MộT Số VấN Đề Lý LUậN Và THựC TIễN Về TàI CHíNH CÔNG CấP CƠ Sở Và ĐóNG GóP CủA DÂN TRONG TàI CHíNH CÔNG CấP CƠ Sở

Tp chớ Khoa hc v Phỏt trin 2010: Tp 8, s 3: 529 - 537 TRNG I HC NễNG NGHIP H NI

529
MộT Số VấN Đề Lý LUậN V THựC TIễN Về TI CHíNH CÔNG CấP CƠ Sở
V ĐóNG GóP CủA DÂN TRONG TI CHíNH CÔNG CấP CƠ Sở
Some Theorical and Practical Isues on and Peoples Contribution in
Public Finance at Grassroot Level
Kim Th Dung
Khoa K toỏn v Qun tr kinh doanh, Trng i hc Nụng nghip H Ni
a ch email tỏc gi liờn h:
Ngy gi ng: 2.04.2010; ngy chp nhn 18.04.2010
TểM TT
Nghiờn cu ny tho lun nhng vn lý lun v thc tin v ti chớnh cụng cp c s v s
úng gúp ca dõn trong ti chớnh cụng cp c s. Sau khi phõn tớch khỏi nim, cu trỳc v vai trũ ca
ti chớnh cụng cp c s, nghiờn cu tho lun bn cht, c im ca cỏc khon úng gúp ca dõn
trong ti chớnh cụng cp c s. Cỏc khon úng gúp ny l biu hin ca giỏ cỏc hng húa cụng v
dch v cụng m h hay cỏ nhõn ph
i chi tr cho vic s dng cỏc hng húa cụng v dch v cụng ú
v l b phn quan trng ca ti chớnh cụng cp c s. ng thi nghiờn cu cng ch ra cỏc bi hc
kinh nghim ca cỏc nc trong huy ng v qun lý cỏc khon úng gúp ca dõn trong ti chớnh
cụng cp c s bao gm: tng cng phõn cp, khuyn khớch to ngun thu theo lut nh, trc tip
phc v li ớch cng ng; t nguy
n, phỏt huy cao s tham gia ca dõn trong qun lý qu cụng;
gim dn cỏc khon úng gúp v thu khu vc nụng thụn.
T khúa: S úng gúp ca dõn, ti chớnh cụng cp c s.
SUMMARY
This paper discusses theoretical and practical issues on grass root public finance and peoples
contribution to grass root public finance. After discussing concepts, characteristics, elements and roles
of grass root public finance, the paper points out natures and characteristics of peoples contribution in
grass root public finance. These contributions imply prices of public goods and services that people pay
for and are necessary for grass root public finance. The paper also draws lessons learned from different

countries on mobilizing and managing peoples contribution to public finance such as: decentralization,,
direct serve to local communities; volunteer, enhancing people participation in managing public funds;
reducing local contribution and tax in rural areas.
Key words: Grass root public finance, peoples contribution.
1. ĐặT VấN Đề
Sau hơn 20 năm đổi mới, Chính phủ đã
giảm mạnh bao cấp. Các cơ chế thị trờng
hóa v xã hội hoá đã đợc hình thnh v
ngy cng mở rộng để thu hút ngy cng
nhiều nguồn lực của xã hội vo đầu t v
phát triển kinh tế. Theo quan điểm của kinh
tế phát triển, nền kinh tế - xã hội đợc chia
thnh hai khu vực: khu vực kinh tế công v
khu vực kinh tế t nhân. Khu vực kinh tế
công l nền tảng, tạo đ cho khu vực kinh tế
t nhân phát triển. Khu vực kinh tế t nhân
l nguồn chủ lực để tạo ra của cải xã hội,
Mt s vn lý lun v thc tin v ti chớnh cụng cp c s v úng gúp ca dõn trong ti chớnh...
530
quyết định mức tăng trởng GDP của xã hội.
Nguồn lực cơ bản để cho khu vực kinh tế
công phát triển l ti chính công. Hiện nay
Chính phủ ngy cng phân cấp, trao quyền
cho cơ sở, tăng cờng sự tham gia của ngời
dân vo quá trình hình thnh, quản lý v sử
dụng ti chính công cấp cơ sở. Xu hớng đổi
mới hiện nay trong ti chính công l giảm
mạnh bao cấp từ chính quyền trung ơng,
tăng cờng v phát huy nội lực ở cơ sở, tăng
cờng sự đóng góp của dân trong ti chính

công, xây dựng tính tự lập v bền vững cho
ti chính công cấp cơ sở. Chính sách huy
động sức dân trong ti chính công cấp cơ sở
dới nhiều hình thức đã đạt đợc những
thnh tựu đáng kể trong phát triển kinh tế
xã hội. Tuy nhiên, một số địa phơng còn
nôn nóng, huy động quá mức so với thu nhập
của dân, vô tình tạo thnh gánh nặng cho
ngời dân trong điều kiện thu nhập còn
thấp, đời sống khó khăn. Nhằm khắc phục
tình trạng đó, Chính phủ đã có Chỉ thị số
24/2007/CT-TTg ngy 01 tháng 11 năm 2007
bãi bỏ những khoản đóng góp không đúng
quy định hoặc không đúng với tinh thần tự
nguyện của nhân dân. Tuy nhiên, tình trạng
thu chi trn lan vẫn còn tồn tại ở một số
vùng nông thôn, gây ra nhiều khó khăn v
tạo nên sự bất bình của ngời dân. Trớc
tình trạng trên, lm rõ những vấn đề lý luận
v thực tiễn của ti chính công cấp cơ sở v

các khoản đóng góp của dân trong ti chính
công l việc lm cần thiết.
Mục tiêu cơ bản của chuyên đề ny l
góp phần hệ thống hóa vấn đề lý luận v
thực tiễn của ti chính công, ti chính công
cấp cơ sở, các khoản đóng góp của dân vo
ti chính công cấp cơ sở.
2. PHƯƠNG PHáP NGHIÊN CứU
Phơng pháp thu thập thông tin, dữ

liệu: Nghiên cứu ny l nghiên cứu tổng
quan, nên các thông tin trình by trong bi
viết chủ yếu l những thông tin, dữ liệu thứ
cấp đợc thu thập trên các ti liệu đã công
bố, các ấn phẩm, các trang web của các tổ
chức liên quan.
Phơng pháp tiếp cận: Phơng pháp tiếp
cận dùng trong chuyên đề ny l phơng
pháp tiếp cận kinh tế thị trờng với hai khu
vực kinh tế v tiếp cận hệ thống trong phân
tích. Theo phơng pháp tiếp cận ny, nền
kinh tế đợc chia thnh hai khu vực kinh tế:
kinh tế công v kinh tế t. Sự phát triển của
khu vực kinh tế công lm nền tảng cho sự
phát triển của khu vực kinh tế t. Do đó, ti
chính công v ti chính t có mỗi quan hệ
khăng khít với nhau v l bộ phận thống
nhất trong thực thể hệ thống ti chính của
nền kinhtế xã hội.
3. KếT QUả NGHIÊN CứU V THảO
LUậN
3.1. Khái quát về ti chính công
Cho đến nay, có rất nhiều quan điểm
khác nhau về ti chính công do xuất phát từ
nhiều cách tiếp cận (UNDP, DFID, UNCDF,
2008). Có quan điểm cho rằng Ti chính
công l một bộ phận của ti chính nói chung
v của ti chính nh nớc nói riêng (Bộ Ti
chính, 2000). Ti chính nh nớc bao quát
rộng hơn ti chính công, nó bao gồm ton bộ

những quan hệ ti chính của nh nớc,
thuộc sở hữu nh nớc v do nh nớc lm
chủ, điều hnh. Lại có quan điểm cho rằng,
phạm vi ti chính công rộng hơn phạm vi ti
chính nh nớc, nó bao trùm ti chính nh
nớc v đa ra ý tởng đồng nhất ti chính
công với ti chính quốc gia, có nghĩa l ti
chính công đồng nghĩa với ti chính nh
n
ớc, những gì thuộc sở hữu nh nớc l ti
chính công, ngay cả các doanh nghiệp nh
nứớc cũng thuộc ti chính công (Nguyễn
Công Nghiệp, 2000). Tuy nhiên, các quan
điểm chỉ tính đến các nguồn ti chính thuộc
sở hữu của nh nớc, của quốc gia, bỏ qua
các nguồn ti chính của cộng đồng v các tổ
chức xã hội, phục vụ lợi ích của cộng đồng.
Các quan điểm ny không tiếp cận nền kinh
Kim Th Dung
531
tế thị trờng theo hai khu vực kinh tế. Theo
quan điểm tiếp cận hai khu vực kinh tế, nền
kinh tế đợc chia thnh khu vực kinh tế
công v khu vực kinh tế t nhân. Kinh tế
công đợc hiểu ở nhiều cấp độ từ cấp quốc
gia, cấp tỉnh, huyện, xã, thôn, bản. Trên
quan điểm ny, tuỳ theo mục đích sử dụng
nguồn ti chính m phân biệt ti chính công
với ti chính t. Ti chính công phục vụ cho
mục đích chung của quốc gia, cộng đồng, tổ

chức kinh tế thuộc sở hữu công cộng, tổ chức
xã hội, không vì mục đích lợi nhuận. Theo
đó, thuộc về ti chính công gồm có ngân sách
nh nớc các cấp, các quỹ ti chính ngoi
ngân sách của nh nớc, các quỹ của các tổ
chức xã hội v ti chính các doanh nghiệp
công. Ti chính t l ti chính phục vụ cho
các mục đích kinh tế t nhân, hộ gia đình,
gắn liền với mục đích lợi nhuận. Theo đó,
thuộc về ti chính t gồm có ti chính của c
dân, ti chính doanh nghiệp (Dơng Thị
Bình Minh, 2004).
Từ các thảo luận trên, quan điểm về ti
chính công sau đây đợc sử dụng rộng rãi:
Ti chính công l
ti chính của nh nớc
(trung ơng), các cấp chính quyền địa
phơng, các đơn vị hnh chính, đơn vị sự
nghiệp ở trung ơng v địa phơng. Ti
chính công phản ánh các quan hệ kinh tế -
tiền tệ phát sinh trong quá trình hình thnh
v sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của các
"chủ thể công" - khác biệt với ti chính của
các chủ thể l cá nhân, hộ gia đình hoặc
doanh nghiệp - Ti chính công phục vụ các
hoạt động vì lợi ích cộng đồng v chịu sự
điều chỉnh của hệ thống "luật công". Hoạt
động ti chính công l hoạt động tạo lập v
sử dụng các quỹ tiền tệ gắn với các chủ thể
công m trong đó ngân sách nh nớc l bộ

phận cấu thnh quan trọng nhất (UNDP,
DFID, UNCDF, 2008).
Ti chính công có một vai trò hết sức
quan trọng đối với nh nớc trong việc chi
phối v điều chỉnh các hoạt động kinh tế - xã
hội. Ti chính công đảm bảo nguồn lực duy
trì sự tồn tại v hoạt động của bộ máy nh
nớc, l công cụ của nh nớc tác động vo
nền kinh tế xã hội một cách phù hợp với các
quy luật khách quan, l công cụ để nh n
ớc
đảm bảo công bằng xã hội, bổ khuyết cho các
khuyết tật thị trờng, góp phần bảo vệ môi
trờng.
3.2. Ti chính công cấp cơ sở
3.2.1. Khái niệm ti chính công cấp cơ sở
Theo cấp quản lý của nh nớc, ti chính
công đợc hình thnh ở các cấp từ trung ơng
đến cấp tỉnh, huyện, xã. Vì vậy, ti chính
công còn đợc chia thnh hai nhóm lớn: ti
chính công cấp cơ sở v ti chính công cấp
trên cấp cơ sở. Ti chính công cấp cơ sở l hệ
thống các quan hệ kinh tế - ti chính phát
sinh trong quá trình tạo lập, phân phối v sử
dụng quỹ tiền tệ của chính quyền nh nớc
cấp cơ sở (cấp xã, phờng, thị trấn) nhằm
phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của
nh nớc ở cấp cơ sở trong khuôn khổ đã đợc
phân công v phân cấp quản lý. Ti chính
công cấp cơ sở có ảnh hởng v phạm vi

thờng hẹp hơn so với ti chính công ở các cấp
huyện, tỉnh v trung ơng.
3.2.2. Cấu trúc v vai trò của ti chính công
cấp cơ sở
Ti chính công cấp cơ sở bao gồm: 1)
Ngân sách xã, phờng, thị trấn. Đây l một
loại quỹ tiền tệ của cơ quan chính quyền nh
nớc cấp xã. Hoạt động của quỹ ny thể hiện
trên hai phơng diện: huy động nguồn thu
vo quỹ (thu ngân sách) v phân phối, sử
dụng các khoản vốn quỹ đó; 2) Các hoạt động
ti chính khác của xã, phờng, thị trấn theo
quy định của pháp luật, bao gồm: a) Các quỹ
công chuyên dùng của xã, phờng, thị trấn;
b) Ti chính các hoạt động sự nghiệp của xã,
phờng, thị trấn; c) Các hoạt động ti chính
khác theo quy định của pháp luật (các loại
phí, lệ phí, các khoản đóng góp của dân theo
pháp luật).
Bên cạnh vai trò chung của ti chính
công, ti chính công cấp cơ sở còn có các vai
trò sau: 1) Đảm bảo cho chính quyền nh
Mt s vn lý lun v thc tin v ti chớnh cụng cp c s v úng gúp ca dõn trong ti chớnh...
532
nớc cấp cơ sở hoạt động vững mạnh; 2) Góp
phần khai thác triệt để các nguồn thu tại cơ
sở theo luật định; 3) L công cụ quan trọng
để chính quyền quản lý ton diện các hoạt
động kinh tế, văn hoá xã hội tại địa phơng;
4) Thể hiện sự đầu t công của nh nớc ở

cơ sở, góp phần đảm bảo công bằng xã hội;
5) Phát huy sự tự lực của cộng đồng, giảm
bớt gánh nặng ti chính của cơ quan chính
quyền cấp huyện, tỉnh v trung ơng.
3.3. Các khoản đóng góp của dân trong
ti chính công cấp cơ sở
3.3.1. Khái niệm về các khoản đóng góp
Bên cạnh các nguồn thu từ ngân sách
nh nớc phân bổ, các khoản thuế thì một
phần quan trọng của ti chính công cấp cơ sở
l các khoản đóng góp của dân. Các khoản
đóng góp l những khoản đợc trích từ thu
nhập của ngời dân dới dạng vật chất, tiền
v ngy công lao động theo phơng thức bắt
buộc hay tự nguyện đóng góp cho các tổ chức,
đơn vị m cá nhân đó, hay hộ đó có quan hệ.
Về bản chất kinh tế, các khoản đóng góp của
dân trong ti chính công cấp cơ sở l giá các
hng hóa công v dịch vụ công m hộ hay cá
nhân phải chi trả cho việc sử dụng các hng
hóa công v dịch vụ công đó. Do đó, các
khoản đóng góp ny l tất yếu trong cộng
đồng v l bộ phận quan trọng của ti chính
công cấp cơ sở. Các khoản đóng góp của dân
có quan hệ rất chặt chẽ tới ti chính công cấp
cơ sở. Điều ny vô cùng quan trọng với các
địa phơng còn nghèo, nguồn thu chủ yếu
dựa vo nông nghiệp. Với các các địa phơng
ny, nguồn thu chủ yếu của ti chính công
cấp cơ sở l khoản đóng góp của dân.

Thông thờng, xã hội cng phát triển thì
phúc lợi xã hội cng cao, công tác quản lý ti
chính công sẽ minh bạch v hiệu quả hơn.
Trong bối cảnh đó, sẽ có một số các khoản
đóng góp của dân trong ti chính công cấp cơ
sở sẽ giảm xuống nh trờng hợp các khoản
đóng góp trái với luật định, hoặc đã đúng với
luật định nhng nh nớc có khả năng ti
chính chi trả thay. Tuy nhiên, không phải
tất cả các khoản v mức độ đóng góp đều
giảm khi xã hội phát triển. Về bản chất, các
khoản đóng góp, nhất l các khoản đóng góp
có tính tự nguyện l giá cả của hng hóa hay
dịch vụ công m ngời dân hay hộ dân đã
mua cho việc sử dụng hng hóa hay dịch vụ
đó. Do đó, số lợng các khoản đóng góp, quy
mô đóng góp của mỗi khoản tùy thuộc nhiều
vo bản chất, mức độ phát triển của cộng
đồng. Xã hội cng phát triển, các khoản đóng
góp, nhất l đóng góp tự nguyện cho hởng
thụ các hng hóa dịch vụ công sẽ cng nhiều.
Tuy nhiên, cũng có những trờng hợp, một
vi nơi, chính quyền địa phơng đã lạm
dụng về quyền lực, thu quá nhiều khoản
đóng góp không đúng luật định hay không
đợc sự chấp thuận v tự nguyện của ngời
dân. Điều ny đã tạo ra sự bất bình trong
cộng đồng v cấp cơ sở.
3.3.2. Phân loại các khoản đóng góp
Các khoản đóng góp đợc phân chia

thnh khoản đóng góp bắt buộc v đóng góp
tự nguyện. Khoản đóng góp mang tính chất
bắt buộc l những khoản m ngời dân phải
đóng góp theo văn bản pháp quy của Chính
phủ, các thông t hớng dẫn của các bộ,
ngnh v các cơ quan ban ngnh có liên
quan. Các khoản ny bao gồm các khoản
thuế, phí, lệ phí,... theo quy định của Nh
nớc v Hội đồng nhân dân các tỉnh, thnh
phố. Đây l các khoản thu có tính chất nh
một loại thuế m bất kể ngời dân no cũng
phải nộp. Các khoản đóng góp mang tính
chất tự nguyện l những khoản m hộ dân tự
nguyện đóng góp theo quy chế dân chủ do
xã, thôn, bản đề xuất v đợc Hội đồng nhân
dân xã quyết định, gồm các quỹ phòng chống
bão lũ, quỹ xây dựng trờng học, quỹ xây
dựng giao thông nông thôn, quỹ tình nghĩa,
quỹ vệ sinh thôn bản... Những khoản đóng
góp vo ti chính công cấp xã l những
khoản đóng góp đợc Hội đồng nhân dân cấp
xã cho phép thu v đợc theo dõi ghi thu
ghi chi, đây l một trong những khoản thu
nằm trong ngân sách của địa phơng.
Kim Th Dung
533
3.3.3. Vai trò của các khoản đóng góp của dân
Các khoản đóng góp của dân có vai trò
rất quan trọng trong ti chính công cấp cơ
sở: 1) L nguồn thu quan trọng của ti chính

công cấp cơ sở; 2) L căn cứ quan trọng đánh
giá ý thức chấp hnh pháp luật, chính sách
của Nh nớc của mỗi công dân, mỗi gia
đình; 3) Phản ánh sự bền vững về ti chính
trong phát triển cộng đồng; 4) Trong nhiều
trờng hợp, giúp cho chính quyền cấp cơ sở
v cộng đồng có điều kiện v ứng phó nhanh
với các tình huống rủi ro xảy ra; 5) Các khoản
đóng góp của dân giúp ngời dân xây dựng
đợc ý thức sử dụng hng hóa v dịch vụ công
hiệu quả, tiết kiệm v bền lâu; 6) Các khoản
đóng góp của dân trong ti chính công cấp cơ
sở góp phần lm tăng tính cộng đồng. Khi
ngời dân đóng góp để xây dựng một công
trình của cộng đồng thì điều đó lm tăng
tính sở hữu của cộng đồng đối với hng hóa
công đó.
3.4. Thực tiễn huy động v quản lý các
khoản đóng góp của dân trong ti
chính công cấp cơ sở ở một số nớc
v ở Việt Nam
3.4.1. Bi học kinh nghiệm ở một số nớc
Để có những chính sách phù hợp với
công tác quản lý v sử dụng các khoản đóng
góp của dân trong ti chính công cấp cơ sở ở
nớc ta, nghiên cứu kinh nghiệm của các
nớc về huy động v quản lý các khoản đóng
góp của dân l vô cùng quan trọng. Thực tiễn
huy động v quản ký các khoản đóng góp của
dân trong ti chính công cấp cơ sở của các

nơc nh Trung Quốc, Hn Quốc, Thái Lan,
Philippines, Inđônêxia đã chỉ ra các bi học
kinh nghiệm sau đây:
a) Về huy động các khoản đóng góp của
dân: Các nớc vận dụng ở các mức khác nhau,
tùy theo hon cảnh kinh tế chính trị, xã hội
của mỗi nớc.
Xu hớng chung l các nớc giảm dần
các loại quỹ v thuế ở khu vực nông thôn, tạo
ra sự bình đẳng hơn giữa nông thôn v thnh
thị. ở Trung Quốc, việc đóng góp của dân
trong các vùng nông thôn bị lạm dụng, nông
dân phải đóng góp quá nhiều. Các khoản
đóng góp năm 2000 tăng 45 lần (46,5 tỷ
Nhân dân tệ (NDT) so với năm 1990 (8,79 tỷ
NDT). Mức phí nộp bình quân ngời dân
nông thôn cho địa phơng l 146 NDT, cao
gấp 4 lần so với c dân thnh thị chỉ 37
NDT/ngời. Thu nhập của c dân nông thôn
(2.936 NDT) bằng 1/4 so với c dân thnh
phố (9.422 NDT) (Social Science Academic
Press, China, 2005). Trớc tình hình đó,
Nghị quyết Đại hội lần thứ 17 của Đảng
Cộng sản Trung Quốc (10/2007) đề ra những
chủ trơng v
giải pháp lớn sau: 1) Công
nghiệp phải nuôi nông nghiệp; 2) Lấy thnh
thị dẫn dắt nông thôn; 3) Thnh thị v nông
thôn phát triển hi ho; 4) Miễn giảm thuế
v các khoản đóng góp cho dân; 5) Tăng trợ

cấp trực tiếp cho nông nghiệp; 6) Thừa nhận
vai trò của di dân trong phát triển kinh tế
không chỉ của đô thị m còn cả của nông
thôn; 7) Giáo dục đo tạo cho ngời lao động
di dân không chỉ l giải quyết bi toán việc
lm m còn giúp công nghiệp hoá nông thôn
(Đỗ Kim Chung, 2008).
Việc các nớc giảm dần các loại thuế v
phí, không có nghĩa l cho không ton bộ
các hng hóa công v dịch vụ công. Thái
Lan có kinh nghiệm đau đớn miễn thủy lợi
phí trong thời gian di, hiện đang phải
đơng đầu với tình trạng thâm hụt ti chính
về thủy lợi, việc sử dụng nớc kém hiệu quả
v lãng phí.
b) Về cơ chế quản lý: Phần lớn các nớc
nh Thái Lan, Philippines, Hn Quốc đều
thực hiện phân cấp quản lý ti chính công
cho chính quyền cấp xã, phờng. Tuy nhiên,
Trung Quốc vẫn thực hiện chế độ quản lý ti
chính cấp xã trực tiếp từ cấp huyện (việc
quản lý ti chính cấp xã chỉ mang tính chất
đại diện, không trực tiếp tiến hnh hạch
toán v phê chuẩn). Mục tiêu của việc quản
lý ny l
nhằm tránh những sai phạm trong