Quản lý nhà nước về giảm nghèo trên địa bàn huyện duy xuyên, tỉnh quảng nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ĐƯỢC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN DUY XUYÊN,
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM ĐƯỢC

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN DUY XUYÊN,
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Quản lý kinh tế
Mã số
: 834.04.10

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN CHIẾN THẮNG

HÀ NỘI, năm 2019

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của cá
nhân, được thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Nguyễn Chiến Thắng.
Các số liệu, những kết luận nghiên cứu được trình bày trong Luận văn
này trung thực và chưa từng được công bố dưới bất kỳ hình thức nào.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình.
Học viên

Phạm Được


LỜI CÁM ƠN
Luận văn này là kết quả của sự nghiên cứu nghiêm túc của học viên dưới
sự hướng dẫn của PGS. TS. Nguyễn Chiến Thắng và sự giúp đỡ của quý cơ
quan, bạn bè, đồng nghiệp tại Ủy ban nhân dân huyện Duy Xuyên, tỉnh
Quảng Nam.
Vì vậy, trước hết, bản thân xin gửi lời cảm ơn trân trọng đến PGS. TS.
Nguyễn Chiến Thắng- Phó Viện trưởng Viện Kinh tế- Trưởng Khoa Kinh tế
học, Học viện khoa học xã hội đã tận tình quan tâm, giúp đỡ, hướng dẫn bản
thân hoàn thành Luận văn này.
Bản thân trân trọng cảm ơn Quý Thầy, Cô của Học viện Khoa học xã
hội; bạn bè, đồng nghiệp đã quan tâm, động viên học viên hoàn thành Luận
văn này.
Trân trọng cám ơn Quý cơ quan, đơn vị của huyện Duy Xuyên và các địa
phương khác đã hỗ trợ bản thân trong quá trình thực hiện Luận văn này.
Trân trọng cám ơn các thành viên của Hội đồng khoa học đã nghiên cứu,
đánh giá Luận văn của bản thân.
Trân trọng cám ơn!

Học viên

Phạm Được


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM
NGHÈO ............................................................................................................ 6
1.1. Một số khái niệm ........................................................................................ 6
1.2. Quản lý nhà nước về giảm nghèo ............................................................ 16
1.3. Kinh nghiệm giảm nghèo tại một số địa phương ..................................... 22
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM
NGHÈO TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN DUY XUYÊN, TỈNH QUẢNG NAM
......................................................................................................................... 26
2.1. Tổng quan về huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam ................................ 26
2.2. Chính sách giảm nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam
......................................................................................................................... 30
2.3. Kết quả công tác giảm nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng
Nam ................................................................................................................. 32
2.4. Đánh giá hoạt động quản lý nhà nước về giảm nghèo trên địa bàn huyện
Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam ......................................................................... 43
CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM
TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO BỀN
VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN DUY XUYÊN, TỈNH QUẢNG NAM 57
3.1. Mục tiêu và phương hướng tăng cường quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững trên địa bàn Huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam .......................... 57
3.2. Các giải pháp nhằm tăng cường quản lý nhà nước về giảm nghèo bền
vững trên địa bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam ................................. 62
KẾT LUẬN .................................................................................................... 77

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Cụm từ viết tắt

Cụm từ đầy đủ

1.

CBCC

Cán bộ, công chức

2.

HĐND

Hội đồng nhân dân

3.

QLNN

Quản lý nhà nước

4.

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 1.1. Chuẩn nghèo ở Việt Nam qua các giai đoạn .................................. 14
Bảng 2.1. Kết quả giảm nghèo tại tỉnh Quảng Nam 2014-2018 ..................... 33
Bảng 2.2. Tổng hợp hộ nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên năm 2018 ..... 33
Bảng 2.3. Tổng hợp hộ cận nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên năm 2018..34


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Giảm nghèo đã và đang trở thành một trong những vấn đề vừa cấp bách,
vừa lâu dài, là một trong những chủ trương quan trọng của Đảng và Nhà nước
ta. Cùng với quá trình đổi mới của đất nước, trong những năm vừa qua, nước
ta đã đạt được những thành tựu đáng kể trong công tác xóa đói, giảm nghèo
và được đánh giá là một trong những quốc gia thành công trong công tác xóa
đói, giảm nghèo.
Trong thời gian qua cùng với cả nước và tỉnh Quảng Nam nói chung,
huyện Duy Xuyên nói riêng đã tập trung cả hệ thống chính trị vào công tác
giảm nghèo. Nhiều giải pháp đã được triển khai đồng bộ trong công tác giảm
nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên trong thời gian qua đã mang lại những
kết quả quan trọng, đời sống của đại bộ phận nhân dân trên địa bàn đã được
cải thiện. Tuy nhiên, bên cạnh đó tốc độ giảm nghèo tại Duy Xuyên chưa
tương xứng với tiềm năng phát triển của địa phương, đồng thời công tác giảm
nghèo cũng chưa thật sự bền vững.
Mặt khác, thực tế trong giai đoạn hiện nay công tác giảm nghèo đang
phải đối mặt với những khó khăn, thách thức không chỉ đối với riêng huyện

Duy Xuyên, mà còn của tỉnh Quảng Nam. Một trong những lý do chủ yếu dẫn
tới việc giảm nghèo chậm và chưa thực sự bền vững là do công tác QLNN về
giảm nghèo còn những hạn chế, bất cập nhất định. Từ thực tế nêu trên đặt ra
yêu cầu cấp thiết về việc cần phải tiếp tục nghiên cứu cả về lý luận và thực
tiễn nhằm hoàn thiện và tăng cường QLNN đối với giảm nghèo nói chung và
từ đó nâng cao chất lượng giảm nghèo tại huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam
nói riêng và đó cũng là lý do bản thân tôi chọn đề tài “Quản lý nhà nước về
giảm nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam” làm luận văn

1


tốt nghiệp cao học chuyên ngành Quản lý Kinh tế của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Thực tế nghiên cứu về xóa đói, giảm nghèo ở một nước đang phát triển
có tỷ lệ nghèo đói còn cao như Việt Nam là một lĩnh vực nghiên cứu không
mới. Xóa đói, giảm nghèo là một trong những nhiệm vụ được Đảng và Nhà
nước và cả hệ thống chính trị quan tâm trong suốt thời gian qua, đặc biệt là từ
khi đổi mới và do đó cũng là đối tượng nghiên cứu của nhiều nhà nghiên cứu,
các tổ chức khác nhau. Mỗi nghiên cứu đều đưa ra những điểm mới về luận
cứ, thực tiễn và giải pháp thực hiện giảm nghèo bền vững ở những vùng,
miền, dân tộc khác nhau. Có thể chỉ ra một số những nghiên cứu quan trọng
về vấn đề này như:
Nghiên cứu “Chính sách xóa đói giảm nghèo: thực trạng và giải pháp”
của tác giả Lê Quốc Lý (NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2012) đã luận giải
một cách rõ ràng và thuyết phục về vấn đề đói nghèo, nguyên nhân dẫn tới đói
nghèo và phân tích được khá rõ nét về thực trạng đói nghèo ở Việt nam. Tác
giả của nghiên cứu cũng đã đề xuất được một hệ thống các giải pháp quan
trọng có thể vận dụng để tiếp tục giảm bớt tình trạng đói nghèo ở nước ta.
Luận văn Thạc sĩ Quản lý công “QLNN về giảm nghèo bền vững trên

địa bàn tỉnh Bình Dương” của tác giả Phạm Bình Long (Học viện Hành chính
Quốc gia, 2017) cũng đã đề cập tới một số nội dung lý luận liên quan tới giảm
nghèo bền vững và cũng đề xuất được một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả QLNN về giảm nghèo bền vững.
Nhìn chung các nghiên cứu trên đây đã phần nào làm rõ nguyên nhân và
thực trạng đói nghèo ở Việt Nam nói chung và tại một số địa phương nói
riêng và cũng chỉ ra một số các giải pháp nhằm tăng cường hoạt động xóa đói,
giảm nghèo và QLNN về giảm nghèo. Đây là nguồn tài liệu tham khảo quan
trọng cho tác giả khi thực hiện nghiên cứu tìm kiếm các giải pháp giảm nghèo

2


bền vững. Như vậy, cho tới thời điểm hiện nay, chưa có đề tài nào ở cấp độ
thạc sĩ nghiên cứu về “QLNN về giảm nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên,
tỉnh Quảng Nam”.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu cơ bản của đề tài này là nghiên cứu cơ sở khoa học
về QLNN về giảm nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam;
đánh giá thực trạng, làm rõ những ưu điểm để phát huy, phân tích những hạn
chế, tìm ra nguyên nhân của những hạn chế; trên cơ sở đó đề xuất các giải
pháp tăng cường QLNN về giảm nghèo trên địa bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh
Quảng Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nêu trên, đề tài thực hiện một số nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu cơ sở khoa học về QLNN về giảm nghèo.
- Đánh giá thực trạng QLNN về giảm nghèo trên địa bàn huyện Duy
Xuyên, tỉnh Quảng Nam.
- Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường QLNN về giảm nghèo trên địa

bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động QLNN về giảm nghèo trên
địa bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu về không gian: huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam.
Phạm vi nghiên cứu về thời gian: từ năm 2014 đến năm 2018.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận

3


Nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử, dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt
Nam về xóa đói, giảm nghèo trong thời kỳ đổi mới.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa
duy vật lịch sử, trong nghiên cứu tác giả đã sử dụng nhiều phương pháp
nghiên cứu cụ thể như:
+ Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp;
+ Phương pháp thống kê;
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp...
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
- Luận văn tổng hợp và làm rõ thêm các quan điểm lý luận về nghèo đói
và chống nghèo đói hiện nay một cách có hệ thống, trên cơ sở đó làm rõ vai
trò của QLNN trong công cuộc xóa đói giảm nghèo ở nước ta.

- Đề xuất một số giải pháp cơ bản để giảm nghèo một cách bền vững góp
phần hoàn thiện về QLNN và hoạt động giảm nghèo ở huyện Duy Xuyên.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo có ý nghĩa phục
vụ cho việc triển khai các hoạt động QLNN về giảm nghèo tại huyện Duy
Xuyên theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng bộ huyện lần thứ XX, nhiệm
kỳ 2015-2020; chương trình giảm nghèo bền vững của UBND huyện Duy
Xuyên giai đoạn 2018- 2020 và một số chương trình giảm nghèo bền vững
của tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,

4


luận văn được kết cấu gồm 3 chương, cụ thể như sau:
- Chương 1. Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về giảm nghèo.
- Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước về giảm nghèo trên địa bàn
huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam.
- Chương 3. Phương hướng và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về
giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam.

5


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO
1.1. Một số khái niệm
1.1.1. Về nghèo đói và nghèo đa chiều
1.1.1.1. Về nghèo đói

Nghèo đói là một hiện tượng kinh tế - xã hội mang tính toàn cầu. Nó
không chỉ tồn tại ở các quốc gia có nền kinh tế kém phát triển, mà thậm chí
còn tồn tại ngay cả ở các quốc gia có nền kinh tế phát triển. Nhìn chung mỗi
quốc gia đều sử dụng một quan niệm để xác định mức độ nghèo và đưa ra các
chỉ số nghèo để xác định giới hạn nghèo. Khái niệm nghèo mang tính chất
động, nó biến đổi tùy thuộc vào không gian, thời gian và xuất phát điểm của
từng vùng, quốc gia, lãnh thổ. Do đó quan niệm nghèo của mỗi quốc gia hay
khu vực, tùy từng thời điểm khác nhau hay góc độ nghiên cứu khác nhau mà
quan niệm về nghèo cũng không giống nhau.
Từ trước đến nay có nhiều quốc gia, nhiều tổ chức trên thế giới đã đưa ra
những quan niệm của mình về nghèo, các quan niệm này phản ánh mục tiêu
nghiên cứu, cũng như phản ánh tình trạng nghèo của các nước trên thế giới.
Có thể đưa ra một số quan niệm về nghèo sau đây:
Liên Hợp Quốc trong Tuyên bố vào tháng 6/2008 đã xác định: “Nghèo là
thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo
cũng có nghĩa sự không an toàn, không có quyền và bị loại trừ của các cá
nhân, hộ gia đình và cộng đồng.
Cũng theo quan niệm của Liên Hợp Quốc, nghèo có hai dạng: nghèo
tuyệt đối và nghèo tương đối:
“Nghèo tuyệt đối là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng
thỏa mãn những nhu cầu cơ bản tối thiểu để duy trì cuộc sống về ăn, mặc, ở,

6


vệ sinh, y tế, giáo dục.
Nghèo tương đối là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống dưới
mức trung bình của cộng đồng địa phương hay một quốc gia”.
Các khái niệm chung về nghèo khổ của thế giới vận dụng vào Việt Nam
một cách linh hoạt hơn. Chẳng hạn, đối với thế giới, nghèo tuyệt đối còn có

nghĩa là người dân bị bần cùng hóa, bị tước bỏ cơ hội và khả năng thỏa mãn
những nhu cầu cơ bản, tối thiểu. Song ở Việt Nam, về bản chất nghèo tuyệt
đối không mang ý nghĩa này. Khái niệm nghèo tuyệt đối ở Việt Nam được
giải thích dễ hiểu bằng khái niệm đói, do khả năng thỏa mãn quá thấp của
kinh tế. Tức là nghèo lương thực, thực phẩm. Còn nghèo tương đối cũng được
hiểu theo nghĩa tích cực, khác với nghĩa, “ bất bình đẳng” trong phân phối
và hưởng thụ. Ở Việt Nam, khái niệm nghèo đói được hiểu như sau: Nghèo là
tình trạng một bộ phận dân cư chỉ được thỏa mãn một phần các nhu cầu tối
thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn so với mức sống trung
bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện.
Đói là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức tối thiểu và
thu nhập không đủ đảm bảo nhu cầu về vật chất để duy trì cuộc sống, những
hộ đói thường thiếu ăn, đứt bữa từ 01 đến 02 tháng/năm, thường xuyên phải
vay nợ và thiếu khả năng trả nợ.
1.1.1.2. Về nghèo đa chiều
Vấn đề nghèo đa chiều có thể đo bằng tiêu chí thu nhập và các tiêu chí
phi thu nhập. Sự thiếu hụt cơ hội, đi kèm với tình trạng suy dinh dưỡng, thất
học, bệnh tật, bất hạnh và tuyệt vọng là những nội dung được quan tâm trong
khái niệm nghèo đa chiều.
1.1.2. Giảm nghèo và giảm nghèo bền vững
1.1.2.1. Giảm nghèo
Giảm nghèo được hiểu là làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng cao mức

7


sống, từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo. Biểu hiện của việc giảm nghèo ở
tỷ lệ phần trăm và số lượng người nghèo giảm xuống. Nói một cách khác,
giảm nghèo là quá trình nâng cao đời sống của những người thuộc diện đói
nghèo giúp một bộ phận dân cư nghèo lên một mức sống cao hơn, vượt

ngưỡng nghèo.
Ở góc độ người nghèo: Giảm nghèo là quá trình tạo điều kiện giúp đỡ
người nghèo có khả năng tiếp cận các nguồn lực phát triển một cách nhanh
nhất, trên cơ sở đó họ có nhiều khả năng lựa chọn tốt hơn trong quá trình phát
triển và giúp họ từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo đói.
Ở góc độ vùng nghèo: Giảm nghèo là quá trình thúc đầy phát triển kinh
tế, chuyển đổi trình độ sản xuất cũ, lạc hậu trong xã hội của vùng miền đó cho
phù hợp với điều kiện sang trình độ sản xuất mới cao hơn nhằm nâng cao thu
nhập cho cộng đồng dân cư.
1.1.2.2. Giảm nghèo bền vững
Bền vững là không lay chuyển được, là vững chắc và là duy trì bền lâu.
Như vậy chúng ta có thể hiểu bền vững là một tiêu chuẩn hay một yêu cầu về
sự “chắc chắn” đối với kết quả giảm nghèo.
Thuật ngữ “Giảm nghèo bền vững” đã được một số nghiên cứu đề cập từ
những năm 2000. Nhưng đến năm 2008 cụm từ này mới được sử dụng chính
thức trong văn bản của Nhà nước ta tại Nghị quyết số 30a/NQ-CP ngày
27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền
vững đối với 61 huyện nghèo. Tiếp theo đó, một loạt các quy định khác của
Nhà nước về giảm nghèo bền vững đã được ban hành như Nghị quyết số
80/NQ-CP ngày 19/5/2010 về định hướng giảm nghèo bền vững giai đoạn
2011-2020; Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2012 của Thủ tướng
Chính phủ phê duyệt chương trình giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012-2015
và nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012, Hội nghị BCH trung ương khóa

8


XI về một số vấn đề chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020,...
Tuy nhiên, cho đến nay trong các quy định này và cả trong các nghiên
cứu khoa học vẫn chưa có một khái niệm hay một định nghĩa chính thức về

giảm nghèo bền vững. Mặc dù vậy, trong các báo cáo về giảm nghèo thì tình
trạng những người dân vừa thoát khỏi nghèo lại rơi vào tình trạng tái nghèo
luôn được xem là vấn đề cần phải quan tâm đối với hoạt động giảm nghèo bền
vững. Như vậy nên hiểu bền vững là một tiêu chuẩn hay một yêu cầu về sự
chắc chắn đối với kết quả giảm nghèo. Mục đích rất rõ ràng của giảm nghèo
bền vững chính là đảm bảo duy trì thành quả giảm nghèo một cách lâu dài và
bền vững.
Giảm nghèo bền vững là thực hiện và duy trì các biện pháp giảm nghèo,
trong đó tập trung vào các hoạt động hỗ trợ, tạo điều kiện cho người nghèo, hộ
nghèo có tư liệu và phương tiện để sản xuất, dịch vụ, bảo đảm an ninh lương thực
ở cấp hộ gia đình, nâng cao thu nhập để tự vượt qua nghèo đói; tạo cơ hội để
người nghèo tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, đặc biệt là tiếp cận dịch vụ giáo
dục, y tế, nước sạch; giảm thiểu rủi ro do thiên tai, bão lụt và tác động tiêu cực của
quá trình cải cách kinh tế, bảo đảm thoát nghèo bền vững hay không tái nghèo.
1.1.3. Chuẩn nghèo và tiêu chí xác định chuẩn nghèo
Chuẩn mực nghèo đói là thước đo có thể lượng hóa để xác định người
nghèo và đánh giá mức độ nghèo khổ. Thực tế chuẩn mực này cũng có thể
thay đổi theo thời gian phụ thuộc vào trình độ phát triển của kinh tế - xã hội.
Cách tiếp cận tình trạng nghèo khổ đáng lưu ý nhất và rất điển hình là đo
lường nhu cầu thiết yếu, cơ bản về dinh dưỡng thông qua khối lượng hàng
hóa lương thực, thực phẩm được sử dụng.
Ngoài nhu cầu về dinh dưỡng (ăn) cần xác định trên cơ sở thỏa mãn
(hoặc được hưởng thụ) những nhu cầu cơ bản, tối thiểu khác như tình trạng
nhà ở thích hợp, khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội, giáo dục, y tế, xanh

9


sạch và vệ sinh môi trường; cách tiếp cận nghèo khổ tương đối, thường dựa
trên cơ sở phân tích những nhu cầu và thỏa mãn biến đổi tùy theo điều kiện

hoàn cảnh nhất định, sự chênh lệnh về mức sống giàu và nghèo, giữa các
nhóm xã hội khác nhau, giữa các vùng có trình độ không đồng đều.
Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội căn cứ vào quy mô và tốc độ tăng
trưởng kinh tế, nguồn lực tài chính và mức sống thực tế của người dân từng
vùng miền. Từ năm 1993 cho đến nay, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội
đã công bố chuẩn nghèo tính theo thu nhập bình quân đầu người cho các giai
đoạn cụ thể khác nhau: giai đoạn 1993 - 1995; giai đoạn 1996 - 2000; giai
đoạn 2001 - 2005; giai đoạn 2006 - 2010; giai đoạn 2011 - 2015 và giai
đoạn 2016 - 2020.
- Giai đoạn 1993 - 1995: hộ nghèo đói trong cả nước được chia thành hai
loại: hộ đói và hộ nghèo, trên hai vùng nông thôn và thành thị. Chuẩn hộ đói
nghèo được tính dựa vào thu nhập bình quân theo lương thực quy đổi. Cụ thể
như sau:
Hộ đói là hộ có thu nhập bình quân của một người trong một tháng quy
ra lương thực tương đương dưới 13 kg/người/tháng đối với khu vực thành thị
và dưới 8 kg/người/tháng đối với khu vực nông thôn.
Hộ nghèo là hộ có thu nhập bình quân của một người trong một tháng
quy ra lương thực tương đương dưới 20 kg/người/tháng đối với khu vực thành
thị và dưới 15 kg/người/tháng đối với khu vực nông thôn.
- Giai đoạn 1996 - 2000: hộ nghèo đói trong cả nước được chia thành hai
loại hộ đói và hộ nghèo trên ba vùng nông thôn miền núi và hải đảo, nông
thôn đồng bằng trung du và thành thị.
Hộ đói là hộ có mức thu nhập bình quân đầu người trong một tháng quy ra
gạo 13kg/người/tháng, tương đương 45.000 đồng/người/tháng, tính cho mọi vùng
miền.

10


Hộ nghèo là hộ có bình quân đầu người trên một tháng quy ra gạo hoặc

tiền Việt Nam đồng có giá trị tương đương theo 3 khu vực, cụ thể như sau:
Khu vực nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15 kg/người/tháng tương
đương 50.000 đồng/người /tháng;
Khu vực nông thôn đồng bằng, trung du: dưới 20 kg/người/tháng tương
đương 70.000 đồng/người/tháng;
Khu vực thành thị: dưới 25 kg/người/tháng tương đương 90.000
đồng/người/tháng.
- Giai đoạn 2001 - 2005: trong giai đoạn này không còn tiêu chí xác
định hộ đói, chuẩn nghèo không được tính dựa vào thu nhập bình quân theo
lương thực quy đổi mà dựa vào thu nhập tính theo tiền Việt Nam đồng, chuẩn
hộ nghèo được xác định theo 3 khu vực. Chuẩn nghèo trong giai đoạn này
được áp dụng theo Quyết định số 1143/2000/QĐ-BLĐTBXH ngày 01 tháng
11 năm 2000 của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội. Cụ thể:
Khu vục nông thôn và hải đảo: những hộ gia đình có thu nhập bình
quân đầu người từ 80.000 đồng/người/tháng (tương đương 960.000
đồng/người/năm) trờ xuống là hộ nghèo;
Khu vực nông thôn đồng bằng: những hộ gia đình có thu nhập bình
quân đầu người từ 100.000 đồng/người/tháng (tương đương 1.200.000
đồng/người/năm) trở xuống là hộ nghèo;
Khu vực thành thị: những hộ gia đình có thu nhập bình quân đầu người
từ 150.000 đồng/người/tháng (tương đương 1.800.000 đồng/người/năm) trở
xuống là hộ nghèo.
- Giai đoạn 2006 - 2010: Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định
số 170/2005/QĐ-TTg ngày 8 tháng 7 năm 2005 đưa ra chuẩn nghèo áp dụng
cho giai đoạn 2006 - 2010 như sau:
Khu vực nông thôn: những hộ gia đình có thu nhập bình quân đầu người

11

từ 200.000 đồng/người/tháng (tương đương 2.400.000 đồng/người/năm) trở
xuống là hộ nghèo.
Khu vực thành thị: những hộ gia đình có thu nhập bình quân đầu người
tư 260.000 đồng/người/tháng (tương đương 3.120.000 đồng/người/năm) trở
xuống là hộ nghèo.
- Giai đoạn 2011 - 2015: Thủ tưởng Chính phủ ban hành Quyết định số
09/2011/QĐ-TTg ngày 30/01/2011 đưa ra chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo áp
dụng cho giai đoạn 2011 - 2015. Cụ thể như sau:
Khu vực nông thôn: Hộ nghèo là hộ có mức thu nhập bình quân tù
400.000 đồng/người/tháng (từ 4.800.000 đồng/người/năm) trở xuống; Hộ cận
nghèo là hộ có mức thu nhập bình quân từ 401.000 đồng đến 520.000
đồng/người/tháng.
Khu vực thành thị: Hộ nghèo là hộ có mức thu nhập bình quân từ
500.000 đồng/người/tháng (từ 6.000.000 đồng/người/năm) trở xuống; Hộ cận
nghèo là hộ có mức thu nhập bình quân từ 501.000 đồng đến 650.000
đồng/người/tháng.
- Giai đoạn 2016 - 2020: Thủ tướng Chính phủ vừa ban hành chuẩn
nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020.
Với tiêu chí về thu nhập, quyết định quy định chuẩn nghèo ở khu vực
nông thôn là 700.000 đồng/người/tháng; ở khu vực thành thị 900.000
đồng/người/tháng. Quy định chuẩn cận nghèo ở khu vực nông thôn là
1.000.000

đồng/người/tháng;

ở

khu

vực

thành

thị

1.300.000

đồng/người/tháng.
Về tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản, quyết định
nêu rõ, các dịch vụ xã hội cơ bản bao gồm 5 dịch vụ: y tế, giáo dục, nhà ở,
nước sạch và vệ sinh, thông tin.
Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản gồm 10

12


chỉ số: tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của người
lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân
đầu người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/ nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ
viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.
Hộ nghèo khu vực nông thôn là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:
Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống; Có thu
nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và
thiếu hụt từ 3 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ
bản trở lên.
Hộ nghèo khu vực thành thị là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau: Có
thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống; Có thu
nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và
thiếu hụt từ 3 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ
bản trở lên.

Hộ cận nghèo khu vực nông thôn là hộ có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 3 chỉ số
đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Hộ cận nghèo khu vực thành thị là hộ có thu nhập bình quân đầu
người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 3 chỉ số
đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Hộ có mức sống trung bình ở khu vực thành thị là hộ có thu nhập bình
quân đầu người/ tháng trên 1.300.000 đồng đến 1.950.000 đồng.
Theo Quyết định được Thủ tướng Chính phủ ký duyệt, mức chuẩn nghèo
trên là căn cứ để đo lường và giám sát mức độ thiếu hụt về thu nhập và tiếp
cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân và là cơ sở xác định đối tượng để
thực hiện các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội cũng như hoạch định
các chính sách kinh tế - xã hội khác trong giai đoạn 2016 - 2020.

13


Bảng 1.1. Chuẩn nghèo ở Việt Nam qua các giai đoạn
Giai đoạn 1993 - 1995
Hộ đói nông thôn

Thu nhập bình quân đầu người dưới 8 kg gạo/tháng

Hộ đói thành thị

Thu nhập bình quân đầu người dưới 13 kg gạo/ tháng

Hộ nghèo nông thôn

Thu nhập bình quân đầu người dưới 13 kg gạo/ tháng

Hộ nghèo thành thị

Thu nhập bình quân đầu người dưới 20 kg gạo/ tháng
Giai đoạn 1996 - 2000
Thu nhập bình quân đầu người dưới 13 kg gạo/ tháng

Hộ đói

(tương đương dưới 45.000đ) tính chung cả cho nông
thôn và thành thị

Hộ nghèo nông thôn

Thu nhập bình quân đầu người dưới 15 kg gạo/ tháng

miền núi, hải đảo

(tương đương dưới 55.000đ)

Hộ nghèo nông thôn

Thu nhập bình quân đầu người dưới 20 kg/ tháng

đồng bằng

(tương đương dưới 70.000đ)
Thu nhập bình quân đầu người dưới 25 kg/ tháng

Hộ nghèo thành thị

(tương đương dưới 90.000đ)
Giai đoạn 2001 - 2005 (hộ nghèo)

Nông thôn miền núi,

Thu nhập bình quân đầu người dưới 80.000đ/ tháng

hải đảo

hay 960.000đ/người/năm

Nông thôn đồng bằng
Thành thị

Thu nhập bình quân đầu người dưới 100.000đ/ tháng
hay 1.200.000đ/người/năm
Thu nhập bình quân đầu người dưới 150.000đ/ tháng
hay 1.800.000đ/người/năm

Giai đoạn 2006 - 2010 (hộ nghèo)
Nông thôn

Thu nhập bình quân đầu người dưới 200.000 đ/tháng
hay 2.400.000đ/người/năm

14


Thu nhập bình quân đầu người dưới 260.000 đ/tháng

Thành thị

hay 3.120.000 đ/người/năm
Giai đoạn 2011 - 2015 (hộ nghèo)
Thu nhập bình quân đầu người dưới 400.000 đ/tháng

Nông thôn

hay 4.800.000 đ/người/năm
Thu nhập bình quân đầu người dưới 500.000 đ/tháng

Thành thị

hay 6.000.000 đ/người/năm
Giai đoạn 2016 - 2020 (hộ nghèo)
Thu nhập bình quân đầu người/tháng từ 700.000

- Nông thôn:

đồng trở xuống; hoặc có thu nhập bình quân đầu
người/tháng từ 701.000 đồng đến 1.000.000 đồng và
thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản từ 30 điểm trở lên.
Thu nhập bình quân đầu người/tháng từ 900.000

- Thành thị:

đồng trở xuống; hoặc có thu nhập bình quân đầu
người/tháng từ 901.000 đồng đến 1.300.000 đồng và
thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản từ 30 điểm trở lên.

Nguồn: Tác giả tổng hợp
Như vậy, có thể nhận thấy chuẩn nghèo không phải bất biến mà có sự
thay đổi tùy thuộc vào mức độ phát triển kinh tế- xã hội và nhận thức của
quốc gia trong từng giai đoạn cụ thể. Khi mức độ phát triển kinh tế- xã hội
cao hơn, đời sống của người dân được cải thiện thì những đòi hỏi tối thiểu của
họ sẽ tăng dần lên và qua đó làm thay đổi chuẩn nghèo. Khi chuẩn nghèo thay
đổi sẽ dẫn tới số lượng nhóm đối tượng của chính sách xóa đói, giảm nghèo
cũng thay đổi theo và việc thực hiện chiến lược xóa đói, giảm nghèo sẽ lại
được triển khai tiếp tục.

15


1.2. Quản lý nhà nước về giảm nghèo
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về giảm nghèo
QLNN là một dạng của quản lý xã hội nhưng là dạng quản lý xã hội đặc
biệt, xuất hiện và tồn tại cùng với sự xuất hiện và tồn tại của nhà nước. Trong
hoạt động quản lý xã hội, có rất nhiều chủ thể tham gia: Đảng phái chính trị,
Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các hội nghề nghiệp.... trong đó Nhà
nước giữ vai trò quan trọng. QLNN được hiểu trước hết là hoạt động của các
cơ quan nhà nước thực thi quyền lực nhà nước.
QLNN là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước
đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì trật
tự và đảm bảo sự phát triển của xã hội theo một định hướng thống nhất.
Như vậy, QLNN là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước của
các cơ quan nhà nước và CBCC có thẩm quyền, được sử dụng quyền lực nhà
nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Đối tượng của QLNN là hệ thống các
hành vi, hoạt động của con người, các tổ chức con người trong cuộc sống xã
hội, bao trùm lên mọi lĩnh vực trong xã hội. Có thể chia đối tượng của QLNN

theo các lĩnh vực của đời sống xã hội như: Kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội,
an ninh, quốc phòng...
QLNN do các cơ quan nhà nước và CBCC thực hiện tác động lên xã hội
tập trung vào các hoạt động chủ yếu sau:
- Ban hành các quy định để làm căn cứ điều chỉnh các quan hệ xã hội
trong những lĩnh vực cụ thể nhất định;
- Tổ chức xây dựng bộ máy và nhân sự để thực hiện các quy định đó;
- Kiểm soát việc thực hiện các quy định;
- Hỗ trợ các đối tượng trong trường hợp cần thiết.
Hành chính nhà nước do hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung
ương tới địa phương tiến hành. Mỗi cơ quan hành chính nhà nước đảm nhiệm

16


các chức năng, nhiệm vụ quản lý theo quy định pháp luật.
Như vậy, QLNN về giảm nghèo có thể hiểu là sự tác động có tổ chức và
bằng quyền lực nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển của xã hội thông
qua chính sách, pháp luật, tổ chức bộ máy nhằm làm giảm tỷ lệ hộ nghèo,
từng bước cải thiện, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân, ổn định và phát
triển đất nước, hạn chế tối đa nguy cơ tái nghèo.
Chủ thể quản lý là các cơ quan QLNN, cụ thể là Chính phủ thống nhất,
Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội là cơ quan chủ trì xây dựng, QLNN về
xóa đói, giảm nghèo quốc gia và phối hợp với các bộ, ngành có liên quan
thực hiện các chương trình xóa đói, giảm nghèo; UBND các cấp và các cơ
quan, đoàn thể trong hệ thống chính trị ở địa phương tổ chức và tham gia hoạt
động thực hiện các dự án xóa đói, giảm nghèo trên địa bàn địa phương mình.
Khách thể QLNN về giảm nghèo là vấn đề đói nghèo. Mục tiêu của
QLNN giảm nghèo là giúp giảm số lượng người nghèo và tránh tình trạng tái
nghèo sau khi thoát nghèo.

1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về giảm nghèo
Hoạt động QLNN về giảm nghèo do các cơ quan QLNN tiến hành gồm
nhiều nội dung khác nhau, trong đó chủ yến tập trung vào:
1.2.2.1. Ban hành các quy định, chương trình, kế hoạch liên quan tới
giảm nghèo
Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật là một nội
dung quan trọng trong QLNN đối với bất kỳ ngành, lĩnh vực nào, trong đó có
QLNN về giảm nghèo.
Thông qua việc ban hành các quy định, Nhà nước xác lập hành lang
pháp lý để điều chỉnh các quan hệ, hành vi trong từng hoạt động giảm nghèo
bền vững và hình thành căn cứ, cơ sở cho việc thực hiện có hiệu quả, đúng
chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước. Hệ thống quy định về hoạt

17


động giảm nghèo tạo cơ chế quản lý phù hợp để cơ quan thường trực chương
trình và các cơ quan quản lý các hợp phần của chương trình ở các cấp có đủ
thẩm quyền, đủ năng lực và điều kiện để quản lý chương trình, khắc phục tình
trạng trách nhiệm không đi đôi với thẩm quyền.
Xây dựng và chỉ đạo thực hiện các chiến lược, chính sách, chương trình,
dự án, kế hoạch, mục tiêu về giảm nghèo là khâu không thể thiếu trong hoạt
động QLNN đối với hoạt động giảm nghèo. Công tác giảm nghèo nhanh và
bền vững phải được quan tâm ngay từ khi xây dựng chủ trương, kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và hàng năm, coi đó là một nhiệm vụ
trọng tâm của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước đối với
công tác xóa đói giảm nghèo. Trên cơ sở khung chương trình, kế hoạch quốc
gia, các cấp chính quyền cụ thể hóa thực hiện tại địa phương.
Chủ trương, định hướng về giảm nghèo đã được Đảng và Nhà nước ban
hành trong thời gian qua như Nghị quyết 30a/2008/NĐ-CP ngày 27/12/2008

của Chính phủ về chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với
61 huyện nghèo, Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 19/5/2011 của Chính phủ về
định hướng giảm nghèo bền vững đến năm 2020.... đã xác lập khung pháp lý
cần thiết trong lĩnh vực giảm nghèo bền vững trên phạm vi quốc gia. Trên cơ
sở đó các cơ chế, chính sách tài chính cụ thể phục vụ công tác xóa đói giảm
nghèo được ban hành theo từng lĩnh vực cụ thể như:
- Chính sách tài chính hỗ trợ về y tế, chăm sóc sức khỏe.
- Chính sách tài chính hỗ trợ giáo dục- đào tạo.
- Chính sách tài chính hỗ trợ sản xuất, nhà ở, đất ở.
- Chính sách tài chính hỗ trợ học nghề và giải quyết việc làm.
- Chính sách tín dụng ưu đãi hộ cận nghèo, hộ đồng bào dân tộc thiểu số.
Các chủ trương, chính sách này cần được cụ thể hóa trong quá trình triển
khai giảm nghèo ở các địa phương cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ

18