ngôn
ngữ.
- Trẻ em được sống trong môi trường gần gũi như môi trường gia đình (họ hàng
ruột thịt – nếu có thể).
- Theo Công ước La Hay năm 1993 và thực tiễn quốc tế, giải quyết việc nuôi con
nuôi sẽ không bảo đảm tính nhân đạo, nếu trước khi cho trẻ em làm con nuôi người nước
ngoài mà chưa tính đến khả năng trẻ em có thể được nhận làm con nuôi ở trong nước,
cho dù cuộc sống vật chất có thể tốt hơn ở nước ngoài. Cuộc sống vật chất không được
đặt cao hơn yếu tố truyền thống, văn hóa, ngôn ngữ...
Quy định ưu tiên nuôi con nuôi trong nước và biện pháp bảo đảm ưu tiên nuôi con
nuôi trong nước trong Dự thảo Luật sẽ tạo điều kiện tốt và có hiệu quả trong việc áp dụng
pháp luật để giải quyết việc cho, nhận con nuôi trong nước nhằm bảo đảm tốt nhất các
quyền và lợi ích của trẻ em.
4. Phương án lựa chọn
13

13


4.1 Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước: đưa ra 3 phương án lựa chọn

Phương án 1: Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước.
Phương án 2: Ưu tiên nuôi con nuôi nước ngoài.
Phương án 3: Không có sự ưu tiên nào cả, tuỳ từng trường hợp.
4.2 Biện pháp bảo đảm ưu tiên nuôi con nuôi trong nước: đưa ra 3 phương án
lựa chọn
Trong các văn bản pháp luật hiện hành, quy định về các biện pháp ưu tiên nuôi
con nuôi trong nước còn rất sơ sài, vì vậy Dự thảo Luật nuôi con nuôi đã quy định rất cụ
thể và chi tiết về trình tự thực hiện các biện pháp ưu tiên này.
Phương án 1: Như quy định hiện hành: thông báo tìm người thân cho trẻ em bị
bỏ rơi trong thời hạn 30 ngày, tìm mái ấm gia đình cho trẻ em bị bỏ rơi trong thời hạn 30
ngày (thông báo trên Đài phát thanh và Đài truyền hình của địa phương 3 lần trong 3
ngày liên tục).
Phương án 2: Thông báo tìm người thân cho trẻ em bị bỏ rơi trong thời hạn 30
ngày + kéo dài thời hạn tìm gia đình thay thế cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt (kể cả trẻ
em sống tại gia đình) trong thời hạn 30 ngày ở cấp xã, tỉnh và trung ương.
Phương án 3: Phương án 2 nhưng bắt đầu từ cấp tỉnh, đồng thời thông báo ở
Cổng thông tin điện tử của Cơ quan con nuôi trung ương (Bộ Tư pháp) trong thời hạn 30
ngày.
5. Đánh giá tác động của các phương án lựa chọn
5.1 Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước
Theo kết quả thu được thông qua tham vấn ý kiến công chúng bằng phiếu tham
vấn RIA tại 03 tỉnh thành phố Lai Châu, TP Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh và một
số đơn vị thuộc Bộ Tư pháp tại Hà Nội về vấn đề “Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước”
với 260 phiếu tham vấn:
- 38% người được tham vấn trả lời đồng ý với phương án 1 Ưu tiên nuôi con nuôi
trong nước (98/260 phiếu).
- 0,8% người được tham vấn đồng ý với phương án 2 Ưu tiên nuôi con nuôi nước
ngoài (2/260 phiếu).
- 60,5% người được tham vấn đồng ý với phương án 3 không có sự ưu tiên nào
cả mà tùy từng trường hợp (156/260 phiếu).

- 0,4% phiếu tham vấn còn lại do trả lời không đúng do tích nhiều phương án
không đạt yêu cầu phiếu tham vấn đề ra và 01 ý kiến khác (1/260 phiếu).
14

14


Nếu phân tích theo tỉnh về vấn đề ưu tiên nuôi con nuôi trong nước thì được thể
hiện theo biểu đồ dưới đây.

Phương án 1: Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước không được thực hiện sẽ đem lại
những hậu quả khó lường đối với tương lai của trẻ em, đặc biệt những trẻ em có hoàn
cảnh thiệt thòi, không được nuôi dưỡng tại gia đình cha mẹ đẻ hoặc gia đình huyết thống.
Có thể nhiều trẻ em sẽ gặp phải nhiều khó khăn hoà nhập với môi trường mới: tâm lý, xã
hội, ngôn ngữ, giao tiếp, văn hoá, thói quen trong sinh hoạt... Phương án này sẽ tạo ra các
chi phí lớn cho ngân sách nhà nước trong quá trình thực hiện biện pháp ưu tiên: thông
báo tìm gia đình thay thế trong nước... Nhưng lại bảo đảm việc trẻ em được nuôi dưỡng
tại nước gốc của mình, trong môi trường gần gũi với trẻ.
Phương án 2: Ưu tiên nuôi con nuôi nước ngoài được thực hiện thì đó chỉ là phản
ảnh tư duy nhận thức bề nổi về môi trường, điều kiện vật chất và điều kiện sống tốt hơn
nhưng chưa thoả mãn yếu tố tinh thần, truyền thống văn hoá và ngôn ngữ của trẻ em đó.
Liệu trẻ em đó sẽ có thể hạnh phúc hơn hay vui hơn khi có cuộc sống đầy đủ hơn cuộc
sống của cha mẹ nuôi là người Việt Nam ? Có thể xảy ra tình trạng đứa trẻ đó sẽ không
hạnh phúc thực sự khi phát triển ở môi trường sống đầy đủ tiện nghi. Phương án này
không mất nhiều chi phí cho ngân sách nhà nước nhưng lại khó bảo đảm lợi ích tốt nhất
15

15

cho trẻ em. Song trong một số trường hợp trẻ em bị bệnh tật hiểm nghèo, cần phải được
chữa trị kịp thời, thì biện pháp ưu tiên con nuôi nước ngoài lại là biện pháp cần khuyến
khích thực hiện.
Phương án 3: Không có sự ưu tiên nào cả, tuỳ từng trường hợp, phương án này có
vẻ trung lập quá, dễ tạo ra sự bất bình đẳng và sự lạm dụng trong quá trình giải quyết, tạo
đà cho các hành vi vi phạm pháp luật ẩn xuất hiện mà không thể kiểm soát nổi. Chưa
dám chắc rằng phương án không gây nhiều tổn thất về kinh phí cho ngân sách nhà nước,
để phục vụ cho công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý các vi phạm pháp luật phát
sinh.
5.2 Biện pháp bảo đảm ưu tiên nuôi con nuôi trong nước
Theo kết quả thu được thông qua tham vấn ý kiến công chúng bằng phiếu tham
vấn RIA tại 03 tỉnh thành phố khảo sát tại Lai Châu, Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí
Minh và một số đơn vị thuộc Bộ Tư pháp tại Hà Nội về vấn đề “Biện pháp bảo đảm ưu
tiên nuôi con nuôi trong nước” với 260 phiếu tham vấn. Tuy nhiên tại thời điểm đoàn
khảo sát tiến hành tham vấn tại Lai Châu, Thành phố Hà Nội (một số đơn vị thuộc Bộ Tư
pháp) vấn đề này có 5 Phương án để người được tham vấn lựa chọn (49 phiếu tham vấn
tại Lai Châu và 50 phiếu tham vấn tại Hà Nội), nhưng sau đó bản RIA mới đã sửa đổi chỉ
còn 3 phương án và được tổ chức triển khai lấy ý kiến tham vấn ở Thành phố Đà Nẵng và
Thành phố Hồ Chí Minh với 161 phiếu tham vấn:
- 57% người được tham vấn đồng ý với phương án thứ nhất (90/161 phiếu).
- 21% người được tham vấn đồng ý với phương án thứ 2 (34/161 phiếu).
- 18% người được tham vấn đồng ý với phương án thứ 3 (28/161 phiếu).
- 4% phiếu tham vấn trả lời không đúng hoặc không trả lời (7/260 phiếu).

16

16


Phương án 1: Như quy định hiện hành: thông báo tìm người thân cho trẻ em bị bỏ

rơi trong thời hạn 30 ngày, tìm mái ấm gia đình cho trẻ em bị bỏ rơi trong thời hạn 30
ngày (thông báo trên Đài phát thanh và Đài truyền hình địa phương 03 lần trong 3 ngày
liên tiếp). Phương án này không hiệu quả, chủ yếu là đối phó cho đúng quy định của pháp
luật. Đồng thời phương án này chưa đủ nghiêm khắc để ngăn chặn hiện tượng lạm dụng,
ngăn chặn tình trạng cố tình bỏ rơi trẻ em nhằm mục đích cho làm con nuôi, đặc biệt cho
làm con nuôi người nước ngoài (mặc dù có 57% ý kiến đồng ý).
Phương án 2: Thông báo tìm người thân cho trẻ em bị bỏ rơi trong thời hạn 30
ngày + kéo dài thời hạn tìm gia đình thay thế cho trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt (kể cả trẻ
em sống tại gia đình) trong thời hạn 30 ngày ở cấp xã, tỉnh, trung ương. Có cải thiện hơn
về quy trình nhưng cũng chưa thực sự có hiệu quả thực thi, đồng thời làm phát sinh thêm
chi phí cho ngân sách nhà nước và địa phương (ở 3 cấp xã, tỉnh và trung ương) trong việc
tìm kiếm gia đình thay thế cho trẻ em (21% ý kiến đồng ý).
Phương án 3: Gần giống với phương án 2. Kéo dài thời hạn tìm gia đình thay thế
ở Cơ quan con nuôi Trung ương là 30 ngày.
Phương án này nhận được 100% ý kiến đồng ý của các Bộ, ngành và Ban soạn
thảo.
Bảng xác định chi phí - lợi ích của phương án 3

Chi phí

Lượng hoá

Lợi ích

1. Thông báo tìm gia - Quy định hiện hành:
đình thay thế trên 250.000/lần phát tin x 2 cấp =
phương tiện thông tin 500.000 VNĐ/trường hợp
đại chúng
- Dự thảo Luật: Thông báo ở 3 cấp
nhưng chi phí không thay đổi so với

quy định hiện hành

Bảo đảm cho trẻ em
được sống trong môi
trường gia đình, văn
hoá, xã hội, ngôn ngữ
gần gũi với môi trường
gốc của trẻ, bằng mọi
biện pháp. Đồng thời
250.000/lần phát tin x 2 cấp =
phát huy trách nhiệm
500.000 VNĐ/trường hợp
của các cơ quan liên
quan trong việc tìm gia
- Quy định hiện hành:
đình thay thế cho trẻ,
240.000 VNĐ/tháng/trẻ x 4 tháng = bảo vệ lợi ích tốt nhất
960.000 VNĐ/trẻ em
của trẻ.
- Dự thảo Luật:

2. Chi phí nuôi
dưỡng 01 trẻ em
trong thời gian tìm
gia đình thay thế
trong nước: So sánh
chi phí nuôi dưỡng 240.000 VNĐ/tháng/trẻ x 7 tháng =
trẻ em trong thời gian 1.680.000 VNĐ/trẻ em.
tìm gia đình thay thế
17

17


trong nước theo quy So với quy định hiện hành, chi phí
định của pháp luật nuôi dưỡng sẽ tăng lên gần gấp đôi
hiện hành và theo Dự chi phí hiện hành.
thảo Luật đối với trẻ
em bị bỏ rơi tính đến
ngày hoàn tất các thủ
tục là 7 tháng, thì chi
phí của phương án 3a
tăng gấp đôi chi phí
liên quan đến nuôi
dưỡng trẻ em và thực
hiện thủ tục so với
quy định của pháp
luật hiện hành.
3. Chi phí xây dựng, - Ở Trung ương: 1.500 USD/1 cơ sở
triển khai, cài đặt và nuôi dưỡng x 63 tỉnh = 94.500 USD
đào tạo phần mềm tại
các cơ sở nuôi dưỡng
và ở Trung ương
Bảng chi phí trên đây chỉ được định lượng theo chế độ tài chính do Chính phủ ban
hành đối với các đối tượng xã hội đang được nuôi dưỡng ở cơ sở nuôi dưỡng trẻ em. Trên
thực tế, con số trên còn lớn hơn gấp nhiều lần vì còn nhiều chi phí phát sinh: cuộc sống
đắt đỏ, trẻ em ốm đau bệnh tật (có thể mắc bệnh hiểm nghèo) dẫn đến tử vong. Trong
thời gian qua, điều kiện sống của trẻ em ở cơ sở nuôi dưỡng được cải thiện một phần
đáng kể nhờ vào sự đóng góp của các tổ chức con nuôi nước ngoài thực hiện các chương
trình hỗ trợ nhân đạo và trợ giúp kỹ thuật ở Việt Nam.

Phương án 3: Phương án 2 nhưng bắt đầu từ cấp tỉnh, đồng thời thông báo ở cấp
trung ương. Có hiệu quả thực thi nhưng phải mất nhiều chi phí từ ngân sách nhà nước
phục vụ cho việc thiết lập và duy trì hoạt động thông tin điện tử. (chỉ có 18% ý kiến đồng
ý).
6. Kết luận và kiến nghị
6.1 Ưu tiên nuôi con nuôi trong nước
Nhóm nghiên cứu thấy rằng việc quy định ưu tiên nuôi con nuôi trong nước trong
Dự thảo Luật nuôi con nuôi là cần thiết, để tạo cơ sở pháp lý nhằm thực hiện tốt quy trình
giải quyết nuôi con nuôi trong nước, bảo đảm trẻ em được sống trong môi

18

18


trường gốc, gần gũi với đặc điểm và nhu cầu của trẻ. Đồng thời, nguyên tắc này
phù hợp với quy định của Công ước La Hay năm 1993, phù hợp với thực tiễn pháp luật
quốc tế.
Mặc dù ý kiến đồng ý lựa chọn này không cao (37,7% ý kiến đồng ý), song Nhóm
nghiên cứu thấy rằng phương án 1 sẽ là phương án lựa chọn có lợi nhất cho trẻ em. Đây
là phương án được lựa chọn dựa trên mối quan hệ phương án - lợi ích tốt nhất. Dự thảo
Luật cũng đã lựa chọn phương án này. Nếu theo phương án ưu tiên nuôi con nuôi trong
nước thì Dự thảo Luật nuôi con nuôi cần phải quy định về cơ chế thực hiện ưu tiên nuôi
con nuôi trong nước một cách cụ thể, rõ ràng để mọi công dân đều có thể tiếp cận để biết,
thực hiện có hiệu quả.
6.2 Biện pháp bảo đảm ưu tiên nuôi con nuôi trong nước
Nhóm nghiên cứu lựa chọn phương án 3 - phương án này sẽ đưa đến hiệu quả tối
ưu cho quy định trong quá trình thực thi. Tuy nhiên, nhược điểm của phương án có thể sẽ
tạo ra một khoản chi phí ngân sách không nhỏ cho Nhà nước (kể cả ngân sách địa
phương và Trung ương) về chi phí nuôi dưỡng trẻ em trong thời gian thực hiện biện pháp

tìm gia đình thay thế cho trẻ, chi phí thông báo tìm gia đình thay thế. Ngoài ra, còn có chi
phí phát sinh liên quan đến việc thiết lập, duy trì hệ thống thông tin dữ liệu về trẻ em
được cho làm con nuôi, tại Cơ quan con nuôi Trung ương (Bộ Tư pháp), đồng thời kết
nối thông tin về cơ sở dữ liệu với 63 tỉnh, thành phố.
III. Điều kiện nuôi con nuôi, đối tượng trẻ em được nhận làm con nuôi
1. Thực trạng
Pháp luật về nuôi con nuôi của Việt Nam chưa quy định hình thức nuôi con nuôi
đơn giản hay trọn vẹn. Trước đây, pháp luật về nuôi con nuôi nói chung chưa quy định về
việc nuôi con nuôi đối với hình thức nuôi con nuôi trọn vẹn hoặc đơn giản. Nhưng theo
đánh giá của các nhà luật gia, hình thức nuôi con nuôi theo quy định của pháp luật Việt
Nam tương đương với hình thức nuôi con nuôi đơn giản trên thế giới, với lý do không
chấm dứt mối quan hệ giữa cha mẹ đẻ và trẻ được cho làm con nuôi (duy trì quan hệ
thừa kế, hưởng các chế độ chính sách ưu tiên của Nhà nước đối với con nuôi trước đây
là con liệt sĩ, con thương binh, con của người có công với cách mạng), và việc nuôi con
nuôi có thể bị chấm dứt. Trên thực tế, có sự phân biệt về hình thức nuôi con nuôi trong
nước với nuôi con nuôi nước ngoài. Hầu hết các trường hợp trẻ em Việt Nam được người
nước ngoài nhận làm con nuôi đều theo hình thức trọn vẹn (pháp luật Việt Nam công
nhận hệ quả pháp lý theo pháp luật của Nước nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, thông
qua các Hiệp định song phương về hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi).
2. Mục tiêu của chính sách
- Pháp điển hoá toàn bộ các vấn đề về nuôi con nuôi.
- Hình thức nuôi con nuôi trọn vẹn nhằm bảo đảm tối đa sự hoà nhập của con nuôi
trong gia đình cha mẹ nuôi, kể cả trong trường hợp trẻ em được người nước ngoài nhận
làm con nuôi.
19
19


- Xác định rõ hơn quyền và nghĩa vụ của cha mẹ đẻ với trẻ đã được cho làm con
nuôi trong trường hợp trẻ em được nhận làm con nuôi đơn giản.

4. Phương án lựa chọn
Đưa ra 2 phương án lựa chọn
4.1 Trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước
Phương án 1: Như quy định hiện hành: không có con nuôi trọn vẹn, tất cả đều là
con nuôi đơn giản
Phương án 2: Điều kiện được nhận làm con nuôi trọn vẹn: trẻ em từ đủ 15 tuổi là
trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em mồ côi hoặc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khác đang sống ở cơ sở
nuôi dưỡng hoặc tại gia đình được cha mẹ đẻ hoặc người giám hộ đồng ý bằng văn bản;
trẻ em từ đủ 15 tuổi trở lên đến dưới 18 tuổi trong trường hợp cha dượng hoặc mẹ kế
nhận con riêng của vợ hoặc chồng làm con nuôi. Những trường hợp còn lại là con nuôi
đơn giản.
4.2 Trẻ em được người nước ngoài nhận làm con nuôi
Phương án 1: Như quy định hiện hành: tất cả trẻ em dưới 15 tuổi trở xuống được
nhận làm con nuôi người nước ngoài theo hình thức con nuôi đơn giản.
Phương án 2: Tất cả trẻ em từ đủ 15 tuổi trở xuống được nhận làm con nuôi người
nước ngoài thường trú ở nước ngoài đều theo hình thức nuôi con nuôi trọn vẹn.
5. Đánh giá tác động của các phương án lựa chọn
5.1. Trẻ em được nhận làm con nuôi trong nước
Theo kết quả thu được thông qua tham vấn ý kiến công chúng bằng phiếu tham
vấn RIA tại 03 tỉnh thành phố: Lai Châu, TP. Đà Nẵng và TP. Hồ Chí Minh và một số đơn
vị thuộc Bộ Tư pháp tại Hà Nội về vấn đề 4 “Trẻ em được nhận làm con nuôi trong
nước” với 260 phiếu tham vấn. Tuy nhiên, tại thời điểm lấy ý kiến tham vấn một số đơn
vị thuộc Bộ Tư pháp nội dung các phương án đã được điều chỉnh (50 phiếu tham vấn).
- 26% người được tham vấn đồng ý với phương án 1 (53/210 phiếu).
- 68,6% người được tham vấn đồng ý với phương án thứ 2 (140/210 phiếu).
- 4,9% phiếu tham vấn trả lời không đúng hoặc không trả lời (10/210 phiếu).

20

20

- 0, 5% phiếu tham vấn có ý kiến khác (1/210 phiếu).

21

21


Ngoài ra, đoàn khảo sát đã tiến hành phát phiếu hỏi để lấy ý kiến đề xuất của các
đối tượng tác động như: Phiếu dành cho người Việt Nam đã và đang làm thủ tục nhận con
nuôi trong nước; Phiếu dành cho cán bộ đang công tác tại Sở Lao động Thương binh và
Xã hội; Phiếu dành cho cán bộ UBND cấp xã và cấp tỉnh trực tiếp là những người giải
quyết hồ sơ; Phiếu dành cho cán bộ công an; Phiếu dành cho cán bộ Sở Tư pháp; Phiếu
dành cho cán bộ công tác ở các cơ sở nuôi dưỡng; Phiếu dành cho cán bộ đang công tác ở
Văn phòng con nuôi nước ngoài; và phiếu cộng đồng lấy ý kiến rộng rãi như Luật sư, báo
trí, hội liên hiệp phụ nữ, giáo viên,… với tổng 237 phiếu tham vấn về vấn đề có chấp
nhận hình thức con nuôi trọn vẹn hay không? Hay “Khi một đứa trẻ được nhận làm con
nuôi của người khác cần chấm dứt quyền và nghĩa vụ pháp lý của đứa trẻ với cha mẹ đẻ ”
thì có 123/237 (52%) người trả lời phiếu cho biết đồng ý với phương án chấp nhận hình
thức con nuôi trọn vẹn trong Dự thảo Luật nuôi con nuôi, có 88/237 (37%) người trả lời
phiếu tham vấn cho biết không đồng ý với phương án con nuôi trọn vẹn vẫn muốn duy trì
mối quan hệ giữa trẻ em và cha mẹ đẻ khi đứa trẻ được nhận làm con nuôi; (26/237 11% người trả lời phiếu không trả lời về vấn đề này).

Phương án 1: Như quy định hiện hành: không có con nuôi trọn vẹn, tất cả đều là
con nuôi đơn giản. Nếu theo phương án này, trẻ em được nhận làm con nuôi đơn giản có
cơ hội duy trì mối quan hệ cha mẹ con với gia đình cha mẹ đẻ của mình. Tuy nhiên hình
thức này không phát huy tác dụng đối với những trẻ em không xác định được gia đình
22
22

cha mẹ đẻ (trẻ em bị bỏ rơi), hoặc trong trường hợp trẻ em mồ côi cha mẹ. Ngoài ra,
phương án này không bảo đảm yêu cầu hợp tác quốc tế về nuôi con nuôi. Vì đối với một
số nước có quan hệ hợp tác với Việt Nam trong lĩnh vực nuôi con nuôi thì chỉ công nhận
việc nuôi con nuôi với hình thức nuôi con nuôi trọn vẹn. Trong tư pháp quốc tế, khó giải
quyết rạch ròi các tranh chấp liên quan đến quyền và nghĩa vụ về tài sản, phi tài sản giữa
trẻ được nhận làm con nuôi ở nước ngoài với gia đình cha mẹ đẻ của trẻ, giải quyết tranh
chấp giữa gia đình cha mẹ đẻ và cha mẹ nuôi khi không chấm dứt mối quan hệ giữa con
nuôi và cha mẹ đẻ của trẻ (25% ý kiến đồng ý).
Phương án 2: Điều kiện được nhận làm con nuôi trọn vẹn: trẻ em từ đủ 15 tuổi là
trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em mồ côi hoặc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khác đang sống ở cơ sở
nuôi dưỡng hoặc tại gia đình được cha mẹ đẻ hoặc người giám hộ đồng ý bằng văn bản;
trẻ em từ đủ 15 tuổi trở lên đến dưới 18 tuổi trong trường hợp cha dượng hoặc mẹ kế
nhận con riêng của vợ hoặc chồng làm con nuôi. Những trường hợp còn lại là con nuôi
đơn giản. Phương án này chỉ áp dụng đối với việc nhận con nuôi trong nước (66% ý kiến
đồng ý).
Nhóm nghiên cứu lựa chọn phương án 2, phương án này có thể thực hiện có hiệu
quả trên thực tế. Tuy nhiên, dự án cần tính đến các biện pháp bảo đảm rằng việc quy định
các điều kiện này sẽ dễ kiểm soát và không có sự lạm dụng. Có thể gây tốn kém cho chi
phí của ngân sách nhà nước để thực hiện tốt cơ chế kiểm tra, giám sát chéo đối với các cơ
quan có liên quan đến việc giải quyết cho, nhận nuôi con nuôi trong trường hợp này.
5.2 Trẻ em được người nước ngoài nhận làm con nuôi
Đối với vấn đề này đoàn khảo sát cũng tiến hành tham vấn ý kiến công chúng
bằng phiếu tham vấn RIA tại 03 tỉnh thành phố khảo sát tại Lai Châu, Đà Nẵng và Thành
phố Hồ Chí Minh và một số đơn vị thuộc Bộ Tư pháp tại Hà Nội về vấn đề 4b “Trẻ em
được người nước ngoài nhận làm con nuôi” với 260 phiếu tham vấn:
- 27,6% người được tham vấn đồng ý với phương án thứ 1 (71/260 phiếu).
- 63,4% người được tham vấn đồng ý với phương án thứ 2 (163/260 phiếu).
- 8,9% phiếu không trả lời hoặc trà lời không đúng (23/260 phiếu).

Nếu phân tích theo tỉnh đoàn khảo sát tiến hành lấy ý kiến tham vấn về vấn đề trẻ
em được người nước ngoài nhận làm con nuôi, được biểu hiện qua biểu đồ sau:

23

23


Phương án 1: Như quy định hiện hành: tất cả trẻ em dưới 15 tuổi trở xuống được
nhận làm con nuôi người nước ngoài theo hình thức nuôi con nuôi đơn giản. Nếu theo
phương án này thì chúng ta không thực hiện được mục tiêu của chính sách là cải thiện cơ
bản về lập pháp nuôi con nuôi trong bối cảnh hội nhập quốc tế, hợp tác quốc tế trong lĩnh
vực nuôi con nuôi.
Phương án 2: Tất cả trẻ em từ đủ 15 tuổi trở xuống được nhận làm con nuôi người
nước ngoài đều theo hình thức nuôi con nuôi trọn vẹn; trẻ có thể dưới 18 tuổi trong
trường hợp cha dượng hoặc mẹ kế nhận con riêng.
6. Kết luận và kiến nghị
Nhóm nghiên cứu lựa chọn phương án 2. Phương án này phù hợp với pháp luật
quốc tế, đồng thời cũng tạo điều kiện cho trẻ em Việt Nam được nhận làm con nuôi trong
trường hợp có cha dượng, mẹ kế là người nước ngoài. Không gây tốn kém cho chi phí
ngân sách nhà nước, có khả năng thực thi hiệu quả. Dự thảo Luật đã lựa chọn phương án
trẻ em từ đủ 15 tuổi trở xuống được nhận làm con nuôi người nước ngoài, trong trường
hợp trẻ em bị bỏ rơi, mồ côi, trẻ em cần sự chăm sóc đặc biệt. Tuy nhiên, Dự thảo Luật
phải tính toán các biện pháp bảo đảm thực thi quy định này.
Giai đoạn xây dựng báo cáo RIA trước và trong quá trình soạn thảo văn bản
Luật. Nhóm vấn đề này được tiếp thu và chỉnh lý theo ý kiến của các cơ quan xây
dựng và thẩm định văn bản pháp luật của Chính phủ và Quốc hội, như sau:
Theo kết quả tham vấn ý kiến công chúng, có 37% người được tham vấn trả lời
không đồng ý với việc quy định hai hình thức con nuôi trọn vẹn và đơn giản trong dự

thảo Luật.
24

24


Theo nhận định của các chuyên gia trong lĩnh vực xây dựng pháp luật, việc tiếp
thu kinh nghiệm và thực tế quốc tế về 02 hình thức con nuôi (trọn vẹn và đơn giản) để
pháp điển hoá vào dự thảo Luật nuôi con nuôi là chưa thích hợp, chưa thích ứng với các
điều kiện xã hội và tâm lý của người dân Việt Nam. Thông thường, người dân Việt Nam
tôn trọng nguồn gốc, thường quay lại cội nguồn kể cả trong trường hợp trẻ em đã được
cho đi làm con nuôi.
Trên tinh thần đó, nhóm báo cáo RIA nhận định dù không quy định hai hình thức
nuôi con nuôi, nhưng hệ quả pháp lý của việc nuôi con nuôi phải quy định rõ ràng và dứt
khoát. Điều 24 dự thảo Luật cũng đã tiếp thu và chỉnh lý trong dự thảo Luật theo hướng
xác định rõ quyền và nghĩa vụ pháp lý giữa cha mẹ nuôi với con nuôi, giữa cha mẹ đẻ với
trẻ đã được cho làm con nuôi.
IV. Đánh giá điều kiện nuôi con nuôi đối với người xin nhận con nuôi trong
nước
1. Xác định vấn đề
Đánh giá điều kiện nuôi con nuôi đối với người xin nhận con nuôi trong nước
nhằm lựa chọn được những gia đình cha mẹ nuôi phù hợp nhất đối với nhu cầu, đặc điểm
của trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt. Nếu các điều kiện nuôi con nuôi được quy định cụ thể,
rõ ràng trong quy định của pháp luật, các cơ quan quản lý sẽ tiến hành giải quyết thủ tục
nuôi con nuôi một cách nhanh chóng và việc nuôi con nuôi sẽ bảo đảm vì lợi ích tốt nhất
của trẻ.
2. Thực trạng
Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch
chưa quy định người xin nhận con nuôi phải khai các điều kiện thực tế bảo đảm việc
trông nom, chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục con nuôi, mà chỉ quy định trước khi đăng

ký việc nuôi con nuôi, cán bộ Tư pháp hộ tịch phải kiểm tra, xác minh kỹ các nội dung:
tính tự nguyện của việc cho và nhận con nuôi; tư cách của người nhận con nuôi; mục
đích của người nhận con nuôi... Như vậy, theo quy định của Nghị định số 158/2005/NĐCP, người phải chịu trách nhiệm xác minh mục đích xin nhận con nuôi trước khi cho
đăng ký việc nuôi con nuôi lại là cán bộ tư pháp, chứ không phải là trách nhiệm của
người nhận nuôi con nuôi. Ngoài ra, trong các văn bản hướng dẫn áp dụng không có các
tiêu chí nhằm đánh giá mục đích hợp lệ của việc nuôi con nuôi trong nước. Quy định như
hiện nay rất bất cập bởi người xin nhận con nuôi lại không phải chịu trách nhiệm trước
pháp luật về tất cả các thông tin mà mình cung cấp, trách nhiệm đó lại được đẩy sang cơ
quan nhà nước. Ngoài ra, quy định như vậy chưa bảo đảm tính khách quan về điều kiện
nuôi con nuôi, chưa bảo đảm rằng trẻ em sẽ được nuôi dưỡng trong môi trường gia đình
cha mẹ nuôi tốt hơn điều kiện nuôi dưỡng của trẻ trước được nhận làm con nuôi.
3. Mục tiêu của chính sách
25

25