Nghiên cứu đề xuất mô hình quản lý các dự án ĐTXD theo hình thức đối tác công tư PPP ở tỉnh Thanh Hóa

Hoc Viên: Phạm Thị Hoa * LUẬN VĂN THẠC SỸ * Ngành: Ky thuât xây dưng công trình DD & CN* - Năm 2014
năm-2013
*

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

Phạm Thị Hoa

NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT
MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ- PPP
Ở TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SỸ

KỸ THUẬT XÂY DỰNG
CÔNG TRÌNH DÂN DỤNG VÀ CÔNG NGHIỆP
Mã số: 60.58.02.08

CÁN BỘ HƯỚNG DẪN: TS. HỒ NGỌC KHOA


Hà Nội - 2014


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG

Phạm Thị Hoa

NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT
MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ- PPP
Ở TỈNH THANH HÓA

LUẬN VĂN THẠC SỸ

KỸ THUẬT XÂY DỰNG
CÔNG TRÌNH DÂN DỤNG VÀ CÔNG NGHIỆP
Mã số: 60.58.02.08

CÁN BỘ HƯỚNG DẪN: TS. HỒ NGỌC KHOA


Hà Nội - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi PHẠM THỊ HOA -tác giả luân văn này xin cam đoan rằng công trình
này là do tôi thưc hiện dưới sư hướng dẫn của các giảng viên, công trình này chưa
được công bố lần nào. Tôi xin chịu trách nhiệm về nội dung và lời cam đoan này.

Hà nội, ngày 30 tháng 5 năm 2014
Tác giả luân văn

Phạm Thị Hoa


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình tham gia lớp cao hoc Xây dưng công trình dân dụng và công

nghiệp tại trường đại hoc Xây dưng , tôi đã được hoc các môn hoc về Quản lý dư
án, Khoa hoc về tổ chức thi công, công nghệ thi công hiện đại, quản trị dư án... do
các giảng viên của Trường Đại hoc Xây dưng giảng dạy.
Các thầy cô đã rất tân tình và truyền đạt cho chúng em khối lượng kiến thức
rất lớn, giúp cho tôi có thêm lượng vốn tri thức để phục vụ tốt hơn cho công việc
nơi công tác, có được khả năng nghiên cứu độc lâp và có năng lưc để tham gia vào
công tác trong tương lai.
Xuất phát từ kinh nghiệm trong quá trình công tác nhiều năm, với vốn kiến
thức được hoc và qua tìm hiểu, nghiên cứu các tài liệu, văn bản qui định của pháp
luât, Nhà nước, các bài báo, bài viết trên các tạp chí chuyên ngành về lĩnh vưc đầu
tư xây dưng cơ bản, tôi đã lưa chon đề tài luân văn tốt nghiệp thạc sy tiêu đề
“Nghiên cứu đề xuất mô hình quản lý các dự án ĐTXD theo hình thức đối tác
công - tư PPP ở tỉnh Thanh Hóa”
Với thời gian nghiên cứu có hạn, trong khi vấn đề nghiên cứu rộng và phức
tạp. Mặc dù đã được sư tân tình giúp đỡ của các đồng nghiệp mà đặc biệt là sư chỉ
bảo tân tình của thầy giáo TS. Hồ Ngoc Khoa , nhưng sư hiểu biết của bản thân còn
hạn chế, chắc chắn không thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhân được sư
góp ý chia sẻ của các thầy giáo, cô giáo và những người quan tâm đến lĩnh vưc đầu
tư xây dưng để đề tài nghiên cứu được hoàn thiện hơn.
Tác giả luân văn xin bày tỏ lòng biết ơn đối với Nhà trường, giảng viên
hướng dẫn và Sở Kế hoạch đầu tư tỉnh Thanh Hóa đã tân tình giúp đỡ tác giả hoàn
thiện luân văn này.
Xin chân thành cảm ơn!


I

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 1
CHƯƠNG 1.............................................................................................................. 5

TỔNG QUAN THỰC HIỆN VÀ TIỀM NĂNG PHÁT TRIỂN CÁC DỰ ÁN
ĐTXD THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG – TƯ PPP Ở VIỆT NAM VÀ
TỈNH THANH HÓA...............................................................................................5
1.1.
Tổng quan tình hình thực hiện các DA ĐTXD giữa Nhà nước và
doanh nghiệp tư nhân trên Thế giới..................................................................5
1.1.1. Khái niệm và giải thích từ ngữ...............................................................5
1.1.2. Tình hình thực hiện các dự án PPP ở một số nước trên Thế giới......15
1.2.
Nam

Tổng quan tình hình thực hiện các dự án BOT, BTO, BT, PPP ở Việt
23

1.2.1. Đầu tư công trong phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam....................23
1.2.2. Đặc điểm về khái niệm và hình thức các DA ĐTXD giữa Nhà nước và
tư nhân ở Việt Nam...........................................................................................25
1.2.3. Tổng quan tình hình thực hiện các dự án BOT, BTO, BT và PPP ở
Việt Nam............................................................................................................26
1.3.
Tổng quan tình hình thực hiện các dự án BOT, BTO, BT và PPP ở
tỉnh Thanh Hóa.................................................................................................39
1.3.1. Tổng quan về tình hình KTXH, kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội
tỉnh Thanh Hóa.................................................................................................39
1.3.1.1.

Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên.........................................................39

1.3.1.2.

Tình hình phát triển kinh tế - xã hội................................................40

1.3.2. Tổng quan và tiềm năng phát triển chương trình đầu tư PPP ở Việt
Nam và tỉnh Thanh Hóa...................................................................................48
1.3.2.1.

Tình hình thực hiện các dự án BOT, BTO và BT...........................48

1.3.2.2.

Các lĩnh vực ưu tiên áp dụng mô hình PPP.....................................54

1.3.2.3.

Tình hình thực hiện và kế hoạch triển khai các dự án PPP...........54


II

1.3.3. Mô hình thực hiện dự án PPP ở tỉnh Thanh Hóa và các vấn đề đặt ra
55
1.3.3.1.

Đánh giá thực trạng...........................................................................55

1.3.3.2.

Mô hình thực hiện dự án PPP ở Thanh Hóa....................................56

1.3.3.3.

Các vấn đề đặt ra cần nghiên cứu khắc phục..................................59

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN
ĐTXD THEO HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP...................................62
2.1.

Cơ sở pháp lý.........................................................................................62

2.1.1. Các bộ luật có liên quan về quản lý đầu tư xây dựng........................62
2.1.2. Các văn bản của chính phủ về quản lý ĐTXD đầu tư xây dựng và
quản lý chất lượng công trình xây dựng và quản lý dự án PPP....................63
2.2.

Cơ sở khoa học......................................................................................66

2.2.1. Cơ sở khoa học cơ bản về quản lý dự án, mô hình quản lý dự án
ĐTXD 66
2.2.1.1.

Lý thuyết khoa học về quản lý dự án đầu tư xây dựng...................66

2.2.1.2.

Mục tiêu, nội dung và hiệu quả công tác quản lý dự án.................67

2.2.1.3. Phân tích các nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản
lý dự án đầu tư xây dựng..................................................................................74
2.2.2. Cơ sở khoa học về quản lý dự án ĐTXD PPP.....................................76
2.2.2.1.

Khái niệm khoa học về mô hình và phương thức thực hiện PPP...76

2.2.2.2.

Quan hệ rủi ro – lợi ích của các dự án PPP.....................................77

CHƯƠNG 3............................................................................................................ 85
ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH THỰC HIỆN VÀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTXD THEO
HÌNH THỨC PPP Ở TỈNH THANH HÓA.........................................................85
3.1.

Đề xuất mô hình thực hiện dự án PPP...............................................85

3.1.1.

Đề xuất cấu trúc Hợp đồng dự án......................................................85

3.1.1.1.

Sơ đồ cấu trúc (hình 3.1).....................................................................85

3.1.1.2.

Phân tích cấu trúc...............................................................................85


III

3.1.2.

Đề xuất mô hình thực hiện..................................................................87

3.2.
Đề xuất một số giải pháp nhằm phát triển và thực hiện hiệu quả
PPP ở Thanh Hóa..................................................................................................94
3.2.1.

Hoàn thiện cơ sở pháp lý về các hình thức đầu tư PPP....................94

3.2.1.1.

Hoàn thiện cơ sở pháp lý....................................................................94

3.2.1.2.

Chuẩn hóa khái niệm PPP hiện nay theo quan niệm quốc tế...........96

- Thành lâp Tổ công tác PPP trưc thuộc UBND tỉnh Thanh Hóa. Thành viên của Tổ
công tác cơ cấu từ các nhân viên đủ trình độ và kinh nghiệm trong QLDA từ các
Ban QLDA của tỉnh...............................................................................................100
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ.............................................................................101


IV

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
ADB
BOT
BT

BTO
CDB
CSHT
EDCF
GTVT
IDA
IRBD

Ngân hàng phát triển Châu Á
Xây dưng - Kinh doanh - Chuyển giao
Xây dưng – Chuyển giao
Xây dưng – Chuyển giao – Kinh doanh
Ngân hàng phát triển Hàn Quốc
Cơ sở hạ tầng
Quy viện trợ của Hàn Quốc
Giao thông vân tải
Hiệp hội phát triển quốc tế
Ngân hàng tái thiết và phát triển quốc tế

KFW
OCR
ODA
OECD
PFI
PPP

Vốn vay ngân hành tái thiết Đức
Vốn vay thương mại quốc tế
Hỗ trợ phát triển chính thức
Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

Sáng kiến tài chính tư nhân
Hợp tác công-tư

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1.1

Danh mục các dư án kêu goi đầu tư BOT, BT của tỉnh Thanh
42

Bảng 1.2

Hóa đến năm 2020........................................................................
Danh mục các dư án kêu goi đầu tư PPP của tỉnh Thanh Hóa
đến năm 2020................................................................................

44


V

Bảng 2.1

So sánh đối tượng (dư án đầu tư) theo nghị định 108 và Quyết
56

Bảng 2.1

định số 71/2010/QĐ-TTg của Chính phủ....................................
So sánh đối tượng (dư án đầu tư) theo nghị định 108 và Quyết

56

Bảng 3.1:

định số 71/2010/QĐ-TTg của Chính phủ.....................................
Tính toán tỉ lệ vốn đầu tư dành cho các dư án mới tại Thanh
Hóa

Hình 1.1
Hình 1.2
Hình 1.3
Hình 1.4
Hình 1.5
Hình 1.6

DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ
Cấu trúc hình thức hợp đồng quản lý trong PPP...........................
Cấu trúc hình thức hợp đồng giao thầu và cho thuê trong PPP....
Cấu trúc hình thức hợp đồng nhượng quyền trong PPP................
Cấu trúc hình thức hợp đồng BOT trong PPP..............................
Cấu trúc hình thức hợp đồng liên doanh trong PPP......................
Giá trị thưc hiện PPP năm 2004 của một số nước OECD.............
Tổng vốn đầy tư một số nước ASEAN theo mô hình PPP giai

10
11
12
13
14
18

Hình 1.7
Hình 1.8

đoạn 1990-2006.......................................................................
Đầu tư tư nhân vào CSHT theo lĩnh vưc của Việt Nam (1990-

23
28


VI

Hình 1.9
Hình 1.10
Hình 1.11

2001)..........................................................................................
Tỷ trong số các dư án phân theo hình thức đầu tư .....................
Tỷ trong vốn đầu tư các dư án phân theo hình thức đầu tư .........
Tỷ trong số dư án phân theo lĩnh vưc đầu tư ..............................
Bảng xếp hạng chỉ số PCI năm 2013 các tỉnh duyên hải miền

29
29
30

Hình 1.12
Hình 1.13

trung........................................................................................
Mười chỉ số thành phần PCI của Thanh Hóa năm 2013.............
Mô hình thưc hiện dư án PPP theo QĐ SỐ 71/2010/ QĐ-TTG ở

40
41

Hình 1.14

Thanh Hóa (Giai đoạn chuẩn bị đầu tư).....................................
Mô hình thưc hiện dư án PPP theo QĐ Số 71/2010/ QĐ-TTg ở

48

Hình 1.15
Hình 2.1
Hình 2.2
Hình 2.3
Hình 2.4
Hình 2.5
Hình 2.6

Thanh Hóa....................................................................................
Sơ đồ cấu trúc khoa hoc quản lý DADTXD................................
Sơ đồ các điều kiện ràng buộc của dư án đầu tư xây dưng..........
Nội dung triển khai quản lý dư án đầu tư xây dưng......................
Sơ đồ mục tiêu của kế hoạch quản lý dư án..................................
Sơ đồ hệ thống quản lý với mối liên hệ ngược.............................
Sơ đồ hệ thống giám sát trong quản lý dư án..............................
Cấu trúc hợp đồng dư án ĐTXD theo mô hình PPP áp dụng cho

50
58
59
60
61
64
64

Hình 3.1

tỉnh Thanh Hóa ............................................................................
Mô hình đề xuất thưc hiện dư án PPP theo QĐ SỐ 71/2010/

78

Hình 3.2

QĐ-TTg ở Thanh Hóa (Giai đoạn chuẩn bị đầu tư).....................
Mô hình đề xuất thưc hiện dư án PPP theo QĐ SỐ 71/2010/

79

Hình 3.3

QĐ-TTG ở Thanh Hóa (giai đoạnthưc hiện đầu tư và khai thác)

81

1

MỞ ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài và ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Cũng như các nước đang phát triển khác, đầu tư công không những tạo động

lưc quan trong cho phát triển kinh tế Việt Nam mà còn tạo ra nền tảng kết cấu hạ
tầng kinh tế cơ bản để tạo điều kiện cho đầu tư tư nhân phát huy hiệu quả. Tuy
nhiên, trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, Chính phủ lẫn chính quyền địa
phương luôn đối mặt giữa nhu cầu đầu tư và nguồn vốn ngân sách dành cho đầu tư.
Mặt khác, Việt Nam đang đối mặt với tình trạng thâm hụt triền miên và nguồn vốn
ODA không còn lãi suất ưu đãi như trước. Vì thế, hình thức hợp tác Nhà nước - tư
nhân trong đầu tư công được hình thành nhằm giải quyết vấn đề thiếu hụt này đang
trở nên cần thiết và phù hợp với bối cảnh Việt Nam hiện nay.
Trong những năm qua, các hình thức đầu tư xây dưng theo hình thức BOT,
BT mang lại nhiều hiệu quả tích cưc cho nền kinh tế đạt, đặc biệt trong lĩnh vưc hạ
tầng ky thuât. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, việc thu hồi vốn của nhà đầu tư
trong các dư án BOT ngày càng khó khăn, các dư án trở nên kém hấp dẫn. Giai
đoạn đóng băng và khủng hoảng thị trường bất động sản cũng ảnh hưởng tiêu cưc
đến việc triển khai các dư án BT. Rất nhiều các dư án BT bị dừng vô thời hạn do
phương án đổi đất, đổi dư án lấy hạ tầng không còn hấp dẫn với các nhà đầu tư, hay
nói cách khác hình thức BT khó thu hút được nhà đầu tư và nguồn vốn thưc hiện.
Trong bối cảnh Chính phủ Việt Nam tiếp tục thưc hiện giảm bớt đầu tư công,
việc thu hút hơn nữa đầu tư từ khu vưc tư nhân tham gia xây dưng cơ sở hạ tầng là
rất quan trong và cần có cơ chế và chính sách mới. Ngày 9/11/2010 PPP, Thủ tướng
Chính phủ ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về việc thí điểm thưc hiện đầu
tư theo hình thức PPP.
Trong năm 2012 theo báo cáo của Tổ công tác liên ngành về PPP của Chính

phủ, đã có 30 dư án được đề xuất thưc hiện theo mô hình PPP từ các Tỉnh thành, Bộ
ngành với ước tính tổng vốn đầu tư trên 20 tỉ USD. Trong số này, có 4 dư án giao
thông trong các đô thị lớn như Hà Nội và Tp.HCM, 3 dư án cấp điện, 1 dư án sân


2

bay, 2 dư án bệnh viện, 4 dư án cấp nước, 3 dư án cảng sông và 3 dư án hạ tầng đô
thị khác.
Thanh Hóa là một tỉnh có nhiều tiềm năng phát triển trên nhiều ngành nghề
kinh tế. Việc thành lâp khu kinh tế Nghi Sơn với nhiều cụm công nghiệp then chốt
như hóa dầu, điện năng, sản xuất vât liệu xây dưng sẽ là một nguồn lưc tạo không
những tạo ra sản phẩm cho xã hội, việc làm cho cư dân, đóng góp cho ngân sách
Nhà nước, mà còn là nguồn tăng vốn phát triển kinh tế xã hội cho tỉnh, từ đó khả
năng dùng nguồn kinh phí đó đầu tư lại cho cơ sở hạ tầng ky thuât và xã hội trên địa
bàn tỉnh là triển vong và khả thi. Trong thời gian qua, các dư án đầu tư hình thức
BOT, BTO, BT ở Thanh Hóa rất hạn chế, chỉ có một vài dư án được triển khai, thưc
tế đó không tương xứng với tiềm năng và nhu cầu phát triển của Tỉnh. Tình trạng
này do rất nhiều nguyên nhân khác nhau, một trong số đó là cơ chế chính sách thu
hút đầu tư của tỉnh chưa tốt, mô hình quản lý có thể chưa linh động, qui trình chưa
gon nhẹ, chưa hấp dẫn được nhà đầu tư.
Trong thời gian sắp tới, tỉnh Thanh Hóa có rất nhiều dư án kêu goi đầu tư
bằng nhiều hình thức, trong đó có nhiều danh mục dư án PPP rất cần thiết. PPP là
một hình thức đầu tư còn rất mới, vừa là thách thức vừa là cơ hội và tiềm năng phát
triển trong lĩnh vưc đầu tư xây dưng hạ tầng ky thuât và xã hội của tỉnh Thanh Hóa.
Vấn đề thu hút nhà đầu tư, chuẩn bị hồ sơ dư án, triển khai và quản lý dư án một
cách hiệu quả là rất cần thiết đối với các cơ quan liên quan của Tỉnh.
Vì vây, việc chon đề tài: "Nghiên cứu đề xuất mô hình quản lý các dự án
ĐTXD theo hình thức đối tác công - tư PPP ở tỉnh Thanh Hóa" là cần thiết và
mang ý nghĩa thưc tiễn cao.

2.

Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài này đó là đề xuất mô hình quản lý và qui

trình thưc hiện các dư án đầu tư xây dưng theo hình thức đối tác tác công – tư PPP
để có thể áp dụng hiệu quả trong giai đoạn hiện nay ở tỉnh Thanh Hóa trên cơ sở
phân tích: các văn bản pháp lý; thưc trạng đầu tư các loại hình dư án BOT, BT, BTO


3

trong nước; cơ sở lý thuyết, khoa hoc và thưc tiễn quản lý dư án có liên quan trong
nước và trên Thế giới.
3.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
-

Đối tượng nghiên cứu: Các dư án đầu tư xây dưng theo hình thức hợp tác

giữa Nhà nước và các doanh nghiệp (BOT, BT, BTO, PPP)
-

Phạm vi nghiên cứu: Các dư án đầu tư xây dưng trong các lĩnh vưc công

nghiệp, dân dụng, giao thông, hạ tầng, nông nghiệp và PTNT trên địa bàn một số
tỉnh thành trong nước và tỉnh Thanh Hóa.
4.

5.

Phương pháp nghiên cứu
-

Nghiên cứu lý thuyết.

-

Nghiên cứu thưc tế thông qua việc thu thâp số liệu thưc tế.

-

Tổng hợp, phân tích đưa ra kết luân.

Kết quả nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu đề ra, luân văn phải giải quyết được các

nhiệm vụ cơ bản sau:
-

Phân tích tổng quan thưc trạng quản lý, các mô hình và qui trình quản lý

đối với các dư án ĐTXD theo các hình thức BOT, BT, BTO, PPP ở một số tỉnh
thành ở Việt Nam và Thanh Hóa;
-

Làm rõ những yếu tố thuân lợi, khó khăn, tồn tại bất câp trong việc quản

lý ĐTXD các dư án nêu trên, đặc biệt là đối với các dư án đầu tư theo hình thức PPP

hiện nay trên cả nước nói chung và tỉnh Thanh Hóa nói riêng;
-

Phân tích cơ sở pháp lý, cơ sở khoa hoc trong vấn đề quản lý dư án đầu tư

xây dưng nói chung và các dư án đầu tư theo hình thức hợp tác giữa Nhà nước và
các doanh nghiệp nói riêng;
-

Đề xuất mô hình quản lý và quy trình thưc hiện các dư án ĐTXD theo

hình thức đối tác công – tư PPP để có thể áp dụng hiệu quả ở Thanh Hóa trong giai
đoạn hiện nay.
6.

Kết quả nghiên cứu


4

-

Về mặt lý thuyết: Bước đầu nghiên cứu và làm rõ hơn một số vấn đề

trong lý thuyết khoa hoc quản lý dư án ĐTXD theo hình thức PPP hiện nay ở Việt
Nam.
-

Về mặt thưc tiễn: Đề xuất mô hình quản lý làm cơ sở để phát triển hoàn

thiện hơn để có thể áp dụng đối với các dư án ĐTXD theo hình thức đối tác công –
tư PPP ở tỉnh Thanh Hóa.


5

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN THỰC HIỆN VÀ TIỀM NĂNG PHÁT TRIỂN CÁC DỰ ÁN
ĐTXD THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG – TƯ PPP Ở VIỆT NAM VÀ
TỈNH THANH HÓA
1.1.

Tổng quan tình hình thực hiện các DA ĐTXD giữa Nhà nước và doanh

nghiệp tư nhân trên Thế giới
1.1.1. Khái niệm và giải thích từ ngữ
Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng
phối hợp thưc hiện Dư án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ
sở Hợp đồng dư án. PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh "Public-Private
Partnership" – tạm hiểu là “Quan hệ đối tác công - tư” hay là “Hợp tác công - tư”.
1.1.1.1.

Sự ra đời và các quan niệm về PPP

Thưc tế kinh tế Thế giới đã chứng minh, không một Chính phủ nào có thể
độc lâp cung cấp đầy đủ cơ sở kết cấu hạ tầng (ky thuât, xã hội, dịch vụ công ích...)
và đặc biệt là hạ tầng giao thông nói riêng không cần phải hợp tác với khu vưc tư
nhân. Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp kết cấu cơ sở hạ tầng của một đất
nước do khu vưc công đảm nhiệm, từ vốn ngân sách hoặc các nguồn hỗ trợ chính
thức. Tuy nhiên, các bằng chứng thưc nghiệm cho thấy, ngân sách Quốc gia eo hẹp

cùng với sư sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức (ở các nước đang phát triển) đã
hạn chế các Chính phủ thưc hiện chức năng này hiệu quả. Bên cạnh đó, áp lưc phải
phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại đáp ứng sư gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu
cầu phát triển kinh tế đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp
hơn, và hình thức hợp tác công – tư PPP) ra đời [13].
Vào những năm 1980 và đầu những năm 1990, nhiều quốc gia tiến hành xem
xét lại quy mô và khả năng điều hành của khu vưc công, đặc biệt ở Anh, My. Các
nước này đã đưa ra hình thức quản lý công mới (NPM) theo những tiêu chí như hiện
đại, năng động, nhạy bén và thích nghi cao nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý và
dịch vụ trong bối cảnh kinh tế thị trường phát triển mạnh mẽ và các quan hệ Quốc tế
ngày càng phụ thuộc chặt chẽ với nhau. Làn sóng cải cách khu vưc công này đã làm


6

thay đổi đáng kể “diện mạo” của khu vưc công, cho thấy vai trò của Nhà nước đã
thay đổi, hướng đến tăng năng suất, thị trường hóa, định hướng dịch vụ, phân cấp
trách nhiệm, tư nhân hóa một phần hoạt động của Nhà nước và xu hướng Quốc tế
hóa.
Theo nghiên cứu của [29], thuât ngữ hợp tác công - tư PPP bắt nguồn từ Hoa
Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vưc công và khu vưc tư nhân tài trợ
trong thâp niên 1950. Sau đó nó được dùng rộng rãi để nói đến các liên quan
giữa các chính quyền thành phố và nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trì
nh đô thị ở Hoa Kỳ trong thâp niên 1960. Kể từ thâp niên 1980 thuât ngữ hợp tác
công tư dần được phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sư hợp tác giữa Nhà nước
và tư nhân để cùng xây dưng cơ sở hạ tầng hay cung cấp dịch vụ công cộng. Trên
thưc tế mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và ở Anh từ thế kỷ 18 và 19.
Theo Nijkampetal (2002): PPP là một hình thức đã được thể chế hóa của sư
kết hợp các diễn viên Nhà nước và diễn viên tư nhân, trên cơ sở những mục tiêu
thuộc về sở hữu của ho, làm việc với nhau theo một mục tiêu chung, để mà cả hai

bên tham gia chấp nhân những rủi ro đầu tư trên cơ sở doanh thu và chi phí được
xác định trước.
Nghiên cứu của Klijn & Teisman (2003) cũng đã nêu bât những đặc điểm
chung của PPP, nhưng ông đã nhấn mạnh thêm bằng việc sử dụng một cách rõ ràng
thuât ngữ “giá trị tăng thêm”: PPP được định nghĩa như là một sư kết hợp lâu dài
giữa đối tác Nhà nước và đối tác tư nhân trong đó các diễn viên này phát triển
những dịch vụ và sản phẩm chung và trong đó rủi ro, chi phí và lợi ích được chia sẻ
cho các bên tham gia. Những cái đó được hình thành trên ý tưởng của giá trị tăng
thêm chung.
Bộ Tài chính Singapore cho rằng PPP phản ánh mối quan hệ dài hạn giữa
khu vưc Nhà nước và khu vưc tư nhân đối với cung cấp dịch vụ. PPP là một cách
tiếp cân mới mà Chính phủ đang kế tục và phát huy để làm gia tăng thêm mối quan
hệ với khu vưc tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công.


7

Theo Federal Highway Administration của My, PPP là một thỏa thuân hợp
đồng dài hạn giữa khu vưc công (ở moi cấp độ của chính quyền) và khu vưc tư
(thường là một nhóm các công ty tư nhân cùng làm việc với nhau) để cung cấp cơ
sở hạ tầng công.
Ủy ban Châu Âu định nghĩa: PPP là hợp đồng giữa Nhà nước và tư nhân,
thông qua đó các ky năng và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối
dịch vụ cho xã hội.
Theo “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” Chính quyền bang
British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là “sư phối hợp giữa các cơ quan
Chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích cung cấp cơ sở hạ tầng công, các tiện
nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan” .
Theo quan điểm của ADB: PPP miêu tả các mối quan hệ giữa Nhà nước và
tư nhân trong lĩnh vưc CSHT trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và trách

nhiệm [22].
Theo World Bank, thuât ngữ PPP được sử dụng để nói đến những hình thức
thỏa thuân hợp tác từ đơn giản đến phức tạp giữa khu vưc Nhà nước và khu vưc tư
nhân trong việc cung cấp dịch vụ công là kết cấu hạ tầng và các dịch vụ liên quan
mà trước đây thường do khu vưc Nhà nước cấp vốn và thưc hiện, theo đó, khu vưc
tư nhân chấp nhân những rủi ro về hoạt động, ky thuât và tài chính, đổi lại khu vưc
tư nhân được phép thu phí từ người sử dụng hoặc nhân thanh toán từ khu vưc Nhà
nước.
Như vây, mặc dù có nhiều khái niệm về PPP, nhưng các khái niệm đều có
đặc điểm chung là: “Mối quan hệ đối tác Nhà nước – tư nhân là sư kết hợp hài hòa
giữa khu vưc nhà nước và khu vưc tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ công cho xã
hội, trên cơ sở lợi ích kinh tế, trách nhệm, chi phí và rủi ro được chia sẻ cho các bên
tham gia”.
Hay nói cách khác, Hợp tác công tư PPP là mô hình hợp tác theo đó Nhà
nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công
cộng. Với mô hình hợp tác công tư, Nhà nước sẽ thiết lâp các tiêu chuẩn về cung


8

cấp dịch vụ và khu vưc tư nhân được khuyến khích tham gia hợp tác bằng cơ chế
thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả
đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao. Hình thức hợp tác này sẽ
mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân vì tân dụng được nguồn lưc tài chính
và quản lý từ tư nhân trong khi vẫn đảm bảo lợi ích cho người dân.
Đối tác Nhà nước trong PPP là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các Bộ,
Ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp Nhà nước. Đối tác tư
nhân có thể là một hoặc nhiều đối tác trong nước hoặc nước ngoài, và có thể là các
doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc ky thuât liên
quan đến dư án.

Dưa trên các loại hợp đồng và chuyển giao thì có nhiều mô hình (hình thức) PPP
trên Thế giới. Các thuât ngữ sau đây thường được sử dụng để mô tả các thỏa thuân
quan hệ đối tác tiêu biểu, cũng có thể hiểu là các mô hình, hay hình thức PPP khác
nhau:
- Build - Own - Operate (BOO): Xây dưng - Sở hữu - Kinh doanh
- Build - Own - Operate - Transfer (BOOT): Xây dưng - Sở hữu - Kinh
doanh - Chuyển giao.
- Build - Operate - Transfer (BOT): Xây dưng - Kinh doanh - Chuyển giao.
- Build - Lease - Operate - Transfer (BLOT): Xây dưng - Cho thuê - Kinh
doanh - Chuyển giao.
- Design - Build - Finance - Operate (DBFO): Thiết kế - Xây dưng - Tài
chính - Kinh doanh.
- Finance Only: Tài chính đơn thuần
- Operation&Maintenance Contract (O & M): Hợp đồng kinh doanh và bảo
dưỡng
- Design-Build (DB): Thiết kế - Xây dưng
- Operation License: Giấy phép hoạt động
Như vây có thể nhân thấy hình thức của PPP là rất phong phú và phụ thuộc
vào nội dung thưc hiện của nhà đầu tư, cơ chế thưc hiện từ lúc xây dưng dư án đến


9

vân hành khai thác, và mối quan hệ giữa nhà đầu tư và Nhà nước, trong đó bản chất
mối quan hệ giữa nhà đầu tư và Nhà nước quyết định đến hô hình của PPP. Văn bản
pháp lý để thưc hiện các hình thức đầu tư PPP là Hợp đồng dư án giữa Nhà đầu tư
và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Xét ở góc độ đó và tổng quát lại thì có 06 hình thức (hay 6 dạng hợp đồng
mang tính chất mối quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân đang sử dụng phổ biến trên
thế giới như sau:

- Hợp đồng dịch vụ;
- Hợp đồng quản lý;
- Hợp đồng cho thuê hoặc hợp đồng giao thầu;
- Hợp đồng xây dưng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) hoặc các thoả thuân
tương tư (BTO, BT);
- Hợp đồng nhượng quyền;
- Hợp đồng liên doanh;
a. Hợp đồng dịch vụ.
Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thuê một công ty tư nhân tiến hành một hoặc
nhiều công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời gian, thường là từ 1 đến
3 năm. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ
sở hạ tầng. Đối tác tư nhân phải thưc hiện dịch vụ với một mức chi phí được thoả
thuân và thường phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt
ra.
Trong một hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản phí định
trước cho dịch vụ, trên cơ sở chi phí đơn vị dịch vụ. Hợp đồng dịch vụ thông
thường thích hợp nhất khi dịch vụ có thể được xác định rõ ràng trong hợp đồng,
mức độ nhu cầu tương đối chắc chắn và việc thưc hiện có thể theo dõi một cách dễ
dàng. Các hợp đồng dịch vụ là một lưa chon có độ rủi ro tương đối thấp trong việc
mở rộng vai trò của khu vưc tư nhân. Các hợp đồng dịch vụ thường có thời gian
ngắn.
b. Hợp đồng quản lý.


10

Trong hình thức Hợp đồng quản lý, nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc
trách nhiệm của khu vưc Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm quyền xử lý
hàng ngày được giao cho đối tác tư nhân hoặc nhà thầu, đối tác tư nhân cung cấp vốn cho
hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư (hình 1.1).

Hình 1.1. Cấu trúc hình thức hợp đồng quản lý trong PPP [21].
Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thoả thuân trước cho chi phí lao
động và các chi phí điều hành dư kiến khác. Nhà thầu quản lý có thể được nhân một
phần lợi nhuân. Khu vưc Nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ
yếu. Đối tác tư nhân sẽ liên hệ với các khách hàng và khu vưc Nhà nước chịu trách
nhiệm quy định biểu phí dịch vụ. Một hợp đồng quản lý thông thường sẽ cải thiện
hệ thống quản lý và tài chính của công ty.
c.

Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê.


11

Đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và thưc hiện các nghĩa
vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Ngoại trừ các khoản đầu tư
mới và đầu tư thay thế thuộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, nhà
điều hành chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh
chịu (hình 1.2). Thời hạn của hợp đồng cho thuê thường là 10 năm và có thể được
gia hạn kéo dài đến 20 năm. Trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vưc
Nhà nước sang khu vưc tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì dịch
vụ hoàn toàn do nhà điều hành tư nhân gánh chịu.

Hình 1.2. Cấu trúc hình thức hợp đồng giao thầu và cho thuê trong PPP [21].
d. Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê.
Trong hình thức hợp đồng này, người được nhượng quyền chịu trách nhiệm
cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vưc cụ thể, bao gồm việc điều hành, duy tu
bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dưng và tu bổ hệ thống, chịu trách nhiệm đối với
toàn bộ các khoản đầu tư vốn, các tài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vưc nhà

nước thâm chí cả trong thời gian nhượng quyền. Khu vưc Nhà nước chịu trách
nhiệm thiết lâp các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng


12

quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó. Điểm quan trong là vai trò của
khu vưc nhà nước đã chuyển từ việc là một người cung cấp dịch vụ sang một người
điều tiết và quản lý giá và chất lượng dịch vụ (hình 1.3).

Hình 1.3. Cấu trúc hình thức hợp đồng nhượng quyền trong PPP [21].
Người được nhượng quyền thu phí trưc tiếp từ những người sử dụng hệ
thống. Người được nhượng quyền chịu trách nhiệm đối với bất kỳ khoản đầu tư cần
thiết để xây dưng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống và chịu trách nhiệm thu xếp vốn
cho các khoản đầu tư đó từ nguồn lưc của mình và từ các khoản phí do người sử
dụng hệ thống chi trả. Người được nhượng quyền cũng chịu trách nhiệm đối với
vốn hoạt động của hệ thống. Một hợp đồng nhượng quyền thông thường có giá trị từ
25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn đầu tư và có được một
khoản lợi nhuân hợp lý trong thời gian được nhượng quyền.
e. Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao và các thoả thuận tương tự.
Theo các hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để
xây dưng cơ sở dịch vụ mới. Điều quan trong là nhà điều hành tư nhân được quyền


13

sở hữu tài sản trong một khoảng thời gian quy định trong hợp đồng - một khoảng
thời gian đủ để cho đối tác tư nhân xây dưng cơ sở hạ tầng thu hồi chi phí đầu tư
thông qua việc trả phí của người sử dụng. Các hợp đồng BOT thường yêu cầu
những gói đầu tư tài chính phức tạp để đạt được lượng tài chính đủ lớn và thời gian

thu hồi vốn đủ dài. Khi hợp đồng kết thúc, khu vưc Nhà nước nắm quyền sở hữu
nhưng có thể lưa chon việc tư đảm nhiệm việc điều hành, tiếp tục ký hợp đồng giao
trách nhiệm điều hành cho nhà đầu tư cũ, hoặc trao hợp đồng điều hành mới cho
một đối tác mới (hình 1.4).
Sư khác biệt giữa một thoả thuân dạng BOT và một hợp đồng nhượng quyền nằm ở
chỗ hợp đồng nhượng quyền thông thường liên quan đến việc mở rộng và điều hành một
hệ thống hiện có, trong khi một hợp đồng BOT thông thường liên quan đến các khoản đầu
tư lớn để xây dưng một hệ thống mới, cần phải huy động nguồn tài chính đáng kể từ bên
ngoài, bao gồm cả việc góp vốn và đi vay.

Hình 1.4. Cấu trúc hình thức hợp đồng BOT trong PPP [21].
Có rất nhiều biến thể của của cơ cấu BOT cơ bản, bao gồm các hợp đồng xây
dưng chuyển giao-kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở hữu Nhà
nước được tiến hành khi việc xây dưng kết thúc mà không phải khi hợp đồng kết
thúc, các hợp đồng xây dưng-sở hữu-kinh doanh (BOO) trong đó nhà đầu tư phát