Pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại tỉnh yên bái

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ VÂN TRANG

PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM PHÁP LUẬT
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN
THI HÀNH TẠI TỈNH YÊN BÁI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ VÂN TRANG

PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM PHÁP LUẬT
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN
THI HÀNH TẠI TỈNH YÊN BÁI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành : Luật Kinh tế
Mã số

: 60 38 01 07

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
được trích dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Lê Vân Trang


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM
HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC SỬ DỤNG ĐẤT.........................................7
1.1. Lý luận về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất .................................................................7
1.2. Lý luận về chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất 18
Chương 2.THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH

CHÍNH TRONG LĨNH VỰC SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH
TẠI TỈNH YÊN BÁI ...............................................................................................30
2.1. Nội dung của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng
đất .......................................................................................................................30
2.2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực sử dụng đất tại tỉnh Yên Bái .................................................................52
Chương 3.GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ VI PHẠM ..66
HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC SỬ DỤNG ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THI
HÀNH TẠI TỈNH YẾN BÁI ..................................................................................66
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực sử dụng đất từ thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái .......................................66
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
sử dụng đất từ thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái ..............................................68
KẾT LUẬN ..............................................................................................................73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
1.1. Vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai là một chế định cơ bản của
pháp luật đất đai. Chế định này ra đời góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý
nhà nước về đất đai; bởi lẽ, không phải bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào khi
sử dụng đất (gọi chung là người sử dụng đất) cũng đều tự giác sử dụng đất đúng
mục đích, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và tuân thủ các quy định
của pháp luật đất đai. Đặc biệt trong điều kiện kinh tế thị trường, dưới tác động của
các quy luật khách quan của thị trường thì đất đai ngày càng trở lên có giá trị; nên
một bộ phận đáng kể người sử dụng đất sẵn sàng vi phạm pháp luật đất đai miễn sao
có được lợi nhuận do đất đai mang lại. Các quy định về xử lý vi phạm pháp luật đất

đai nói chung và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất nói riêng đã
thu hút sự quan tâm nghiên cứu, tìm hiểu của giới khoa học pháp lý nước ta. Thời
gian qua đã có nhiều công trình khoa học về vấn đề này được công bố với một số
giải pháp góp phần hoàn thiện chế định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực sử dụng đất. Những giải pháp này đã được tham khảo trong quá trình sửa
đổi, bổ sung các quy định về xử lý vi phạm hành chính về đất đai. Tuy nhiên, thực
tiễn thi hành pháp luật đất đai cho thấy hiệu quả của việc xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực sử dụng đất chưa đáp ứng sự kỳ vọng, mong muốn của xã hội. Nhiều
vụ vi phạm pháp luật đất đai được phát hiện nhưng việc xử lý thiếu dứt điểm, kiên
quyết với những chế tài chưa đủ sức răn đe, giáo dục người vi phạm. Điều này
không chỉ khiến dư luận xã hội bức xúc mà còn gây ra ý thức khinh nhờn, coi
thường pháp luật và tạo sự rối ren trong quản lý đất đai. Đây là lý do cần phải tiếp
tục có sự nghiên cứu, đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng pháp luật về
xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai nhằm nhận diện những tồn tại, bất
cập và nguyên nhân của tồn tại, bất cập; trên cơ sở đó, đưa ra các giải pháp góp
phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành chế định xử lý vi phạm pháp luật
trong lĩnh vực đất đai. Mặt khác, Luật Đất đai năm 2013 ra đời với những sửa đổi,
bổ sung về xử lý vi phạm pháp luật đất đai nói chung và xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai nói riêng và đang được các Bộ, ngành, địa phương tích cực
triển khai thi hành. Đặt trong bối cảnh đó, việc tìm hiểu các quy định mới về xử lý
vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của Luật Đất đai năm 2013 sẽ góp phần
nâng cao hiệu quả thi hành đạo Luật này ở nước ta.
1.2. Yên Bái là một tỉnh miền núi phía Bắc. Mặc dù vẫn còn là tỉnh nghèo
song thời gian qua, Đảng bộ, chính quyền, quân và dân tỉnh Yên Bái đã nỗ lực vượt


2

khó trong phát triển kinh tế - xã hội theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa và đạt được những kết quả tích cực. Tốc độ phát triển kinh tế năm sau cao

hơn năm trước, hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật được xây dựng đồng bộ làm thay
đổi bộ mặt đô thị, thị trấn, thị tứ. Kinh tế phát triển kéo theo giá đất ngày càng tăng.
Đây là một nguyên nhân khách quan dẫn đến việc vi phạm pháp luật đất đai. Dẫu
cho tỉnh Yên Bái đã áp dụng đồng bộ các biện pháp để phát hiện, ngăn chặn và xử
lý vi phạm pháp luật về đất đai (trong đó có vi phạm hành chính về đất đai) song
tình hình vẫn chưa được cải thiện và đạt hiệu quả mong muốn. Đi tìm nguyên nhân
và cơ chế phù hợp để giải quyết vấn đề này thì không thể không có nghiên cứu,
đánh giá toàn diện, hệ thống, khách quan, khoa học về pháp luật xử lý vi phạm pháp
luật trong sử dụng đất tham chiếu với thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái hiện nay.
Với những lý do cơ bản trên, học viên lựa chọn đề tài "Pháp luật về xử lý vi
phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai và thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái" làm
luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Nội dung vi phạm hành chính là một vấn đề hết sức phức tạp và nhạy cảm;
nhưng do nhận thức được tầm quan trọng, ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn của
vấn đề này nên đã có nhiều công trình nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau
như: Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, của Hoàng Xuân Hoan - Nguyễn Trí
Hòa (1993), Nxb Thành phố Hồ Chí Minh; Hỏi đáp về Pháp lệnh Xử phạt vi phạm
hành chính, của Đặng Thanh Sơn - Hà Thị Nga (1996), Nxb Chính trị quốc gia, Hà
Nội; Tìm hiểu về xử phạt vi phạm hành chính, của Phạm Dũng - Hoàng Sao (1998),
Nxb Pháp lý, Hà Nội; Chế tài hành chính - Lý luận và thực tiễn, của Vũ Thư
(2000), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; Vi phạm pháp luật và đấu tranh chống vi
phạm pháp luật trong lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ luật học
của Bùi Minh Thanh (2003), Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; Vi
phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực hải quan và giải pháp xử lý, Luận văn
thạc sĩ luật học của Lê Nguyễn Nam Ninh (2004), Học viện Hành chính Quốc gia,
Hà Nội; Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình - Thực trạng và giải pháp khắc
phục, luận văn thạc sĩ luật học của Đỗ Thị Phương (2005), Học viện Chính trị Quốc
gia Hồ Chí Minh, Hà Nội v.v... Hoặc có một số công trình nghiên cứu có liên quan
đến đề tài luận văn như: Chính sách đất đai của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, của Tôn Gia Huyên (trong cuốn Bình luận khoa học Hiến pháp
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, năm 2002); Về thực trạng chính sách
đất đai ở Việt Nam, của Phạm Hữu Nghị, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số
8/2002; Một số vấn đề quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay, của


3

Nguyễn Đình Bồng, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 04/2001; Quản lý nhà nước bằng
pháp luật đối với đất đai qua thực tiễn tỉnh Thái Bình, luận văn thạc sĩ luật học của
Nguyễn Mạnh Hùng (2003), Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội…
Các công trình nghiên cứu trên đây đã giải quyết được một số vấn đề lý luận
và thực tiễn về vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm hành chính nói riêng, bao gồm
phân tích khái niệm, đặc điểm, hậu quả của vi phạm pháp luật và vi phạm hành chính;
đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả phòng chống vi phạm pháp
luật. Tuy nhiên, xem xét dưới góc độ pháp luật xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực
đất đai một cách có hệ thống, đầy đủ và toàn diện trên phương diện lý luận, thực tiễn
đặt trong mối quan hệ tham chiếu với Luật Đất đai năm 2013, Luật Xử lý vi phạm
hành chính năm 2012 nói chung và thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này trên địa
bàn tỉnh Yên Bái nói riêng thì dường như vẫn còn thiếu một công trình như vậy.
Trên cơ sở kế thừa những kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học có liên
quan đến đề tài đã công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu pháp luật về xử lý vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai từ thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận văn là đưa ra các giải pháp góp
phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Yên Bái, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân, lợi ích của Nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước về đất đai ở địa phương.

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên
cứu cụ thể sau đây:
- Tập hợp, phân tích hệ thống cơ sở lý luận pháp luật về xử lý vi phạm pháp
luật trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam thông qua việc luận giải một số nội dung:
i) Phân tích, khái niệm và đặc điểm của vi phạm pháp luật đất đai nói chung
và vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng.
ii) Tìm hiểu hậu quả của vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
iii) Phân tích khái niệm và đặc điểm của xử lý vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai.
iv) Mục đích, ý nghĩa, nguyên tắc và các hình thức xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai.
v) Phân tích khái niệm và đặc điểm của pháp luật về xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai.


4

vi) Cơ sở ra đời pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
vii) Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai từ thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái.
- Đưa ra định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu
quả thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh
Yên Bái.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào các nội dung chủ yếu sau đây:
- Các quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng, hoàn thiện pháp luật đất

đai nói chung và pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói
riêng trong nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay;
- Các quy định của Luật Xử phạt vi phạm hành chính năm 2012 và các văn
bản hướng dẫn thi hành;
- Các quy định của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi
hành về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai;
- Hệ thống lý thuyết, trường phái học thuật về xử lý vi phạm hành chính nói
chung và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng;
- Thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai tại tỉnh Yên Bái…
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam là
một đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng và liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật
khác nhau. Tuy nhiên trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật, tác giả
giới hạn phạm vi nghiên cứu của luận văn ở những nội dung cụ thể sau:
i) Giới hạn phạm vi nghiên cứu về nội dung: Nghiên cứu, tìm hiểu các quy
định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất đai của Luật Đất đai
năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành;
ii) Giới hạn phạm vi nghiên cứu về không gian: Đánh giá thực tiễn thi hành
các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành trên địa
bàn tỉnh Yên Bái.
Mặt khác, trên thực tế, vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai có thể là vi
phạm về hình sự, vi phạm dân sự và vi phạm hành chính. Tuy nhiên, xem xét, tìm
hiểu vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai cho thấy phần lớn các vi phạm là vi


5

phạm hành chính và do người sử dụng đất thực hiện. Vì vậy, trong khuôn khổ luận
văn này, tác giả nghiên cứu, tìm hiểu vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và

xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai giới hạn ở khía cạnh vi phạm hành
chính trong lĩnh vực sử dụng đất do người sử dụng đất thực hiện. Đồng thời, đối
tượng mà luận văn này nghiên cứu khu trú vào vi phạm pháp luật trong sử dụng đất
đai bị xử lý bằng biện pháp hành chính mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm
hình sự giới hạn trong phạm vi không gian là địa bàn tỉnh Yên Bái.
iii) Giới hạn về phạm vi thời gian nghiên cứu: Luận văn giới hạn thời gian
nghiên cứu ở giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành (ngày
01/7/2014) đến nay.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khi thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ
bản sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin;
- Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
i) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu …
được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu lý luận pháp luật về xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực sử dụng đất;
ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, phương
pháp tổng hợp... được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về xử
lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất và thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái;
iii) Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải…
được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật
về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất từ thực tiễn thi hành tại tỉnh
Yên Bái.
6. Những kết quả nghiên cứu đạt được
Luận văn hoàn thành với những kết quả nghiên cứu đạt được cụ thể như sau:
- Hệ thống hóa, bổ sung và phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn về pháp luật
về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất ở Việt Nam;
- Giải mã nội hàm khái niệm về xử lý vi phạm hành chính nói chung và xử
lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất nói riêng; đồng thời chỉ ra những

đặc điểm của xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất;
- Tìm hiểu lịch sử phát triển của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực sử dụng đất qua các thời kỳ nhằm nhận diện sự phát triển tư duy
pháp lý của Nhà nước ta trong xây dựng và hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này;


6

- Đánh giá thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
sử dụng đất và thực tiễn thi hành chế định pháp luật này tại tỉnh Yên Bái;
- Đưa ra các kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất từ thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử
dụng đất.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
sử dụng đất và thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính
trong lĩnh vực sử dụng đất từ thực tiễn thi hành tại tỉnh Yên Bái.


7

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT
VỀ XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC SỬ DỤNG ĐẤT
1.1. Lý luận về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất

1.1.1. Khái niệm vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.1.1.1. Khái niệm vi phạm pháp luật
Vi phạm pháp luật là một khái niệm được sử dụng phổ biến trong các sách,
báo, tài liệu pháp lý ở nước ta. Khái niệm vi phạm pháp luật được nhiều công trình
của giới nghiên cứu khoa học pháp lý nước ta tìm hiểu, giải mã.
- Theo Giáo trình Lý luận chung Nhà nước và pháp luật của Khoa Luật
thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2001 định nghĩa: "Vi phạm là một sự kiện
pháp lí đặc biệt, đó là hành vi do các chủ thể pháp luật thực hiện trái với các yêu
cầu của quy phạm pháp luật, xâm hại tới các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ".
Có bốn loại vi phạm pháp luật: Vi phạm hình sự, vi phạm dân sự, vi phạm hành
chính, vi phạm kỷ luật, tương ứng với mỗi loại vi phạm là một hình thức truy cứu
trách nhiệm pháp lý cụ thể.
Vi phạm pháp luật là: Hành vi chủ thể thực hiện trái với các quy định của
quy phạm pháp luật, gây tổn hại cho xã hội.
Theo Từ điển Luật học: "Vi phạm pháp luật: 1. Nghĩa rộng: các việc sai,
trái pháp luật nói chung; 2. Nghĩa hẹp: các việc sai, trái pháp luật chưa cấu thành tội
phạm và thường được gọi là vi phạm hành chính"1.
Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) biên soạn
năm 2006:
Vi phạm pháp luật: Hành vi trái pháp luật, có lỗi của chủ thể có năng lực
trách nhiệm pháp lí xâm hại tới quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ.
Vi phạm pháp luật có các dấu hiệu cơ bản: 1) Hành vi của con người gồm
hành vi hành động và hành vi không hành động; 2) Là hành vi trái quy định của
pháp luật. Tính trái pháp luật của hành vi thể hiện ở chỗ làm không đúng điều pháp
luật cho phép, không làm hoặc làm không đầy đủ điều pháp luật bắt buộc phải làm
hoặc làm điều mà pháp luật cấm; 3) Là hành vi có chứa đựng lỗi của chủ thể - trạng
thái tâm lí thể hiện thái độ tiêu cực của chủ thể đối với hành vi của mình ở thời
điểm chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật; 4) Là hành vi do chủ thể có năng lực
1. Trường Đại học Luật Hà Nội, Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 1999, tr.568.

8

trách nhiệm pháp lí thực hiện (nếu chủ thể hành vi trái pháp luật là cá nhân thì
người đó phải đến độ tuổi chịu trách nhiệm pháp lí theo luật định, không mắc các
bệnh tâm thần, có khả năng nhận thức được hậu quả nguy hiểm cho xã hội của hành
vi của mình và hậu quả pháp lí của nó). Tùy thuộc vào tính chất của vi phạm pháp
luật, vào hậu quả có hại và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi cũng như tính
chất của chế tài có thể được áp dụng đối với hành vi mà các vi phạm pháp luật được
chia thành hai loại là tội phạm và vi phạm, trong đó vi phạm có thể là vi phạm hành
chính, vi phạm dân sự, vi phạm kỉ luật nhà nước"2.
Từ những quan niệm trên đây, chúng ta có thể hiểu vi phạm pháp luật là
hành vi của con người xâm phạm những điều bị pháp luật cấm hoặc không cho phép
thực hiện. Vi phạm pháp luật có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Một là, vi phạm pháp luật là hành vi do con người thực hiện. Hành vi này
được thể hiện ra bên ngoài thế giới khách quan mà chúng ta có thể nhận biết được
thông qua hành động, ví dụ: hành động trộm, cắp xe máy của người khác; hành
động cắt trộm dây điện để lấy đồng bán kiếm lời v.v; hoặc không hành động, ví dụ:
Không tố giác kẻ phạm tội; không cứu giúp người khác khi họ bị đe dọa nguy hiểm
đến tính mạng v.v...
Hai là, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật. Điều này có nghĩa là
người bị xác định vi phạm pháp luật có hành vi không thực hiện những điều do
pháp luật quy định, ví dụ: Không đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông; điều
khiển phương tiện giao thông trong trạng thái say rượu v.v...; hoặc thực hiện hành
vi bị pháp luật cấm, ví dụ: Vượt đèn đỏ, nhận tiền tham nhũng v.v...
Ba là, vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật được thực hiện do lỗi của
người vi phạm.
Bốn là, người có hành vi vi phạm pháp luật có năng lực pháp lý thực hiện.
Điều này có nghĩa là người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật có khả năng nhận
thức được mức độ và hậu quả nguy hiểm cho xã hội do hành vi của mình gây ra.

1.1.1.2. Khái niệm vi phạm pháp luật đất đai
Trong quản lý và sử dụng đất đai, con người có những hành vi ứng xử khác
nhau. Điều này phụ thuộc vào nhận thức và ý muốn chủ quan của các chủ thể sử
dụng đất. Để tiếp cận, khai thác, sử dụng đất đai mỗi người đều có quyền tự do lựa
chọn cách thức ứng xử. Nếu việc lựa chọn cách thức ứng xử của người sử dụng đất
phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và không bị pháp luật cấm thì đó là
biểu hiện của việc người sử dụng đất tuân thủ quyền và nghĩa vụ do pháp luật đất đai
2 .Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa và Nxb Tư pháp, Hà Nội,
2006, tr. 852.


9

quy định. Ngược lại, những ứng xử của người sử dụng đất trong khai thác, sử dụng
đất đai không phù hợp với lợi ích của Nhà nước, của xã hội và bị pháp luật cấm thì
bị coi là hành vi vi phạm pháp luật đất đai. Vậy vi phạm pháp luật đất đai là gì?.
Theo Giáo trình Luật Đất đai năm 2006 của Trường Đại học Luật Hà Nội
thì: "Vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật, được thực hiện một cách cố
ý hoặc vô ý xâm, phạm đến quyền lợi của Nhà nước với vai trò là đại diện cho chủ
sở hữu, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất đai cũng như các quy định
về chế độ sử dụng các loại đất" 3.
Theo Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ về xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai:
Vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị
định này là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức, cá
nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy
định của pháp luật về đất đai mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm
hình sự theo quy định của pháp luật4.
Như vậy, pháp luật nước ta sử dụng hai thuật ngữ để chỉ hành vi vi phạm các
quy định trong lĩnh vực đất đai, bao gồm: i) Vi phạm pháp luật đất đai, theo thuật ngữ

này, người có hành vi trái pháp luật đất đai được thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý xâm
phạm các khách thể mà pháp luật đất đai bảo vệ; ii) Vi phạm hành chính trong lĩnh vực
đất đai là hành vi cố ý hoặc vô ý của người sử dụng đất, tổ chức, cá nhân có liên quan
vi phạm các quy định của pháp luật đất đai những chưa đến mức bị truy cứu trách
nhiệm hình sự mà chỉ bị xử lý bằng biện pháp hành chính. Cho dù được sử dụng với
hai thuật ngữ khác nhau song giữa chúng có nội dung tương đồng đều biểu đạt hành vi
trái pháp luật đất đai của người sử dụng đất được thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý
xâm phạm các khách thể được pháp luật đất đai bảo vệ những chưa đến mức bị truy
cứu trách nhiệm hình sự mà chỉ bị xử lý bằng biện pháp hành chính. Với cách tiếp
cận và nhận thức như vậy, trong bản luận văn này, thuật ngữ "vi phạm hành chính
trong lĩnh vực đất đai" được sử dụng có ý nghĩa tương đồng với thuật ngữ "vi phạm
pháp luật đất đai" và hai thuật ngữ này được sử dụng thay thế cho nhau.
Từ những quan niệm trên đây về vi phạm pháp luật đất đai hay vi phạm hành
chính trong lĩnh vực sử dụng đất (sau đây gọi chung là vi phạm pháp luật đất đai),
theo tác giả, những dấu hiệu nhận biết của một vi phạm pháp luật đất đai bao gồm:
3. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2010, tr. 479.
4. Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai.


10

Thứ nhất, vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật đất đai của một
cá nhân.
Theo Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, đối tượng điều chỉnh của
ngành luật là nhóm quan hệ xã hội cùng loại (cùng đặc điểm, cùng tính chất). Mà
quan hệ xã hội là quan hệ giữa con người với con người trong một lĩnh vực nhất
định của đời sống xã hội được thực hiện thông qua các hành vi ứng xử. Theo C.Mác
thì: "Con người chỉ tồn tại với pháp luật thông qua hành vi của mình"5. Như vậy,
đối tượng điều chỉnh của ngành luật đất đai là nhóm quan hệ giữa con người với con

người trong việc chiếm hữu, quản lý và sử dụng đất đai được thực hiện thông qua
các hành vi ứng xử. Nếu các hành vi ứng xử này vi phạm những điều pháp luật đất
đai nghiêm cấm thì bị coi là hành vi trái pháp luật đất đai. Vậy hành vi trái pháp luật
đất đai là gì?
Hành vi trái pháp luật đất đai là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện
không đúng những quy định của pháp luật đất đai, xâm hại tới những khách thể
được pháp luật đất đai bảo vệ. Hành vi trái pháp luật đất đai được biểu hiện trên
thực tế bằng hành động (ví dụ: lấn, chiếm đất đai; sử dụng đất không đúng mục
đích; hủy hoại đất đai; giao đất không đúng thẩm quyền hoặc không đúng đối tượng
v.v) hoặc không hành động (ví dụ: không bồi bổ cải tạo đất; nhận đất mà không sử
dụng; bỏ hoang hóa, lãng phí đất đai v.v...). Tuy nhiên trên thực tế có trường hợp xử
sự của một người không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định của pháp
luật đất đai nhằm ngăn ngừa một thiệt hại lớn hơn có thể xảy ra cho xã hội thì
không bị coi là hành vi vi phạm pháp luật đất đai (thiệt hại lớn hơn này có căn cứ
khẳng định chắc chắn sẽ xảy ra trên thực tế nếu không có các biện pháp ngăn ngừa).
Thứ hai, vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật đất đai của một
cá nhân được thực hiện do lỗi của họ gây ra.
Theo khoa học pháp lý, lỗi là trạng thái tâm lý, là ý chí chủ quan của chủ
thể thực hiện hành vi vi phạm. Lỗi có thể là lỗi cố ý hoặc vô ý thể hiện nhận thức
của bản thân người vi phạm đối với hành vi và hậu quả do họ gây ra.
- Lỗi cố ý: Được thể hiện ở chỗ người có hành vi vi phạm nhận thức được
tính chất hành vi của mình nhưng vẫn thực hiện. Lỗi cố ý có hai hình thức thể hiện
là lỗi cố ý trực tiếp và lỗi cố ý gián tiếp.
- Lỗi vô ý: Lỗi vô ý do cẩu thả là người có hành vi vi phạm không biết và
không nhận thức được rằng hành vi của mình là trái pháp luật mặc dù cần phải biết
và nhận thức được điều đó; vô ý do quá tự tin là người có hành vi vi phạm nhận
5. C.Mác và Ănghen (1980), Tuyển tập, tập 1, Nxb Sự thật, Hà Nội, tr.19.


11

thức được điều này nhưng do quá tự tin cho rằng có thể ngăn ngừa được dễ dàng
hậu quả của hành vi trái pháp luật đó của mình.
Yếu tố lỗi là một dấu hiệu không thể thiếu được trong việc nhận biết một
hành vi vi phạm pháp luật nói chung và hành vi vi phạm pháp luật đất đai nói riêng.
Bởi lẽ, mục đích cao cả của chế tài pháp luật (hình phạt) không phải là trừng trị, xử
lý hành vi vi phạm pháp luật của một người mà là hướng tới việc giáo dục người vi
phạm tự giác sửa chữa lỗi lầm để trở thành công dân tốt, người có ích cho xã hội.
Thông qua chế tài xử lý đối với hành vi vi phạm của một người mà làm họ nhận biết
được sai lầm của mình; đồng thời, giúp người có hành vi vi phạm tự giác cải tạo để
trở thành người công dân có ích. Hơn nữa, thông qua việc xử lý hành vi vi phạm
pháp luật của một người mà có tác dụng giáo dục, răn đe người khác không nên có
hành vi vi phạm pháp luật tương tự. Như vậy, mục đích giáo dục của pháp luật sẽ
không thể thực hiện được nếu không xác định được ý thức chủ quan, tâm lý của
người có hành vi vi phạm pháp luật thông qua việc nhận biết được yếu tố lỗi của họ.
Như vậy, lỗi là yếu tố không thể thiếu được khi xác định một hành vi vi phạm pháp
luật nói chung và vi phạm pháp luật đất đai nói riêng. Lỗi thể hiện về mặt nhận thức
chủ quan, thái độ của người vi phạm. Vì thế sẽ không bị coi là có lỗi nếu bản thân
người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật không nhận thức được hành vi của mình
xâm phạm các quan hệ xã hội mà pháp luật bảo vệ. Xét yếu tố lỗi một cách chính
xác sẽ giúp lựa chọn hình thức xử lý phù hợp đối với một hành vi vi phạm pháp luật.
Ở đây chúng ta cũng cần lưu ý một vấn đề thuộc về khái niệm vi phạm pháp
luật đất đai; đó là, vi phạm pháp luật đất đai được nhận biết thông qua dấu hiệu
hành vi trái pháp luật đất đai và được thực hiện do lỗi của người vi phạm mà không
xem xét đến thiệt hại thực tế xảy ra và mối quan hệ giữa hành vi trái pháp luật đất
đai với hậu quả thiệt hại do hành vi này gây ra. Việc xem xét thiệt hại thực tế xảy ra
và mối quan hệ giữa hành vi trái pháp luật đất đai với hậu quả thiệt hại do hành vi
này gây ra chỉ có ý nghĩa trong việc xác định mức chế tài xử lý (khung hình phạt)
chứ không mang ý nghĩa trong nhận biết vê mặt lý luận về vi phạm pháp luật đất
đai. Bởi lẽ, đất đai là tài nguyên thiên nhiên hữu hạn và có tầm quan trọng đặc biệt

trên nhiều phương diện. Nó thuộc khách thể đặc biệt cần phải được pháp luật bảo vệ
rất chặt chẽ. Hơn nữa, mỗi một hành vi vi phạm pháp luật đất đai để lại hậu quả rất
nghiêm trọng đối với đất đai mà việc khắc phục hậu quả rất tốn kém về tiền bạc,
công sức, chất xám và thậm chí có trường hợp không thể khắc phục được. Do vậy,
pháp luật đất đai lấy phương châm chủ động phòng ngừa vi phạm pháp luật làm
chính chứ không "ngồi chờ" vi phạm pháp luật đất đai xảy ra mới xử lý.


12

1.1.1.3. Đặc điểm của vi phạm pháp luật đất đai
Từ việc tìm hiểu khái niệm vi phạm pháp luật đất đai trên đây, tác giả cho
rằng loại vi phạm pháp luật này mang một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, chủ thể của vi phạm pháp luật đất đai là người sử dụng đất (người
được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất ổn định;
người nhận chuyển quyền sử dụng đất hợp pháp), tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ
chức hoạt động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của pháp luật đất đai mà
chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Điều
này có nghĩa là chủ thể vi phạm pháp luật đất đai bao gồm cá nhân trong nước, cá
nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài (gọi chung là cá nhân); cơ
quan, tổ chức kinh tế trong nước, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao,
doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và các tổ chức khác (gọi chung là tổ chức);
hộ gia đình; cơ sở tôn giáo được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền
sử dụng đất ổn định lâu dài; được nhận chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân có hành vi vi phạm hành chính trong sử dụng đất đai hoặc trong
việc thực hiện các hoạt động dịch vụ về đất đai.
Cán bộ, công chức nhà nước trong khi thi hành công vụ (thực hiện nhiệm
vụ quản lý nhà nước về đất đai) có hành vi vi phạm pháp luật về quản lý đất đai
không thuộc nhóm chủ thể vi phạm pháp luật đất đai trong sử dụng đất.
Thứ hai, khách thể của vi phạm pháp luật đất đai là các quyền và lợi ích

hợp pháp của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; quyền
và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất và chế độ sử dụng các loại đất được pháp
luật đất đai bảo vệ.
Thứ ba, do đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là địa bàn phân bố các khu
dân cư, xây dựng cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh - quốc phòng v.v và là
thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống nên vi phạm pháp luật đất đai
không chỉ xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất mà còn
xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của cộng đồng.
Hậu quả của vi phạm pháp luật đất đai để lại những tác động tiêu cực trên
nhiều phương diện về chính trị, kinh tế, xã hội và môi trường... Việc khắc phục hậu
quả của vi phạm pháp luật đất đai tiến hành rất khó khăn, phức tạp và rất tốn kém;
thậm chí có trường hợp vi phạm pháp luật đất đai để lại hậu quả không thể khắc
phục được.
Thứ tư, việc sử dụng đất thường liên quan chặt chẽ đến việc sử dụng nhà ở,
công trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất. Do đó vi phạm pháp luật


13

đất đai thường kéo theo vi phạm pháp luật về nhà ở, về lĩnh vực xây dựng; vi phạm
pháp luật trong lĩnh vực dân sự hoặc vi phạm pháp luật đất đai ảnh hưởng tiêu cực
đến vấn đề môi trường, tiềm ẩn nguy cơ đe dọa sự phát triển bền vững v.v.
1.2.2. Khái niệm xử lý vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất
Để đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, mọi vi phạm pháp luật đều bị
phát hiện và xử lý kịp thời; theo đó, người có hành vi vi phạm pháp luật sẽ bị xử lý
bằng một chế tài pháp lý. Vậy xử lý vi phạm pháp luật là gì?. Theo Từ điển Luật
học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) xuất bản năm 2006:
Xử lý vi phạm pháp luật: Xem xét, quyết định áp dụng các hình
thức trách nhiệm pháp lý đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật.
Việc xử lý vi phạm pháp luật, phải dựa vào các yếu tố cấu thành hành vi

vi phạm pháp luật. Mỗi hành vi vi phạm pháp luật bao gồm bốn yếu tố
cấu thành là chủ thể, khách thể, mặt chủ quan và mặt khách quan.
Chủ thể vi phạm pháp luật có thể là cá nhân hoặc tổ chức có
năng lực trách nhiệm pháp lý. Nếu chủ thể là cá nhân thì phải đạt độ tuổi
mà pháp luật quy định có năng lực chịu trách nhiệm pháp lý và phải có
trạng thái thần kinh bình thường, tức là không mắc bệnh tâm thần và các
căn bệnh khác mà không điều chỉnh được hành vi của mình.
Khách thể vi phạm pháp luật là những quan hệ xã hội được pháp
luật bảo vệ nhưng bị hành vi vi phạm pháp luật xâm hại tới.
Mặt chủ quan của hành vi vi phạm bao gồm lỗi, động cơ, mục
đích của hành vi vi phạm.
Mặt khách quan của hành vi vi phạm pháp luật là những biểu
hiện bên ngoài của vi phạm pháp luật. Mặt khách quan bao gồm hành vi
trái pháp luật, sự thiệt hại cho xã hội, mối quan hệ nhân quả. Việc xử lý
vi phạm pháp luật phải được tiến hành trong môi trường bảo đảm tuân
thủ các nguyên tắc cơ bản mà trước hết là nguyên tắc pháp chế, bảo đảm
xử lý đúng người, đúng pháp luật, công bằng, nhân đạo, không làm nhục
con người, tôn trọng các quyền con người của chính người bị xử lý, nhất
là trong xử lý trách nhiệm hình sự 6.
Từ quan niệm chung về xử lý vi phạm pháp luật trên đây, chúng ta có thể
hiểu khái niệm xử lý vi phạm pháp luật đất đai như sau: Xử lý vi phạm pháp luật đất
đai là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc áp dụng pháp luật
đất đai để đưa ra chế tài pháp lý xử lý hành vi vi phạm pháp luật đất đai nhằm bảo
6. Từ Điển Luật học, Sdd, tr.875.


14

vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước và của người sử dụng đất trong lĩnh
vực đất đai.

Xét về mặt lý luận, vi phạm pháp luật đất đai có 02 hình thức xử lý: i) Xử lý
trách nhiệm hình sự đối với vi phạm pháp luật đất đai nếu tính chất, mức độ và hậu
quả gây ra nghiêm trọng được quy định trong Bộ luật hình sự năm 2015 (Điều 228)
ii) Xử lý hành chính đối với vi phạm pháp luật đất đai mà chưa đến mức phải truy
cứu trách nhiệm hình sự. Luận văn này tập trung nghiên cứu, tìm hiểu về xử lý vi
phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất (sau đây gọi là xử lý vi phạm pháp luật
đất đai)
Xử lí vi phạm pháp luật đất đai có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, đây là hoạt động áp dụng pháp luật đất đai của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền nhằm xử lý người có hành vi vi phạm pháp luật đất đai. Điều này có
nghĩa là không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng được xử lý người có hành vi
vi phạm pháp luật đất đai mà chỉ những cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy
định của pháp luật mới được áp dụng pháp luật đất đai để xử lý hành vi vi phạm.
Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, các cơ quan quản lý nhà nước về đất
đai có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật đất đai; bởi lẽ, vi phạm pháp luật đất đai
xâm phạm khách thể của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai; xâm phạm trật tự
quản lý nhà nước về đất đai đã được xác lập. Để khôi phục lại trật tự quản lý nhà
nước về đất đai thì các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai áp dụng chế tài xử lý
đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai. Tuy nhiên, để tránh việc tùy tiện, lợi
dụng việc xử lý vi phạm pháp luật đất đai vi lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực v.v
thì việc xử lý vi phạm pháp luật đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
phải tuân thủ đúng các quy định của pháp luật.
Thứ hai, xử lý vi phạm pháp luật đất đai được thực hiện tuân theo các quy
định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục và nội dung của Luật xử lý vi phạm hành chính
năm 2012, Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Thứ ba, đối tượng bị xử lý vi phạm pháp luật đất đai phải chịu một hậu quả
pháp lý bất lợi về vật chất tương xứng với tính chất, mức độ và hậu quả do hành vi
vi phạm pháp luật đất đai của mình gây ra. Ngoài ra, chủ thể vi phạm còn bị buộc
thực hiện khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất đai như trước khi vi phạm; đồng
thời, các phương tiện, công cụ được sử dụng để vi phạm pháp luật đất đai và số tiền

có được từ việc vi phạm pháp luật đất đai sẽ bị Nhà nước tịch thu đưa vào ngân sách
nhà nước.


15

Thứ tư, xử lý vi phạm pháp luật đất đai có mục đích là khôi phục lại tình
trạng ban đầu của đất đai trước khi bị vi phạm; khôi phục lại trật tự quản lý và sử
dụng đất do hành vi vi phạm xâm hại; đồng thời, đảm bảo tính pháp chế trong thực
thi pháp luật đất đai trong lĩnh vực sử dụng đất đai.
1.1.3. Hình thức xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực sử dụng đất
Cơ sở áp dụng trách nhiệm hành chính đối với hành vi vi phạm pháp luật
đất đai được quy định tại Điều 206, Điều 207, Điều 208 và Điều 209 Luật Đất đai
năm 2013 và Nghị định số 102/2014/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong
lĩnh vực đất đai do Chính phủ ban hành ngày 10/11/2012 (sau đây gọi là Nghị định
số 102/2014/NĐ-CP).
1.1.3.1. Đối tượng bị xử lý vi phạm pháp luật đất đai
Theo Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, người có hành vi vi phạm pháp luật
trong lĩnh vực sử dụng đất bị xử phạt vi phạm hành chính bao gồm các đối tượng
dưới đây có hành vi vi phạm hành chính trong sử dụng đất đai hoặc trong việc thực
hiện các hoạt động dịch vụ về đất đai: Một là, hộ gia đình, cộng đồng dân cư; cá
nhân trong nước, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài (sau đây
gọi chung là cá nhân); Hai là, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, doanh nghiệp có
vốn đầu tư nước ngoài (sau đây gọi chung là tổ chức); Ba là, cơ sở tôn giáo.
Tổ chức, cá nhân được áp dụng quyền ưu đãi, miễn trừ dành cho cơ quan
đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự nước ngoài và cơ quan đại diện của tổ chức
quốc tế tại Việt Nam theo quy định của pháp luật không thuộc đối tượng bị xử phạt
vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất7.
Như vậy, người sử dụng đất và những người khác nếu có hành vi trái pháp
luật trong sử dụng đất, xâm hại trực tiếp đến quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của

Nhà nước, quyền sử dụng đất của người sử dụng như: lấn chiếm đất đai, không sử
dụng đất hoặc sử dụng đất không đúng mục đích, chuyển mục đích sử dụng đất trái
phép, hủy hoại đất… Những hành vi vi phạm này thực hiện lần đầu hoặc thiệt hại
do hành vi vi phạm gây ra không lớn, khả năng phục hồi thiệt hại dễ dàng và người
gây thiệt hại đã kịp thời khắc phục, tự nguyện bồi thường thiệt hại …nên chưa cần
thiết phải truy cứu trách nhiệm hình sự thì sẽ bị áp dụng xử phạt vi phạm hành chính.
Đối với cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh
nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài nếu có hành vi vi phạm hành chính trong sử dụng
đất đai trên lãnh thổ Việt Nam thì cũng bị xử phạt theo Nghị định số 102/2014/NĐ-CP

7. Điều 2 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai do Chính phủ
ban hành ngày 10/11/2012


16

(trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy
định khác).
Mục đích của xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất gây ra là
nhằm xử lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật đất đai song chưa tới mức độ
nguy hiểm phải bị truy cứu trách nhiệm hình sự, góp phần bảo vệ tài nguyên đất
đai; đồng thời, giáo dục người sử dụng đất nâng cao ý thức chấp hành pháp luật đất
đai.
1.1.4.2. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về đất đai
Theo Điều 208 Luật đất đai năm 2013 và Điều 31, 32, 33 Nghị định số
102/2014/NĐ-CP thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp; thanh tra viên,
người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đang thi hành công vụ,
Chánh Thanh tra Sở, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành do Tổng cục trưởng
Tổng cục Quản lý đất đai, Giám đốc Sở, Chánh Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi
trường ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra; Trưởng đoàn thanh tra

chuyên ngành cấp Bộ; Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục
trưởng Tổng cục Quản lý đất đai; những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm
hành chính của các cơ quan khác theo quy định tại Khoản 3 Điều 52 của Luật Xử lý
vi phạm hành chính, trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao mà phát hiện
các hành vi vi phạm hành chính về đất đai thuộc lĩnh vực hoặc địa bàn quản lý của
mình thì cũng có quyền xử phạt. Mức xử phạm vi phạm hành chính trong lĩnh vực
sử dụng đất được pháp luật hiện hành quy định cụ thể như sau:
i) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã được quyền xử phạt tiền đến 05 triệu đồng.
ii) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chánh Thanh tra Sở, Trưởng đoàn
thanh tra chuyên ngành do Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai, Giám đốc
Sở, Chánh Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ra quyết định thanh tra và thành
lập Đoàn thanh tra có quyền xử phạt tiền đến 50 triệu đồng.
iii) Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành cấp Bộ có quyền phạt tiền đến
250.000.000 đồng;
iv) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và
Môi trường, Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai được quyền xử phạt tiền
đến 500 triệu đồng.
v) Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên
ngành đang thi hành công vụ có quyền phạt tiền đến 500 nghìn đồng.
1.1.4.3. Hình thức xử phạt vi phạm hành chính
Hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, bao gồm: Một
là, hình thức xử phạt chính gồm: i) Cảnh cáo; ii) Phạt tiền; Hai là, hình thức xử phạt


17

bổ sung gồm: i) Tước quyền sử dụng giấy phép từ 06 tháng đến 09 tháng hoặc đình
chỉ hoạt động từ 09 tháng đến 12 tháng, kể từ ngày quyết định xử phạt vi phạm
hành chính có hiệu lực theo quy định tại Khoản 3 Điều 25 của Luật Xử lý vi phạm
hành chính; ii) Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để

vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi chung là tang vật, phương
tiện vi phạm hành chính).
Để "định lượng" một cách chính xác mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm
pháp luật đất đai và trên cơ sở đó áp dụng hình thức xử phạt thích hợp, pháp luật đất
đai đã xác lập nguyên tắc:
- Tính chất, mức độ của hành vi vi phạm hành chính quy định tại các Điều 6,
7, 8, 15, Khoản 1 Điều 16 và Điều 17 của Nghị định số 102/2014/NĐ-CP được xác
định theo quy mô diện tích đất bị vi phạm.
- Tính chất, mức độ của hành vi vi phạm hành chính quy định tại Điều 26
của Nghị định số 102/2014/NĐ-CP được xác định theo số lượng hộ gia đình bị
ảnh hưởng.
- Tính chất, mức độ của hành vi vi phạm hành chính quy định tại Điều 9 và
Điều 24 của Nghị định số 102/2014/NĐ-CP được xác định theo nguyên tắc quy đổi
giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm thành tiền theo giá đất
trong bảng giá do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có
đất ban hành tại thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính và chia thành 04 mức
sau đây:
a) Mức 1: Giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm quy
thành tiền dưới 60.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp, dưới 300.000.000 đồng
đối với đất phi nông nghiệp;
b) Mức 2: Giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm quy
thành tiền từ 60.000.000 đồng đến dưới 200.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp,
từ 300.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp;
c) Mức 3: Giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm quy
thành tiền từ 200.000.000 đồng đến dưới 1.000.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp,
từ 1.000.000.000 đồng đến dưới 3.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp;
d) Mức 4: Giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị vi phạm quy
thành tiền từ 1.000.000.000 đồng trở lên đối với đất nông nghiệp, từ 3.000.000.000
đồng trở lên đối với đất phi nông nghiệp.
- Diện tích đất vi phạm hành chính và chi phí để xác định diện tích đất vi

phạm được quy định như sau:


18

a) Trường hợp vi phạm toàn bộ diện tích thửa đất thì xác định theo diện tích
ghi trên giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy định tại các Khoản 1, 2 và 3 Điều 11
của Luật Đất đai;
b) Trường hợp vi phạm một phần diện tích thửa đất có giấy tờ về quyền sử
dụng đất hoặc thửa đất vi phạm không có giấy tờ về quyền sử dụng đất theo quy
định thì người thi hành công vụ lập biên bản vi phạm hành chính, trong đó ghi rõ
diện tích đất vi phạm thực tế. Trường hợp người có hành vi vi phạm không nhất trí
với diện tích đất vi phạm đã xác định thì người thi hành công vụ báo cáo người có
thẩm quyền xử phạt trưng cầu tổ chức có chức năng đo đạc tiến hành đo đạc xác
định diện tích đất vi phạm;
c) Chi phí đo đạc xác định diện tích đất vi phạm đối với trường hợp trưng
cầu tổ chức có chức năng đo đạc được tạm ứng từ ngân sách nhà nước. Người có
hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai chịu trách nhiệm chi trả chi phí
đo đạc, xác định diện tích đất vi phạm.
Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính quy định
cụ thể việc quản lý, cấp phát, tạm ứng và hoàn trả chi phí đo đạc xác định diện tích
đất vi phạm.
- Đối với trường hợp không xác định được loại đất do không có giấy tờ về
quyền sử dụng đất thì căn cứ quy định tại Điều 3 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP
ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của
Luật Đất đai (sau đây gọi là Nghị định số 43/2014/NĐ-CP) để xác định loại đất và
áp dụng giá đất tương ứng trong bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành
để xác định và quy đổi giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất vi phạm.
1.2. Lý luận về chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử
dụng đất

1.2.1. Cơ sở xây dựng chế định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
sử dụng đất
Dưới sự lãnh đạo của Đảng, nước ta đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Khâu đột phá trong chính sách kinh tế cho
bước chuyển này là việc ban hành và thực hiện những chế độ, chính sách mới trong
lĩnh vực quản lý đất đai. Để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động
trong sản xuất nông nghiệp nhằm giải quyết vững chắc vấn đề an ninh lương thực
quốc gia, pháp luật đất đai đã xác định và đề cao vai trò của hộ gia đình, cá nhân:
Thừa nhận hộ gia đình, cá nhân là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông nghiệp.
Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất nói chung và hộ gia đình,


19

cá nhân nói riêng sử dụng ổn định lâu dài. Hộ gia đình, cá nhân được chuyển quyền
sử dụng đất trong thời hạn giao đất8. Những quy định này đã phát huy hiệu quả tích
cực: Người sử dụng đất yên tâm gắn bó lâu dài với đất đai, khuyến khích nông dân
đầu tư, nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Nước ta từ một nước thiếu lương thực, hàng
năm phải nhập hàng vạn tấn lương thực đã tự túc được lương thực và vươn lên trở
thành nước xuất khẩu gạo lớn thứ 2 thế giới. Những quy định của Luật đất đai năm
2013 về trao quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và
cho phép quyền sử dụng đất tham gia các giao dịch dân sự đã làm cho người sử
dụng đất ngày càng thấy được giá trị của đất đai. Hơn nữa, trong điều kiện kinh tế
thị trường do chạy theo lợi nhuận mà không ít người sử dụng đất đã không từ bỏ bất
kỳ thủ đoạn nào kể cả thực hiện hành vi vi phạm pháp luật đất đai. Vì vậy những
hành vi vi phạm pháp luật đất đai cần phải bị xử lý kịp thời, nghiêm minh bằng
pháp luật; bởi vì:
Thứ nhất, hành vi vi phạm pháp luật nói chung và hành vi vi phạm pháp
luật đất đai nói riêng đã gây ra những hệ quả tiêu cực đối với đời sống kinh tế - xã
hội; cụ thể:

Một là, hành vi vi phạm pháp luật đất đai xâm phạm đến khách thể của hoạt
động quản lý nhà nước về đất đai. Trật tự quản lý đất đai do Nhà nước xây dựng bị
phá vỡ, làm rối loại sự vận hành của quan hệ đất đai vận động theo một quỹ đạo
quản lý thống nhất của Nhà nước. Điều này khiến Nhà nước không kiểm soát được
thị trường đất đai gây tác động tiêu cực đến sự hấp dẫn của môi trường đầu tư - kinh
doanh ở nước ta. Hơn nữa, hành vi vi phạm pháp luật đất đai không chỉ dẫn đến
việc phá vỡ trật tự quản lý và sử dụng đất đã được xác lập mà còn là nguyên nhân
của những tranh chấp, mâu thuẫn nảy sinh trong nội bộ nhân dân; thậm chí phát
triển thành những "điểm nóng" gây mất ổn định về chính trị - xã hội.
Hai là, hành vi vi phạm pháp luật đất đai là biểu hiện sự coi thường pháp
luật, thể hiện ý thức pháp luật ở một trình độ thấp của người dân nói chung và cán
bộ, công chức nhà nước nói riêng, không tôn trọng các quy tắc ứng xử chung của
cộng đồng trong lĩnh vực đất đai. Đây là điều không thể chấp nhận được trong một
nhà nước pháp quyền. Nơi mà ở đó tính thượng tôn của pháp luật được tôn trọng và
đề cao. Mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội phải tuân thủ pháp luật; không một tổ
chức, cá nhân nào được "đứng trên" pháp luật.

8

Điều 4, Điều 6 và Điều 167 Luật Đất đai năm 2013


20

Để thiết lập và duy trì trật tự kỷ cương trong xã hội, bảo vệ các quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân trong sử dụng đất thì hành vi vi phạm pháp luật đất đai
phải được pháp luật xử lý kịp thời, dứt điểm, nghiêm minh và bị lên án mạnh mẽ.
Thứ hai, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã khẳng định:
"Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật chứ không phải bằng đạo lý". Điều này là
vô cùng quan trọng; bởi lẽ, quá trình chuyển đổi nền kinh tế được quản lý theo cơ

chế tập trung quan liêu bao cấp, kế hoạch hóa cao độ sang nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa sẽ tồn tại nhiều thành phần kinh tế có lợi ích không
đồng nhất, thậm chí đối lập, mâu thuẫn với nhau. Để các thành phần kinh tế cùng
tồn tại, hợp tác và phát triển đòi hỏi Nhà nước phải giải quyết một cách hài hòa lợi
ích của những chủ thể này. Muốn vậy, chúng ta cần phải xây dựng Nhà nước và
pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Pháp luật với những đặc trưng mang tính đặc thù là
tính quy phạm, tính bắt buộc chung, tính cưỡng chế và tính tự điều chỉnh sẽ tạo lập
được sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ cho mọi thành phần kinh tế trong hoạt
động sản xuất - kinh doanh. Điều này có nghĩa là pháp luật thông qua cơ chế điều
chỉnh sẽ tác động vào những hành vi ứng xử của các chủ thể tham gia quan hệ đất
đai trên hai phương diện: i) Đối với những ứng xử của các chủ thể tham gia quan hệ
đất đai phù hợp với lợi ích chung của xã hội thì pháp luật bảo vệ, khuyến khích phát
triển; ii) Ngược lại, đối với những ứng xử của các chủ thể tham gia quan hệ đất đai
không phù hợp với lợi ích chung của xã hội thì pháp luật xử lý, ngăn chặn và tiến
tới loại bỏ dần khỏi đời sống xã hội. Hơn nữa, pháp luật còn có chức năng kiến tạo
giúp người sử dụng đất thay đổi nhận thức và có những hành vi ứng xử đúng đắn
nhằm bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình song không làm phương hại đến
quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của xã hội và của người sử dụng đất khác.
Thứ ba, pháp luật có mục đích là giáo dục, răn đe con người để họ có những
hành vi ứng xử vừa mang lại lợi ích cho bản thân mình nhưng lại không làm
phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác. Tuy nhiên, nếu giáo dục,
thuyết phục không mang lại hiệu quả thì pháp luật phải trừng trị, xử lý đối với
những người có hành vi ứng xử làm phương hại đến lợi ích chung của cộng đồng
cũng như lợi ích hợp pháp của các cá nhân khác. Hành vi vi phạm pháp luật đất đai
cũng cần phải được xử lý thích đáng. Có như vậy thì tính nghiêm minh, tính thượng
tôn của pháp luật mới được mọi người trong xã hội chấp hành và tuân thủ triệt để.
Thứ tư, đất đai vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt, vừa là lãnh thổ quốc gia, nơi
cư trú của con người, là địa bàn xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh
- quốc phòng; đồng thời là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống.

21

Do đó, đất đai là khách thể đặc biệt thuộc đối tượng bảo vệ nghiêm ngặt của pháp
luật. Hơn nữa, đất đai không do con người tạo ra mà do tự nhiên tạo ra, cố định về
vị trí địa lý và bị giới hạn bởi không gian, diện tích đang có xu hướng giảm xuống
do sự tác động của con người và thiên nhiên; trong khi đó, nhu cầu sử dụng đất của
con người ngày càng tăng do sự bùng nổ dân số. Ở khía cạnh khác, dẫu đất đai
không do con người tạo ra song nó lại kết tinh lao động quá khứ của các thế hệ cha
anh, trải qua hàng ngàn năm, người Việt Nam đã đổ bao xương máu, mồ hôi, công
sức mới tạo lập được vốn đất đai như ngày nay. Hơn nữa, đất đai là nguồn tài
nguyên rất khó tái tạo hoặc nếu tái tạo phải bỏ ra một số tiền không nhỏ nếu bị xâm
phạm. Vì vậy, Nhà nước cần phải xây dựng các quy định về xử lý vi phạm pháp luật
đất đai nhằm phòng ngừa, răn đe hoặc trừng trị những hành vi sử dụng đất sai mục
đích, lãng phí, kém hiệu quả.
Thứ năm, trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế sang cơ chế thị trường,
dưới tác động của các quy luật khách quan của cơ chế thị trường người dân ngày
càng nhận thấy giá trị to lớn của đất đai. Chính vì vậy bên cạnh việc sử dụng đất
tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả thì các vi phạm pháp luật đất đai trong sử dụng
đất nhằm mục đích thu được lợi nhuận tối đa cũng ngày càng gia tăng. Điều này
không chỉ đẩy giá đất lên cao gấp nhiều lần so giá trị thực mà còn gây lũng đoạn
hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất và làm giảm hiệu quả quản lý nhà
nước đối với đất đai v.v. Để khắc phục, tiết chế thực trạng này thì các vi phạm
pháp luật về sử dụng đất cần phải được xử lý bằng pháp luật. Có như vậy mới góp
phần làm lành mạnh hóa hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất - một thành
tố quan trọng để bảo đảm cho nền kinh tế thị trường ở nước ta vận hành thông suốt
và đồng bộ.
1.2.2. Khái niệm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử
dụng đất
Nghiên cứu pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng

đất, tác giả nhận thấy lĩnh vực pháp luật này là một chế định cơ bản của pháp luật
đất đai. Dẫu cho các đạo Luật đất đai, các sách, báo pháp lý ở nước ta dường như
chưa đưa ra một định nghĩa hoặc giải thích chính thức hiểu như thế nào về pháp luật
về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất; song qua tìm hiểu nội dung
các quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất, tác giả cho
rằng khái niệm pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất có
thể hiểu như sau: Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực sử dụng đất
là một chế định cơ bản của pháp luật đất đai gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật